2019年人大行管考博真題及參考書回憶版（育明第一名學(xué)員整理）

育明考研考博 大印老師整理

育明教育大印老師研究發(fā)現(xiàn)，北大人大清華北師大北航南開中山武大復(fù)旦等院校行政管理考博越來越趨向于考察熱點(diǎn)問題，尤其是政策熱點(diǎn)問題，比如產(chǎn)業(yè)政策爭(zhēng)論、垃圾分類、放管服改革等，所以，大家一定要多看一些熱點(diǎn)方面的參考書，如下所示：

《公共管理學(xué)》，李國正，首都師范大學(xué)出版社，2018年版；

《公共政策分析》，李國正，首都師范大學(xué)出版社，2019年版；

《公共管理學(xué)：考點(diǎn)熱點(diǎn)與真題解析》，首都師范大學(xué)出版社，2020年版；

《公共政策分析：考點(diǎn)熱點(diǎn)與真題解析》，首都師范大學(xué)出版社，2020年版；

【公共管理】公共管理學(xué)專題詳解

內(nèi)容簡介：

公共管理（Public Management）作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，發(fā)展于20世紀(jì)70年代以后。在政府治理研究領(lǐng)域，公共管理的出現(xiàn)，是伴隨著對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)典范的挑戰(zhàn)而來的。在實(shí)踐方面，自20世紀(jì)80年代以來，政府再造推動(dòng)的新公共管理（New Public Management）運(yùn)動(dòng)風(fēng)行全球。這股改革浪潮以及伴隨而生的許多思想和觀點(diǎn)，極大地?cái)U(kuò)充和豐富了公共管理的理論。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)資源，廣泛運(yùn)用政治、法律、管理、經(jīng)濟(jì)等方法，強(qiáng)化政府的治理能力，從而達(dá)到提高政府績效和服務(wù)品質(zhì)的目的。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。

公共管理學(xué)是一門新興的學(xué)科和學(xué)派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務(wù)所需的知識(shí)、機(jī)能與策略。作為一門學(xué)科，它以公共管理者作為教學(xué)和研究的對(duì)象；既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術(shù)，但未改變公共部門的主體性；作為一門學(xué)科，它具有多學(xué)科交叉性。

目前，公共管理的研究有兩種主要途徑：公共政策途徑（簡稱Ｐ途徑）和企業(yè)管理途徑（簡稱Ｂ途徑）。兩種途徑的研究有不同的差別。<br>新公共管理是當(dāng)代政府改革過程中出現(xiàn)的一種思潮，在很大程度上是當(dāng)代行政改革的代名詞。它以新古典經(jīng)濟(jì)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇為其理論基礎(chǔ)，其核心理念是在公共管理中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。<br>公共部門管理與私人部門管理有相似性，但也有本質(zhì)差異。二者的差別主要表現(xiàn)在政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威多元制衡與自主性、公共利益與私人利益、法的支配與意思自治、政府與市場(chǎng)、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性等多個(gè)方面。<br>公共管理在現(xiàn)今面臨著許多新的挑戰(zhàn)，如秩序的維護(hù)、民主價(jià)值的維護(hù)、平衡政府與市場(chǎng)作用、回應(yīng)全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。

第一章 公共管理導(dǎo)論

關(guān)鍵詞語：公共管理、公共管理學(xué)、新公共管理、Ｐ途徑的公共管理、Ｂ途徑的公共管理

公共管理（Public Management）作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，發(fā)展于20世紀(jì)70年代以后。在政府治理研究領(lǐng)域，公共管理的出現(xiàn)，是伴隨著對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)典范的挑戰(zhàn)而來的。在實(shí)踐方面，自20世紀(jì)80年代以來，政府再造推動(dòng)的新公共管理（New Public Management）運(yùn)動(dòng)風(fēng)行全球。這股改革浪潮以及伴隨而生的許多思想和觀點(diǎn)，極大地?cái)U(kuò)充和豐富了公共管理的理論。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)資源，廣泛運(yùn)用政治、法律、管理、經(jīng)濟(jì)等方法，強(qiáng)化政府的治理能力，從而達(dá)到提高政府績效和服務(wù)品質(zhì)的目的。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。

公共管理學(xué)是一門新興的學(xué)科和學(xué)派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務(wù)所需的知識(shí)、機(jī)能與策略。作為一門學(xué)科，它以公共管理者作為教學(xué)和研究的對(duì)象；既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術(shù)，但未改變公共部門的主體性；作為一門學(xué)科，它具有多學(xué)科交叉性。

目前，公共管理的研究有兩種主要途徑：公共政策途徑（簡稱Ｐ途徑）和企業(yè)管理途徑（簡稱Ｂ途徑）。兩種途徑的研究有不同的差別。

新公共管理是當(dāng)代政府改革過程中出現(xiàn)的一種思潮，在很大程度上是當(dāng)代行政改革的代名詞。它以新古典經(jīng)濟(jì)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇為其理論基礎(chǔ)，其核心理念是在公共管理中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。

公共部門管理與私人部門管理有相似性，但也有本質(zhì)差異。二者的差別主要表現(xiàn)在政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威多元制衡與自主性、公共利益與私人利益、法的支配與意思自治、政府與市場(chǎng)、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性等多個(gè)方面。

公共管理在現(xiàn)今面臨著許多新的挑戰(zhàn)，如秩序的維護(hù)、民主價(jià)值的維護(hù)、平衡政府與市場(chǎng)作用、回應(yīng)全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。

第一節(jié) 公共管理的意義

公共管理的含義反映了人們?cè)诓煌瑫r(shí)期對(duì)它的理解，這有助于我們理解公共管理的性質(zhì)和范圍。依時(shí)間的先后，人們對(duì)公共管理的理解主要有五種有代表性的觀點(diǎn)。

（一）皮瑞（Perry）和克萊姆（Kraemer）的觀點(diǎn)

公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家。

（二）卡爾森（Garson）和歐爾曼（Overman）的觀點(diǎn)

他們認(rèn)為，公共管理是對(duì)行政的一般方面的學(xué)科間整合的研究，它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合。

卡爾森和歐爾曼還說明了公共管理與公共行政的六點(diǎn)不同：

（１）它包括一般管理的計(jì)劃、組織、控制職能，以替代討論社會(huì)價(jià)值以及官僚與民主的沖突；

（２）對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同的工具取向以替代公平、回應(yīng)或政治特色；

（３）以對(duì)中層管理者的使用關(guān)注，以取代政治或政策精英的觀點(diǎn)；

（４）傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異；

（５）像關(guān)注組織內(nèi)部運(yùn)作那樣的理性態(tài)度，關(guān)注組織的外部環(huán)境，而不是過分關(guān)注法律、制度和政治過程；

（６）與科學(xué)管理傳統(tǒng)的強(qiáng)有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學(xué)或社會(huì)學(xué)緊密關(guān)聯(lián)。

（三）奧托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的觀點(diǎn)

公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、通過預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法和藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。

（四）波茲曼（Bozeman）與史陶斯曼（Straussman）的觀點(diǎn)

公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務(wù)是具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會(huì)改變。在他們看來，公共管理遠(yuǎn)比內(nèi)部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關(guān)聯(lián)，而公共管理一詞更具有彈性。

（五）休斯（Hughes）的觀點(diǎn)

他認(rèn)為，與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化；公共行政是服務(wù)公眾的活動(dòng)，公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策，公共行政關(guān)注程序，將政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)和機(jī)關(guān)管理；管理包括著行政，但同時(shí)意味著以最大化的效率實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)以及對(duì)結(jié)果的責(zé)任；公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不僅僅遵循知識(shí)，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。

（六）公共管理的含義和性質(zhì)

綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，可以這樣去界定公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理的性質(zhì)在于：

（１）承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；

（２）強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任；

（３）強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)；

（４）強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值；

（５）強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性；

（６）既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；

（７）以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；

（８）將公共行政視為一種職業(yè)，而把公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。

第二節(jié)　公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑

（一）公共管理的發(fā)展

公共管理作為公共行政的一個(gè)新的領(lǐng)域，其產(chǎn)生與發(fā)展，正如波茲曼（Bozeman）所言：與公共行政或官僚理論的起源相比，更為模糊不清。有學(xué)者認(rèn)為，公共管理最早可追溯到威爾遜1887年所發(fā)表的《行政之研究》，在這一經(jīng)典著作中，他便呼吁建立一種新式的行政科學(xué)，使政府的運(yùn)作能如企業(yè)經(jīng)營般的流暢。

公共管理這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代。30年代末期，行政學(xué)者古利克（Luther Gulick）為推動(dòng)當(dāng)時(shí)的行政改革，主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。

嚴(yán)格來說，公共管理作為一個(gè)研究領(lǐng)域，正式產(chǎn)生是在20世紀(jì)70?/FONT>80年代，導(dǎo)致公共管理產(chǎn)生的主要原因，有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)背景。

１．公共管理發(fā)展之學(xué)科背景

從1887年威爾遜的《行政之研究》發(fā)表后，公共管理學(xué)便成為了一門獨(dú)立的學(xué)科。公共行政學(xué)的發(fā)展，以行政學(xué)家亨利（N.Henry）的觀點(diǎn)，經(jīng)歷了不同時(shí)期的典范變遷。

第一階段：政治與行政二分法（1900?/FONT>1926）。主要代表學(xué)者有古德諾和懷特。公共行政在這一階段，關(guān)注的是研究如何有效運(yùn)用資源以執(zhí)行政策。

第二階段：行政原則（1927?/FONT>1937）。在這個(gè)階段，許多學(xué)者關(guān)注建構(gòu)“行政原則”。魏勞畢于1929年出版了《公共行政的原則》，特別強(qiáng)調(diào)有一些科學(xué)的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學(xué)會(huì)如何應(yīng)用這些原則就可以成為專家，這些原則可以不考慮環(huán)境因素而適用于任何地方。

第三階段：公共行政即政治學(xué)。這一時(shí)期，公共行政開始向政治學(xué)回歸。然而這時(shí)期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識(shí)而追求知識(shí)，對(duì)改進(jìn)公共行政實(shí)務(wù)助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無行政”，對(duì)公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。

第四階段：公共行政即管理學(xué)。從1960年至70年代起，一部分行政學(xué)者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。

這一時(shí)期的公共行政是建立在這樣的基本假設(shè)基礎(chǔ)之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質(zhì)的區(qū)別；二是強(qiáng)調(diào)一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，而主張師法企業(yè)，提高政府績效。這一階段將公共行政專項(xiàng)管理，為日后公共管理途徑的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

然而，將公共行政類同于一般管理的研究，受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。質(zhì)疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質(zhì)疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績效。

總之，公共行政即管理學(xué)的發(fā)展，形成了有管理無公共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，由于大環(huán)境的差異，私人部門的知識(shí)、機(jī)能、概念和工具，在引入政府部門運(yùn)用后便產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的情形。

在這樣的背景下，有相當(dāng)一批的公共行政學(xué)者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向和一般管理的工具取向結(jié)合起來，發(fā)展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。

２．公共管理的時(shí)代背景

公共管理的發(fā)展，除了學(xué)科發(fā)展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因。米諾古（Minogue）認(rèn)為三項(xiàng)壓力促進(jìn)了公共管理的興起：一是財(cái)政壓力，政府開支龐大，預(yù)算赤字無法消除；二是服務(wù)品質(zhì)的壓力，公民對(duì)政府服務(wù)的品質(zhì)提出更高的要求；三是意識(shí)形態(tài)的壓力，新右派意識(shí)形態(tài)占上風(fēng)。

具體分析，導(dǎo)致公共管理興起的時(shí)代因素主要有以下幾個(gè)方面：

（1）政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府的不滿。

第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預(yù)和福利國家觀點(diǎn)的影響以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府職能急劇擴(kuò)張，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會(huì)問題卻同樣層出不窮，因而引發(fā)了人民對(duì)政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來越多的批評(píng)。

（２）經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力。

工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展，政府支出不斷增加，這對(duì)政府的財(cái)政構(gòu)成了巨大的壓力，同時(shí)，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力便成為一個(gè)可行的手段。

（３）社會(huì)問題與政府不可治理性的增加。

社會(huì)的進(jìn)步也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能確實(shí)力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。在此情況下，讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。

（４）新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響。

針對(duì)國家干預(yù)和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對(duì)此進(jìn)行不斷的抨擊，他們認(rèn)為政府失靈不亞于市場(chǎng)失靈，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場(chǎng)機(jī)制提供公共服務(wù)。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。

（二）公共管理的研究途徑以及特質(zhì)

依管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）的觀點(diǎn)，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（Public Policy Approach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡稱B途徑）。

１． P途徑下的公共管理

P途徑下的公共理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑下的公共管理研究源于20世紀(jì)70年代，在70年代，由于對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展不滿，產(chǎn)生了許多公共政策學(xué)院或課程。

P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時(shí)他們特別強(qiáng)調(diào)具有政策制訂權(quán)的高級(jí)行政主管的管理策略，因此相當(dāng)重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個(gè)案研究法。

公共管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）認(rèn)為，公共政策取向的公共管理有三個(gè)基本共識(shí)：

（１）視公共管理為政策分析互補(bǔ)之物；

（２）在教學(xué)研究上十分重視個(gè)案研究，以從事實(shí)務(wù)工作者的經(jīng)驗(yàn)為素材；

（３）以高層管理者為教學(xué)研究對(duì)象，致力于促進(jìn)此類人員與學(xué)界之間的溝通對(duì)話。

２． B途徑下的公共管理

B途徑下的公共管理研究也是始于20世紀(jì)70年代，企業(yè)行政管理學(xué)院開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，受此影響，一些學(xué)者發(fā)展起B(yǎng)途徑下的公共管理。

B途徑下的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：

（１）前者之課程設(shè)計(jì)依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；

（２）前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；

（３）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域；

（４）前者重視策略與組織間的管理，強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問題；

（５）前者主張采用量化分析，后者則采用個(gè)案研究法。

學(xué)者波茲曼（Bozeman）對(duì)二者提出更深入的看法：

（１）P途徑的公共管理學(xué)者，一心想要?jiǎng)澢迮c傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系；而B途徑的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者有較密切的關(guān)系和相似理念。

（２）P途徑的公共管理學(xué)者認(rèn)為公司部門管理有別；者不認(rèn)為公司部門的管理有什么質(zhì)的差異，他們主張將企業(yè)管理的概念與工具運(yùn)用于公共部門的管理上。

（３）P途徑的公共管理學(xué)者幾乎完全依賴案例研究為獲取知識(shí)的工具，B途徑的公共管理學(xué)者則把案例研究和量化研究兩者作為教學(xué)研究的方法。

（４）P途徑的公共管理學(xué)者擅長與個(gè)案的處理與分析；B途徑的公共管理學(xué)者比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建構(gòu)，擅長從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)和方法。

（５）P途徑的公共管理學(xué)者以高層管理者，特別是政治性任命人員為主要教學(xué)研究對(duì)象；B途徑的公共管理學(xué)者則以具備文官資格的公共管理者作為主要教學(xué)研究對(duì)象。

（三）公共管理學(xué)的特點(diǎn)

1．波茲曼的觀點(diǎn)

為了整合公共管理研究的不同途徑和觀點(diǎn)，美國雪城大學(xué)（Syracuse University）舉辦了“全國公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)”，并于1993年出版了《公共管理：迄今最佳文集》一書。波茲曼整合會(huì)議的觀點(diǎn)，認(rèn)為公共管理具有下列特征：

（１）以公共管理者為教學(xué)研究中心，重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從成功的管理經(jīng)驗(yàn)與個(gè)案中提取管理處方；

（２）重視公共組織與公共管理的共同特性，特別關(guān)注外部政治因素對(duì)公共管理的沖擊與影響，以及二者之間的互動(dòng)與關(guān)聯(lián)；

（３）不僅關(guān)注管理過程的設(shè)計(jì)與研究，更重視戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行。

２．我國學(xué)者張成福的觀點(diǎn)

（１）公共管理基本上是一個(gè)整合性的概念；

（２）公共管理是將私人部門的管理手段運(yùn)用于公共部門，但未改變公共部門的整體性；

（３）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理的的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)；

（４）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味著一種新治理；

（５）公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任；

（６）公共管理是一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域。

第三節(jié)　公共管理的特質(zhì)以及與私人部門管理的區(qū)別

公共管理有何特質(zhì)，即是說到底在哪些方面區(qū)別與私人部門的管理，這是一個(gè)一直有爭(zhēng)議的問題。從規(guī)范理論的角度來看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別以及聯(lián)系，對(duì)于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。

從現(xiàn)實(shí)來看，公共部門與私人部門的界限盡管不是那么明晰，但是二者皆為整個(gè)社會(huì)不可或缺的組成部分，公域和私域往往是相連的和互動(dòng)的。但是以政府為核心的公共部門與企業(yè)管理畢竟是兩種不同類型的組織和實(shí)體，其組織性質(zhì)決定了二者之間存在著本質(zhì)的區(qū)別，反映在組織管理和運(yùn)作中，不可避免的出現(xiàn)差異?，F(xiàn)將二者的差異分析如下。

（一）政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威

公共管理是一種活動(dòng)，這種活動(dòng)在本質(zhì)上是國家的活動(dòng)。公共管理不可避免的包括政治權(quán)威的作用（也存在著非權(quán)威的作用）。公共管理的主體乃為政府。波茲曼認(rèn)為公共管理就是政治權(quán)威的管理，這說明了公共管理的本質(zhì)。政府雖然是公共服務(wù)的提供者，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者，所以許多公共管理活動(dòng)本身就有強(qiáng)制性，當(dāng)人民違反法令的事情發(fā)生時(shí)，其便可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織不拘有這種公權(quán)力。

私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威是市場(chǎng)的權(quán)威或經(jīng)濟(jì)的權(quán)威。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來自經(jīng)濟(jì)性的市場(chǎng)力量，這種權(quán)威往往不能以國家強(qiáng)制力為后盾。

（二）多元制衡與自主性

公共管理是在民主憲政的框架下進(jìn)行的，在民主憲政國家，公共管理的權(quán)威是割裂的。政府部門雖然較重視層級(jí)節(jié)制的權(quán)威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。

私人部門的管理，固然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而，私人部門管理有相對(duì)充分的管理自主權(quán)。

（三）公共利益與私人利益

就公共利益而言，政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任，這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個(gè)重要特征。公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)代公共管理的一個(gè)核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應(yīng)公共的利益。

相反，私人組織和部門往往是個(gè)人利益最大化的追求者，經(jīng)濟(jì)利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視為具有積極的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，當(dāng)然，私人企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求不能損害社會(huì)中其他人的權(quán)益和利益。

（四）法的支配與意思自治

政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配，這是法治國家的基本要求和原則。隨著社會(huì)的發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)管理中政府擁有廣大的自由裁量權(quán)，并發(fā)展有“行政保留權(quán)”，但法治政府的基本內(nèi)核并沒有發(fā)生根本性的改變。

對(duì)于私領(lǐng)域的管理，相比較于公共管理的嚴(yán)格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動(dòng)完全可以按自己的意思而為之。

（五）政府與市場(chǎng)

政府與市場(chǎng)是現(xiàn)代社會(huì)的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個(gè)重要區(qū)別之處就在于政府與市場(chǎng)的區(qū)別與差異。與企業(yè)組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對(duì)的不是自由、競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)。具體而言，這種差異表現(xiàn)在：

１．壟斷與市場(chǎng)

私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競(jìng)爭(zhēng)者；而公共部門提供的服務(wù)，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力。

２．公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品

政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服務(wù)具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的，價(jià)格也是可以衡量的。

３．自由與依賴

消費(fèi)者在購買私人產(chǎn)品時(shí)，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，公民沒有自主決定的權(quán)利。

４．利潤與支持

私人部門大都以利潤為導(dǎo)向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營目標(biāo)；而政府往往缺乏服務(wù)的動(dòng)機(jī)。

（六）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性

公共部門處在各種社會(huì)力量作用的中心，公共管理事實(shí)上也承擔(dān)著社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的職責(zé)。在這個(gè)利益和價(jià)值多元化的社會(huì)，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價(jià)值之間作出平衡和選擇。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價(jià)值的平衡。

私人部門的管理，因?yàn)樗慕M織屬性和職能有限，所以造成的社會(huì)影響面較小，不易形成整體社會(huì)作用，因而其管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。

第四節(jié) 新公共管理

自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任危機(jī)、效率危機(jī)，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。依據(jù)經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織的界定，這些國家所展現(xiàn)的具體行動(dòng)，可以包括：（１）企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；（２）服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（３）公共行政體系內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。其共同特征則是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。

（一）胡德（C.Hood）對(duì)新公共管理的歸納

著名公共管理學(xué)家胡德（C.Hood）歸納出了新公共管理的七個(gè)要點(diǎn)：

１．即時(shí)的專業(yè)管理

這意味著讓公共管理者管理并承擔(dān)責(zé)任。

２．標(biāo)準(zhǔn)明確與績效衡量

管理的目標(biāo)必須明確，績效目標(biāo)能被確立并加以衡量。

３．強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。

用項(xiàng)目與績效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算，重視實(shí)際成果甚于重視程序。

４．轉(zhuǎn)向部門分權(quán)

打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性組織。

５．轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低成本及提高服務(wù)品質(zhì)。

６．強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐。

７．強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。

（二）法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）對(duì)新公共管理的歸納

公共管理學(xué)者法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）綜合其他學(xué)者的看法，提出了新公共管理的特征：

１．采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設(shè)定政策目標(biāo)及闡明政策議題時(shí)特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理所扮演的角色和作用。

２．重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對(duì)服務(wù)的傳輸都必須建立起一個(gè)賦予責(zé)任的行政單位。

３．改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五節(jié)　公共管理面臨的挑戰(zhàn)

人類社會(huì)正處于一個(gè)巨變的時(shí)代，新的社會(huì)必然要求新的政府治理形態(tài)，自20世紀(jì)末興起的全世界范圍的政府再造，正是對(duì)新時(shí)代變革的回應(yīng)。

政府仍然是我們這個(gè)時(shí)代的核心治理者和管理者。但是環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動(dòng)蕩、更為復(fù)雜，公共管理也面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。認(rèn)識(shí)這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責(zé)任和使命。

（一）關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定的問題

安全與秩序是人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本前提。對(duì)當(dāng)代政府治理而言，良好的憲政秩序是基本的前提和基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)繁榮、國家競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展都是不可或缺的。近些年的情況表明，當(dāng)政府不能履行其基本職能時(shí)，隨之而來的危機(jī)便會(huì)加重。環(huán)顧四周，一些政府崩潰和憲政秩序的喪失國家正處于人類最嚴(yán)重的災(zāi)難之中。導(dǎo)致憲政秩序喪失的原因是多樣的，如政府喪失合法性、腐敗、貪婪、內(nèi)戰(zhàn)、外國勢(shì)力介入、宗教沖突等，在未來這些問題仍然不可能消失。因此，如何防止政府崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并實(shí)現(xiàn)良好的政府治理便成為公共管理面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題。

（二）關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問題

政府治理決非是一個(gè)工具棗理性價(jià)值的追求問題。公共管理的一個(gè)重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，也就是說它要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過程的合法性；同時(shí)，公共管理有責(zé)任維護(hù)人類社會(huì)的基本價(jià)值，盡管這些價(jià)值之間可能是沖突的。公共管理對(duì)民主憲政基本價(jià)值的回應(yīng)和落實(shí)，關(guān)系到政府治理的合法性，關(guān)系到政府的權(quán)威和公信力，也關(guān)系到公共管理作為一門科學(xué)的合法性。因此，我們必須考慮這些基本價(jià)值的捍衛(wèi)問題，否則，公共管理將成為缺乏靈魂的盲動(dòng)，甚至可能成為暴政的工具。

（三）關(guān)于平衡政府與市場(chǎng)的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題

政府與市場(chǎng)作為控制社會(huì)的兩大力量，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中均起著重要的作用。政府與市場(chǎng)不是誰取代誰的問題，過分強(qiáng)調(diào)任何一方的作用都可能造成災(zāi)難性的后果，兩者應(yīng)該有機(jī)的配合和協(xié)調(diào)起來。因此，我們應(yīng)該辯證地思考二者之間的關(guān)系，拋棄意識(shí)形態(tài)的偏見，發(fā)展公域和私域的對(duì)話和溝通，平衡二者的作用。

（四）關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題

在過去20年間，公共管理一直受到日益發(fā)展的復(fù)雜的全球化環(huán)境的影響，現(xiàn)代地方治理已經(jīng)變成一個(gè)管理全球和地方相互依賴關(guān)系的過程。在全球化的時(shí)代，政府仍然擁有各自的管轄權(quán)，并有自己獨(dú)特的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)或管理系統(tǒng)，但它們?cè)僖膊荒芟髠鹘y(tǒng)那樣獨(dú)立于其他治體之外，它們必須以相互聯(lián)系的觀念取代分離的觀念。對(duì)于政府治理而言，全球化是機(jī)會(huì)也是挑戰(zhàn)。在全球化的時(shí)代，一個(gè)政府如何維護(hù)自己國家的主權(quán)與獨(dú)立：如何在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的安全；如何在學(xué)習(xí)多元文化的同時(shí)，維護(hù)自己的文化傳統(tǒng)和民族認(rèn)同等等，都是21世紀(jì)公共管理需要面臨的新議題。

（五）關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要

可持續(xù)發(fā)展作為人類發(fā)展觀的最重要進(jìn)步和突破，已經(jīng)得到國際社會(huì)的廣泛的認(rèn)同，它意味著發(fā)展既要滿足當(dāng)代人的要求，又不能對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。面對(duì)著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的需求，是當(dāng)代政府治理面臨的挑戰(zhàn)。

（六）關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題

科學(xué)技術(shù)革命正在改變著人類的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式，同樣對(duì)政府治理也產(chǎn)生著巨大的影響。鑒于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要性，政府作為推動(dòng)科技發(fā)展的角色更加重要，政府必須成為推動(dòng)大規(guī)?？萍紕?chuàng)新的主導(dǎo)力量之一；其次，政府作為社會(huì)問題的管制者，也面臨著艱巨的任務(wù)，如高科技犯罪等。

同時(shí)，科技革命也正在改變著政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、工作行為，如何回應(yīng)科技的發(fā)展、利用科技創(chuàng)新政府治理方式也成為世界性的潮流，許多國家正在構(gòu)建的電子政府便是利用科技改革政府的典范。

（七）如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問題

人民對(duì)政府的新認(rèn)識(shí)政府合法性的真正來源，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮的社會(huì)資本。一個(gè)良好的政府治理需要政府與公民、企業(yè)、社會(huì)之間的信任關(guān)系的存在，而這種信任關(guān)系的重要基礎(chǔ)在于政府及其官員將國家權(quán)力用于公民目的而不是用于自己的目的。腐敗嚴(yán)重?fù)p害了公民的信任感，也削弱了社會(huì)資本，最終損害到政府的合法性。因此，政府治理者必須采取各種戰(zhàn)略和有效措施來遏制腐敗的發(fā)生和蔓延。

（八）關(guān)于重振政府治理能力問題

如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的繁榮，就必須提高自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，政府的能力是指政府以最小的社會(huì)價(jià)格采取集體行動(dòng)的能力。政府能力涉及多個(gè)方面：

（１）預(yù)測(cè)及掌握變化的能力；制定周延而明智的公共政策的能力； 發(fā)展不同方案以執(zhí)行政策的能力；

吸引及有效運(yùn)用資源達(dá)成政府目標(biāo)的能力；持續(xù)學(xué)習(xí)，成長以適應(yīng)未來挑戰(zhàn)的能力。 重振政府治理能力，取決于政治環(huán)境的改善、政府體制的重塑、公民與社會(huì)的參與、政府管理技術(shù)方法的創(chuàng)新以及公共管理者的知識(shí)機(jī)能。

（九）關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問題

官僚組織體制是工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的環(huán)境的要求。未來的公共組織應(yīng)該是彈性化、整合的、透明的組織；為公民提供整體性服務(wù)的組織；跨功能的組織；與社會(huì)有廣泛聯(lián)系的組織。如何建構(gòu)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的政府組織，并使之適應(yīng)新環(huán)境的需要，這是公共管理面臨的又一挑戰(zhàn)。

（十）如何構(gòu)建國家與社會(huì)共同治理模式問題

由于當(dāng)代政府面對(duì)的公共問題的復(fù)雜性，使得政府已經(jīng)無法成為唯一的社會(huì)治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利部門來共同治理社會(huì)。政府應(yīng)該充分激發(fā)民眾和社會(huì)組織的積極性和責(zé)任感，建構(gòu)出一個(gè)全新的國家與社會(huì)共同治理的模式，這應(yīng)該是政府所追求的一個(gè)重要目標(biāo)。

（十一）公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的管理

今天，人類社會(huì)所面臨的問題是復(fù)雜的、多因素的以及不確定的。因此，公共管理者必須調(diào)整自己的思維方式，改變傳統(tǒng)的機(jī)械的慣性思維模式，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式，這樣才能較好的應(yīng)對(duì)所面臨的復(fù)雜多變的社會(huì)問題。

（十二）重建公共管理的道德秩序

一個(gè)生機(jī)勃勃的國家和社會(huì)是由遵紀(jì)守法的民眾和勤勉的政府官員所共同建構(gòu)的。因此，政府中良好的道德秩序是治理好社會(huì)的一個(gè)基本前提，也將使得政府治理的成本大大降低。但是，目前的政府既缺乏一致認(rèn)同的道德準(zhǔn)則，也缺乏對(duì)道德的追求熱情，所以，重建公共管理的道德秩序是我們面臨的亟待解決的問題