中央黨校行政管理/危機(jī)管理/社會管理/政府經(jīng)濟(jì)管理/教育經(jīng)濟(jì)管理考博真題

育明考研考博 大印老師整理

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《公共管理學(xué)》，李國正，首都師范大學(xué)出版社，2018年版；

《公共政策分析》，李國正，首都師范大學(xué)出版社，2019年版；

《公共管理學(xué)：考點(diǎn)熱點(diǎn)與真題解析》，首都師范大學(xué)出版社，2020年版；

《公共政策分析：考點(diǎn)熱點(diǎn)與真題解析》，首都師范大學(xué)出版社，2020年版；

第一章 公共管理導(dǎo)論

關(guān)鍵詞語：公共管理、公共管理學(xué)、新公共管理、Ｐ途徑的公共管理、Ｂ途徑的公共管理

公共管理（Public Management）作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，發(fā)展于20世紀(jì)70年代以后。在政府治理研究領(lǐng)域，公共管理的出現(xiàn)，是伴隨著對傳統(tǒng)行政學(xué)典范的挑戰(zhàn)而來的。在實(shí)踐方面，自20世紀(jì)80年代以來，政府再造推動的新公共管理（New Public Management）運(yùn)動風(fēng)行全球。這股改革浪潮以及伴隨而生的許多思想和觀點(diǎn)，極大地?cái)U(kuò)充和豐富了公共管理的理論。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源，廣泛運(yùn)用政治、法律、管理、經(jīng)濟(jì)等方法，強(qiáng)化政府的治理能力，從而達(dá)到提高政府績效和服務(wù)品質(zhì)的目的。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。

公共管理學(xué)是一門新興的學(xué)科和學(xué)派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務(wù)所需的知識、機(jī)能與策略。作為一門學(xué)科，它以公共管理者作為教學(xué)和研究的對象；既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術(shù)，但未改變公共部門的主體性；作為一門學(xué)科，它具有多學(xué)科交叉性。

目前，公共管理的研究有兩種主要途徑：公共政策途徑（簡稱Ｐ途徑）和企業(yè)管理途徑（簡稱Ｂ途徑）。兩種途徑的研究有不同的差別。

新公共管理是當(dāng)代政府改革過程中出現(xiàn)的一種思潮，在很大程度上是當(dāng)代行政改革的代名詞。它以新古典經(jīng)濟(jì)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇為其理論基礎(chǔ)，其核心理念是在公共管理中引進(jìn)市場機(jī)制。

公共部門管理與私人部門管理有相似性，但也有本質(zhì)差異。二者的差別主要表現(xiàn)在政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威多元制衡與自主性、公共利益與私人利益、法的支配與意思自治、政府與市場、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性等多個方面。

公共管理在現(xiàn)今面臨著許多新的挑戰(zhàn)，如秩序的維護(hù)、民主價值的維護(hù)、平衡政府與市場作用、回應(yīng)全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。

第一節(jié) 公共管理的意義（育明教育注：了解）

公共管理的含義反映了人們在不同時期對它的理解，這有助于我們理解公共管理的性質(zhì)和范圍。依時間的先后，人們對公共管理的理解主要有五種有代表性的觀點(diǎn)。

（一）皮瑞（Perry）和克萊姆（Kraemer）的觀點(diǎn)

公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家。

（二）卡爾森（Garson）和歐爾曼（Overman）的觀點(diǎn)

他們認(rèn)為，公共管理是對行政的一般方面的學(xué)科間整合的研究，它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合。

卡爾森和歐爾曼還說明了公共管理與公共行政的六點(diǎn)不同：

（１）它包括一般管理的計(jì)劃、組織、控制職能，以替代討論社會價值以及官僚與民主的沖突；

（２）對經(jīng)濟(jì)和效率標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同的工具取向以替代公平、回應(yīng)或政治特色；

（３）以對中層管理者的使用關(guān)注，以取代政治或政策精英的觀點(diǎn)；

（４）傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異；

（５）像關(guān)注組織內(nèi)部運(yùn)作那樣的理性態(tài)度，關(guān)注組織的外部環(huán)境，而不是過分關(guān)注法律、制度和政治過程；

（６）與科學(xué)管理傳統(tǒng)的強(qiáng)有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學(xué)或社會學(xué)緊密關(guān)聯(lián)。

（三）奧托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的觀點(diǎn)

公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、通過預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法和藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟睢⒄咿D(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。

（四）波茲曼（Bozeman）與史陶斯曼（Straussman）的觀點(diǎn)

公共管理就是對政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務(wù)是具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會改變。在他們看來，公共管理遠(yuǎn)比內(nèi)部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關(guān)聯(lián)，而公共管理一詞更具有彈性。

（五）休斯（Hughes）的觀點(diǎn)

他認(rèn)為，與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化；公共行政是服務(wù)公眾的活動，公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策，公共行政關(guān)注程序，將政策轉(zhuǎn)化為行動和機(jī)關(guān)管理；管理包括著行政，但同時意味著以最大化的效率實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)以及對結(jié)果的責(zé)任；公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不僅僅遵循知識，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。

（六）公共管理的含義和性質(zhì)

綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，可以這樣去界定公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個組成部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理的性質(zhì)在于：

（１）承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；

（２）強(qiáng)調(diào)政府對社會治理的主要責(zé)任；

（３）強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)；

（４）強(qiáng)調(diào)多元價值；

（５）強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性；

（６）既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；

（７）以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；

（８）將公共行政視為一種職業(yè)，而把公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。

第二節(jié)　公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑（育明教育注：重點(diǎn)）

（一）公共管理的發(fā)展

公共管理作為公共行政的一個新的領(lǐng)域，其產(chǎn)生與發(fā)展，正如波茲曼（Bozeman）所言：與公共行政或官僚理論的起源相比，更為模糊不清。有學(xué)者認(rèn)為，公共管理最早可追溯到威爾遜1887年所發(fā)表的《行政之研究》，在這一經(jīng)典著作中，他便呼吁建立一種新式的行政科學(xué)，使政府的運(yùn)作能如企業(yè)經(jīng)營般的流暢。

公共管理這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代。30年代末期，行政學(xué)者古利克（Luther Gulick）為推動當(dāng)時的行政改革，主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。

嚴(yán)格來說，公共管理作為一個研究領(lǐng)域，正式產(chǎn)生是在20世紀(jì)70?/FONT>80年代，導(dǎo)致公共管理產(chǎn)生的主要原因，有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)背景。

１．公共管理發(fā)展之學(xué)科背景

從1887年威爾遜的《行政之研究》發(fā)表后，公共管理學(xué)便成為了一門獨(dú)立的學(xué)科。公共行政學(xué)的發(fā)展，以行政學(xué)家亨利（N.Henry）的觀點(diǎn)，經(jīng)歷了不同時期的典范變遷。

第一階段：政治與行政二分法。主要代表學(xué)者有古德諾和懷特。公共行政在這一階段，關(guān)注的是研究如何有效運(yùn)用資源以執(zhí)行政策。

第二階段：行政原則。在這個階段，許多學(xué)者關(guān)注建構(gòu)“行政原則”。魏勞畢于1929年出版了《公共行政的原則》，特別強(qiáng)調(diào)有一些科學(xué)的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學(xué)會如何應(yīng)用這些原則就可以成為專家，這些原則可以不考慮環(huán)境因素而適用于任何地方。

第三階段：公共行政即政治學(xué)。這一時期，公共行政開始向政治學(xué)回歸。然而這時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識而追求知識，對改進(jìn)公共行政實(shí)務(wù)助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無行政”，對公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。

第四階段：公共行政即管理學(xué)。從1960年至70年代起，一部分行政學(xué)者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。

這一時期的公共行政是建立在這樣的基本假設(shè)基礎(chǔ)之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質(zhì)的區(qū)別；二是強(qiáng)調(diào)一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，而主張師法企業(yè)，提高政府績效。這一階段將公共行政專項(xiàng)管理，為日后公共管理途徑的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

然而，將公共行政類同于一般管理的研究，受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。質(zhì)疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質(zhì)疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績效。

總之，公共行政即管理學(xué)的發(fā)展，形成了有管理無公共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，由于大環(huán)境的差異，私人部門的知識、機(jī)能、概念和工具，在引入政府部門運(yùn)用后便產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的情形。

在這樣的背景下，有相當(dāng)一批的公共行政學(xué)者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向和一般管理的工具取向結(jié)合起來，發(fā)展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。

２．公共管理的時代背景

公共管理的發(fā)展，除了學(xué)科發(fā)展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因。米諾古（Minogue）認(rèn)為三項(xiàng)壓力促進(jìn)了公共管理的興起：一是財(cái)政壓力，政府開支龐大，預(yù)算赤字無法消除；二是服務(wù)品質(zhì)的壓力，公民對政府服務(wù)的品質(zhì)提出更高的要求；三是意識形態(tài)的壓力，新右派意識形態(tài)占上風(fēng)。

具體分析，導(dǎo)致公共管理興起的時代因素主要有以下幾個方面：

（1）政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。

第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預(yù)和福利國家觀點(diǎn)的影響以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府職能急劇擴(kuò)張，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會問題卻同樣層出不窮，因而引發(fā)了人民對政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來越多的批評。

（２）經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力。

工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展，政府支出不斷增加，這對政府的財(cái)政構(gòu)成了巨大的壓力，同時，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力便成為一個可行的手段。

（３）社會問題與政府不可治理性的增加。

社會的進(jìn)步也引發(fā)了諸多的社會問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對日益復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能確實(shí)力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)。在此情況下，讓公共服務(wù)回歸社會、市場的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

（４）新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。

針對國家干預(yù)和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對此進(jìn)行不斷的抨擊，他們認(rèn)為政府失靈不亞于市場失靈，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制，主張將政府的角色、功能和規(guī)模縮小，主張通過市場機(jī)制提供公共服務(wù)。正是在這種意識形態(tài)下，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。

（二）公共管理的研究途徑以及特質(zhì)（育明教育注：重點(diǎn)）

依管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）的觀點(diǎn)，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（Public Policy Approach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡稱B途徑）。

１． P途徑下的公共管理

P途徑下的公共理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑下的公共管理研究源于20世紀(jì)70年代，在70年代，由于對傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展不滿，產(chǎn)生了許多公共政策學(xué)院或課程。

P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時他們特別強(qiáng)調(diào)具有政策制訂權(quán)的高級行政主管的管理策略，因此相當(dāng)重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個案研究法。

公共管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）認(rèn)為，公共政策取向的公共管理有三個基本共識：

（１）視公共管理為政策分析互補(bǔ)之物；

（２）在教學(xué)研究上十分重視個案研究，以從事實(shí)務(wù)工作者的經(jīng)驗(yàn)為素材；

（３）以高層管理者為教學(xué)研究對象，致力于促進(jìn)此類人員與學(xué)界之間的溝通對話。

２． B途徑下的公共管理

B途徑下的公共管理研究也是始于20世紀(jì)70年代，企業(yè)行政管理學(xué)院開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，受此影響，一些學(xué)者發(fā)展起B(yǎng)途徑下的公共管理。

B途徑下的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：

（１）前者之課程設(shè)計(jì)依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；

（２）前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；

（３）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個獨(dú)立的管理領(lǐng)域；

（４）前者重視策略與組織間的管理，強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問題；

（５）前者主張采用量化分析，后者則采用個案研究法。

學(xué)者波茲曼（Bozeman）對二者提出更深入的看法：

（１）P途徑的公共管理學(xué)者，一心想要劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系；而B途徑的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者有較密切的關(guān)系和相似理念。

（２）P途徑的公共管理學(xué)者認(rèn)為公司部門管理有別；者不認(rèn)為公司部門的管理有什么質(zhì)的差異，他們主張將企業(yè)管理的概念與工具運(yùn)用于公共部門的管理上。

（３）P途徑的公共管理學(xué)者幾乎完全依賴案例研究為獲取知識的工具，B途徑的公共管理學(xué)者則把案例研究和量化研究兩者作為教學(xué)研究的方法。

（４）P途徑的公共管理學(xué)者擅長與個案的處理與分析；B途徑的公共管理學(xué)者比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建構(gòu)，擅長從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)和方法。

（５）P途徑的公共管理學(xué)者以高層管理者，特別是政治性任命人員為主要教學(xué)研究對象；B途徑的公共管理學(xué)者則以具備文官資格的公共管理者作為主要教學(xué)研究對象。

（三）公共管理學(xué)的特點(diǎn)

1．波茲曼的觀點(diǎn)

為了整合公共管理研究的不同途徑和觀點(diǎn)，美國雪城大學(xué)（Syracuse University）舉辦了“全國公共管理學(xué)術(shù)研討會”，并于1993年出版了《公共管理：迄今最佳文集》一書。波茲曼整合會議的觀點(diǎn)，認(rèn)為公共管理具有下列特征：

（１）以公共管理者為教學(xué)研究中心，重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從成功的管理經(jīng)驗(yàn)與個案中提取管理處方；

（２）重視公共組織與公共管理的共同特性，特別關(guān)注外部政治因素對公共管理的沖擊與影響，以及二者之間的互動與關(guān)聯(lián)；

（３）不僅關(guān)注管理過程的設(shè)計(jì)與研究，更重視戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行。

２．我國學(xué)者張成福的觀點(diǎn)

（１）公共管理基本上是一個整合性的概念；

（２）公共管理是將私人部門的管理手段運(yùn)用于公共部門，但未改變公共部門的整體性；

（３）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理的的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)；

（４）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味著一種新治理；

（５）公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任；

（６）公共管理是一個科際整合的研究領(lǐng)域。

第三節(jié)　公共管理的特質(zhì)以及與私人部門管理的區(qū)別（育明教育注：重點(diǎn)）

公共管理有何特質(zhì)，即是說到底在哪些方面區(qū)別與私人部門的管理，這是一個一直有爭議的問題。從規(guī)范理論的角度來看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別以及聯(lián)系，對于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。

從現(xiàn)實(shí)來看，公共部門與私人部門的界限盡管不是那么明晰，但是二者皆為整個社會不可或缺的組成部分，公域和私域往往是相連的和互動的。但是以政府為核心的公共部門與企業(yè)管理畢竟是兩種不同類型的組織和實(shí)體，其組織性質(zhì)決定了二者之間存在著本質(zhì)的區(qū)別，反映在組織管理和運(yùn)作中，不可避免的出現(xiàn)差異。現(xiàn)將二者的差異分析如下。

（一）政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威

公共管理是一種活動，這種活動在本質(zhì)上是國家的活動。公共管理不可避免的包括政治權(quán)威的作用（也存在著非權(quán)威的作用）。公共管理的主體乃為政府。波茲曼認(rèn)為公共管理就是政治權(quán)威的管理，這說明了公共管理的本質(zhì)。政府雖然是公共服務(wù)的提供者，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者，所以許多公共管理活動本身就有強(qiáng)制性，當(dāng)人民違反法令的事情發(fā)生時，其便可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織不拘有這種公權(quán)力。

私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威是市場的權(quán)威或經(jīng)濟(jì)的權(quán)威。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來自經(jīng)濟(jì)性的市場力量，這種權(quán)威往往不能以國家強(qiáng)制力為后盾。

（二）多元制衡與自主性

公共管理是在民主憲政的框架下進(jìn)行的，在民主憲政國家，公共管理的權(quán)威是割裂的。政府部門雖然較重視層級節(jié)制的權(quán)威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。

私人部門的管理，固然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而，私人部門管理有相對充分的管理自主權(quán)。

（三）公共利益與私人利益

就公共利益而言，政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任，這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個重要特征。公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動的出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)代公共管理的一個核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應(yīng)公共的利益。

相反，私人組織和部門往往是個人利益最大化的追求者，經(jīng)濟(jì)利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視為具有積極的經(jīng)濟(jì)和社會價值，當(dāng)然，私人企業(yè)對經(jīng)濟(jì)利益的追求不能損害社會中其他人的權(quán)益和利益。

（四）法的支配與意思自治

政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配，這是法治國家的基本要求和原則。隨著社會的發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)管理中政府擁有廣大的自由裁量權(quán)，并發(fā)展有“行政保留權(quán)”，但法治政府的基本內(nèi)核并沒有發(fā)生根本性的改變。

對于私領(lǐng)域的管理，相比較于公共管理的嚴(yán)格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動完全可以按自己的意思而為之。

（五）政府與市場

政府與市場是現(xiàn)代社會的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個重要區(qū)別之處就在于政府與市場的區(qū)別與差異。與企業(yè)組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對的不是自由、競爭性的市場。具體而言，這種差異表現(xiàn)在：

１．壟斷與市場

私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競爭者；而公共部門提供的服務(wù)，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競爭的壓力。

２．公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品

政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服務(wù)具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的，價格也是可以衡量的。

３．自由與依賴

消費(fèi)者在購買私人產(chǎn)品時，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，公民沒有自主決定的權(quán)利。

４．利潤與支持

私人部門大都以利潤為導(dǎo)向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營目標(biāo)；而政府往往缺乏服務(wù)的動機(jī)。

（六）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性

公共部門處在各種社會力量作用的中心，公共管理事實(shí)上也承擔(dān)著社會價值權(quán)威性分配的職責(zé)。在這個利益和價值多元化的社會，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間作出平衡和選擇。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價值的平衡。

私人部門的管理，因?yàn)樗慕M織屬性和職能有限，所以造成的社會影響面較小，不易形成整體社會作用，因而其管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。

第四節(jié) 新公共管理 （育明教育注：重點(diǎn)）

自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對財(cái)政危機(jī)和政府的信任危機(jī)、效率危機(jī)，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。依據(jù)經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織的界定，這些國家所展現(xiàn)的具體行動，可以包括：（１）企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；（２）服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（３）公共行政體系內(nèi)市場機(jī)制及競爭功能的引入。其共同特征則是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。

（一）胡德（C.Hood）對新公共管理的歸納（育明教育注：重點(diǎn)）

著名公共管理學(xué)家胡德（C.Hood）歸納出了新公共管理的七個要點(diǎn)：

１．即時的專業(yè)管理

這意味著讓公共管理者管理并承擔(dān)責(zé)任。

２．標(biāo)準(zhǔn)明確與績效衡量

管理的目標(biāo)必須明確，績效目標(biāo)能被確立并加以衡量。

３．強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。

用項(xiàng)目與績效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算，重視實(shí)際成果甚于重視程序。

４．轉(zhuǎn)向部門分權(quán)

打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性組織。

５．轉(zhuǎn)向競爭機(jī)制

引進(jìn)市場競爭機(jī)制，降低成本及提高服務(wù)品質(zhì)。

６．強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐。

７．強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。

（二）法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）對新公共管理的歸納

公共管理學(xué)者法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）綜合其他學(xué)者的看法，提出了新公共管理的特征：

１．采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設(shè)定政策目標(biāo)及闡明政策議題時特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理所扮演的角色和作用。

２．重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對服務(wù)的傳輸都必須建立起一個賦予責(zé)任的行政單位。

３．改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五節(jié)　公共管理面臨的挑戰(zhàn)

人類社會正處于一個巨變的時代，新的社會必然要求新的政府治理形態(tài)，自20世紀(jì)末興起的全世界范圍的政府再造，正是對新時代變革的回應(yīng)。

政府仍然是我們這個時代的核心治理者和管理者。但是環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為復(fù)雜，公共管理也面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。認(rèn)識這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責(zé)任和使命。

（一）關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定的問題

安全與秩序是人類社會發(fā)展的一個基本前提。對當(dāng)代政府治理而言，良好的憲政秩序是基本的前提和基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會繁榮、國家競爭力的發(fā)展都是不可或缺的。近些年的情況表明，當(dāng)政府不能履行其基本職能時，隨之而來的危機(jī)便會加重。環(huán)顧四周，一些政府崩潰和憲政秩序的喪失國家正處于人類最嚴(yán)重的災(zāi)難之中。導(dǎo)致憲政秩序喪失的原因是多樣的，如政府喪失合法性、腐敗、貪婪、內(nèi)戰(zhàn)、外國勢力介入、宗教沖突等，在未來這些問題仍然不可能消失。因此，如何防止政府崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并實(shí)現(xiàn)良好的政府治理便成為公共管理面臨的一個關(guān)鍵問題。

（二）關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題

政府治理決非是一個工具棗理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，也就是說它要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過程的合法性；同時，公共管理有責(zé)任維護(hù)人類社會的基本價值，盡管這些價值之間可能是沖突的。公共管理對民主憲政基本價值的回應(yīng)和落實(shí)，關(guān)系到政府治理的合法性，關(guān)系到政府的權(quán)威和公信力，也關(guān)系到公共管理作為一門科學(xué)的合法性。因此，我們必須考慮這些基本價值的捍衛(wèi)問題，否則，公共管理將成為缺乏靈魂的盲動，甚至可能成為暴政的工具。

（三）關(guān)于平衡政府與市場的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題

政府與市場作為控制社會的兩大力量，在推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中均起著重要的作用。政府與市場不是誰取代誰的問題，過分強(qiáng)調(diào)任何一方的作用都可能造成災(zāi)難性的后果，兩者應(yīng)該有機(jī)的配合和協(xié)調(diào)起來。因此，我們應(yīng)該辯證地思考二者之間的關(guān)系，拋棄意識形態(tài)的偏見，發(fā)展公域和私域的對話和溝通，平衡二者的作用。

（四）關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題

在過去20年間，公共管理一直受到日益發(fā)展的復(fù)雜的全球化環(huán)境的影響，現(xiàn)代地方治理已經(jīng)變成一個管理全球和地方相互依賴關(guān)系的過程。在全球化的時代，政府仍然擁有各自的管轄權(quán)，并有自己獨(dú)特的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)或管理系統(tǒng)，但它們再也不能象傳統(tǒng)那樣獨(dú)立于其他治體之外，它們必須以相互聯(lián)系的觀念取代分離的觀念。對于政府治理而言，全球化是機(jī)會也是挑戰(zhàn)。在全球化的時代，一個政府如何維護(hù)自己國家的主權(quán)與獨(dú)立：如何在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的安全；如何在學(xué)習(xí)多元文化的同時，維護(hù)自己的文化傳統(tǒng)和民族認(rèn)同等等，都是21世紀(jì)公共管理需要面臨的新議題。

（五）關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要

可持續(xù)發(fā)展作為人類發(fā)展觀的最重要進(jìn)步和突破，已經(jīng)得到國際社會的廣泛的認(rèn)同，它意味著發(fā)展既要滿足當(dāng)代人的要求，又不能對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的需求，是當(dāng)代政府治理面臨的挑戰(zhàn)。

（六）關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題

科學(xué)技術(shù)革命正在改變著人類的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和生活方式，同樣對政府治理也產(chǎn)生著巨大的影響。鑒于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要性，政府作為推動科技發(fā)展的角色更加重要，政府必須成為推動大規(guī)?？萍紕?chuàng)新的主導(dǎo)力量之一；其次，政府作為社會問題的管制者，也面臨著艱巨的任務(wù)，如高科技犯罪等。

同時，科技革命也正在改變著政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、工作行為，如何回應(yīng)科技的發(fā)展、利用科技創(chuàng)新政府治理方式也成為世界性的潮流，許多國家正在構(gòu)建的電子政府便是利用科技改革政府的典范。

（七）如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題

人民對政府的新認(rèn)識政府合法性的真正來源，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮的社會資本。一個良好的政府治理需要政府與公民、企業(yè)、社會之間的信任關(guān)系的存在，而這種信任關(guān)系的重要基礎(chǔ)在于政府及其官員將國家權(quán)力用于公民目的而不是用于自己的目的。腐敗嚴(yán)重?fù)p害了公民的信任感，也削弱了社會資本，最終損害到政府的合法性。因此，政府治理者必須采取各種戰(zhàn)略和有效措施來遏制腐敗的發(fā)生和蔓延。

（八）關(guān)于重振政府治理能力問題

如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的繁榮，就必須提高自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，政府的能力是指政府以最小的社會價格采取集體行動的能力。政府能力涉及多個方面：

預(yù)測及掌握變化的能力；制定周延而明智的公共政策的能力； 發(fā)展不同方案以執(zhí)行政策的能力；

吸引及有效運(yùn)用資源達(dá)成政府目標(biāo)的能力；持續(xù)學(xué)習(xí)，成長以適應(yīng)未來挑戰(zhàn)的能力。 重振政府治理能力，取決于政治環(huán)境的改善、政府體制的重塑、公民與社會的參與、政府管理技術(shù)方法的創(chuàng)新以及公共管理者的知識機(jī)能。

（九）關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問題

官僚組織體制是工業(yè)化時代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的環(huán)境的要求。未來的公共組織應(yīng)該是彈性化、整合的、透明的組織；為公民提供整體性服務(wù)的組織；跨功能的組織；與社會有廣泛聯(lián)系的組織。如何建構(gòu)適應(yīng)新時代發(fā)展的政府組織，并使之適應(yīng)新環(huán)境的需要，這是公共管理面臨的又一挑戰(zhàn)。

（十）如何構(gòu)建國家與社會共同治理模式問題

由于當(dāng)代政府面對的公共問題的復(fù)雜性，使得政府已經(jīng)無法成為唯一的社會治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利部門來共同治理社會。政府應(yīng)該充分激發(fā)民眾和社會組織的積極性和責(zé)任感，建構(gòu)出一個全新的國家與社會共同治理的模式，這應(yīng)該是政府所追求的一個重要目標(biāo)。

（十一）公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的管理

今天，人類社會所面臨的問題是復(fù)雜的、多因素的以及不確定的。因此，公共管理者必須調(diào)整自己的思維方式，改變傳統(tǒng)的機(jī)械的慣性思維模式，順應(yīng)社會發(fā)展的潮流，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式，這樣才能較好的應(yīng)對所面臨的復(fù)雜多變的社會問題。

（十二）重建公共管理的道德秩序

一個生機(jī)勃勃的國家和社會是由遵紀(jì)守法的民眾和勤勉的政府官員所共同建構(gòu)的。因此，政府中良好的道德秩序是治理好社會的一個基本前提，也將使得政府治理的成本大大降低。但是，目前的政府既缺乏一致認(rèn)同的道德準(zhǔn)則，也缺乏對道德的追求熱情，所以，重建公共管理的道德秩序是我們面臨的亟待解決的問題。

第二章 公共管理者的角色與知能　

公共管理者，在現(xiàn)代民主國家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公務(wù)管理的公職人員。公共管理者是受國家和公民的委托，行使公權(quán)力，負(fù)責(zé)運(yùn)用資源及指揮公務(wù)人員，達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。如果我們將政府視為一個企業(yè)或事業(yè)單位，公共管理者便是公經(jīng)理人。與過去的時代相比，如今的公共管理者的角色更加復(fù)雜，其責(zé)任更為重大，公民和社會對其期望更高。同樣，現(xiàn)時代的公共管理性質(zhì)對公共管理者的知能提出了更高的要求。

第一節(jié) 一般管理者的角色

管理理論家和實(shí)踐著的管理者長期以來一直探討和界定管理者做什么以及怎么做。

一、著名的管理學(xué)大師亨利·明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。

1、古典學(xué)派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。最典型的是法約爾提出的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、指揮以及控制。在30年后，行政學(xué)家古利克進(jìn)一步以POM代表公共管理者角色，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算，直到現(xiàn)在，這種描述仍然在管理著作中占統(tǒng)治地位。

2、偉人學(xué)派。他們試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實(shí)中杰出人物的家庭、教育、社會交往、事業(yè)、個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。

3、企業(yè)家學(xué)派。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及機(jī)會的發(fā)現(xiàn)者。

4、決策理論學(xué)派。他們更多地將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。

5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派。他們將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績效的因素。

6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派。他們通過對領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為以及技能。

7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派。他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。

8、工作活動學(xué)派。他們運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的工作活動進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后確認(rèn)管理者的活動。

的確，盡管出版了大量的管理工作，我們對于管理者角色的了解還是很少。正如有些學(xué)者所說的那樣，“我們對于新幾內(nèi)亞或其他地方的原始人的動機(jī)、習(xí)俗和最隱秘的秘密的了解，比我們對尼萊佛商行的那些管理人員了解要多?！眹?yán)格來講，有關(guān)管理職務(wù)的描述仍然處于原始的狀態(tài)。

在眾多的研究管理者角色的文獻(xiàn)中，也不乏具有啟發(fā)性的論述。下面我們通過對一些經(jīng)典的管理角色論述的敘述，以幫助人們了解管理工作的性質(zhì)。

二、管理者的十大角色棗明茨伯格的觀點(diǎn)

哈佛大學(xué)教授，管理學(xué)大師明茨伯格1973年在其巨著《管理工作的性質(zhì)》中，對管理者的角色和作用進(jìn)行了多方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究，得出結(jié)論：一個管理才同時起著不同的作用。這些作用和工作可歸納為三個方面：人際關(guān)系方面的工作，信息情報(bào)方面的工作和決策方面的工作。

1．人際關(guān)系方面的角色

著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括下列三種角色：

（1）掛名首腦。由于其正式的權(quán)戚，管理者是組織的象征，有責(zé)任和義務(wù)從事各種活動，如會見賓客、代表簽約、剪彩、赴宴、致詞等等，有些屬例行公事，有些具有鼓舞人心的性質(zhì)。但全都涉及人際關(guān)系的活動，沒有一項(xiàng)涉及信息處理或決策。

（2）領(lǐng)導(dǎo)者。負(fù)責(zé)對下屬激勵和鼓勵，負(fù)責(zé)用人、培訓(xùn)和交際。管理者通過領(lǐng)導(dǎo)角色將各種分散的因素整合為一個合作的整體。

（3）聯(lián)絡(luò)者。負(fù)責(zé)同他所領(lǐng)導(dǎo)的組織內(nèi)外無數(shù)個個人和團(tuán)體維持關(guān)系，建立和發(fā)展一種特別的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，將組織與環(huán)境聯(lián)結(jié)起來。

2．信息方面的角色

管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心地位，事實(shí)上是組織的“中樞神經(jīng)”，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來源。信息角色包括下列三項(xiàng)：

（l）監(jiān)聽者。作為監(jiān)聽者，其角色是尋求信息，使其能夠了解組織內(nèi)外環(huán)境的變化，找出問題和機(jī)會。

（2）傳播者。將收集到的信息傳播給組織的成員；有些信息是關(guān)于事實(shí)的信息；有些信息是關(guān)于價值的信息，即某人有關(guān)“應(yīng)該”是什么的主觀信息，目的是指導(dǎo)下屬正確決策。

（3）發(fā)言人。作為正式的權(quán)威，代表組織對外發(fā)布信息，以期爭取公眾、利害關(guān)系人的理解與支持，維護(hù)組織形象。

3．決策方面的角色

管理工作中最重要的部分也許就是擔(dān)任決策角色。管理者對他的組織戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，也就是組織的每一項(xiàng)重大決策皆與管理者有關(guān)。包括以下四個主要角色：

（1）企業(yè)家。作為企業(yè)家，管理者是組織中大多數(shù)可控變化的設(shè)計(jì)者和發(fā)起者，即按其意志進(jìn)行變革的全部活動，包括發(fā)現(xiàn)利用各種機(jī)會，促進(jìn)組織的變革。

（2）故障排除者。企業(yè)家角色把注意力集中于可控的變革，而故障排除者角色則處理非自愿的情況以及部分地非管理者所能控制的變革，如對一件未所預(yù)料的事件，一次危機(jī)或組織沖突的處理和解決。

（3）資源分配者。資源分配是組織戰(zhàn)略制定的核心，戰(zhàn)略是由重要的組織資源的選擇決定的。作為正式權(quán)威，管理者必須進(jìn)行資源分配，這里所說的資源包括時間、金錢、物質(zhì)材料、人力以及信譽(yù)。所謂資源分配主要是安排時間、安排工作、批準(zhǔn)行動等。

（4）談判者。代表組織與相關(guān)組織和人士進(jìn)行協(xié)商和談判，進(jìn)行資源的交易。

三、奎恩等人的觀點(diǎn)

在20世紀(jì)80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，出版了一本巨著棗《成為一位卓越的管理者》，他們發(fā)展出競值框架，并以此界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。茲將這八種角色說明如下：

1、導(dǎo)師。一個管理者如能恰當(dāng)扮演好導(dǎo)師的角色，他將是一位關(guān)懷的、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)出對下級的體恤與關(guān)懷。但如果太過分強(qiáng)調(diào)導(dǎo)師的角色，則會成為心軟的、放縱的管理者。

2、促進(jìn)者。一個能扮演好促進(jìn)者角色的管理者，是一位重視過程、促進(jìn)互動的管理者，但如果太過強(qiáng)調(diào)參與，則會變成過度民主，進(jìn)而損害管理生產(chǎn)力。

3、監(jiān)督者。能扮演好監(jiān)督者角色的管理者，是一個對業(yè)務(wù)十分嫻熟的技術(shù)專家，主要從事相關(guān)信息的收集活動，能使下屬按部就班、有條不紊地完成組織的目標(biāo)。但這種角色扮演過分，則會導(dǎo)致缺乏想象力、墨守成規(guī)和吹毛求疵。

4、協(xié)調(diào)者。一個能扮演好協(xié)調(diào)者的角色，他將會是一個可靠的、可信任的管理者，對維系組織的團(tuán)結(jié)有很大的幫助；但過度時，則會成為一個事事責(zé)難、追蹤、要求，甚至過分多疑的管理者。

5、指導(dǎo)者。管理者如能恰當(dāng)?shù)匕缪莺弥笇?dǎo)者的角色，他將會是一位果斷的、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原則和方向。但若過分，則會論為抱殘守缺、剛愎自用者。

6、生產(chǎn)者。作為一個生產(chǎn)者，他是一位工作取向、發(fā)起行動的管理者。然而，如果過分沉溺于這一角色，則可能產(chǎn)生個人主義、愛出風(fēng)頭的印象。

7掮客（Broker）懂得扮演掮客角色的管理者，是一位資源取向的、政治上十分機(jī)敏的管理者，能為組織爭取和獲取資源。然而過度熱衷于爭取資源的管理者則可能變成狂熱的機(jī)會主義者。

8、革新者。一個能恰如其分扮演為革新者角色的管理者，是一位有創(chuàng)造力、聰明的、能預(yù)見變革的、帶領(lǐng)改革的管理者。但是，過度求變有 時會導(dǎo)致不切實(shí)際、理想化，進(jìn)而浪費(fèi)資源。

第二節(jié) 公共管理者的特殊角色

1945年公共行政學(xué)者保羅·阿普里伯曾說：“政府是不同的，因?yàn)檎钦蔚摹?。他同時從三個方面：范圍的、影響的廣度與深度、公共責(zé)任和政治特質(zhì)來分析政府組織的不同。公共管理者和一般管理者的角色和職責(zé)肯定有許多相吻合之處，因?yàn)楣芾恚o論公與私）都會涉及對一個組織擁有的資源棗人力資源、財(cái)政資源、物質(zhì)資源、信息資源棗進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。然而，管理工作的一個最顯著的特征在于其環(huán)境適應(yīng)性，即管理者不斷依據(jù)環(huán)境的變化來調(diào)整自己的價值、角色和行為。公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理者不同的角色。

對公共管理者的特殊角色，許多學(xué)者作了很好的闡發(fā)。阿普里伯認(rèn)為公共管理者除不能忽視政治角色與公共性質(zhì)外，應(yīng)成為民主價值與公共利益的保衛(wèi)者和提倡者。哈特認(rèn)為公共管理者應(yīng)先具有公民和良民的身份，并在公共服務(wù)使命的召喚下，經(jīng)由法定程序任命，所以他不僅應(yīng)嫻熟政策執(zhí)行技術(shù)，更應(yīng)堅(jiān)持與捍衛(wèi)立國精神，保障和提升公民道德，如此方無愧為民主行政的衛(wèi)士棗高尚官員。他認(rèn)為高尚官員應(yīng)至少具有四項(xiàng)責(zé)任：重視道德、關(guān)愛公民、道德企業(yè)主義和責(zé)權(quán)并重。

在許多對公共管理者特殊角色的論述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述，最具典范性。在我們看來，他們對公共管理者在民主憲政治理中角色的論述，的確反映了公共管理者的特殊使命和角色。

一、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色

公共管理者在就職時已宣誓要護(hù)憲及行憲，行憲的預(yù)期目標(biāo)是營造一個穩(wěn)定且有效運(yùn)作的政治體系，而終極目標(biāo)則是增加機(jī)會，促進(jìn)平等以及持續(xù)地改進(jìn)和提升全民的生活品質(zhì)。這是公共管理者的天職。

二、人民受托者的角色

公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全民利益。公共管理者要不懼強(qiáng)權(quán)，更不能妄自菲薄，只把自己當(dāng)成工具，應(yīng)以追求公共利益為職責(zé)。

三、賢明少數(shù)的角色

公共管理者要能做到眾人皆醉我獨(dú)醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的“喧嚷的多數(shù)”或有權(quán)的少數(shù)，他們有責(zé)任通過吸引民眾參與公共事務(wù)，使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。

四、平衡輪的角色

公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或有反應(yīng)，但絕不是像地震儀一樣忠實(shí)地從事刺激反應(yīng)的記錄，或像忠誠的仆人一樣只聽命行事，也不能只是很有技巧地在各種利益集團(tuán)間躲閃、求存。公共管理者要肩負(fù)專業(yè)責(zé)任，也就是要以維持公共利益及憲政運(yùn)作為職志，公共管理者應(yīng)以其合法權(quán)力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢力中，扮演平衡輪的角色。

五、扮演分析者和教育者的角色

公共管理者應(yīng)該或必須能夠有意識地了解自己決策的價值體系與假定，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應(yīng)扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對公共事務(wù)的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。

第三節(jié) 公共管理者的技能（育明教育注：重點(diǎn)）

公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。所謂技能，系指后天發(fā)展起來的、處理特定的人、事。物的能力。管理技能不同于一般的業(yè)務(wù)能力，業(yè)務(wù)能力系從事某種具體工作的能力，如市場調(diào)查、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、服務(wù)營銷、研究發(fā)展等等。一般而言，一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。當(dāng)然具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個好的管理者。

一．技術(shù)性技能

技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。現(xiàn)代公共管理的一個顯著特征在于其日益變?yōu)橐粋€專業(yè)化的活動，有效的管理者必須擁有完成專業(yè)性工作所需的技術(shù)能力。例如，對于一個政策分析者而言，他必須掌握復(fù)雜的定量分析的方法。特別是電腦技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理以后，對電子計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)能力的了解和掌握就顯得尤為重要。相對來說，管理層次超低的管理人員就越需要具有技術(shù)技能。特別是一線的管理者，技術(shù)技能尤為重要，因?yàn)椋痪€的管理人員大多從事訓(xùn)練下屬人員或回答下屬人員有關(guān)具體方面的工作，因此，他們必須知道如何去做下屬人員所做的各種工作。

二．人際關(guān)系技能

正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于其是協(xié)作性的人際活動，協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者的大部分時間和活動都是與人打交道的：對外要與有關(guān)的組織和人員進(jìn)行聯(lián)系、接觸；對內(nèi)要聯(lián)系上下級，特別是要善于激勵誘導(dǎo)下屬人員的積極性（即做人的工作）。一個管理者只有擁有人際關(guān)系技能才能將人員整合到各種協(xié)作性的活動之中。

人際關(guān)系技能十分復(fù)雜而且不易概括。最低限度包括一種他我意識（所謂“己所不欲，勿施于人”），一種對他人的關(guān)懷和敏感，對自己責(zé)任的體認(rèn)，對別人權(quán)益的尊重，做事符合人情事理等等。許多研究表明，人際關(guān)系技能是管理者必須具備的技能中最重要的技能。這種技能對各層次的管理人員都具有同等重要的意義。在相同條件下，一個具備這方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。

三．概念化技能

所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力?？ㄆ澱J(rèn)為概念化技能包含著一個管理者體認(rèn)到組織的功能是相互依賴的，并能夠從大的背景上為組織的未來勾畫遠(yuǎn)景。一位優(yōu)秀的公共管理者必須了解國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展變化的現(xiàn)狀與趨勢，從組織之中超脫出來，將組織視為大環(huán)境的一個有機(jī)組成部分，進(jìn)而建構(gòu)愿景、發(fā)展戰(zhàn)略，以保證組織的永續(xù)生存和發(fā)展。中國古詞講“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，說明身在局中不識大體的道理?！坝F千里目，更上一層樓”，即站得高，才能看得遠(yuǎn)。中國古代之寓言井底之蛙、坐并觀天、夜郎自大等說明的是人不可缺乏概念化的技能的道理。

四．診斷技能

所謂診斷技能，是指針對特定的情境尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對策的能力。中國古代文官考試的“策論”，也就是考察官員的“診斷”應(yīng)對功夫和能力。正如一個醫(yī)生根據(jù)病人的病情進(jìn)行診斷方能對癥下藥一樣，一個公共管理者應(yīng)根據(jù)組織內(nèi)部各種現(xiàn)象來分析研究各種表象，進(jìn)而探究其實(shí)質(zhì)。如果我們將概念化技能視為“只見森林，不見樹木”的話，那么，診斷技能便相當(dāng)于“只見樹木”，要由表及里，從現(xiàn)象掌握本質(zhì)的功夫。

五．溝通技能

可以這樣講，沒有溝通便沒有管理和組織，管理工作所做的每件事情都包含著溝通。管理者沒有信息則不能作出決策，而信息只能通過溝通得到，決策一旦作出，就要進(jìn)行溝通，否則決策再好也無人知曉。要處理好人際關(guān)系，就要進(jìn)行廣泛的意見溝通。可見，溝通是管理的基礎(chǔ)，也是管理者的一項(xiàng)基本技能。

所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態(tài)度。管理者需要溝通的技能。溝通的技能涉及許多方面，如簡化運(yùn)用語言、積極傾聽、重視反饋、控制情緒等等。雖然擁有溝通技能并不意味著成為一個有效的管理者，但缺乏溝通技能又會使管理者遇到許多麻煩和障礙。

第四節(jié) 有效的公共管理者

對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的，有效性是一個相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)?，但又很難得到界定和滿意答復(fù)的概念。管理大師德魯克是最早談?wù)撚行У墓芾碚哌@一話題的人。在其著作中，他將有效性幾乎與管理者的工作等同起來，他認(rèn)為“無論他（她）工作在企業(yè)還是醫(yī)院，是政府機(jī)關(guān)還是工會，是大學(xué)還是軍隊(duì)，人們首先總是期望管理者以善其事，簡言之就是期望他是有效的”。

在我們看來，有效性是一個充滿了價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。

有效的公共管理者有哪些基本的特質(zhì)呢？波茲曼和史陶斯曼在《公共管理的戰(zhàn)略》一書中，曾提出理想的公共管理者有七個基本特質(zhì)。

一．有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者

有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者雖有關(guān)聯(lián)，但制定策略與執(zhí)行策略必須與許多其他公共管理工作配合進(jìn)行。公共管理可能在某些層次是有效的，但卻未必在策略層次上有效；同理，在策略層次上或許是有效的，但卻未必在其他層次上有效。因此，自我評估的訓(xùn)練甚為重要，因?yàn)?，公共管理者借此可認(rèn)識自己，了解自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略執(zhí)行時能汰弱留強(qiáng)。然而，如何評估自己，波茲曼認(rèn)為自我評估是一種本能，了解別人對你的看法，可以幫助自我評估。在管理人員的發(fā)展訓(xùn)練中，可要求部屬與主管相互評估對方。此外，要求因?yàn)橹荒芊治黾?xì)節(jié)的公共管理者來處理大范圍的問題是令人擔(dān)憂的。

二．有效的公共管理者必須是不令人討厭的

有效的公共管理者是絕對不會令人討厭的，因其必須具備相當(dāng)豐富的知識并樂于學(xué)習(xí)，同時愿意與他人分享知識，并有一些工作之外的生活樂趣。公共管理者必須具有創(chuàng)造力，而創(chuàng)造力可能源于與問題無關(guān)的想法與概念，而這些想法與概念最后皆能運(yùn)用于解決問題。假若有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識為基礎(chǔ)時，那么有效的公共管理者就絕對不會令人討厭和厭煩。

三．有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺

公共管理者不應(yīng)是唐斯）所謂的“狂熱家型的官僚”，因?yàn)檫@種人在積極推動某項(xiàng)運(yùn)動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其他任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。而公共管理者應(yīng)為“政治家型官僚”，因?yàn)樗麄兙哂星逦膫€人與政策價值，并將其運(yùn)用于公共管理上，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和高瞻遠(yuǎn)矚、開闊的胸懷；在制定策略時，亦能夠超越自我利益，甚至于組織利益，以整個社會或國家的利益為著眼點(diǎn)。

四．有效的公共管理者必須具有耐心

耐心對于公共管理者而言，至為重要。因?yàn)楣步M織不像私部門，其變革速度往往較為緩慢。由于公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費(fèi)時，甚至于要耗費(fèi)大筆的經(jīng)費(fèi)，這就需要公共管理者必須具有耐心并堅(jiān)持到底。

五．有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)

策略性的公共管理的推動必須由對機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)有全盤了解的管理人員掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部門，甚至不同機(jī)關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，這樣，就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個部門的工作性質(zhì)，在決策中能夠全盤考慮，通盤打算。

六．有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向

有效的公共管理者不僅要能與民眾和睦相處，還要能了解不同民眾的各種需求，并作出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，這樣才可稱得上是一位開放的、具有民主參與意識的管理者。

七．有效的公共管理者必須善于分析與思考

分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，這就是說．公共管理者并不是只須具有作業(yè)研究、推論統(tǒng)計(jì)、線性規(guī)劃等技能，而是必須有邏輯運(yùn)用與結(jié)構(gòu)性思考的能力。因?yàn)?，現(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。

第五節(jié) 面向未來的、具有前瞻力的公共管理者

我們正生活在一個變革的時代。這種變革的復(fù)雜性越來越強(qiáng)烈。越來越多的技術(shù)、社會和信息革命的相結(jié)合，使我們的環(huán)境變得更為動蕩，這一環(huán)境和態(tài)勢對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。未來的管理者必須學(xué)會對不確定和動蕩時代）的管理。著名的公共管理大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時代的公共管理者如何進(jìn)行有效的管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。

一、未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機(jī)會。

二、未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外的管理”能力。

三、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。特別是他們應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)視為一種“形塑”和“架橋”的過程，調(diào)動大家的能量和聚合大家的努力，因應(yīng)環(huán)境的挑戰(zhàn)和要求。這樣一個過程要求領(lǐng)導(dǎo)能夠創(chuàng)造并發(fā)明愿景，達(dá)成理解、獲取共識。

四、在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動組織中每一個人的知識、智慧和創(chuàng)造性潛能。

五、未來的社會要求組織和成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。未來的公共管理者必須建構(gòu)促進(jìn)創(chuàng)造過程的關(guān)系；必須具有培養(yǎng)鼓勵開放性、自我設(shè)計(jì)、前瞻性企業(yè)精神的價值和文化；公共管理者必須通過頭腦風(fēng)暴、創(chuàng)造性思考、試驗(yàn)以及發(fā)展獎酬結(jié)構(gòu)以鼓勵創(chuàng)新。

六、組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。隨著層級控制的削弱，公共管理者將通過發(fā)展共有的價值，相互理解進(jìn)行協(xié)調(diào)并在分權(quán)和控制之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?。管理者需要開發(fā)“遠(yuǎn)程管理”的技巧。管理者必須促進(jìn)分權(quán)化，擁熟地設(shè)計(jì)和管理自組織系統(tǒng)。

七、信息技術(shù)將改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)。新技術(shù)可以用來強(qiáng)化組織中自上而下的官僚作風(fēng)，但其真正的潛力在于促進(jìn)分權(quán)化、網(wǎng)絡(luò)化的管理作風(fēng)以及自組織的能力。通過創(chuàng)建由電子協(xié)調(diào)的小規(guī)模的、松散的組織單位，信息技術(shù)具有化解組織層級控制的能力。新技術(shù)將同樣改變組織間的關(guān)系，消解組織間的刻板邊界，創(chuàng)造更加開放的互動形態(tài)。所有這些變化，對未來的公共管理者產(chǎn)生十分重要的后果：管理組織間的關(guān)系變得與管理組織內(nèi)的關(guān)系同樣重要；通過培育共同的利益和認(rèn)同的意識，運(yùn)用第一流通系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)無官僚習(xí)氣的協(xié)調(diào)技能便顯得十分重要。

八、復(fù)雜性是管理棋局的代名詞。許多管理者可能希望簡單性，但事實(shí)上他們不得不與復(fù)雜性打交道。為了管理紛繁的歧例以及悻理，未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對混亂和不能界定情勢的管理哲學(xué)和技術(shù)。公共管理將涉及眾多的利害關(guān)系人，公共管理者必須體認(rèn)到多元的利益，需要許多政治的和網(wǎng)絡(luò)的技能以調(diào)和相互矛盾和沖突的利益要求。未來的公共管理者同樣要求具有們熟的管理技能以應(yīng)對管理的不斷變化與轉(zhuǎn)變，他們必須認(rèn)識到變動不居乃為常態(tài)，并且應(yīng)具有應(yīng)付思想、觀念、技術(shù)、信息、組織內(nèi)外關(guān)系不斷變化的能力；在某些時候，他們還必須將危機(jī)管理視為常態(tài)的管理。

九、除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。前瞻性的管理包含著改變社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的能力，而不是僅僅把環(huán)境視為既定不變的。未來的公共管理者需要發(fā)展一種“環(huán)境知能”，來影響并改變問題。