生態(tài)環(huán)境屢遭破壞 森林公園依法維權(quán)
從一起行政案件看林業(yè)部門法定職責(zé)的履行

【基本案情】

近年來，位于廣東東莞的廣東觀音山國家森林公園（以下簡稱東莞觀音山）經(jīng)營管理方多次通過電話舉報(bào)或書面報(bào)案的方式向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門舉報(bào)公園內(nèi)存在毀林現(xiàn)象。

作為東莞觀音山經(jīng)營管理方的東莞市觀音山森林公園開發(fā)有限公司（以下簡稱觀音山公司）認(rèn)為，2003年至2020年的十多年間，公園內(nèi)累計(jì)有多達(dá)2000畝的原始次生林被亂砍濫伐，并違法建設(shè)豪華別墅、墳?zāi)埂⒐S、會(huì)所、農(nóng)家院、商鋪等，有的地方被開荒種上果樹，多處景觀被破壞，數(shù)條瀑布斷流，水土流失嚴(yán)重，山體滑坡現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至造成了一定的火災(zāi)隱患，直接侵害了公司的合法權(quán)益，影響了公園的經(jīng)營管理和收益。


觀音山公司反映，每次發(fā)現(xiàn)公園內(nèi)樹木被砍伐時(shí)，公園有關(guān)工作人員都及時(shí)向?qū)俚厥律鐓^(qū)、樟木頭鎮(zhèn)林業(yè)站反映情況，但是砍伐樹木的情況仍時(shí)有發(fā)生。2003年11月18日和12月4日，觀音山公司曾分別向東莞自然保護(hù)區(qū)森林公園管理辦公室、樟木頭鎮(zhèn)林業(yè)站和東莞市林業(yè)局書面報(bào)案了上述情況。2008年至2015年，幾乎每年都存在村民砍伐樹木、私種果樹等現(xiàn)象，公司也多次向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門反映情況。

2015年11月26日，滄州科技事務(wù)司法鑒定中心受觀音山公司委托對(duì)公園林地面積進(jìn)行鑒定。鑒定意見顯示，通過現(xiàn)場勘查，依據(jù)在觀音山公園內(nèi)航拍所得的影像及數(shù)據(jù)資料，確認(rèn)公園范圍內(nèi)至少存在荔枝林13塊，面積至少為1085.91畝。

2019年4月17日，公園工作人員發(fā)現(xiàn)有村民砍伐森林開辟山地種果樹，毀林面積達(dá)500多平方米。當(dāng)年4月27日和5月31日，觀音山公司向東莞市林業(yè)局進(jìn)行了書面報(bào)案。東莞市林業(yè)局2019年7月17日作出的《關(guān)于報(bào)案處理情況的答復(fù)》稱，現(xiàn)場沒有發(fā)現(xiàn)砍伐樹木情況，屬地社區(qū)已對(duì)該地塊進(jìn)行了植樹復(fù)綠。2019年6月27日，東莞市公安局森林分局答復(fù)稱，2019年5月27日，由樟木頭鎮(zhèn)石新社區(qū)張貼通告一周（無法找到當(dāng)事人）；同年6月19日，由石新社區(qū)組織人員對(duì)該山頭被開墾的林地進(jìn)行植樹復(fù)綠工作。

2020年11月20日，觀音山公司在給東莞市林業(yè)局的書面報(bào)案材料中表示，為了維護(hù)自身合法權(quán)益，也為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，再次向東莞市林業(yè)局書面報(bào)案，懇請(qǐng)東莞市林業(yè)局履行職責(zé)，對(duì)公園內(nèi)毀林開荒種植果樹、違法建房人為破壞森林資源的行為依法從嚴(yán)及時(shí)查處。觀音山公司在報(bào)案材料中對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行了詳細(xì)列舉。

2021年1月15日，東莞市林業(yè)局向觀音山公司作出了《關(guān)于報(bào)案處理情況的答復(fù)》（東林函〔2021〕20號(hào)）。該答復(fù)顯示：“一、材料中提及2019年及之前的情況，我局已于2019年7月17日在《關(guān)于報(bào)案處理情況的答復(fù)》（東林函〔2019〕454號(hào)）中答復(fù)你公司。二、材料中提及2020年11月19日你公司的工作人員發(fā)現(xiàn)又新有150平方米左右的林地樹木被砍、草木叢干死，已變成荒地的情況。經(jīng)調(diào)查，該處與你公司于2019年舉報(bào)的地方為同一個(gè)地點(diǎn)，因去年復(fù)綠種植的樹苗枯死，導(dǎo)致目前該地塊尚沒有林木覆蓋。我局已督促屬地樟木頭鎮(zhèn)石新社區(qū)適時(shí)做好該地塊的植樹復(fù)綠。”

觀音山公司認(rèn)為，東莞市林業(yè)局僅作書面答復(fù)而不對(duì)投訴、報(bào)案材料中列出的違法問題依法進(jìn)行調(diào)查和處理的做法，影響了公司對(duì)合法權(quán)益的保護(hù)。

2021年7月14日，觀音山公司提起行政訴訟，將東莞市林業(yè)局告上法庭，請(qǐng)求判決東莞市林業(yè)局依法履行職責(zé)，依法查處觀音山公司2020年11月20日書面報(bào)案的森林違法行為。

東莞市第一人民法院判決駁回了觀音山公司的訴訟請(qǐng)求。法院判決認(rèn)定東莞市林業(yè)局對(duì)于觀音山公司的投訴事項(xiàng)已依法履行其職責(zé)，東林函〔2021〕20號(hào)《關(guān)于報(bào)案處理情況的答復(fù)》于法有據(jù)，并無不當(dāng)。觀音山公司不服判決上訴至東莞市中級(jí)人民法院。2022年12月5日，東莞市中級(jí)人民法院判決駁回上訴，維持原判。


【法律評(píng)析】

本案為不履行法定職責(zé)糾紛案件，爭議焦點(diǎn)是東莞市林業(yè)局對(duì)觀音山公司于2020年11月20日提交的書面報(bào)案材料是否已依法履行其法定職責(zé)。此外，本案還有以下幾點(diǎn)值得關(guān)注。

一、對(duì)舉報(bào)行為的處理如何認(rèn)定？

東莞市中級(jí)人民法院（2022）粵19行終580號(hào)行政判決書載明，根據(jù)觀音山公司于2020年11月20日向東莞市林業(yè)局提交的書面報(bào)案材料，觀音山公司報(bào)稱的違法事實(shí)包括自2003年至2020年期間觀音山公司被他人違法砍伐、毀林種植果樹、違法建設(shè)等行為。

觀音山公司提交的材料顯示，其曾于2003年至2019年多次就案涉事項(xiàng)向相關(guān)部門提出信訪投訴，東莞市林業(yè)局提交的東林信〔2017〕5號(hào)《信訪事項(xiàng)處理意見書》、東林函〔2019〕454號(hào)《關(guān)于報(bào)案處理情況的答復(fù)》亦可反映東莞市林業(yè)局已對(duì)其投訴行為進(jìn)行過調(diào)查和答復(fù)。

法院認(rèn)為，觀音山公司本案提交的書面報(bào)案材料中，對(duì)于2003年至2019年的舉報(bào)行為，東莞市林業(yè)局已作出處理。東莞市林業(yè)局作出的東林函〔2021〕20號(hào)《關(guān)于報(bào)案處理情況的答復(fù)》中，涉及2019年及之前的違法情形的答復(fù)，系東莞市林業(yè)局就觀音山公司同一事項(xiàng)的投訴作出的重復(fù)處理行為。重復(fù)處理行為屬于對(duì)原行政行為的再次確認(rèn)，對(duì)觀音山公司沒有設(shè)立新的權(quán)利義務(wù)，對(duì)觀音山公司實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（十）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。東莞市林業(yè)局對(duì)觀音山公司該時(shí)間段的投訴處理不屬于行政案件受案范圍，觀音山公司對(duì)該部分的答復(fù)起訴，不符合法定起訴條件。

觀音山公司自2003年至2019年涉及觀音山公司的投訴事項(xiàng)，東莞市林業(yè)局的處理行為不屬于本案行政訴訟審查范圍，一審法院不予處理。

一審法院判決認(rèn)定東莞市林業(yè)局對(duì)觀音山公司本案提交的書面報(bào)案材料中的2003年至2019年的舉報(bào)行為已作出處理的事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分，值得探討。東莞市林業(yè)局提交的東林信〔2017〕5號(hào)《信訪事項(xiàng)處理意見書》、東林函〔2019〕454號(hào)《關(guān)于報(bào)案處理情況的答復(fù)》不能證明東莞市林業(yè)局對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)查處理?！缎旁L事項(xiàng)處理意見書》只能證明東莞市林業(yè)局對(duì)觀音山公司提出的信訪事項(xiàng)作出了《信訪事項(xiàng)處理意見書》，不能證明對(duì)違法行為作出了處理，更不能證明觀音山公司反映的公園內(nèi)豪華別墅、墳?zāi)埂⒐S、會(huì)所、農(nóng)家院、商鋪等影響森林生態(tài)的問題得到了根本性解決。

二、林業(yè)行政處罰程序是否合法？

我國森林法規(guī)定，進(jìn)行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動(dòng)，造成林木毀壞的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期在原地或者異地補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價(jià)值五倍以下的罰款；造成林地毀壞的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用三倍以下的罰款。

根據(jù)《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十四條的規(guī)定，凡發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)、控告、移送等違反林業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，應(yīng)當(dāng)填寫《林業(yè)行政處罰登記表》，報(bào)行政負(fù)責(zé)人審批。對(duì)認(rèn)為需要給予林業(yè)行政處罰的，在七日內(nèi)予以立案；對(duì)認(rèn)為不需要給予林業(yè)行政處罰的，不予立案。立案必須符合下列條件：（一）有違法行為發(fā)生；（二）違法行為是應(yīng)受處罰的行為；（三）屬于本機(jī)關(guān)管轄；（四）屬于一般程序適用范圍。

此外，《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十條明確，凡給予林業(yè)行政處罰的，應(yīng)當(dāng)具備下述條件：（一）有明確的違法行為人；（二）有具體的違法事實(shí)和證據(jù)；（三）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予林業(yè)行政處罰的；（四）屬于查處的機(jī)關(guān)管轄。

具體到本案，針對(duì)觀音山公司提出“2020年11月19日發(fā)現(xiàn)觀音山公司‘七星圍’山頭出現(xiàn)150平方米左右的林地樹木被砍、草木叢干死，變成荒地”的情況，東莞市林業(yè)局東林函〔2021〕20號(hào)《關(guān)于報(bào)案處理情況的答復(fù)》，可以證明東莞市林業(yè)局對(duì)于案涉報(bào)案情況已及時(shí)予以受理，但是其處理結(jié)果是否完全符合《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十條和第二十四條的規(guī)定，值得進(jìn)一步探討。比如，對(duì)于案涉違法行為，違法行為人是否明確？東莞市林業(yè)局責(zé)令轄區(qū)社區(qū)復(fù)綠是否有法律依據(jù)？僅責(zé)令復(fù)綠而不進(jìn)行罰款、收回森林生態(tài)效益補(bǔ)償是否合法？

三、違法行為具有繼續(xù)狀態(tài)如何處理？

本案中，盡管法院認(rèn)為東莞市林業(yè)局對(duì)觀音山公司于2020年11月20日提交的書面報(bào)案材料已依法履行其法定職責(zé)，但是，觀音山公司報(bào)案反映的毀林開荒、種蔬菜果樹、建房的違法行為具有繼續(xù)狀態(tài)。所以，觀音山公司認(rèn)為其在2020年11月20日?qǐng)?bào)案后，東莞市林業(yè)局應(yīng)當(dāng)再次依法調(diào)查和處理。觀音山公司對(duì)公園內(nèi)存在的破壞森林生態(tài)的情況進(jìn)行書面報(bào)案，其目的是依法打擊違法行為，糾正違法行為。當(dāng)然，若違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。

需要說明的是，觀音山公司作為景區(qū)的經(jīng)營管理者，對(duì)于破壞森林的違法行為并不具備行政執(zhí)法處罰權(quán)。如果具有法定職權(quán)的林業(yè)主管部門對(duì)于破壞森林的違法行為不作為、亂作為，那么，破壞森林的違法行為一定會(huì)屢禁不止。（作者吳子君系北京市新達(dá)律師事務(wù)所律師，原文載2023年1月12日中國商報(bào)）