目錄

微觀機(jī)制... 2

第一章????? 地方政府的權(quán)力與事務(wù)... 2

第一節(jié)?? 政府治理的特點(diǎn)... 2

第二節(jié)?? 外部性與規(guī)模經(jīng)濟(jì).... 3

第三節(jié)?? 復(fù)雜信息... 5

第四節(jié)?? 激勵(lì)相容... 7

第五節(jié)?? 招商引資... 8

第二章????? 財(cái)稅與政府行為... 9

第一節(jié)?? 分稅制改革... 9

第二節(jié)?? 土地財(cái)政... 13

第三節(jié)?? 縱向不平衡與橫向不平衡... 16

第三章????? 政府投融資與債務(wù).... 18

第一節(jié)?? 城投公司與土地金融... 18

第二節(jié)?? 地方政府債務(wù)... 20

第三節(jié)?? 招商引資中的地方官員... 22

第四章????? 工業(yè)化中的政府角色... 25

第一節(jié)?? 京東方與政府投資.... 25

第二節(jié)?? 光伏發(fā)展與政府補(bǔ)貼... 27

第三節(jié)?? 政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金.... 30

宏觀現(xiàn)象... 33

第五章????? 城市化與不平衡... 33

第一節(jié)?? 房?jī)r(jià)與居民債務(wù)... 33

第二節(jié)?? 不平衡與要素市場(chǎng)改革... 36

第三節(jié)?? 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧富差距... 38

第六章????? 債務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)... 41

第一節(jié)?? 債務(wù)與經(jīng)濟(jì)衰退... 41

第二節(jié)?? 債臺(tái)為何高筑:歐美的教訓(xùn)... 42

第三節(jié)?? 中國(guó)的債務(wù)與風(fēng)險(xiǎn).... 44

第四節(jié)?? 化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)... 47

第七章????? 國(guó)內(nèi)國(guó)際失衡... 49

第一節(jié)?? 低消費(fèi)與產(chǎn)能過剩.... 49

第二節(jié)?? 中美貿(mào)易沖突... 52

第三節(jié)?? 再平衡與國(guó)內(nèi)大循環(huán)... 55

第八章????? 政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展... 57

第一節(jié)?? 地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)... 57

第二節(jié)?? 政府的發(fā)展與轉(zhuǎn)型.... 58

第三節(jié)?? 發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展過程... 59

擴(kuò)展閱讀... 60

總結(jié).... 62

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微觀機(jī)制

第一章?????? 地方政府的權(quán)力與事務(wù)

第一節(jié)?????? 政府治理的特點(diǎn)

1、 行政區(qū)劃

中國(guó)的五級(jí)政府管理體系：中央-省-市-縣區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一體系從歷史上的“中央-省-郡縣”三級(jí)體系演變而來。1983年“以市管縣”使大多數(shù)“地區(qū)”都改成了“地級(jí)市”，目前 “地區(qū)”大都存在地廣人稀的邊疆省份。在縣以下帝制時(shí)期，所謂“皇權(quán)不下縣”，地方精英自治體制隨帝制瓦解而終結(jié)。民國(guó)至新中國(guó)初期，政權(quán)逐漸延伸到了縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市的街道，在鄉(xiāng)以下的村落，則實(shí)行村民自治。這五級(jí)體系也在不斷改革，如近些年的“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”“省直管縣”“撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)"等，在省級(jí)層面的，如1988年設(shè)立海南省、1997年設(shè)立重慶直轄市。

圖1.中華人民共和國(guó)各級(jí)行政區(qū)劃（2018）

2、 央地關(guān)系

央地關(guān)系歷來是研究很多重大問題的主線。一方面，維持大一統(tǒng)的國(guó)家必然要求維護(hù)中央權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);另一方面，中國(guó)之大又決定了政治體系的日常運(yùn)作要以地方政府為主?，F(xiàn)行完法第三條規(guī)定了央地關(guān)系的總原則: “中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！边@是一條高度抽象和靈活的原則。

3、 黨和政府

本書主題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無須特別強(qiáng)調(diào)黨政之分，原因有三：其一，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托地方政府，地方黨委書記實(shí)質(zhì)上依然是地方官，權(quán)力通常無法超越本地；其二，制約政府間事權(quán)劃分的因素，也制約著各級(jí)黨委的分工；其三，地方經(jīng)濟(jì)事務(wù)由政府部門推動(dòng)和執(zhí)行。

4、 條塊分割

我國(guó)政治體系的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是“層層復(fù)制”，中央的主要政治架構(gòu)，即黨委、政府、人大、政協(xié)等，省、市、縣三級(jí)都完全復(fù)制，即所謂“四套班子”。中央政府的主要部委（除外交部等個(gè)別例外），在各級(jí)政府中均有對(duì)應(yīng)部門。這種從上到下的部門垂直關(guān)系，被稱為“條條”，而橫向的以行政區(qū)劃為界的政府，被稱為“塊塊”。大多數(shù)地方部門都要同時(shí)接受“條條”和“塊塊”的雙重領(lǐng)導(dǎo)。通常情況下，“條條”關(guān)系是業(yè)務(wù)關(guān)系，“塊塊”關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因?yàn)榈胤近h委和政府可以決定人事任免、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

在復(fù)雜的行政體系中，權(quán)力高度分散在各部門，往往沒有清晰的法律界限，所以一旦涉及跨部門或跨地區(qū)事務(wù)，辦起來就比較復(fù)雜，甚至面對(duì)相互矛盾的信息，部門之間也存在互相扯皮的問題。某件事只要有一個(gè)部門反對(duì)，就不容易辦成，尤其當(dāng)沒有清楚的先例和流程時(shí)，辦事人員會(huì)在部門之間“踢皮球”，或者干脆推給上級(jí)，所以權(quán)力與決策會(huì)自然而然向上集中。制度設(shè)計(jì)的一大任務(wù)就是要避免把過多決策推給上級(jí)，提高決策效率，盡量在能達(dá)成共識(shí)的最低層級(jí)上解決問題。若是經(jīng)常性的跨部門事務(wù)，則設(shè)置上級(jí)“分管領(lǐng)導(dǎo)”甚至“領(lǐng)導(dǎo)小組”來協(xié)調(diào)推進(jìn)。比如經(jīng)濟(jì)事務(wù)，常常需要財(cái)政、工商、稅務(wù)、發(fā)改委等多部門配合，大都由級(jí)別較高的領(lǐng)導(dǎo)分管經(jīng)濟(jì)，如常務(wù)副市長(zhǎng)。

5、 官僚體系

我國(guó)是世界上第一個(gè)發(fā)展出完善、專業(yè)、復(fù)雜的官僚體系的國(guó)家。科舉選拔出的官僚，既為政治領(lǐng)導(dǎo)，也為道德表率，不僅是政治體制的核心，也是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)統(tǒng)一的文化與意識(shí)形態(tài)載體。這一體系的三大特點(diǎn)延續(xù)至今:官員必須學(xué)習(xí)和貫徹統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)；官員由上級(jí)任命；地方主官需要在多地輪換任職。在維持大一統(tǒng)的前提下，這些特點(diǎn)都是央地關(guān)系平衡在人事制度上的體現(xiàn)。

我國(guó)有一套立足于自身歷史和文化的政治制度。像所有政治制度一樣，實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作與紙面的規(guī)章制度并不完全一致，但也絕不是任性隨意的。在任何體制下，權(quán)力運(yùn)作都受到兩種約束：做事的能力及做事的意愿。前者取決于掌握的資源，后者取決于各方的積極性和主動(dòng)性。

第二節(jié)?????? 外部性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)

1、 規(guī)模經(jīng)濟(jì)

我國(guó)實(shí)行“屬地管理”，地方事權(quán)與行政區(qū)劃密不可分，影響行政區(qū)劃的首要因素是“外部性”，簡(jiǎn)單來說就是人的行為影響到了別人。一件事情該不該由地方自主決定，可以從外部性的角度來考慮，若此事只影響本地，沒有外部性，就該由本地全權(quán)處理，若還影響其他地方，那上級(jí)就該出面協(xié)調(diào)。因此行政區(qū)域大小應(yīng)該跟政策影響范圍一致，若因行政區(qū)域太小而導(dǎo)致影響外溢、需要上級(jí)協(xié)調(diào)的事情過多，本級(jí)政府也就失去了存在的意義。反過來講，行政區(qū)劃也限定了地方可調(diào)配的資源，限制了其政策的影響范圍。

按照經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)的看法,政府的核心職能是提供公共物品和公共服務(wù),比如國(guó)防和公園，這類物品一旦生產(chǎn)出來,用的人越多就越劃算，因?yàn)榻ㄔ旌途S護(hù)成本也分?jǐn)偟迷奖?這就是“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，但絕大部分公共物品只能服務(wù)有限人群。一個(gè)城市總要?jiǎng)澐殖刹煌膮^(qū)縣,而行政邊界的劃分跟公共服務(wù)影響范圍有關(guān)：一方面,因?yàn)橐?guī)模經(jīng)濟(jì),覆蓋的人越多越劃算,政區(qū)越大越好；另一方面,受制于人們獲取這些服務(wù)的代價(jià)和意愿,政區(qū)不能無限擴(kuò)大。

區(qū)域的劃分涉及廣泛，小到學(xué)區(qū)劃分、大到國(guó)家規(guī)模。在現(xiàn)有的能力下，區(qū)域該有多大，政府職能延伸多遠(yuǎn)，當(dāng)?shù)厝耸欠袢菀捉袒徒y(tǒng)治等等問題。政府公共服務(wù)的覆蓋范圍也與技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)，所以秦統(tǒng)一六國(guó)后，立刻就進(jìn)行了“車同軌、書同文”以及統(tǒng)一貨幣和度量衡衡的改革。公共物品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和邊界，使中央和地方政府在分工具有差異，例如中小學(xué)教育大都由地方負(fù)擔(dān)，但教材外部性極強(qiáng)，則需要中央主導(dǎo)。

2、 區(qū)劃因素

影響公共服務(wù)效果的三大重要因素：人口、地理、文化。我國(guó)幅員遼闊，但人口分布極不平衡，用璦琿-騰沖線把國(guó)土面積一分為二，東邊占了43%的面積卻住了94%的人口，而西邊占了57%的面積卻只住了6%的人口。提供公共物品和服務(wù)需要成本，人多，不僅稅收收入多，而且成本能攤薄，實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益。古代交通不便，山川河流也就成了行政管理的自然邊界，歷史地理學(xué)家稱之為“隨山川形變”。漢語的方言間有差異，漢語與少數(shù)民族語言也有差異。若語言不通，政務(wù)管理或公共服務(wù)可能就需要差異化，成本會(huì)因此增加，規(guī)模收益降低，從而影響行政區(qū)域劃分。方言之形成，多因山川阻隔而交流有限。世界范圍內(nèi)，一國(guó)若地形或適耕土地分布變異大，人口分布就比較分散，國(guó)內(nèi)的語言變異往往也就更豐富。

隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口集聚,需要打破現(xiàn)有的行政邊界,在更大范圍內(nèi)提供無縫對(duì)接的標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù),所以就有了各種都市圈的規(guī)劃,有些甚至上升到了國(guó)家戰(zhàn)略,比如長(zhǎng)三角一體化、京津冀一體化、粵港澳大灣區(qū)等。地理阻隔不利溝通,但隨著基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,行政區(qū)劃也可以簡(jiǎn)化,比如撤縣設(shè)區(qū)。

現(xiàn)實(shí)區(qū)劃還受其他多種復(fù)雜因素的共同影響：人口密度變化頻繁，但行政區(qū)域的調(diào)整要緩慢得多，人口流入地可以“撤縣建區(qū)”來擴(kuò)張城市，但人口流出地卻很少因人口減少去裁撤行政單位，一般只是合并一些公共設(shè)施來降低成本；古代行政區(qū)劃除“隨山川形變”外，也遵循“犬牙交錯(cuò)”原則，即為了政治穩(wěn)定需要，人為打破自然邊界，不以天險(xiǎn)為界來劃分行政區(qū)，防止地方勢(shì)力依天險(xiǎn)制造分裂；方言與文化經(jīng)常被行政區(qū)劃割裂。

3、 行政交界

我國(guó)經(jīng)濟(jì)中常見的現(xiàn)象：處在行政交界的地區(qū)，尤其是省交界處，經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍比較落后。這一俗稱“三不管地帶”的現(xiàn)象，也可以用公共物品規(guī)模效應(yīng)和邊界的理論來解釋：首先，一省之內(nèi)以省會(huì)為政治經(jīng)濟(jì)中心，人口最為密集，公共物品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最為顯著；其次，省邊界的劃分與地理?xiàng)l件相關(guān)；再次，一省之內(nèi)主流文化一般集中在省會(huì)周圍,而省界地區(qū)往往是本省的非主流文化區(qū),其方言也有可能與主流不同。這些邊界地區(qū),在本省之內(nèi)與主流文化隔閡,而與鄰省同文化區(qū)的交流又被行政邊界割裂,不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以“三不管地帶”才為革命時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨提供了廣闊空間。

從公共物品角度看,邊界地區(qū)首先面臨的是基礎(chǔ)設(shè)施如道路網(wǎng)絡(luò)的不足，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的突飛猛進(jìn),如今省界處的交通已不再是大問題。另一個(gè)曾長(zhǎng)期困擾邊界公共治理的問題是環(huán)境污染，這是典型的跨區(qū)域外部性問題。跨區(qū)域外部性問題可以通過跨區(qū)域的共同上級(jí)來協(xié)調(diào),下級(jí)之間一旦出現(xiàn)了互相影響、難以單獨(dú)決斷的事務(wù),就要訴諸上級(jí)決策。雖然從原則上說,上級(jí)可以干預(yù)下級(jí)的所有事務(wù),但在現(xiàn)實(shí)工作中,干預(yù)與否、干預(yù)到什么程度、能否達(dá)到干預(yù)效果,都受制于公共事務(wù)的外部性大小、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、跨地區(qū)協(xié)調(diào)的難度等。

4、 區(qū)域整合

地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割現(xiàn)象今天依然存在,尤其在生產(chǎn)要素市場(chǎng)上,用地指標(biāo)和戶籍制度對(duì)土地和人口流動(dòng)影響很大。從長(zhǎng)期看,消除這種現(xiàn)象需要更深入的市場(chǎng)化改革。但在中短期內(nèi),調(diào)整行政區(qū)劃、擴(kuò)大城市規(guī)模乃至建設(shè)都市圈也能發(fā)揮作用。而且在像中國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)差異極大的大國(guó),建設(shè)產(chǎn)品和要素的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)必然是個(gè)長(zhǎng)期過程,難免要先經(jīng)過區(qū)域性整合。

區(qū)域性整合的基本單位是城市,但在城市內(nèi)部,首先要整合城鄉(xiāng)。在市管縣體制下,隨著城市化的發(fā)展,以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的市區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的縣城之間,對(duì)公共服務(wù)需求的差別會(huì)越來越大。改革思路有二:一是加強(qiáng)縣的獨(dú)立性和自主性,弱化其與市區(qū)的聯(lián)系,如擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、撤縣設(shè)市、省直管縣等；二是擴(kuò)張城市,如撤縣設(shè)區(qū)。撤縣設(shè)區(qū)擴(kuò)張了城市面積,整合了本地人口,將縣城很多農(nóng)民轉(zhuǎn)化為了市民,有利于充分利用已有的公共服務(wù),發(fā)揮規(guī)模收益。隨著區(qū)縣合并,市郊縣的大批農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更大空間。

第三節(jié)?????? 復(fù)雜信息

1、 信息與權(quán)力

行之有效的管理，必然要求掌握關(guān)鍵信息。然而信息復(fù)雜多變，持續(xù)地收集和分析信息需要投入大量資源，代價(jià)不小。所以有信息優(yōu)勢(shì)的一方，或者說能以更低代價(jià)獲取信息的一方，自然就有決策優(yōu)勢(shì)。上級(jí)雖然名義上有最終決定權(quán)，擁有“形式權(quán)威”，但由于信息復(fù)雜、不易處理，下級(jí)實(shí)際上自主性很大，擁有“實(shí)際權(quán)威”，維護(hù)兩類權(quán)威的平衡是政府有效運(yùn)作的關(guān)鍵。 若下級(jí)有明顯信息優(yōu)勢(shì)，且承擔(dān)主要后果，那就該自主決策；若下級(jí)雖有信息優(yōu)勢(shì)，但決策后果對(duì)上級(jí)很重要，上級(jí)就可能多干預(yù)。但上級(jí)干預(yù)可能會(huì)降低下級(jí)的工作積極性，結(jié)果不一定對(duì)上級(jí)更有利。

在實(shí)際工作中，“上級(jí)干預(yù)”和“下級(jí)自主”之間，沒有黑白分明的區(qū)別，是個(gè)程度問題。工作總要下級(jí)來做，不可能沒有一點(diǎn)自主性；下級(jí)也總要接受上級(jí)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，不可能完全不理上級(jí)意見。但無論如何，信息優(yōu)勢(shì)始終是權(quán)力運(yùn)作的關(guān)鍵要素。下級(jí)通常有信息優(yōu)勢(shì)，所以如果下級(jí)想辦某件事，只要上級(jí)不明確反對(duì)，一般都能辦，即使上級(jí)反對(duì)也可以變通著干，所謂“縣官不如現(xiàn)管”；如果下級(jí)不想辦某事，就可以拖一拖，或者干脆把皮球踢給上級(jí)，頻繁請(qǐng)示，讓沒有信息優(yōu)勢(shì)的上級(jí)來面對(duì)決策的困難和風(fēng)險(xiǎn)，最終很可能就不了了之。即使是上級(jí)明確交代的事情，如果下級(jí)不想辦，那辦事的效果也會(huì)有很大的彈性，所謂“上有政策，下有對(duì)策”。

比如古代的官和吏，生于斯長(zhǎng)于斯的吏，實(shí)際權(quán)力大得很，是地方治理的支柱，不但不受官員調(diào)動(dòng)的影響，甚至不受改朝換代的影響，所以就有了“凡屬事者如客，部署如車，我輩如御，堂司官如騾，鞭之左右而已。”在各國(guó)政府中，資深技術(shù)官僚都有信息優(yōu)勢(shì)，在諸多事務(wù)上比頻繁更換的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)權(quán)更大，比如《Yes, Minister》。

2、 獲取與隱瞞

獲取和傳遞信息需要花費(fèi)大量時(shí)間精力，上級(jí)要不斷向下傳達(dá)，下級(jí)要不斷向上匯報(bào)，平級(jí)要不斷溝通，所以體制內(nèi)工作的一大特點(diǎn)就是“文山會(huì)?！?。作為信息載體的文件和會(huì)議也成了權(quán)力的載體之一，而一套復(fù)雜的文件和會(huì)議制度就成了權(quán)力運(yùn)作不可或缺的部分。為了減少信息傳遞的失真和偏誤，降低傳遞成本，文件類型有嚴(yán)格的區(qū)分，格式有嚴(yán)格的規(guī)范，報(bào)送有嚴(yán)格的流程。

《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（《條例》）將公文共分15種，既有需要下級(jí)嚴(yán)格執(zhí)行的“決定”和“命令”，也有可以相對(duì)靈活處理的“意見”和“通知”，還有信息含量較低的“函”和“紀(jì)要等。每種公文的發(fā)文機(jī)關(guān)、主送機(jī)關(guān)、緊急程度以及密級(jí)，都有嚴(yán)格規(guī)定。為了防止信息泛濫，公文的發(fā)起和報(bào)送要遵循嚴(yán)格的流程。因?yàn)殛P(guān)鍵信息可能產(chǎn)生重大實(shí)際影響，所以也可能被利益相關(guān)方有意扭曲和隱瞞，比如地方的GDP數(shù)字。

“層層加碼”現(xiàn)象的背后，既有上級(jí)層層施壓和攤派的因素，也有下級(jí)為爭(zhēng)取表現(xiàn)而主動(dòng)加壓的因素。因?yàn)橄录?jí)可能扭曲和隱瞞信息，所以上級(jí)的監(jiān)督和審計(jì)就非常必要，既要巡視督察工作，也要監(jiān)督審查官員，但監(jiān)督機(jī)制本身也受信息的制約。所以體制內(nèi)的實(shí)際權(quán)力和責(zé)任都高度個(gè)人化。

所謂權(quán)力，實(shí)質(zhì)就是在說不清楚的情況下由誰來拍板決策的問題，如果這種說不清的情況很多，權(quán)力就定會(huì)向個(gè)人集中，這也是各地區(qū)、各部門“一把手負(fù)責(zé)制”的根源之一，這種權(quán)力的自然集中可能會(huì)造成專權(quán)和腐敗。正因?yàn)樾畔?fù)雜多變，模湖不清的地方太多，政府的繁雜事權(quán)又沒有清楚的法律界定，而權(quán)力和責(zé)任又高度個(gè)人化，所以體制內(nèi)的規(guī)章制度無法完全取代個(gè)人信任。上級(jí)在提拔下級(jí)時(shí)，除考慮工作能力外，關(guān)鍵崗位上都要盡量安排信得過的人。

第四節(jié)?????? 激勵(lì)相容

1、 垂直管理

如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好，就叫激勵(lì)相容。政府內(nèi)部不僅要求上下級(jí)間激勵(lì)相容，也要求工作目標(biāo)和官員自身利益之間激勵(lì)相容。上級(jí)政府想做的事大概分兩類：一類比較具體，規(guī)則和流程相對(duì)明確，成果也比較容易衡衡量和評(píng)價(jià)；另一類比較抽象和寬泛，比如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和穩(wěn)定就業(yè)，上級(jí)往往只有大致目標(biāo)，需要下級(jí)發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)資源去達(dá)成。對(duì)于這兩類事務(wù)，事權(quán)劃分是不同的。

在專業(yè)性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)化程度高的部門，具體而明確的事務(wù)更多，更傾向于垂直化領(lǐng)導(dǎo)和管理，比如海關(guān)。還有一些部門，雖然工作性質(zhì)也比較專業(yè)，但與地方經(jīng)濟(jì)密不可分，很多工作需要本地配合，如果完全實(shí)行垂直管理可能會(huì)有問題，比如工商局。

所有面臨雙重領(lǐng)導(dǎo)的部門，都有一個(gè)根本的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)問題：到底誰是主要領(lǐng)導(dǎo)？工作應(yīng)該向誰負(fù)責(zé)？假如所有領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)和利益都一樣，激勵(lì)機(jī)制就不重要。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，部門間沒什么大的利益沖突，所以對(duì)干部進(jìn)行意識(shí)形態(tài)教化相對(duì)有效，既能形成約束，也有利于交流和推進(jìn)工作。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之后，利益不僅大了，而且多元化了，部門之間、上下級(jí)之間的利益沖突時(shí)有發(fā)生，“統(tǒng)一思想”和“大局觀”雖依然重要，但只講這些就不夠了，需要更加精細(xì)的激勵(lì)機(jī)制。最起碼，能評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲工作業(yè)績(jī)的上級(jí)，能決定工作內(nèi)容的上級(jí)，受下級(jí)工作影響最大的上級(jí)，應(yīng)該盡量是同一上級(jí)。

2、 地方管理

激勵(lì)相容原則要求給地方放權(quán)：不僅要讓地方負(fù)責(zé)，也要與地方分享發(fā)展成果；不僅要能激勵(lì)地方努力做好，還要能約束地方不要搞砸，也不要努力過頭。做任何事都有代價(jià)，最優(yōu)的結(jié)果是讓效果和代價(jià)匹配，而不是不計(jì)代價(jià)地達(dá)成目標(biāo)。若不加約束，地方政府要實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)目標(biāo)并不難，可以盡情揮霍手中的資源，大肆借債、寅吃卯糧來推高增長(zhǎng)數(shù)字，但這種結(jié)果顯然不是最優(yōu)的。

首先要求明確地方的權(quán)利和責(zé)任。我國(guó)事權(quán)劃分的一大特點(diǎn)是“屬地管理”：一個(gè)地區(qū)誰主管誰負(fù)責(zé)，以行政區(qū)劃為權(quán)責(zé)邊界。屬地管理兼顧了公共服務(wù)邊界問題和信息優(yōu)勢(shì)問題，同時(shí)也給了地方政府很大的權(quán)力，有利于調(diào)動(dòng)其積極性。毛澤東在《論十大關(guān)系》中論述“中央和地方的關(guān)系”時(shí)就提到：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有?！?/p>

其次是權(quán)力和資源的配置要制度化，不能朝令夕改。制度建設(shè)，一方面是靠行政體制改革和法制建設(shè)，另一方面是靠財(cái)政體制改革。明確了收入和支出的劃分，也就約束了誰能調(diào)用多少資源，不能花過頭的錢，也不能隨意借債，讓預(yù)算約束“硬”起來。

最后用外部的競(jìng)爭(zhēng)來約束地方政府。如果生產(chǎn)要素（人、財(cái)、物）自由流動(dòng)，“用腳投票”，做得不好的地方就無法吸引資金和人才。雖然地方政府不是企業(yè)，不至于破產(chǎn)倒閉，但減少低效政府手中的資源，也可以提高整體效率。

3、 三大原則

事權(quán)劃分的三大原則：公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容。這三種視角從不同角度出發(fā)，揭示現(xiàn)象的不同側(cè)面，但現(xiàn)象仍然是同一個(gè)現(xiàn)象，所以這三種視角并不沖突。從公共服務(wù)覆蓋范圍角度看，不同人對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)不同，享受該服務(wù)的代價(jià)不同，所以要?jiǎng)澐植煌男姓^(qū)域。從信息復(fù)雜性角度看，掌握不同信息的人，看法和判斷不同，要把決策權(quán)交給占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)的一方。從激勵(lì)相容角度看，上下級(jí)的目標(biāo)和能力不同，所以要設(shè)立有效的機(jī)制去激勵(lì)下級(jí)完成上級(jí)的目標(biāo)。

假如不同群體間完全沒有差別和沖突，那事權(quán)如何劃分就不重要，對(duì)結(jié)果影響不大。完全沒有沖突當(dāng)然不可能，但如果能讓各個(gè)群體對(duì)利益和代價(jià)的看法趨同，也能消解很多矛盾，增強(qiáng)互信。所以國(guó)家自古以來重視對(duì)公民和官員的共同價(jià)值觀教育和培養(yǎng)。

第五節(jié)?????? 招商引資

1、 政府參與

地方政府不僅可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，它本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度參與者。招商引資不僅是招商局的部門職能，也是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的地方政府的核心任務(wù)，是需要調(diào)動(dòng)所有資源和手段去實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。地方政府是城市土地的所有者，為了招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，會(huì)把工業(yè)用地以非常優(yōu)惠的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給企業(yè)使用，并負(fù)責(zé)對(duì)土地進(jìn)行一系列初期開發(fā)，比如“七通一平”（通電、通路、通暖、通氣、給水、排水、通信，以及平整場(chǎng)地）。

對(duì)于規(guī)模較大的企業(yè)，地方通常會(huì)給予很多金融支持，比如以政府控制的投資平臺(tái)入股，調(diào)動(dòng)本地國(guó)企參與投資，通過各種方式協(xié)助企業(yè)獲得銀行貸款，等等。對(duì)一些業(yè)務(wù)比較復(fù)雜、所在行業(yè)管制較嚴(yán)的企業(yè)，地方也會(huì)提供法律和政策協(xié)助。

地方政府還可以為企業(yè)提供補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，比如研發(fā)補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼、企業(yè)所得稅的“三免三減半”（對(duì)新開業(yè)企業(yè)頭三年免征所得稅，之后三年減半征收）等等。還有一些針對(duì)個(gè)人的稅收優(yōu)惠政策，我國(guó)個(gè)人所得年收入超過96萬元的部分稅率是45%，稅收返對(duì)高管個(gè)人來說有一定吸引力。對(duì)企業(yè)高管或特殊人才，若有需要，地方政府也會(huì)幫助安排子女入學(xué)、家人就醫(yī)等。

2、 混合經(jīng)濟(jì)

總的來說，對(duì)企業(yè)至關(guān)重要的生產(chǎn)要素，地方政府幾乎都有很強(qiáng)的干預(yù)能力。其中土地直接歸政府所有；資金則大多來自國(guó)有銀行主導(dǎo)的金融體系和政府控制的其他渠道；政府控制著勞動(dòng)力的戶口，也掌握著教育和醫(yī)療等基本服務(wù)的供給，還掌握著土地供應(yīng)，直接影響住房分配；生產(chǎn)中的科技投入，也有相當(dāng)大一部分來自公立大學(xué)和科研院所；地方政府還有財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)出口政策等工具，都可能對(duì)企業(yè)產(chǎn)生重大影響。

這種“混合經(jīng)濟(jì)”體系，不是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中所說的政府和市場(chǎng)的簡(jiǎn)單分工模式，即政府負(fù)責(zé)提供公共物品、市場(chǎng)主導(dǎo)其他資源配置；也不是簡(jiǎn)單的“政府搭臺(tái)企業(yè)唱戲”模式。而是政府及其各類附屬機(jī)構(gòu)（國(guó)企、事業(yè)單位、大銀行等）深度參與大多數(shù)生產(chǎn)和分配環(huán)節(jié)的模式。

第二章?????? 財(cái)稅與政府行為

第一節(jié)?????? 分稅制改革

要想把握政府的真實(shí)意圖和動(dòng)向，不能光讀文件，還要看政府資金的流向和數(shù)量，所以財(cái)政從來不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問題。地方政府存在“事權(quán)與財(cái)力匹配”或者說“事權(quán)與支出責(zé)任匹配”原則。1994年實(shí)行分稅制以來，地方財(cái)政預(yù)算支出就一直高于預(yù)算收入，近些年地方預(yù)算支出占全國(guó)預(yù)算支出的比重為85%，但收入的占比只有50%-55%，入不敷出的部分要通過中央轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)。

圖2.地方公共預(yù)算占全國(guó)收支的比重

1、 財(cái)政包干

農(nóng)村搞土地承包，城市搞企業(yè)承包，政府搞財(cái)政承包。1985年以后全面推行財(cái)政承包，建立了“分灶吃飯”的財(cái)政體制，中央與省級(jí)財(cái)政之間對(duì)收入和支出進(jìn)行包干，地方可以留下一部分增收。

財(cái)政包干形式五花八門，各地不同?！笆杖脒f增包干”，某年的財(cái)政收入為基數(shù)，設(shè)定一個(gè)固定的年收入增長(zhǎng)率，超過的增收部分都?xì)w地方，沒超過的部分則地方和中央分成，如北京的年收入增長(zhǎng)率為4%。定額遞增，地方上解中央一定收入，以后每年以此為基數(shù)，遞增一定百分比，如廣東1988年上解14億元，以后每年遞增9%?！岸~上解”，每年上解中央固定收入，如上海每年上繳中央105億元。

財(cái)政承包制下，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有動(dòng)力擴(kuò)大稅收來源，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。一種做法就是大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以為地方政府貢獻(xiàn)兩類收入：交給縣政府的增值稅和交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體作為預(yù)算外收入的上繳利潤(rùn)。

各類承包制有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，推動(dòng)社會(huì)整體走出僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。但財(cái)政包干造成了“兩個(gè)比重”不斷降低：中央財(cái)政預(yù)算收入占全國(guó)財(cái)政預(yù)算，總收入的比重越來越低，而全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入占GD的比重也越來越低。不僅中央變得越來越窮，財(cái)政整體也越來越窮。

圖3.兩個(gè)比重的變化情況

中央占比降低，是由于地方財(cái)政收入相比于跟中央約定的固定分成比例增長(zhǎng)更快，中央收入占比自然不斷下降。預(yù)算總收入占GDP比重降低，一方面，央地分成比例每隔幾年就要重新談判一次，若地方稅收收入增長(zhǎng)很快，可能獲得更高的上繳基數(shù)和更吃虧的分成比例，為避免“鞭打快牛”，地方政府有意不讓預(yù)算收入增長(zhǎng)太快；另一方面，預(yù)算外收入可以獨(dú)享，如果給企業(yè)減免稅，“藏富于企業(yè)”，再通過其他諸如行政收費(fèi)、集資、攤派、贊助等手段收一些回來，就可以變成可以完全自由支配的預(yù)算外收入。1982-1992年地方預(yù)算外收入年均增長(zhǎng)30%，遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)收入年均19%的增速，1992年地方預(yù)算外收入達(dá)到了預(yù)算內(nèi)收入的86%，相當(dāng)于“第二財(cái)政”了。

“兩個(gè)比重”的下降嚴(yán)重削弱了國(guó)家財(cái)政能力，不利于推進(jìn)改革，經(jīng)濟(jì)改革讓很多人的利益受損，中央必須有足夠的財(cái)力去補(bǔ)償，才能保障改革的推行，比如國(guó)企改革。改革后的地區(qū)間發(fā)展差異很大，要?jiǎng)?chuàng)造平穩(wěn)的環(huán)境，就需要縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差異，也需要中央財(cái)政的大量投入，否則連推行和保障義務(wù)教育都有困難。財(cái)政是國(guó)家行政能力、國(guó)家辦事的能力，因此財(cái)政改革也是“為了國(guó)家長(zhǎng)治久安”。

2、 央地博弈

1994年的分稅制改革把稅收分為三類：中央稅，如關(guān)稅；地方稅，如營(yíng)業(yè)稅；共享稅，如增值稅。同時(shí)分設(shè)國(guó)稅、地稅兩套機(jī)構(gòu)，這減少地方政府對(duì)稅收的干擾，保障中央稅收收入，但兩套機(jī)構(gòu)導(dǎo)致稅務(wù)系統(tǒng)人員激增，提高了稅收征管成本，而且企需要應(yīng)付兩套人馬和審查，納稅成本也高。2018年分立了24年的國(guó)稅與地稅再次開始合并。

增值稅，即產(chǎn)品稅，占全國(guó)稅收收入的1/4，改革之前增值稅是最大的地方稅，改革后變成共享稅，中央拿走75%，留給地方25%。為防止地方收入急劇下跌，中央設(shè)立了“稅收返還”機(jī)制：保證改革后地方增值稅收入與改革前一樣，新增部分才和中央分。因此改革后增值稅占地方稅收收入的比重沒有急速下跌，而是緩慢地逐年下跌。

圖4.地方稅收收入中不同稅種所占比重

中央決策到地方施行是一個(gè)過程。一方面，經(jīng)過分稅制改革后多年的發(fā)展，今天的中央政府確實(shí)要比20世紀(jì)80年代未和90年代初更加強(qiáng)勢(shì)；另一方面，公眾所接觸的信息和看到的現(xiàn)象，大都已經(jīng)是博弈后的結(jié)果，很多人容易把博弈結(jié)果錯(cuò)當(dāng)成博弈過程。中央重大政策出臺(tái)的背后，都是要經(jīng)過很多輪的征求意見、協(xié)商、修改，否則很難落地。成功的政策背后是成功的協(xié)商和妥協(xié)，而不是機(jī)械的命令與執(zhí)行，所以理解利益沖突，理解協(xié)調(diào)和解決機(jī)制，是理解政策的基礎(chǔ)。

分稅制改革地方阻力很大，為推進(jìn)改革，朱镕基總理親自帶隊(duì)，一個(gè)一個(gè)省細(xì)致地面對(duì)面算賬和做思想工作。1993年，在中央和廣東協(xié)商的過場(chǎng)中，形成了“以1993年為基數(shù)”的“稅收返還”，這也導(dǎo)致了1993年廣東的突擊征稅做大基數(shù)。

企業(yè)所得稅是我國(guó)的第二大稅種，稅按行政隸屬關(guān)系上繳：中央企業(yè)交中央，地方企業(yè)交地方。企業(yè)所得稅的征收方式，使地方政府有動(dòng)力創(chuàng)辦價(jià)高利大的企業(yè)，如煙廠和酒廠。而嚴(yán)重的地方保護(hù)主義不利于形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，也不利于縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距。在2002年的所得稅改革中，企業(yè)所得稅中央和地方六四分成。稅收返還機(jī)制設(shè)定2001年為基年，地方也同樣出現(xiàn)了突擊征稅的現(xiàn)象。

分稅制是20世紀(jì)90年代推行的根本性改革之一，也是最為成功的改革之一。改革扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”不斷下滑的趨勢(shì)：中央占全國(guó)預(yù)算收入的比重從改革前的22%一躍變成55%，并長(zhǎng)期穩(wěn)定在這一水平；國(guó)家預(yù)算收入占GDP的比重也從改革前的11%逐漸增加到了20%以上。改革大大增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，為之后應(yīng)付一系列重大沖擊莫定了基礎(chǔ)，如1997年亞洲金融危機(jī)、2008年全球金融危機(jī)和汶川地震等，也保障了一系列重大改革和國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，如國(guó)企改革和國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)。分稅制也從根本上改變了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式。

第二節(jié)?????? 土地財(cái)政

1、 稅收壓減

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的任務(wù)需要諸多額外支出，比如招商引資和土地開發(fā)等。一方面，地方可以努力增加稅收規(guī)模；另一方面，地方可以增加預(yù)算外收入，其中最重要的就是圍繞土地出讓和開發(fā)所產(chǎn)生的“土地財(cái)政”。

改革后企業(yè)所得稅變成了在所在地上繳，這刺激了地方政府招商引資。地方政府尤其青睞重資產(chǎn)的制造業(yè)：一是因?yàn)橥顿Y規(guī)模大，對(duì)GDP的拉動(dòng)作用明顯；二是因?yàn)樵鲋刀愒谏a(chǎn)環(huán)節(jié)征收，跟生產(chǎn)規(guī)模直接掛鉤；三是因?yàn)橹圃鞓I(yè)不僅可以吸納從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移出的低技能勞動(dòng)力，還可以帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加相關(guān)稅收。

絕大多數(shù)稅收征收自企業(yè)，且多在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，所以地方政府重視企業(yè)而相對(duì)輕視民生，重視生產(chǎn)而相對(duì)輕視消費(fèi)。這種倚重生產(chǎn)的稅制，推動(dòng)了制造業(yè)迅猛發(fā)展，加之充足高效的勞動(dòng)力資源和全球產(chǎn)業(yè)鏈重整等內(nèi)外因素，我國(guó)在短短二三十年內(nèi)就成為世界第一制造業(yè)大國(guó)。但也付出了相應(yīng)的代價(jià)，地方為爭(zhēng)奪稅收和大工業(yè)項(xiàng)目，不惜放松環(huán)保監(jiān)督，損害了生態(tài)環(huán)境，推高了過剩產(chǎn)能。

分稅制改革后，地方政府手中能用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資源受到了幾方面的擠壓。首先，預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出從重點(diǎn)支持生產(chǎn)建設(shè)轉(zhuǎn)向了重點(diǎn)支持公共服務(wù)和民生。其次，企業(yè)向地方政府繳納諸多費(fèi)用，如行政收費(fèi)、集資、攤派、贊助等的預(yù)算外收入，在改革后大大減少。最后，2001年的稅改后，中央政府又拿走了所得稅收入的60%，加劇了地方財(cái)政壓力，地方不得不另謀出路，尋找資金來源，“土地財(cái)政”由此展開。

2、 制度改革

我國(guó)實(shí)行土地公有制，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。1994年分稅制改革后，國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)和收益都留給了地方，當(dāng)時(shí)這部分收益很少。一來興盛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的都是農(nóng)村集體建設(shè)用地，不是城市土地；二來雖然城市土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，但各地為了招商引資，尤其是吸引外資，土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格大都非常優(yōu)惠，“賣地收入”并不多。

1998年發(fā)生了兩件大事：一是單位停止福利分房，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，進(jìn)入了商品房和房地產(chǎn)時(shí)代；二是修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》開始實(shí)施，基本上鎖死了農(nóng)村集體土地的非農(nóng)建設(shè)通道，規(guī)定了農(nóng)地要想轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過征地后變成國(guó)有土地，這也就確立了城市政府對(duì)土地建設(shè)的壟斷權(quán)力。

1999年和2000年的土地轉(zhuǎn)讓過程相當(dāng)不透明，基本靠開發(fā)商各顯神通。比如有些開發(fā)商趁著國(guó)有企業(yè)改革，拿到了企業(yè)出讓的土地，再?gòu)某鞘幸?guī)劃部門取得開發(fā)許可，只需支付國(guó)家規(guī)定的少量土地出讓金，就可以搞房地產(chǎn)開發(fā)，腐敗也由此滋生。2002年，為治理土地開發(fā)中的腐敗和混亂，國(guó)土部明確四類經(jīng)營(yíng)用地（商業(yè)、旅游、娛樂、房地產(chǎn)），采用“招拍掛”（招標(biāo)、拍賣、掛牌）制度。于是各地政府開始大量征收農(nóng)民士地然后有償轉(zhuǎn)讓，土地財(cái)政開始膨脹。

圖5.國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓收入占地方公共預(yù)算收入的比重

3、 土地收入

所謂“土地財(cái)政”，不僅包括巨額的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，還包括與土地使用和開發(fā)有關(guān)的各種稅收收入，其中大部分稅收的稅基是土地的價(jià)值而非面積，所以稅收隨著土地升值而猛增。這些稅收分為兩類：一類是直接和土地相關(guān)的稅收，主要是土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅，其收入歸屬地方政府；另一類則和房地產(chǎn)開發(fā)和建筑企業(yè)有關(guān)，主要是增值稅和企業(yè)所得稅，增值稅五成和所得稅四成歸屬地方。

大規(guī)模的土地財(cái)政收入始于2001年所得稅改革，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式就從之前的“工業(yè)化”變成了“工業(yè)化與城市化”兩手抓：一方面繼續(xù)低價(jià)供應(yīng)大量工業(yè)用地，招商引資；另一方面限制商住用地供給，從不斷攀升的地價(jià)中賺取土地壟斷收益。2018年“土地財(cái)政”收入相當(dāng)于地方公共預(yù)算收入的89%，是名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。

圖6.100個(gè)重點(diǎn)城市土地出讓季度平均成交價(jià)

商住用地雖然面積上只占出讓土地的一半，但貢獻(xiàn)了幾乎所有的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，因此“土地財(cái)政”的實(shí)質(zhì)是“房地產(chǎn)財(cái)政”。一方面，各地都補(bǔ)貼工業(yè)用地，大力招商引資，推動(dòng)了制造業(yè)迅猛發(fā)展；另一方面，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量新增人口涌入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而這些地方的住宅用地供給卻不足，房?jī)r(jià)自然飛漲，帶動(dòng)地價(jià)飛漲。

4、 資源效率

所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無非就是提高資源使用效率，盡量做到“人盡其才，物盡其用”。我國(guó)是一個(gè)自然資源相對(duì)貧乏的國(guó)家，能利用的資源主要就是人力和土地，過去幾十年的很多重大改革，大都和盤活這兩項(xiàng)資源、提高其使用效率有關(guān)。與人力相比，土地更容易被資本化，將未來長(zhǎng)期收益變成當(dāng)下高漲的地價(jià)，“土地財(cái)政”確實(shí)是過去數(shù)年城市化和工業(yè)化得以快速推進(jìn)的重要資金來源。

地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格，因?yàn)楣I(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的帶動(dòng)作用強(qiáng)，能帶來增值稅和其他稅收，還能創(chuàng)造就業(yè)。而且工業(yè)生產(chǎn)率提升空間大、學(xué)習(xí)效應(yīng)強(qiáng)，既能幫助本地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，也能帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，拉動(dòng)商住用地價(jià)格上漲。工業(yè)生產(chǎn)上下游鏈條長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果顯著，若能發(fā)展出特色產(chǎn)業(yè)集群，如佛山的陶瓷，也就有了長(zhǎng)久的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和穩(wěn)定的稅收來源。商住用地則不同，主要服務(wù)本地居民，土地供應(yīng)方的壟斷力量更強(qiáng)，更容易抬高地價(jià)。

從近幾年的數(shù)字看，跟土地轉(zhuǎn)讓有關(guān)的支出總體與收入相當(dāng)，有時(shí)甚至比收入還高，而地方政府本來也不是靠賣地賺錢，它真正要的是土地開發(fā)之后吸引來的工商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常曾將地方政府比作一家商場(chǎng)。招商引資就是引入商鋪，商鋪只要交一個(gè)低廉的入場(chǎng)費(fèi)用（工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓費(fèi)），但營(yíng)業(yè)收入要和商場(chǎng)分成（增值稅），商場(chǎng)要追求總體收入最大化，所以既要考慮入門費(fèi)和租金的平衡，也要考慮不同商鋪間的平衡，一些商鋪大名鼎鼎，能為商場(chǎng)帶來更大客流，那商場(chǎng)不僅可以免除它們的入門費(fèi)，還可以降低分成，甚至可以倒貼（補(bǔ)貼）。

以行政區(qū)劃為單位、以稅收和土地為手段展開招商引資競(jìng)爭(zhēng)，且在上下級(jí)政府間層層承包責(zé)任和分享收益，這一制度架構(gòu)對(duì)分稅制改革后經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展有著重要意義。土地的資本化運(yùn)作，本質(zhì)是把未來的收益抵押到今天去借錢，如果借來的錢投資質(zhì)量很高，轉(zhuǎn)化成了有價(jià)值的資產(chǎn)和未來更高的收入，那債務(wù)就不是大問題。但地方官員任期有限，難免會(huì)催生短視行為，寅吃卯糧，過度借債去搞大項(xiàng)目，搞“面子工程”，功是留在當(dāng)代了，利是不是有千秋，就是下任領(lǐng)導(dǎo)的事了。如此一來，投資質(zhì)量下降，收益不高，債務(wù)負(fù)擔(dān)就越來越重。

經(jīng)濟(jì)增速隨改革而放緩，說明資源的使用效率仍然不高。雖然各地都有動(dòng)力調(diào)配好手中的土地資源，平衡工業(yè)和商住用地供給，但在全國(guó)范圍內(nèi)，土地資源和建設(shè)用地分配卻很難優(yōu)化，地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)并不能使用地指標(biāo)跨省流動(dòng)到效率更高的地區(qū)。珠三角和長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，人口大量涌入，卻沒有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，工業(yè)和人口容量都遭遇了人為的限制，寸土寸金的上海，卻保留著289.6萬畝農(nóng)田(2020年)。中西部卻有大量閑置甚至荒廢的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而地廣人稀的西北本就有不少荒地，這些用地指標(biāo)本可以分給經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的地區(qū)。如果競(jìng)爭(zhēng)不能讓資源轉(zhuǎn)移到效率更高的地方，那這種競(jìng)爭(zhēng)就和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不同，無法長(zhǎng)久地提高整體效率。

在工業(yè)化和城市化初期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，只要把農(nóng)地變成工商業(yè)用地，農(nóng)業(yè)變成工商業(yè)，效率就會(huì)大大提升。但隨著工業(yè)化的發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，技術(shù)要求越來越高，先進(jìn)企業(yè)不僅需要土地，還需要產(chǎn)業(yè)集聚、研發(fā)投入、技術(shù)升級(jí)、物流和金融配套等，很多地方并不具備這些條件。2020年《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》提出“推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置”，“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”，以提高土地資源在全國(guó)范圍內(nèi)的配置效率。

第三節(jié)?????? 縱向不平衡與橫向不平衡

1、 財(cái)政失衡

轉(zhuǎn)移支付是為了補(bǔ)上地方收支缺口，但不等于每個(gè)地區(qū)都能補(bǔ)上，這造成了縱向和橫向的不平衡，引發(fā)了不少矛盾和沖突，也催生了很多改革。分稅制改革之后，中央和省分成，省和市縣分成，但越往基層分到的錢越來越少，而分到的任務(wù)卻越來越多，出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下壓”的局面，因此出現(xiàn)了“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政搖搖晃晃，縣級(jí)財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政精精光光。”

在很多中西部縣鄉(xiāng)，土地并不值錢，財(cái)政收入可能連發(fā)工資都不夠，和用于辦事的錢相互擠占，連“吃飯財(cái)政”都不算，要算“討飯財(cái)政”?；鶎诱坏]錢，就會(huì)想辦法增收，以保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此農(nóng)村基層各種亂收費(fèi)層出不窮，干群關(guān)系緊張，群體性事件頻發(fā)。 “農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。”說明“三農(nóng)問題”已經(jīng)成為了重要問題。

2006年1月1日，農(nóng)業(yè)稅徹底廢止，終結(jié)了農(nóng)民繳納了千年的“皇糧國(guó)稅”，改革降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也讓本就捉襟見時(shí)的基層財(cái)政維持起來更加限難，所以之后的改革就加大了上級(jí)的統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付力度。其一，是把農(nóng)村基本公共服務(wù)開支納入國(guó)家公共財(cái)政保障范圍，由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)，比如農(nóng)村教育改革、“新農(nóng)合”和“新農(nóng)?！?；其二，是在轉(zhuǎn)移支付制度中加入激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)基層政府達(dá)成特定目標(biāo)，并給予獎(jiǎng)勵(lì)，比如“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”；其三，是把基層財(cái)政資源向上一級(jí)政府統(tǒng)籌，比如“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。

在市管縣的行政體制下，縣的收入要和市里分賬，可市財(cái)政支出和招商引資卻一直偏向市區(qū)，“市壓縣，市刮縣，市吃縣”現(xiàn)象嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。21世紀(jì)初“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“財(cái)政省直管縣”改革，給縣里下放一些和市里等同的權(quán)限，讓縣財(cái)政和省財(cái)政直接發(fā)生關(guān)系，繞開市財(cái)政，在財(cái)政收支權(quán)力上做到縣市平級(jí)。這些改革增加了縣一級(jí)的財(cái)政資源，縮小了城鄉(xiāng)差距。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”改革，把我國(guó)五級(jí)的財(cái)政管理體制上“拉平”了，變成三級(jí)體制（中央-省-市縣）?？h里的財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)了，但監(jiān)管跟不上，縣域出現(xiàn)了諸多亂象，而且縣市之間競(jìng)爭(zhēng)大于合作，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)“孤島化”，難以產(chǎn)生聚集效應(yīng)。

2、 地區(qū)失衡

改革開放以來，制造業(yè)向沿海省份集聚，這種地理分布符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但隨著產(chǎn)業(yè)集聚帶來的優(yōu)勢(shì)，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力差距也越拉越大，所以中央也開始對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。

圖7.蘇浙粵與云貴甘人均財(cái)力之比

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付大概可以分為兩類：一般性轉(zhuǎn)移支付（“均衡性轉(zhuǎn)移支付”）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者附加條件少，地方可自行決定用途，而后者必須專款專用。轉(zhuǎn)移支付可能激勵(lì)地方依賴財(cái)政撥款、減少發(fā)展動(dòng)力、惡化冗員問題，所以需要指定資金用途。

在實(shí)際操作中，轉(zhuǎn)移支付加大了地區(qū)間的不平等。經(jīng)濟(jì)情祝越好、財(cái)力越雄厚的地區(qū)，反而可能拿到更多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目：第一，上級(jí)傾向于集中財(cái)力投資大項(xiàng)目，并且交給有能力和條件的地區(qū)來做，所謂“突出重點(diǎn)，擇優(yōu)支持”；第二，許多項(xiàng)目都要求地方政府提供配套資金，只有有能力配套的地方才有能力承接大項(xiàng)目；第三，項(xiàng)目審批過程中人情關(guān)系在所難免，所以就有了“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往與中央部委的關(guān)系也更好。

圖8.改革結(jié)構(gòu)圖

制度改革必須不斷適應(yīng)新的情況和挑戰(zhàn)，理解和評(píng)價(jià)改革，不能生搬硬套某種意識(shí)形態(tài)或理論標(biāo)準(zhǔn)，而必須深入了解改革背景和約束條件，仔細(xì)考量在特定時(shí)空條件下所產(chǎn)生的改革效果，只有理解了改革的必要性和成功經(jīng)驗(yàn)，才能理解其中哪些元素已經(jīng)不適應(yīng)新情況，需要繼續(xù)攻革。

所以土地真正的力量還不在“土地財(cái)政”，而在以土地為抵押而撬動(dòng)的銀行信貸與其他各路資金。“土地財(cái)政”一旦嫁接了資本市場(chǎng)，加上了杠桿，就成了“土地金融”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛速擴(kuò)張，也造就了地方政府越滾越多的債務(wù)，引發(fā)了一系列宏觀經(jīng)濟(jì)問題。

第三章?????? 政府投融資與債務(wù)

第一節(jié)?????? 城投公司與土地金融

1、 城投公司

我國(guó)政府不但擁有城市土地，也掌控著金融系統(tǒng)，自然會(huì)以各種方式參與實(shí)業(yè)投資，不可能置身事外。但實(shí)業(yè)投資不是買賣股票，不能隨時(shí)退出，且投資過程往往不可逆，未能完成或未能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目，前期的投入可能血本無歸。所以政府一旦下場(chǎng)就很難抽身，常常不得不深度干預(yù)。

法律規(guī)定，地方政府不能從銀行貸款，2015年之前也不允許發(fā)行債券，所以政府要想借錢投資，需要成立專門的公司。這類公司大都是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，一般稱為“地方政府融資平臺(tái)”，大都有“建設(shè)投資”或“投資開發(fā)”等字樣突出自身的投資功能，因此也常被統(tǒng)稱為“城投公司”。

“寬窄巷子”這個(gè)項(xiàng)目，投融資結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，從立項(xiàng)開發(fā)到運(yùn)營(yíng)管理，由政府和國(guó)企一手包辦。“寬窄巷子”處于歷史文化保護(hù)區(qū)域，開發(fā)過程涉及保護(hù)、拆遷、修繕、重建等復(fù)雜問題，且投資金額很大，周期很長(zhǎng)，盈利前景也不明朗，民營(yíng)企業(yè)難以處理。因此這個(gè)項(xiàng)目一直由兩家市屬全資國(guó)企一手操辦，先是成都城投集團(tuán)負(fù)責(zé)，再是成都文旅集團(tuán)接手。

城投公司特點(diǎn)：第一，持有從政府取得的大量土地使用權(quán)，這些資產(chǎn)價(jià)值不菲，再加上公司的運(yùn)營(yíng)收入和政府補(bǔ)貼，就可以撬動(dòng)銀行貸款和其他資金，實(shí)現(xiàn)快速擴(kuò)張；第二，盈利狀況依賴政府補(bǔ)貼，融資平臺(tái)公司投資的大多數(shù)項(xiàng)目都有基礎(chǔ)設(shè)施屬性，項(xiàng)目本身盈利能力不強(qiáng)，否則也就無需政府來做了，這類投資的回報(bào)不能只看項(xiàng)目本身，要算上它帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；第三，政府的隱性擔(dān)保可以讓企業(yè)大量借款，所謂“隱性”，是因?yàn)椤稉?dān)保法》規(guī)定政府不能為融資平臺(tái)提供擔(dān)保，但政府不斷為融資平臺(tái)注入各類資產(chǎn)，市場(chǎng)自然認(rèn)為這些公司不會(huì)破產(chǎn)，政府不會(huì)“見死不救”，所以風(fēng)險(xiǎn)很低。

大多數(shù)城市休閑娛樂項(xiàng)目并不涉及大量歷史建筑的修繕和保護(hù)，開發(fā)過程也并不復(fù)雜，可以由民營(yíng)企業(yè)完成。當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺(tái)公司一般只參與前期的拆遷和土地整理，這被稱為“一級(jí)開發(fā)”，這部分投入大、利潤(rùn)低，且涉及拆遷等復(fù)雜問題，之后的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)稱為“二級(jí)開發(fā)”，大都由房地產(chǎn)公司來做。

2、 土地金融

大多數(shù)融資平臺(tái)的主業(yè)是工業(yè)園區(qū)開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。蘇州工業(yè)園區(qū)是規(guī)模最大也是最成功的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)之一，參與公司眾多，主力是兩家國(guó)企：兆潤(rùn)集團(tuán)負(fù)責(zé)土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中新集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)、招商、運(yùn)營(yíng)。

“土地金融”的過程：管委會(huì)把土地以資本形式直接注入土地一級(jí)開發(fā)的城投公司，由它做拆遷及“九通一平”等基礎(chǔ)開發(fā)，將“生地”變成可供使用的“熟地”，再由管委會(huì)回購(gòu)，在土地市場(chǎng)上以招拍掛等形式出讓，賣給土地二級(jí)開發(fā)的企業(yè)去招商和運(yùn)營(yíng)；前者可以用政府注入的土地去抵押貸款，或用未來土地出讓受益權(quán)去質(zhì)押貸款，還可以發(fā)債，而還款來源就是管委會(huì)回購(gòu)?fù)恋貢r(shí)支付的轉(zhuǎn)讓費(fèi)及各種財(cái)政補(bǔ)貼。

開發(fā)工業(yè)園區(qū)更像基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資金額大、盈利低，大都由融資平臺(tái)類國(guó)企主導(dǎo)開發(fā)，之后交給政府去招商引資。而招商引資能否成功，取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和營(yíng)商環(huán)境，像上海和蘇州工業(yè)園區(qū)這種地方，優(yōu)秀企業(yè)云集，所以招商的重點(diǎn)是力爭(zhēng)更好地聚合本地產(chǎn)業(yè)資源和比較優(yōu)勢(shì)。

有些民營(yíng)企業(yè)能兼負(fù)土地的一級(jí)和二級(jí)開發(fā)，如華夏幸福，其核心模式是“產(chǎn)城結(jié)合”，即同時(shí)開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)。工業(yè)園區(qū)開發(fā)很難盈利，招商引資本就困難，而想培育一個(gè)園區(qū)，需要引入一大批企業(yè)，過程更是曠日持久，所以民營(yíng)的土地開發(fā)公司賺錢主要靠開發(fā)房地產(chǎn)。所謂“產(chǎn)城結(jié)合”，“產(chǎn)”是旗幟，“城”是重點(diǎn)，需要用賣房賺到的快錢去支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)為激勵(lì)民企開發(fā)土地，園區(qū)內(nèi)企業(yè)繳納的稅收，除部分減扣，民企和政府可按約定比例分成。按照法律，政府不能和企業(yè)直接分享稅收，但可以購(gòu)買企業(yè)服務(wù)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)的名義來支付約定的分成。

政府付費(fèi)使用私營(yíng)企業(yè)開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這種模式叫“政府和社會(huì)資本合作” Public-Private Partnership, PPP。中國(guó)特色的PPP的主要特征：第一是項(xiàng)目多，規(guī)模大；第二個(gè)是社會(huì)資本大都是融資平臺(tái)公司或其他國(guó)企。從概念定義看，各種實(shí)體似乎涇渭分明，但從實(shí)際業(yè)務(wù)和行為模式來看，融資平臺(tái)類公司就是企業(yè)和政府的混合體，而民營(yíng)企業(yè)，如華夏幸福，又承擔(dān)著政府的招商職能?，F(xiàn)實(shí)世界中沒有定義，只有現(xiàn)象，只有環(huán)環(huán)相扣的權(quán)責(zé)關(guān)系。要想理解這些現(xiàn)象，需要深入調(diào)研當(dāng)事人面臨的各種約束，包括能力、資源、政策、信息等，簡(jiǎn)單的政府-市場(chǎng)二元觀，沒什么用。

第二節(jié)?????? 地方政府債務(wù)

?“土地金融”模式的關(guān)鍵是土地價(jià)格，只要不斷地投資和建設(shè)能帶來持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，城市就會(huì)擴(kuò)張，地價(jià)就會(huì)上漲，就可以償還連本帶利越滾越多的債務(wù)?？山?jīng)濟(jì)增速一旦放緩，地價(jià)下跌，土地出讓收入減少，累積的債務(wù)就會(huì)成為沉重的負(fù)擔(dān)，可能壓垮融資平臺(tái)甚至地方政府。

2008年為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國(guó)迅速出臺(tái)“4萬億”計(jì)劃，中央放寬了對(duì)地方融資平臺(tái)和銀行信貸的限制。2009年融資平臺(tái)公司從3000余家激增至8000余家，地方政府積累了天量債務(wù)，直到今天，這些債務(wù)依然役有完全化解。

圖9.“土地財(cái)政”與“土地金融”

1、 國(guó)家開發(fā)銀行

國(guó)家開發(fā)銀行通過城投公司，解決城市建設(shè)開發(fā)中引入銀行資金的三個(gè)技術(shù)問題：第一，需要一個(gè)能借款的公司，因?yàn)檎荒苤苯訌你y行貸款；第二，城建開發(fā)項(xiàng)目繁復(fù)，包括自來水、道路、公園、防洪等等，缺了哪個(gè)都不行，捆綁在一起以賺錢的項(xiàng)目帶動(dòng)不賺錢的項(xiàng)目；第三，僅靠財(cái)政預(yù)算收入不夠還債，要能把跟土地有關(guān)的收益用起來。

國(guó)開行是世界上最大的開發(fā)性銀行，2008年之前，國(guó)開行是城投公司最主要的貸款來源。2008年“4萬億”財(cái)政金融刺激之后，各種商業(yè)銀行包括“工農(nóng)中建”四大行和城市商業(yè)銀行（城商行），才開始大規(guī)模貸款給城投公司。2010年，在地方融資平臺(tái)公司的所有貸款中，城商行已經(jīng)和國(guó)開行、四大行平起平坐。

2、 地方債務(wù)

城商行主要由地方政府控制，大多數(shù)城商行的第一股東是地方政府。在各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)中，金融資源和融資能力是核心競(jìng)爭(zhēng)力之一，因此地方政府往往掌控至少一家銀行，方便為融資平臺(tái)公司和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供貸款。城商行為融資平臺(tái)貸款存在兩大風(fēng)險(xiǎn)：其一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)，需要中長(zhǎng)期貸款，商業(yè)銀行的資金大都來自短期存款；其二，城商行的存款來源并不穩(wěn)定，自有資本也比較薄弱，所以經(jīng)常需要在資本市場(chǎng)上融資。全國(guó)中小城商行普遍高度依賴同業(yè)融資，流動(dòng)性一旦收緊，就可能引發(fā)連鎖反應(yīng)。

城投公司最主要的融資方式是銀行貸款，其次是發(fā)行債券，即城投債。發(fā)行債券有兩個(gè)理論上的好處：其一，把債券賣給廣大投資者可以分散風(fēng)險(xiǎn)；其二，債券可以交易，價(jià)格和利率時(shí)時(shí)變動(dòng)，靈活的價(jià)格機(jī)制可以把不同風(fēng)險(xiǎn)的債券分配給不同類型的投資者，提高了配置效率。但對(duì)城投債來說，這兩個(gè)理論上的好處基本都不存在：第一，絕大多數(shù)城投債都在銀行間市場(chǎng)發(fā)行，流動(dòng)性差，風(fēng)險(xiǎn)依然集中在銀行系統(tǒng)；第二，市場(chǎng)認(rèn)為城投債有政府隱性擔(dān)保，非常安全。這個(gè)低風(fēng)險(xiǎn)高收益的城投債，對(duì)債券市場(chǎng)發(fā)展影響很大，積累的風(fēng)險(xiǎn)不小。

地方政府債務(wù)的各種沒有在賬面上明確的“隱性負(fù)債”，融資平臺(tái)公司的負(fù)債占其中的大頭。研究表明，2015年-2017年地方債務(wù)總額約為四五十萬億元，占GDP的五六成，其中三四成是隱性負(fù)債。地方債務(wù)主要是投資在了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，形成了實(shí)實(shí)在在的資產(chǎn)。2019年未廣義政府（政府+央行）的外債余額為3072億美元，僅占GDP的2%。

縱向上看，層級(jí)越低的政府負(fù)擔(dān)越重，風(fēng)險(xiǎn)越高。橫向上看，中西部的債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于東部。大多數(shù)地方（特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)）融資平臺(tái)的平均收入，扣除政府補(bǔ)貼，都無法覆蓋債務(wù)利息支出。政府補(bǔ)貼的錢主要來自和土地開發(fā)有關(guān)的各種收入，一旦經(jīng)濟(jì)遇冷，地價(jià)下跌，政府也背不起這沉重的債務(wù)。

3、 治理債務(wù)改革

2010年開始治理地方債務(wù)，重要的改革有四項(xiàng)。

第一項(xiàng)，債務(wù)置換，就是用地方政府發(fā)行的公債，替換一部分融資平臺(tái)公司的銀行貸款和城投債。主要好處：其一，從之前的7%以上的利率降低到了4%左右，大大減少了利息支出，利率高達(dá)7%-8%城投債，使銀行不愿意冒險(xiǎn)借錢給其他企業(yè)，市場(chǎng)平均利率和融資成本也因此被推高；其二，政府公債的期限要長(zhǎng)得多，為項(xiàng)目建設(shè)注入了長(zhǎng)期資金，降低了期限錯(cuò)配和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；其三，理論上政府信用要比融資平臺(tái)信用更高，債務(wù)置換因此提升了信用級(jí)別。

第二項(xiàng)，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。厘清與政府之間的關(guān)系，剝離其為政府融資的功能，同時(shí)破除政府對(duì)其形成的“隱性”擔(dān)保。融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)中一些公共服務(wù)性質(zhì)強(qiáng)的城建或基建項(xiàng)目，可以剝離出來，讓地方政府用債務(wù)置換的方式承接過去，也可以用PPP模式來繼續(xù)建設(shè)。然而很多平臺(tái)公司負(fù)債累累，公司的業(yè)務(wù)和治理架構(gòu)也都要改變，所以融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型并不容易，目前還遠(yuǎn)未完成。在近幾年的多起法院判例中，地方政府提供的擔(dān)保函均被判無效。

第三項(xiàng)，約束銀行和各類金融機(jī)構(gòu)，避免大量資金流入融資平臺(tái)。這部分監(jiān)管的難點(diǎn)在于各類影子銀行業(yè)務(wù)。

第四項(xiàng)，問責(zé)官員。要求官員樹立正確的政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。

而深層次的改革，需要從根本上約束官員的投資沖動(dòng)。

第三節(jié)?????? 招商引資中的地方官員

1、 激勵(lì)機(jī)制

人才的選拔和激勵(lì)機(jī)制是官僚體制的核心，決定著政府運(yùn)作的效果。激勵(lì)機(jī)制需要將干部個(gè)人得失與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況緊密掛鉤，既要激勵(lì)地方主官，也要激勵(lì)基層公務(wù)員。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方官的主要政績(jī)，對(duì)其聲望和升遷有重要影響，而對(duì)廣大普通政府工作人員而言，實(shí)際收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況密切相關(guān)。一方面有黨紀(jì)國(guó)法的監(jiān)督懲罰體系，另一方面也有地區(qū)間招商引資的激烈競(jìng)爭(zhēng)，為防止投資和產(chǎn)業(yè)流失，地方官員需要改善本地營(yíng)商環(huán)境，提高效率。

地方主官任期有限，要想在任內(nèi)快速提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，往往只能加大投資力度，上馬各種大工程、大項(xiàng)目。市委書記和市長(zhǎng)在一個(gè)城市的平均任期不過三四年，而基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)項(xiàng)目最快也要兩三年才能完成，所以“新官上任三把火”燒得又快又猛，上任頭兩年，基礎(chǔ)設(shè)施投資、工業(yè)投資、財(cái)政支出往往都會(huì)快速上漲。全國(guó)平均每年都有三成左右的地級(jí)市要更換市長(zhǎng)或市委書記，所以各地的投資都熱火朝天，“政治投資周期”較短。城市不斷向外擴(kuò)張，但普遍并不緊湊，通勒時(shí)間長(zhǎng)、成本高，加重了擁擠程度，也不利于環(huán)保。

2016年之前，官員升遷或調(diào)任后就無需再對(duì)任內(nèi)的負(fù)債負(fù)責(zé)，而新官又通常不理舊賬，會(huì)繼續(xù)加大投資，所以政府債務(wù)不斷攀升。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段之后，低風(fēng)險(xiǎn)高收益的工業(yè)投資項(xiàng)目減少，基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)投資的經(jīng)濟(jì)效益也在減弱，繼續(xù)加大投資會(huì)降低經(jīng)濟(jì)整體效率，助推產(chǎn)能過剩。地方官員在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面常常偏重“看得見”的工程建設(shè)，比如城市道路、橋梁、地鐵、綠地等，相對(duì)忽視“看不見”的工程，比如地下管網(wǎng)，所以每逢暴雨，“看海”的城市就很多。

在官員考核和晉升中，政績(jī)非常重要，而人情關(guān)系也同樣重要。無論是公司還是政府，只要工作業(yè)績(jī)不能百分百清楚地衡量，那上級(jí)的主觀評(píng)價(jià)就是重要的，與上級(jí)的人情關(guān)系就是重要的。人情和業(yè)績(jī)之間可能互相促進(jìn)，業(yè)績(jī)突出容易受領(lǐng)導(dǎo)青睞，而領(lǐng)導(dǎo)支持也有助于做好工作。任人唯親，可能打擊下屬的積極性。官僚體系為了約束領(lǐng)導(dǎo)的“任性”，可能在晉升中搞論資排輩，但如此一來，政府部門的工作效率和積極性都會(huì)降低。

絕大多數(shù)政府工作人員最在意的激勵(lì)并不是晉升，而是實(shí)際收入以及一些工作福利，包括工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)助、補(bǔ)貼、實(shí)惠的食堂、舒適的辦公條件等等。這些收入和福利都與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)財(cái)政緊密相關(guān)，在地區(qū)之間甚至同一地區(qū)的部門之間，差異很大。大部分人在日常工作中可以感受到這種差異，知道自己能從本地發(fā)展和本單位發(fā)展中得到實(shí)惠。

任何一個(gè)組織，無論是公司還是政府，都不可能只靠外部獎(jiǎng)懲來激勵(lì)員工。需要使命感、價(jià)值觀、愿景等種種與內(nèi)心感受相關(guān)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制?！安煌跣摹薄凹覈?guó)情懷”“為人民服務(wù)”等，都是潛在的精神力量。而“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡母刹窟x拔原則，也正是強(qiáng)調(diào)了內(nèi)在驅(qū)動(dòng)和自我約束的重要性。

2、 腐敗與反腐敗

與土地有關(guān)的交易和投資往往金額巨大，且權(quán)力高度集中在個(gè)別官員手中，極易滋生腐敗。隨著融資平臺(tái)和各種融資渠道的興起，涉嫌腐敗的資金又嫁接上了資本市場(chǎng)和金融工具，變得更加隱秘和龐大。黨的十八大以來，“反腐敗”成為政治生活的主題之一，并一直保持了高壓態(tài)勢(shì)。

我國(guó)的腐敗現(xiàn)象有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：第一，腐敗與經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)長(zhǎng)期并存；第二，隨著改革的深入，腐敗形式也在不斷變化。20世紀(jì)80年代的腐敗案件大多與價(jià)格雙軌制下的“官倒”和各種“投機(jī)倒把”有關(guān)；90年代的案件則多與國(guó)企改革和國(guó)有資產(chǎn)流失有關(guān)；21世紀(jì)以來，與土地開發(fā)相關(guān)的案件成了主流。

腐敗大概可以分為兩類。第一類是“掠奪式”腐敗，比如對(duì)私營(yíng)企業(yè)敲詐勒索、向老百姓索賄、盜用挪用公款等，這類腐敗對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)極其有害；第二類腐敗是“官商勾連共同發(fā)財(cái)式”腐敗，比如官員利用職權(quán)把項(xiàng)目批給關(guān)系戶企業(yè)，而企業(yè)不僅要完成項(xiàng)目、為官員貢獻(xiàn)政績(jī)，也要在私下給官員很多好處。

第二類腐敗會(huì)帶來四大惡果：其一，長(zhǎng)期偏重投資導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，資本收入占比高而勞動(dòng)收入占比低；其二，扭曲投資和信貸資源配置，把大量資金浪費(fèi)在效益不高的關(guān)系戶項(xiàng)目上，推升債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)；其三，權(quán)錢交易擴(kuò)大了貧富差距；其四，地方上可能形成利益集團(tuán)，不僅可能限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也可能破壞政治生態(tài)，出現(xiàn)大面積的“塌方式腐敗”。

黨的十八大以來的反腐運(yùn)動(dòng)，是更為廣闊的系統(tǒng)性改革的一部分，其中既包括“去杠桿”等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，也包括防范金融風(fēng)險(xiǎn)改革，還包括各類生產(chǎn)要素尤其是土地的市場(chǎng)化改革。這些改革的根本目的，是轉(zhuǎn)變過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，所以需要打破在舊有模式下形成的利益集團(tuán)。2016年，中央開始強(qiáng)調(diào)“庸政懶政怠政也是一種腐敗”，要破除“為官不為”。2018年，中央強(qiáng)調(diào)建立健全容錯(cuò)機(jī)制。

美國(guó)在19世紀(jì)未和20世紀(jì)初的所謂“鍍金年代”中，各類腐敗現(xiàn)象非常猖镢，“裙帶關(guān)系”，經(jīng)濟(jì)腐化政治，政治又反過來腐化經(jīng)濟(jì)，形成了“系統(tǒng)性腐敗” systematic corruption。反腐敗是國(guó)家治理能力建設(shè)的一部分，除了專門針對(duì)腐敗的制度建設(shè)之外，更為根本的措施還是簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府角色，從生產(chǎn)投資型政府向服務(wù)型政府逐步轉(zhuǎn)型。

圖10.微觀過程

第四章?????? 工業(yè)化中的政府角色

第一節(jié)?????? 京東方與政府投資

2008年，顯示面板行業(yè)由日韓和中國(guó)臺(tái)灣企業(yè)主導(dǎo)。2012年，我國(guó)進(jìn)口顯示面板總值高達(dá)500億美元，僅次于集成電路、石油和鐵礦石。2020年，大陸企業(yè)在全球市場(chǎng)的占有率已接近四成，成為世界第一，徹底擺脫了依賴進(jìn)口的局面，涌現(xiàn)出了一批重量級(jí)企業(yè)，如京東方、華星光電、深天馬、錐信諾等。國(guó)產(chǎn)顯示面板行業(yè)的崛起不僅推動(dòng)了彩電和顯示器等價(jià)格的直線下降，也推動(dòng)了華為和小米等國(guó)產(chǎn)手機(jī)價(jià)格的下降，促成了使用液晶屏幕的各類國(guó)產(chǎn)消費(fèi)電子品牌的崛起。

1、 京東方發(fā)展史

京東方的前身是國(guó)企北京電子管廠。2005年，京東方在北京亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)5代線，這條生產(chǎn)線收購(gòu)自韓國(guó)企業(yè)，香港上市融資計(jì)劃失敗后，在北京市政府與國(guó)開行的協(xié)調(diào)下，9家銀行組成銀團(tuán)，貸款給京東方74億美元，北京市政府也提供了以國(guó)資委的全資公司為主體的28億元借款。2008年，京東方在成都建設(shè)4.5代線，向國(guó)開行牽頭的成都市兩家城投公司定向增發(fā)股票18億元，剩余16億元采用銀團(tuán)貸款。2005-2007年，京東方在深圳和上海的合作建設(shè)都遭到夏普的攪局，計(jì)劃因此流產(chǎn)，這也因此推遲了我國(guó)高世代產(chǎn)線的建設(shè)。

2008年，合肥亟待產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)班子下了很大決心，向京東方投資建設(shè)6代線，京東方定向增發(fā)融資120億元，合肥兩家城投公司一共出資30億元，其他8家社會(huì)投資機(jī)構(gòu)出資90億元，此外銀團(tuán)貸款75億元。京東方后來在合肥又建設(shè)投產(chǎn)了兩條生產(chǎn)線，2014年的8.5代和2018年的10.5代，吸引了大量上下游廠商落地合肥，形成了產(chǎn)業(yè)集群，使合肥成為我國(guó)光電顯示產(chǎn)業(yè)的中心之一。

2008年“4萬億”計(jì)劃出臺(tái)后，京東方進(jìn)入了快速擴(kuò)張階段。合肥6代線6月開工建設(shè)，北京8.5代線8月開工建設(shè)，徹底打破了韓日和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)大陸的技術(shù)和設(shè)廠封鎖。同時(shí)臺(tái)商的合資項(xiàng)目并沒有獲得我國(guó)政府的快速批準(zhǔn)，為京東方贏得了一些發(fā)展時(shí)間。在這一快速擴(kuò)張階段，京東方的基本融資模式都是“擴(kuò)充資本金+銀團(tuán)貸款”，地方政府投資平臺(tái)既可以參與京東方股票定向增發(fā)來擴(kuò)充其資本金，也可以用土地使用權(quán)收益入股。此外，地方城投公司也可以委托當(dāng)?shù)劂y行向京東方提供低息甚至免息委托貸款。

2、 經(jīng)濟(jì)啟示

現(xiàn)代工業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)很強(qiáng)。顯示面板行業(yè)一條生產(chǎn)線的投資動(dòng)輒百億，只有大量生產(chǎn)才能拉低平均成本，因此新企業(yè)的進(jìn)入門檻極高，不僅投資額度大，還要面對(duì)先進(jìn)入者已經(jīng)累積的巨大成本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。若新企業(yè)成功實(shí)現(xiàn)大規(guī)模量產(chǎn)，不僅自身成本會(huì)降低，還會(huì)搶占舊企業(yè)的市場(chǎng)份額，削弱其規(guī)模經(jīng)濟(jì)，推高其生產(chǎn)成本，因此一定會(huì)遭遇舊企業(yè)的各種打壓，比如三星的價(jià)格戰(zhàn)和夏普的處攪局。京東方和華星光電等企業(yè)的崛起，帶動(dòng)了整個(gè)光電顯示產(chǎn)業(yè)鏈向我國(guó)集聚，這也是規(guī)模效應(yīng)的體現(xiàn)，因?yàn)橐?guī)模不夠就吸引不到上下游企業(yè)向周圍集聚。一旦行業(yè)集聚形成，企業(yè)自身的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就會(huì)和行業(yè)整體的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)疊加，進(jìn)一步降低運(yùn)輸和其他成本。

新興制造業(yè)在地理上的集聚效應(yīng)很強(qiáng)。扎堆生產(chǎn)可以節(jié)約原材料和中間投入的運(yùn)輸成本，而且同行聚集在一起有利于知識(shí)和技術(shù)交流，外溢效應(yīng)很強(qiáng)，因此產(chǎn)業(yè)集群一旦形成，自身引力會(huì)不斷加強(qiáng)，很難被外力打破。大部分新興制造業(yè)對(duì)自然條件要求不高，不會(huì)特別依賴先天自然資源，而且我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，物流成本低，所以一些內(nèi)陸的中心城市雖然沒有沿海城市便利，但條件也不是差很多。這些城市若能吸引一些行業(yè)龍頭企業(yè)落戶，就有可能帶來一大片相關(guān)企業(yè)，在新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中占得一席之地，比如合肥的京東方和鄭州的富士康等。

行政手段造成的扭曲往往只有行政力量才能破解。政府若投資和補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)企業(yè)，這些企業(yè)無法利用國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)來降低成本，必須依賴出口，那政府的投入實(shí)際上是在補(bǔ)貼外國(guó)消費(fèi)者。但在我國(guó)，使用液晶屏幕的很多終端產(chǎn)品比如電視和手機(jī)，其全球最大的消費(fèi)市場(chǎng)就在國(guó)內(nèi)，所以液晶顯示產(chǎn)業(yè)的外溢性極強(qiáng)。若本國(guó)企業(yè)能以更低的價(jià)格生產(chǎn)，政府就可以考慮扶持本國(guó)企業(yè)進(jìn)入，這不僅能打破國(guó)際市場(chǎng)的扭曲和壟斷，還可以降低國(guó)內(nèi)下游產(chǎn)業(yè)的成本，促進(jìn)其發(fā)展。

政府投資上游產(chǎn)業(yè)的同時(shí)也促進(jìn)下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”一個(gè)很重要的特點(diǎn)，就是政府幫助本土企業(yè)進(jìn)入復(fù)雜度很高的行業(yè)，充分利用其中的學(xué)習(xí)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)外溢效應(yīng)，迅速提升本土制造業(yè)的技術(shù)能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。20世紀(jì)70年代初，韓國(guó)政府大量資金投入六大“戰(zhàn)略行業(yè)”（鋼鐵、有色金屬、造船、機(jī)械、電子、石化），培育了世界一流的造船業(yè)、汽車業(yè)、電子業(yè)等的世界頂尖企業(yè)。“比較優(yōu)勢(shì)”具有很大的不確定性，是可以靠人為創(chuàng)造的，“比較優(yōu)勢(shì)”其實(shí)就是機(jī)會(huì)成本低。

政府扶持也吸引了一些并無技術(shù)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的小企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)，引發(fā)了產(chǎn)能過剩。顯示面板是一個(gè)周期性極強(qiáng)的行業(yè)，市場(chǎng)價(jià)格高漲時(shí)很多企業(yè)進(jìn)入，供給快速增加，推動(dòng)價(jià)格大跌，讓不少企業(yè)倒閉，而低價(jià)又會(huì)刺激和創(chuàng)造出更多新的需求和應(yīng)用場(chǎng)景，推動(dòng)需求和價(jià)格再次上漲。這種周期性的產(chǎn)能過剩已經(jīng)清洗掉了很多企業(yè)，行業(yè)中心也在一輪輪的清洗中從美國(guó)轉(zhuǎn)到日本，再到韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，再到大陸。

規(guī)模經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)集聚也會(huì)刺激技術(shù)創(chuàng)新。市場(chǎng)大，利潤(rùn)就大，就能支撐更大規(guī)模的研發(fā)投入，產(chǎn)業(yè)的集聚還會(huì)帶來技術(shù)和知識(shí)的外溢，促進(jìn)創(chuàng)新。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的源動(dòng)力，但創(chuàng)新是買不來的，必須基于知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的積累，所以只能自己動(dòng)手“邊做邊學(xué)”，否則永遠(yuǎn)也學(xué)不會(huì)。只有自己動(dòng)手，不是靠簡(jiǎn)單的模仿和引進(jìn)，才能真正明白技術(shù)原理，才能和產(chǎn)業(yè)鏈上的廠商深入交流，才能學(xué)會(huì)修改設(shè)計(jì)以適應(yīng)本土客戶的要求，也才能逐步實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新。自主創(chuàng)新不是閉關(guān)鎖國(guó)，也沒必要所有事情都親力親為，貿(mào)易開放也是學(xué)習(xí)的捷徑，和獨(dú)立自主并不矛盾。

各國(guó)產(chǎn)品的復(fù)雜程度與本國(guó)法制和營(yíng)商環(huán)境之間直接相關(guān)。復(fù)雜的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)鏈涉及諸多交易主體和復(fù)雜商業(yè)關(guān)系，投資和交易金額往往巨大，所以對(duì)合同的制訂和執(zhí)行、營(yíng)商環(huán)境穩(wěn)定性、合作伙伴間信任關(guān)系等都有很高要求。

第二節(jié)?????? 光伏發(fā)展與政府補(bǔ)貼

1、 光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程

2001年，尚德在政府的支持下建立了，三家政府投資平臺(tái)和五家地方國(guó)企占股75%。2005年，尚德成為中國(guó)首家在紐交所上市的“民營(yíng)企業(yè)”，因?yàn)樵谏鲜星案呤⒌韧赓Y收購(gòu)了全部國(guó)資股份。

2008年，各地加大了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)項(xiàng)目的投資，包括光伏，主要手段還是廉價(jià)土地、稅收優(yōu)惠、貼息貸款等。在刺激政策與地方政府的背書之下，尚德和賽維等龍頭企業(yè)開始大規(guī)模負(fù)債擴(kuò)張。這一時(shí)期的光伏產(chǎn)品主要出口歐美市場(chǎng)，因?yàn)槠浒l(fā)電成本遠(yuǎn)高于火電和水電，國(guó)內(nèi)消費(fèi)不起。2010年，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)只占我國(guó)光伏企業(yè)銷量的6%。2011年，光伏57%出口歐洲，15%出口美國(guó)。可以說我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)不僅是國(guó)內(nèi)地方政府扶持出來的，也得益于美歐等外國(guó)政府的“扶持”。

2011年后，中央政府開始分階段分區(qū)域?qū)夥┬小皹?biāo)桿電價(jià)”補(bǔ)貼。“標(biāo)桿電價(jià)”補(bǔ)貼（feed-in tariff FiT）制度要求，電網(wǎng)必須以固定價(jià)格持續(xù)購(gòu)買光伏電量，期限20年，該價(jià)格高于光伏發(fā)電成本。這個(gè)固定價(jià)格會(huì)逐漸下調(diào)，以刺激光伏企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高效率。補(bǔ)貼的下降速度慢于光伏的技術(shù)進(jìn)步和成本下降速度，所以投資光伏發(fā)電有利可圖，裝機(jī)規(guī)模因此快速上升。2016-2017年，我國(guó)光伏組件產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的73%，而光伏裝機(jī)量占全球的51%，不僅是全球最大的產(chǎn)地，也成了最大的市場(chǎng)。但裝機(jī)量的急速上漲造成了補(bǔ)貼資金嚴(yán)重不足，拖欠補(bǔ)貼現(xiàn)象嚴(yán)重。電力公司以政府拖欠補(bǔ)貼為由，拒絕給光伏電廠結(jié)算，導(dǎo)致甘肅、新疆等西部省份的“棄光”現(xiàn)象。

2011年美國(guó)和歐盟開始陸續(xù)對(duì)我國(guó)企業(yè)展開“反傾銷，反補(bǔ)貼”調(diào)查。在這之前，我國(guó)光伏企業(yè)已經(jīng)在急速擴(kuò)張中積累了大量產(chǎn)能和債務(wù)，如今出口需求銳減，大量企業(yè)開始破產(chǎn)倒閉，包括尚德和賽維。在這種背景之下，光伏的主要市場(chǎng)開始逐漸向國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移。2018年，歐盟取消了對(duì)我國(guó)企業(yè)的“雙反”措施，光伏貿(mào)易恢復(fù)正常。歐盟的“雙反”并未能挽救歐洲企業(yè)，除了在最上游的硅料環(huán)節(jié)，大多歐洲企業(yè)已經(jīng)退出光伏產(chǎn)業(yè)。2019年，我國(guó)開始逐步退出固定電價(jià)的補(bǔ)貼方式，實(shí)行市場(chǎng)競(jìng)價(jià)。由于多年的技術(shù)積累和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，光伏度電成本已經(jīng)逼近燃煤電價(jià)，正在邁入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代。

2、 經(jīng)濟(jì)啟示

傳統(tǒng)能源已經(jīng)積累了多年的技術(shù)和成本優(yōu)勢(shì)，只靠市場(chǎng)和價(jià)格機(jī)制，新能源在剛進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)是沒有競(jìng)爭(zhēng)力的。但新能源的技術(shù)升級(jí)和成本下降，只有在大規(guī)模的生產(chǎn)和市場(chǎng)應(yīng)用中才能逐步發(fā)生，沒有全產(chǎn)業(yè)鏈的工業(yè)化量產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新，就不可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本下降。新能源技術(shù)必須在沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的時(shí)侯就進(jìn)入市場(chǎng)，政府主要有兩個(gè)辦法：第一是對(duì)傳統(tǒng)能源征收高額碳稅或化石燃料稅；第二是直接補(bǔ)貼新能源。第一種辦法不夠經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)能源占據(jù)市場(chǎng)九成以上，對(duì)其征收重稅會(huì)大大加重稅收負(fù)擔(dān)，造成巨大扭曲。更加合理的做法是直接補(bǔ)貼新能源，加速其技術(shù)進(jìn)步和成本降低，待其市場(chǎng)份額不斷擴(kuò)大、成本逼近傳統(tǒng)能源之后，再逐漸降低補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)傳統(tǒng)能源征稅，加速其退出。

無論是歐美還是日韓，光伏的需求都是由政府補(bǔ)貼創(chuàng)造出來的。中國(guó)在開始進(jìn)入這個(gè)行業(yè)時(shí)，面臨的是“三頭在外”的局面：需求和市場(chǎng)來自海外，關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備來自海外，關(guān)鍵原材料也來自海外。在地方政府廉價(jià)的土地和信貸資源支持下，大量本土光伏企業(yè)在海外打“價(jià)格戰(zhàn)”，用低價(jià)占領(lǐng)市場(chǎng)，并在這個(gè)過程中不斷技術(shù)創(chuàng)新，逐步進(jìn)入技術(shù)更復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈上游。政府的支持和補(bǔ)貼與企業(yè)成功不存在必然的因果關(guān)系。政策最多可以幫助企業(yè)降低一些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但政府不能幫助企業(yè)克服最大的不確定性，即在不斷變化的市場(chǎng)中發(fā)展出足夠的能力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，否則保護(hù)和補(bǔ)貼政策最終會(huì)變成企業(yè)的尋租工具。

“東亞產(chǎn)業(yè)政策模式”的一個(gè)特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)出口。當(dāng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有限時(shí)，海外市場(chǎng)可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，迫使企業(yè)創(chuàng)新。補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策難免會(huì)產(chǎn)生一些低效率的企業(yè)，而出口量大的公司，往往是效率相對(duì)高的公司，它們市場(chǎng)份額的擴(kuò)大，會(huì)吸納更多的行業(yè)資源，壓縮國(guó)內(nèi)低效率同行的生存空間，淘汰一些落后產(chǎn)能。企業(yè)積累的技術(shù)、人才、行業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，并不會(huì)隨企業(yè)破產(chǎn)而消失，一旦需求回暖，這些資源就又可以重新整合。而整條產(chǎn)業(yè)鏈都在國(guó)內(nèi)，同行溝通成本更低，開始出現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的自主和協(xié)同創(chuàng)新，各環(huán)節(jié)共同優(yōu)化，加速了技術(shù)進(jìn)步和成本下降，這又進(jìn)一步擴(kuò)大了我國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更好地打開了國(guó)外市場(chǎng)。

為應(yīng)對(duì)的國(guó)際復(fù)雜的局勢(shì)變幻，要不斷擴(kuò)大和穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，這是行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)。另一方面，若地方政府利用行政手段阻礙落后企業(yè)破產(chǎn)，就會(huì)阻礙優(yōu)勝劣汰和效率提升，加劇產(chǎn)能過剩的負(fù)面影響。

地方政府招商引資的優(yōu)惠政策，會(huì)降低產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻，可能會(huì)帶來重復(fù)投資和產(chǎn)能過剩。自由市場(chǎng)選擇的投資水平不可能恰好適應(yīng)未來需求，若市場(chǎng)樂觀情緒彌漫，投資者往往一擁而上，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，產(chǎn)品價(jià)格下跌，淘汰一批企業(yè)，而價(jià)格下跌可能刺激新一輪需求上升，引發(fā)新的過剩投資。這種供需動(dòng)態(tài)匹配和調(diào)整過程中周期性的產(chǎn)能過剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的常態(tài)。但也正是因?yàn)檫@種產(chǎn)能過剩，企業(yè)才不得不在這場(chǎng)生存游戲中不斷創(chuàng)新，增加競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加速優(yōu)勝劣汰和技術(shù)進(jìn)步。

三個(gè)重要因素加劇了“重復(fù)投資”：首先，在發(fā)展過程中，很多產(chǎn)品的市場(chǎng)需求幾乎是確定的，相關(guān)的生產(chǎn)技術(shù)是可以復(fù)制的，容易出現(xiàn)一擁而上；其次，地方政府招商引資的很優(yōu)惠和補(bǔ)貼，都發(fā)生在工廠建設(shè)階段，時(shí)間拖久了優(yōu)惠政策可能就沒有了，很多機(jī)會(huì)和資源就拱手讓人了，所以要“大干快上”；再次，地方往往追隨中央的產(chǎn)業(yè)政策，可能努力投資到中央指定的方向上。

“重復(fù)投資”的兩個(gè)正面作用：首先，當(dāng)?shù)毓S不僅提供了就業(yè)，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と颂峁┝藢W(xué)習(xí)場(chǎng)所和途徑?！肮I(yè)化”最核心的一環(huán)是把農(nóng)民變成工人，這不僅僅是工作的轉(zhuǎn)變，也是思想觀念和生活習(xí)慣的徹底轉(zhuǎn)變。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起的年代，這些“離土不離鄉(xiāng)”的工廠讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民熟悉了工業(yè)和工廠，培養(yǎng)了大量工人，為后來我國(guó)利用勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)成為世界工廠莫定了基礎(chǔ)。工廠承擔(dān)了類似學(xué)校的教育功能，有很強(qiáng)的正外部性，應(yīng)當(dāng)予以扶持和補(bǔ)貼。其次，是加劇競(jìng)爭(zhēng)。蜂擁而上的低水平產(chǎn)能讓“價(jià)格戰(zhàn)”成為我國(guó)很多產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)常態(tài)， “成本創(chuàng)新”是本土創(chuàng)新的主流。在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)更新迭代了多年的產(chǎn)品，復(fù)雜精密而且價(jià)格高昂，犧牲一些功能和質(zhì)量能讓價(jià)格大幅下降，也有利于產(chǎn)品推廣，當(dāng)消費(fèi)者開始熟悉這些產(chǎn)品后，會(huì)逐步提升對(duì)質(zhì)量的需求。正因如此，很多國(guó)產(chǎn)貨都經(jīng)歷了所謂“山寨+價(jià)格戰(zhàn)”的階段，行業(yè)正是在這種殘酷的競(jìng)爭(zhēng)中迅速洗牌，將資源和技術(shù)快速向頭部企業(yè)集中，質(zhì)量迅速提高。

政府扶持，關(guān)鍵在于“保持競(jìng)爭(zhēng)”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本優(yōu)勢(shì)是可以不斷試錯(cuò)，在競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。地方保護(hù)主義，就是哪怕是低效率的“僵尸企業(yè)”也要不斷輸血和挽救，做不到“劣汰”，競(jìng)爭(zhēng)的效果就會(huì)大打折扣，導(dǎo)致資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)。企業(yè)一旦做大，就涉及就業(yè)穩(wěn)定和方方面面的利益，不容易破產(chǎn)重組。

產(chǎn)業(yè)政策要有退出機(jī)制，若效率低的企業(yè)不能退出，“競(jìng)爭(zhēng)性”就是一句空話，“退出機(jī)制”的兩個(gè)方面：第一是政策本身要設(shè)計(jì)退出機(jī)制，比如光伏的“標(biāo)桿電價(jià)”補(bǔ)貼；第二是低效企業(yè)破產(chǎn)退出的渠道要順暢，這涉及更深層次的要素配置市場(chǎng)化改革。然而“破產(chǎn)難”一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的頑疾：一方面，債權(quán)銀行不愿走破產(chǎn)程序，因?yàn)闀?huì)暴露不良貸款，無法再掩蓋風(fēng)險(xiǎn)：另一方面，地方政府也不愿企業(yè)走破產(chǎn)程序，否則職工安置和民間借貸等一系列矛盾會(huì)公開化。

第三節(jié)?????? 政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，是地方政府投資高新產(chǎn)業(yè)的方式，這脫胎于地方政府投融資的傳統(tǒng)模式，既是一種招商引資的新方式和新的產(chǎn)業(yè)政策工具，也是一種以市場(chǎng)化方式使用財(cái)政資金的探索，其中充分體現(xiàn)了我國(guó)的“漸進(jìn)性改革”。

1、 基金模式

私募基金，就是一群人把錢交給另一群人去管理和投資，與公眾經(jīng)常買賣的公募基金相區(qū)別。私募基金的出錢者叫有限合伙人 limited partner LP，管錢和投資的人叫普通合伙人 general partner GP，LP把錢交給GP投資和運(yùn)作，同時(shí)GP收取兩種費(fèi)用：基本管理費(fèi)，無論盈虧每年交投資總額的2%；績(jī)效提成 carry，扣除事先約定的基本收益，一般為8%，在多余利潤(rùn)中抽成，一般為20%。

圖11.私募基金運(yùn)作模式

GP的投資對(duì)象，既可以是上市公司公開交易的股票（二級(jí)市場(chǎng)），也可以是未上市公司的股權(quán)（一級(jí)市場(chǎng)），還可以是上市公司的定向增發(fā)（一級(jí)半市場(chǎng)）。LP和GP的合作方式稱為“有限合伙制”。股份制公司一般要求“同股同權(quán)”和“同股同利”，每股附帶的投票權(quán)和分紅權(quán)是一樣的。私募基金有固定存續(xù)期，一般是7-10年，基金要經(jīng)歷募資、投資、管理、退出等四個(gè)階段，統(tǒng)稱“募投管退”，到期后必須按照合伙協(xié)議分錢和散伙。

國(guó)際上的LP大都是機(jī)構(gòu)投資者，一些國(guó)家是主權(quán)投資機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)最大的LP就是政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的三個(gè)特點(diǎn)：第一，大多數(shù)引導(dǎo)基金不直接投資企業(yè)，而是通過投資私募基金，使有限的政府基金帶動(dòng)更多社會(huì)資本投資目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，故稱為“產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)”，因?yàn)檎龑?dǎo)基金本身就是一支基金，投資對(duì)象又是各種私募基金，所以也被稱為“基金中的基金”或“母基金” fund of funds FOF；第二，把政府引導(dǎo)基金交給市場(chǎng)化的基金管理人運(yùn)作；第三，大多數(shù)引導(dǎo)基金的最終投向都是戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，而不允許投向基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)，這有別于PPP模式。

政府不可以直接去資本市場(chǎng)上做股權(quán)投資，所以需要設(shè)立公司來管理產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，這些公司的運(yùn)作模式分為三類：第一類，政府獨(dú)資公司，與城投公司類似；第二類，混合所有制公司；第三類，把錢委托給市場(chǎng)化的母基金管理人去運(yùn)營(yíng)。我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展需要三個(gè)外部條件：首先是制度條件，進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)很大的股權(quán)投資領(lǐng)域，必須要有制度和政策指引；其次是金融條件，得有足夠多的GP，還要有足夠大的股權(quán)交易市場(chǎng)和退出渠道；再次是產(chǎn)業(yè)條件，高技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略新興行業(yè)只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段才會(huì)大批出現(xiàn)。

2、 外部條件

2005年，明確了國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。2007年，LP/GP式的基金運(yùn)作模式正式有了法律保障。2008年，形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則。2010年，國(guó)有創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和國(guó)有創(chuàng)投引導(dǎo)基金，可在IP0時(shí)申請(qǐng)豁免國(guó)有股轉(zhuǎn)持義務(wù)。2011年，明確了GP在收取管理費(fèi)（一般按1.5%-2.5%）的基礎(chǔ)上可以收取增值收益部分的20%。2014年，《預(yù)算法》改革，嚴(yán)格限制地方政府對(duì)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，連續(xù)兩年沒花出去的錢，可能將被收歸同級(jí)或上級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌使用，原本用于補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的地方財(cái)政資金流向了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。2015年，允許使用財(cái)政資金的政府投資基金出現(xiàn)虧損，推動(dòng)政府投資基金實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。

2004年，為完善資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制等莫定了制度基礎(chǔ)。2005年，股權(quán)分置改革，解決了非流通股上市流通的問題。2006年，把發(fā)起人股和風(fēng)投基金持股區(qū)別對(duì)待，風(fēng)投基金的禁售期可縮短至12個(gè)月。2004年和2009年，中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板分別在深交所開板。2013年，新三板擴(kuò)容全國(guó)。2019年，科創(chuàng)板在上交所開市，改變了過去股權(quán)投資機(jī)構(gòu)“兩頭在外”（海外募資，海外上市、退出）的尷尬格局。2008年后，我國(guó)的股權(quán)投資基金開始由人民幣基金主導(dǎo)，外幣基金不再重要。2006-2014年，我國(guó)的股權(quán)投資基金高速發(fā)展，一大批優(yōu)秀的市場(chǎng)化基金管理機(jī)構(gòu)和人才開始涌現(xiàn)。2014年，政府資金開始和社會(huì)資本融合，出現(xiàn)了以市場(chǎng)化方式運(yùn)作財(cái)政資源的重要現(xiàn)象。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的三大特性：首先，扶持和發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略；其次，戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)高度依賴研發(fā)和創(chuàng)新，需要能共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并能為企業(yè)解決各類問題的“實(shí)力派”股東；再次，戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)正處在發(fā)展早期，尚未形成明顯的地理集聚，政策鼓勵(lì)地方以產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展為途徑，形成創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展新格局。

3、 發(fā)展困難

運(yùn)用財(cái)政資金做風(fēng)險(xiǎn)投資的四類體制性困難：

第一類是財(cái)政資金保值增值目標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)投資可能虧錢之間的矛盾，對(duì)大多數(shù)引導(dǎo)基金而言，投資的財(cái)務(wù)回報(bào)率高低并非特別重要，關(guān)鍵還是招商引資，借助引導(dǎo)基金這個(gè)工具把產(chǎn)業(yè)帶回本地；

第二類是財(cái)政資金的地域?qū)傩耘c資本無邊界之間的矛盾，機(jī)構(gòu)類LP追求的就是財(cái)務(wù)回報(bào)，并不關(guān)心資金具體流向什么區(qū)域，但地方政府引導(dǎo)基金源自地方財(cái)政，本質(zhì)還是招商引資工具，所以不可能讓投資流到外地去，有些地方引導(dǎo)基金為吸引企業(yè)，把股權(quán)投資變成了債權(quán)工具，給本地政府增加了一筆隱性負(fù)債，形成了“名股實(shí)債”；

第三類是源于資本市場(chǎng)，作為L(zhǎng)P之一的政府引導(dǎo)基金出資份額一般不會(huì)超過20%，若沒有其他80%的社會(huì)資本，這支私募基金就可能募集失敗，2018年“資管新規(guī)”讓各種社會(huì)資本急劇萎縮，大批私募基金管理機(jī)構(gòu)倒閉；

第四類是激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)脫胎自政府和國(guó)企，一般沒有市場(chǎng)化的薪酬，吸引不了很多專業(yè)人才，所以把錢交給市場(chǎng)化的私募基金GP去管理，但引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)也需要吸引和留住人才，因此需要在體制內(nèi)調(diào)整薪酬結(jié)構(gòu)。

圖12.產(chǎn)業(yè)發(fā)展

宏觀現(xiàn)象

第一章?????? 城市化與不平衡

第一節(jié)?????? 房?jī)r(jià)與居民債務(wù)

地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式特點(diǎn)：第一個(gè)是城市化過程中“重土地、輕民生”，優(yōu)點(diǎn)是可以快速推進(jìn)城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，缺點(diǎn)是公共服務(wù)供給不足，拉大了地區(qū)差距和貧富差距；第二個(gè)特點(diǎn)是招商引資競(jìng)爭(zhēng)中“重規(guī)模、重?cái)U(kuò)張”，優(yōu)點(diǎn)是推動(dòng)了企業(yè)成長(zhǎng)和快速工業(yè)化，缺點(diǎn)是加重了債務(wù)負(fù)擔(dān)和金融風(fēng)險(xiǎn)；第三個(gè)特點(diǎn)是發(fā)展戰(zhàn)略“重投資、重生產(chǎn)、輕消費(fèi)”，優(yōu)點(diǎn)是拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，擴(kuò)大了對(duì)外貿(mào)易，使我國(guó)迅速成為制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，缺點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平，對(duì)內(nèi)，資源向企業(yè)部門轉(zhuǎn)移，居民收入和消費(fèi)占比偏低，對(duì)外，國(guó)內(nèi)無法消納的產(chǎn)能向國(guó)外輸出，加劇了貿(mào)易沖突。

圖1.城鎮(zhèn)占總?cè)丝诒戎?/span>

1、 土地供需

城市住房需求壓力是否會(huì)推升房?jī)r(jià)，取決于房屋和住宅用地供給是否靈活。一個(gè)地區(qū)的土地面積雖然固定，但建造住宅的用地指標(biāo)可以調(diào)整，同一塊住宅開發(fā)用地上，容積率和綠化面積也可以調(diào)整。我國(guó)的城市化速度很快，居民收入增長(zhǎng)的速度也很快，所以住房需求和房?jī)r(jià)上漲很快。

地區(qū)房?jī)r(jià)差異的主要原因是供需失衡。中國(guó)對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格管理，每年的新增指標(biāo)由中央分配到省，再由省分配到地方，這些指標(biāo)無法跨省交易，所以即使面對(duì)大量人口流入，東部也無法從西部調(diào)劑用地指標(biāo)。2020年，中央提出要對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)進(jìn)行攻革，探索建立全國(guó)性建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

2、 歐美教訓(xùn)

居民債務(wù)主要來自買房，房?jī)r(jià)越高，按揭就越高，債務(wù)負(fù)擔(dān)也就越重。各國(guó)房?jī)r(jià)上漲都是因?yàn)楣┎粦?yīng)求，一來城市化過程中住房需求不斷增加，二來土地和銀行按揭的供給都受政治因素影響。

隨著房子數(shù)量和價(jià)格的攀升，房產(chǎn)成了國(guó)民財(cái)富中最重要的組成部分。隨著房主越來越多，得益于房?jī)r(jià)上漲的人就越來越多。所以美國(guó)政府為討好這部分選民，不愿讓房?jī)r(jià)下跌，同時(shí)也降低了買房的首付門檻和按揭利率。

借錢給窮人買房，既能緩解窮人的不滿，又能抬高房?jī)r(jià)，讓房主的財(cái)富也增加，拉動(dòng)消費(fèi)、創(chuàng)造就業(yè)，可謂一舉多得。于是政府開始利用房利美 Fannie Mae 和房地美 Freddie Mac 公司（“兩房”）來支持窮人貸款買房?！皟煞俊笨梢再I入銀行的按揭貸款，相當(dāng)于借錢給銀行發(fā)放更多按揭。1995-2004年，“兩房”支持低收入者的房貸要占到總資產(chǎn)的從42%提高到56%。因?yàn)榻o窮人的貸款利潤(rùn)較高，風(fēng)險(xiǎn)又似乎很低，對(duì)購(gòu)房首付的管制也越來越松。2008年以前很多房貸的首付為零。2002-2007年，美國(guó)房?jī)r(jià)平均漲了將近6o%。

房?jī)r(jià)下挫和收入下降會(huì)加大家庭債務(wù)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而抑制消費(fèi)。房?jī)r(jià)漲幅越大的國(guó)家，居民債務(wù)負(fù)擔(dān)越重（大多數(shù)是房貸），危機(jī)中消費(fèi)下降也越多。房地產(chǎn)常被稱作“經(jīng)濟(jì)周期之母”，因其內(nèi)在的供需矛盾，一方面銀行可以通過按揭創(chuàng)造幾乎無限的新購(gòu)買力，另一方面不可再生的城市土地供給卻有限，這對(duì)矛盾常常會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫與破裂的周期循環(huán)。

3、 我國(guó)情況

2018年末，居民債務(wù)占GDP的比重約為54%。相關(guān)調(diào)查顯示，居民債務(wù)中有53%是住房貸款，24%是各類消費(fèi)貸（如車貸）。此外，還存在消費(fèi)貸被用于購(gòu)房，以及民間借貸等非正規(guī)渠道借貸現(xiàn)象。

圖2.居民債務(wù)占GDP比重

2019年，城鎮(zhèn)居民接近六成家庭有負(fù)債，平均債務(wù)收入比為1.6，負(fù)債中76%是房貸。房產(chǎn)占了家庭資產(chǎn)的近七成，其中六成是住房，一成是商鋪。而美國(guó)居民的財(cái)富中，72%是金融資產(chǎn)，房產(chǎn)占比不到28%。中國(guó)人財(cái)富的壓艙石是房子，美國(guó)人財(cái)富的壓艙石是金融資產(chǎn)。中國(guó)對(duì)房市的重視以及美國(guó)對(duì)股市的重視，體現(xiàn)在兩國(guó)的基本政策中。

汽車是典型的奢侈品，需求收入彈性很大，收入增加時(shí)需求大增，收入減少時(shí)需求大減。其約占我國(guó)社會(huì)商品零售總額的10%。

4、 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

房?jī)r(jià)上漲不僅會(huì)增加按揭債務(wù)負(fù)擔(dān)，還會(huì)拉大貧富差距，進(jìn)而刺激低收入人群舉債消費(fèi)，這一現(xiàn)象被稱為消費(fèi)下滲 trickle-down consumption。在負(fù)債的人當(dāng)中，低收入人群的債務(wù)負(fù)擔(dān)尤其重。我國(guó)城鎮(zhèn)居民的平均債務(wù)收入比約為1.6，而年收入6萬元以下的家庭債務(wù)收入比接近3。資產(chǎn)最少的20%的家庭還會(huì)更多使用民間借貸，風(fēng)險(xiǎn)更大。這種依靠借債的消費(fèi)無法持續(xù)，沒有用于投資來形成未來更高的收入，債務(wù)負(fù)擔(dān)只會(huì)越來越重。

我國(guó)房?jī)r(jià)和居民債務(wù)的上漲雖然也會(huì)引發(fā)很多問題，但不太可能突發(fā)美國(guó)式的房貸和金融危機(jī)。首先，我國(guó)住房按揭首付比例一般高達(dá)30%，2018年，我國(guó)個(gè)人住房貸款的不良率僅為0.3%。其次，住房按揭形成的信貸資產(chǎn)，沒有被層層嵌套金融衍生品，2019年，我國(guó)住房按揭資產(chǎn)證券 RMBS 總量占按揭貸款的總量約3%。再次，由于資本賬戶管制，外國(guó)資金很少參與我國(guó)的住房市場(chǎng)。

居民債務(wù)居高不下，就很難抵御經(jīng)濟(jì)衰退，尤其是房產(chǎn)價(jià)格下跌所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退。低收入人群的財(cái)富幾乎全部是房產(chǎn)，其中大部分是欠銀行的按揭，負(fù)債率很高，很容易受到房?jī)r(jià)下跌的打擊。

要化解居民債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了遏制房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭以外，根本的解決之道還在于提高收入，尤其是中低收入人群的收入，鼓勵(lì)他們到能提供更多機(jī)會(huì)和更高收入的地方去工作。讓地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入差距成為低收入人群謀求發(fā)展的機(jī)會(huì)，而不是變成人口流動(dòng)的障礙。

第二節(jié)?????? 不平衡與要素市場(chǎng)改革

我國(guó)的收入差距有兩個(gè)特點(diǎn)：一是城鄉(xiāng)差距，二是地區(qū)差距。

1、 人口流動(dòng)

若人口不能自由流動(dòng)，被限制在農(nóng)村或經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，那人與人之間的收入差距就會(huì)拉大，地區(qū)和城鄉(xiāng)間的收入差距也會(huì)拉大。目前，我國(guó)人口流動(dòng)依然受限，以地方政府投資為主推動(dòng)的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是重要因素之一。

圖3.2019年美國(guó)各州占全國(guó)GDP和人口比重

圖4.2019年中國(guó)各省份占全國(guó)GDP和人口的比重

圖中折線與柱子的差距，間接反映了地區(qū)發(fā)展不均衡的程度。

平衡地區(qū)間的發(fā)展差距，關(guān)鍵是在于平衡人均差距而不是規(guī)模差距，地區(qū)間規(guī)模的平均是不可能的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)越來越集聚，即使在歐美和日本，經(jīng)濟(jì)在地理上的集聚程度也依然還在加強(qiáng)，沒有減弱。人的收入不僅受限于教育和技能，也受限于所處環(huán)境。

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口只占總?cè)丝诘牧?，還有四成人口在農(nóng)村，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)出僅占GDP的一成。要鼓勵(lì)更多人進(jìn)入城市，尤其是大城市，因?yàn)榇蟪鞘惺袌?chǎng)規(guī)模大，分工細(xì)，哪怕低技能的人生產(chǎn)率和收入也更高。人口密度高和市場(chǎng)需求大帶來分工的細(xì)化，即便是基礎(chǔ)的服務(wù)性工作，在大城市的收入都不低。也正是這些看上去低技能的服務(wù)業(yè)工作，支撐著大城市的繁華，也支撐著城市人的生活質(zhì)量。

城市規(guī)模擴(kuò)大和人口密度上升，不僅能提高本地分工程度和生產(chǎn)率，也能促進(jìn)城市與城市之間、地區(qū)與地區(qū)之間的分工。各地區(qū)發(fā)展符合自身優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)模式，整體效率和收入都會(huì)提高。任何城市都不可能無限擴(kuò)張，勞動(dòng)力自由流動(dòng)意味著有人來也有人走，若擁擠帶來的代價(jià)超過收益，自會(huì)有人離開。

2、 土地流轉(zhuǎn)

假如用地指標(biāo)可以跟著人口流動(dòng)，人口流出地的用地指標(biāo)減少，人口流入地的指標(biāo)增多，就可能緩解土地供需矛盾、提高土地利用效率。而要讓建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)起來，首先是讓農(nóng)村集體用地參與流轉(zhuǎn)。要想增加城市土地供應(yīng)，最直接的辦法是讓市區(qū)和近郊的集體建設(shè)用地參與流轉(zhuǎn)。

2008年，提出原則性條款：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。2015年，“三塊地”改革，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及宅基地制度改革。重慶的“地票”制度，農(nóng)民閑置的宅基地可以將其還原成耕地，并拿到相應(yīng)的“地票”，在土地交易所里賣給重慶市域內(nèi)需要建設(shè)指標(biāo)的區(qū)縣，扣除土地的復(fù)耕成本，凈所得15%歸村集體，剩下85%歸自己。重慶因“地票”制度，土地供給翻了一倍，房?jī)r(jià)也因此穩(wěn)定。

2017年，開展集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。2019年，確認(rèn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以直接向市場(chǎng)中的用地者出讓、出租或作價(jià)出資入股，不再需要先行征收為國(guó)有土地，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地與城市國(guó)有建設(shè)用地從此擁有了同權(quán)同價(jià)，城市政府對(duì)土地供應(yīng)的壟斷被打破了。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是農(nóng)村集體建設(shè)用地的一部分，并不包括宅基地，后者的面積占集體建設(shè)用地的一半。2019年，《土地管理法》作出原則性規(guī)定：允許進(jìn)城落戶的村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。2020年，新一輪的宅基地制度改革試點(diǎn)，繼續(xù)探索“三權(quán)分置”，即保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，強(qiáng)調(diào)要守住“三條底線”，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。

3、 戶籍制度改革

2014年，戶籍制度改革，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“居民戶口”登記制度，并逐步按照常住人口規(guī)模來規(guī)劃公共服務(wù)供給。2016年，“人地掛鉤”，合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地計(jì)劃，保障進(jìn)城落戶人口用地需求。2019年，發(fā)改委提出：“Ⅰ型大城市要全面取消落戶限制，Ⅱ型大城市要全面放開放寬落戶條件，超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策”。

國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的流動(dòng)和市場(chǎng)化最終會(huì)帶來生產(chǎn)要素的流動(dòng)和市場(chǎng)化。城市化的核心不應(yīng)該是土地，應(yīng)該是人。要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均收入均衡、縮小貧富差距，關(guān)鍵也在人。要真正幫助低收入群體，就要增加他們的流動(dòng)性和選擇權(quán)，去往能為他的勞動(dòng)提供更高報(bào)酬的地方，讓他的人力資本更有價(jià)值。同時(shí)也要允許農(nóng)民所擁有的土地流動(dòng)，這些土地資產(chǎn)才會(huì)變得更有價(jià)值。2020年，強(qiáng)調(diào)“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”?？偟母母锓较?，就是讓市場(chǎng)力量在各類要素分配中發(fā)揮更大作用，讓資源更加自由流動(dòng)，提高資源利用效率。

第三節(jié)?????? 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧富差距

1、 收入差距

在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)過程中，雖然收入差距在拉大，但低收入人群的收入水平也在快速上升，社會(huì)對(duì)貧富差距的敏感度在一段時(shí)間之內(nèi)沒有那么高。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速時(shí)，社會(huì)對(duì)不平等的容忍度會(huì)減弱,貧富差距更容易觸發(fā)社會(huì)矛盾。

圖5.世界極端貧困人口數(shù)量變化

1980-2017年，我國(guó)居民收入的基尼系數(shù)從0.3上升到0.47。2019年，收入最高的20%人群占有全部收入的48%，而收入最低的20%人群只占有全部收入的4%。1988-2018年，人均實(shí)際可支配收入，扣除物價(jià)上漲因素，增加了8-10倍。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程伴隨著生產(chǎn)率的提高和各種新機(jī)會(huì)的不斷涌現(xiàn)，可以在一定程度上遏制貧富差距在代際間傳遞。如果每代人的收入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上一代人，那人們就會(huì)更看重自己的勞動(dòng)收入，繼承自父母的財(cái)富相對(duì)就不太重要。對(duì)大多數(shù)“70后”來說，生活主要靠自己打拼，因?yàn)楦改府?dāng)年收入很低，儲(chǔ)蓄也不多。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的劇烈變化，也要求“70后”必須掌握新的技能，離開家鄉(xiāng)在新的地方工作，父母的技能和在家鄉(xiāng)的人脈關(guān)系幫助有限。但對(duì)“80后”和“90后”來說，父母的財(cái)富和資源對(duì)子女收入的影響就大了。財(cái)富差距在其父母一代中就擴(kuò)大了，財(cái)產(chǎn)性收入占收入的比重也擴(kuò)大了，其中最重要的是房產(chǎn)。

僅從遺傳角度講，父母一代特別突出的特征，如身高和智商等，也可能在下一代中有所減弱。因?yàn)檫@種“均值回歸”現(xiàn)象，人力資本很難百分之百地遺傳，但有形資產(chǎn)的傳承則不受這種限制。累積的財(cái)富差距一般遠(yuǎn)大于每年的收入差距，因?yàn)橛胸?cái)富的人往往更容易積累財(cái)富，資產(chǎn)回報(bào)更高，可選擇的投資方式以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的手段也更多。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速放緩、新創(chuàng)造的機(jī)會(huì)變少之后，年輕人間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更加激烈，而其父母的財(cái)富優(yōu)勢(shì)會(huì)變得更加重要。如果“拼爹”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重的話，社會(huì)對(duì)不平等的容忍程度便會(huì)下降。

2、 差距容忍

收入差距不可能完全消除，但社會(huì)也無法承受過大的差距所帶來的劇烈沖突，因此必須把不平等控制在可容忍的范圍之內(nèi)。影響不平等容忍程度的因素有很多，其中最重要的是經(jīng)濟(jì)增速，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增速下降首先沖擊的是窮人收入。但如果窮人的實(shí)際收入沒有增長(zhǎng)，哪怕富人的收入增長(zhǎng)變得緩慢，窮人也會(huì)很快失去耐心而騷動(dòng)起來。這種現(xiàn)象被稱為“隧道效應(yīng)”tunnel effect，形容隧道中兩條車道一動(dòng)一靜時(shí)，靜的那條的焦慮和難耐。在“經(jīng)濟(jì)蛋糕”膨脹的過程中，雖然高收入群體切走了更大一塊，但所有人分到的蛋糕都比以前大多了，因此暫時(shí)可以容忍貧富差距拉大。近年來美國(guó)的政治分裂，很大程度上是由于貧富差距的拉大。

另一個(gè)影響不平等容忍度的因素是人群的相似性。如果貧富差距中參雜了人種、膚色、種姓等無法靠努力改變的因素，那窮人就更容易憤怒和絕望。最近這些年，美國(guó)種族沖突加劇根本原因之一就是黑人的貧困。家庭觀念也會(huì)影響對(duì)不平等的容忍度。在家庭觀念強(qiáng)的地方，如果子女發(fā)展得好、有出息，自己的生活就算是有了保障，對(duì)貧富差距容忍度也會(huì)比較高。

所謂的“庫(kù)茲涅茨曲線”，認(rèn)為收入不平等程度會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)先上升而后下降，呈現(xiàn)出“倒U形”模式。實(shí)際上，長(zhǎng)時(shí)間來看，貧富差距是不斷起起伏伏的“波浪形”?！跋雀粠?dòng)后富”不會(huì)自然發(fā)生，需要政策的干預(yù)，不斷擴(kuò)大的不平等會(huì)讓社會(huì)付出沉重的代價(jià)。

3、 城市化階段

城市化和工業(yè)化互相作用，工業(yè)化是城市化的重要?jiǎng)恿?。我?guó)的城市化可以分為三個(gè)階段：

第一階段是1994年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)。工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以滿足本地市場(chǎng)需求，而農(nóng)村土地改革也解放了大量勞動(dòng)力，可以從事非農(nóng)工作。

第二階段是1994年分稅制改革后，中國(guó)加入WTO和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)式微，形成農(nóng)民工進(jìn)城大潮。工業(yè)品出口加速，工業(yè)企業(yè)利用規(guī)模效應(yīng)來增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)靠近港口以降低出口運(yùn)輸成本，制造業(yè)因此開始加速向沿海地區(qū)集聚。但土地的城市化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人的城市化速度，土地撬動(dòng)的資金支撐了大規(guī)模城市建設(shè)，向新移民的公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。

第三個(gè)階段是黨的十八大以后，城市化的重心開始逐步從“土地””向“人”轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)升級(jí)要求制造業(yè)企業(yè)不斷轉(zhuǎn)型，充分利用包括金融、科技、物流等要素，各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)仍然集聚在沿?；蛞恍┲行拇蟪鞘?。這種集聚促進(jìn)了當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)飛速發(fā)展，吸納了從農(nóng)村以及中小城市轉(zhuǎn)移出來的新增勞動(dòng)力，所以城市化需要以人為本，為人們提供必要的住房、教育、醫(yī)療等公共資源。

在大規(guī)模城市化過程中，地方政府背上了沉重的債務(wù)，地價(jià)和房?jī)r(jià)飛漲，也讓居民背上了沉重的債務(wù)。這些累積的債務(wù)為宏觀經(jīng)濟(jì)和金融體系增加了很大風(fēng)險(xiǎn)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首要任務(wù)之一就是“去杠桿”，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”就是“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”。