煙草·筆記2
中國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表劉振民10日在日內(nèi)瓦世界衛(wèi)生組織總部代表中國政府簽署了《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》。
《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》旨在落實世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第15條關于全面消除煙草制品非法貿(mào)易行為的規(guī)定，其核心是通過有效監(jiān)管煙草制品供應鏈各環(huán)節(jié)、懲治有關違法犯罪行為、加強國際司法和行政合作等措施，打擊煙草走私、非法生產(chǎn)和假冒等違法犯罪行為，以消除煙草制品非法貿(mào)易行為、保護公眾健康和維護正常的煙草制品市場秩序。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 劉振民表示，簽署《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》對中國進一步加強對煙草制品供應鏈各環(huán)節(jié)監(jiān)管，深入推進中國煙草制品打假打私、加強國際合作、維護公眾健康具有重要意義。中國作為首批簽署該協(xié)定的國家，表明中國政府支持國際社會推進煙草控制的積極態(tài)度和堅定決心。世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍當天指出，議定書賦予世界打擊煙草制品非法貿(mào)易的合法武器，有助于消除跨國煙草走私等犯罪活動對公眾健康造成的嚴重損害。
《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》是繼《煙草控制框架公約》之后煙草控制領域的第二份國際法律文書。該議定書談判始于2008年2月，歷經(jīng)四年多，最終于2012年11月在韓國首爾召開的《煙草控制框架公約》第五次締約方大會上獲得通過，其出臺標志著《煙草控制框架公約》朝著有效實施方向又邁出了重要一步。
近年來，不斷有媒體報道稱中國因控煙問題而得到過“臟煙灰缸獎”。近日，一些媒體又報道某院士稱“聯(lián)合國對我們的控煙情況已發(fā)了一個‘最臟煙灰缸’獎”。
事實上，發(fā)給不同國家或組織所謂“臟煙灰缸獎”，是一個與聯(lián)合國及世界衛(wèi)生組織無任何隸屬關系的非政府組織“框架公約聯(lián)盟”（Framework Convention Alliance）的民間行為。在《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）政府間談判機構會議和歷屆締約方會議期間，該組織在其每日散發(fā)的簡報中，發(fā)給不同國家或組織所謂的“蘭花獎”或“臟煙灰缸獎”，主要用于評價這些國家或組織的代表在前一天會議中的發(fā)言表態(tài)。截至目前，該組織已發(fā)出數(shù)百次所謂的“蘭花獎”和“臟煙灰缸獎”。其中，美國（至今尚未批準《公約》）、歐盟、日本等國家或地區(qū)組織獲得所謂的“臟煙灰缸獎”的次數(shù)最多。聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織也曾獲得過所謂的“臟煙灰缸獎”，美國還曾獲得過所謂的“永久臟煙灰缸獎”。而非洲和西太平洋地區(qū)的一些國家，獲得所謂的“蘭花獎”的次數(shù)最多。我國也曾獲得過所謂的“蘭花獎”。
鑒于此，為了避免誤導公眾，國家煙草專賣局辦公室鄭重說明：無論是聯(lián)合國，還是世界衛(wèi)生組織，從未發(fā)給我國所謂的“臟煙灰缸獎”。
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國家煙草專賣局辦公室
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2014年3月17日
根據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國煙草稅費（含所得稅、國有資本收益）占零售價格的比例達到59.5%，超過世界平均水平。
據(jù)世界衛(wèi)生組織研究報告提供的數(shù)據(jù)，目前全球煙草稅費占零售價格的平均比例為58.4%，其中，低收入國家為50.3%，中收入國家為53.1%，高收入國家為65.9%。
2013年，全國煙草行業(yè)上繳國有資本收益295.68億元，上繳專項稅后利潤400億元，合計約占中央國有資本經(jīng)營收入的47.7%。全年行業(yè)上繳財政總額8161.22億元，同比增加近1000億元，增長13.9%；其中稅金（含企業(yè)所得稅）7465.54億元，同比增加298.92億元，增長4.2%，為國家財政增收作出了巨大貢獻。
據(jù)財政部3月25日發(fā)布的2014年中央國有資本經(jīng)營預算顯示，今年中央企業(yè)國有資本收益收取比例將在現(xiàn)有基礎上再提高5個百分點。納入中央國有資本經(jīng)營預算實施范圍的央企稅后利潤的收取比例分為五類執(zhí)行，其中第一類是煙草企業(yè)，收取的比例最高，為25%。
此次提升5個百分點，是自2008、2010、2012年以后，央企紅利上繳比例再次提高。有關專家表示，提升央企紅利上繳比例符合黨的十八屆三中全會深化改革的精神，有利于支撐公共財政繼續(xù)加大改善民生的力度。對于煙草行業(yè)而言，有利于激發(fā)煙草企業(yè)不斷深化內(nèi)部改革，增強發(fā)展動力，為國家財政增收作出新的更大貢獻。
新華網(wǎng)北京４月１日電（記者徐博）中國煙草學會近日在北京召開《中華人民共和國廣告法（修訂草案）（征求意見稿）》研討會，與會專家學者認為，征求意見稿對發(fā)布煙草廣告的媒體和場所所作的更為廣泛和嚴格的禁止性規(guī)定符合《煙草控制框架公約》的要求。
來自最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、中國人民大學、北京德恒律師事務所等單位的專家學者參加了研討會，國務院法制辦公室、國家工商行政管理總局相關負責人到會聽取了意見反饋。
中國煙草學會秘書長董國智認為，征求意見稿與我國現(xiàn)行法律法規(guī)及所承擔的國際公約義務相一致。征求意見稿既在現(xiàn)行廣告法的基礎上進一步擴大和強化了對煙草廣告“廣泛禁止”的要求，也保障了煙草產(chǎn)品作為商品的基本權利。
另一方面，征求意見稿符合我國履行公約所承擔義務的要求。公約第１３條第４款（ｅ）項規(guī)定，“在廣播、電視、印刷媒介和酌情在其他媒體如因特網(wǎng)上廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助?！?/p>
專家們表示，征求意見稿完全體現(xiàn)并提前達到了《中國煙草控制規(guī)劃（２０１２－２０１５年）》中有關“將禁止發(fā)布煙草廣告媒介和場所的范圍擴大”的要求，明確表達了我國控煙履約的堅定立場和決心。
網(wǎng)購卷煙不可取！
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案例
市民王先生近日從某購物網(wǎng)站購買了兩條煙，收貨試抽后，發(fā)現(xiàn)口感有異。為進一步確認，王先生帶著這兩條煙到當?shù)責煵輰Ｙu局進行了咨詢，得到的答復是：這兩條煙都是假的。
煙草專賣局的工作人員對該線索進行了登記。工作人員還告訴王先生，網(wǎng)上售煙屬于違法經(jīng)營，且售賣假煙的情況較多。由于賣家沒有進行實名認證，也未在網(wǎng)站留下確切的地址和電話，王先生無法聯(lián)系到賣家。目前，王先生正與網(wǎng)站工作人員聯(lián)系，協(xié)調退款事宜。
事后，王先生表示，自己本是為了圖方便才在網(wǎng)上買煙的，沒想到惹了一身麻煩，真是得不償失。
分析
網(wǎng)上店鋪不具備申請煙草專賣零售許可證的條件，它們不在當?shù)責煵莨具M貨，以銷售假煙、走私煙為主，不僅擾亂了正常的卷煙市場秩序，而且逃避相關稅費，嚴重損害了國家利益。此外，網(wǎng)上銷售假煙還嚴重損害了消費者利益：由于一些消費者缺乏辨別真假卷煙的能力，貪圖便宜從網(wǎng)上買煙，經(jīng)濟上受損。同時，網(wǎng)上店鋪對消費者身份不作鑒別，難以保證不向未成年人售煙，嚴重違反了《煙草專賣法》相關規(guī)定。
這里再次提醒廣大消費者，互聯(lián)網(wǎng)售煙是違法行為，大家千萬不要因為貪圖一時方便或便宜而在網(wǎng)上購買卷煙。如發(fā)現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)售煙等不法行為，請及時撥打12313，向當?shù)責煵輰Ｙu局舉報。
作者單位：廣東陽山縣煙草專賣局
? ? ? ? ? ? ? ? ?中小學校周圍不予發(fā)證要早知曉
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馮培鑫作
情景再現(xiàn)
前不久，李某在日照五蓮縣許孟鎮(zhèn)駐地租了一處門頭，打算經(jīng)營百貨商店。他根據(jù)相關要求陸續(xù)辦理了一些經(jīng)營證件，也去了當?shù)責煵輰Ｙu管理所申請辦理煙草專賣零售許可證。隨后，煙草專賣管理所的兩名執(zhí)法人員來到李某商店，對其經(jīng)營資金要求、經(jīng)營場所條件進行了實地核查。經(jīng)核查，李某的經(jīng)營資金要求、經(jīng)營場所條件都符合法律法規(guī)的規(guī)定，唯獨他的商店離鎮(zhèn)中學校太近，不符合相關法律法規(guī)的要求，于是煙草專賣行政主管部門向其下達了不予行政許可決定書。
案例分析
上述案例中，煙草專賣行政主管部門對李某作出不予行政許可的決定是正確的。
《煙草專賣許可證管理辦法》第二十六條第二項規(guī)定：中、小學校周圍不予發(fā)放煙草專賣零售許可證。
《煙草專賣法》第五條第二款規(guī)定：國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學生吸煙。
《未成年人保護法》第三十七條規(guī)定：禁止向未成年人出售煙酒，經(jīng)營者應當在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒的標志；對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件。任何人不得在中小學校，幼兒園，托兒所的教室、寢室、活動室和其他未成年人集中活動的場所吸煙、飲酒。
“中、小學校周圍不予發(fā)放煙草專賣零售許可證”這一規(guī)定，主要是為“禁止中小學生吸煙，不向未成年人售煙”所采取的舉措。在此，請廣大煙草專賣零售許可證申辦戶給予理解和配合，同時也提醒申辦戶在選址時一定要提前考慮相關規(guī)定，以免造成不必要的損失。
作者單位：山東日照五蓮縣局
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 煙草成分：三道難題怎樣解？
——我國努力履行《公約》第9、10條義務紀實
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 贊賞并充分肯定中國政府一直積極履行公約，建立各個部門參與的強有力的履約協(xié)調領導機制，在控煙法律和技術領域積累的許多經(jīng)驗值得推廣。——《公約》秘書處秘書長 尼克高森 博士
2003年5月21日，“是一個歷史性的日子”，經(jīng)過4年、6輪政府間談判，世界衛(wèi)生組織（WHO）第56屆大會通過了《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），這是世界衛(wèi)生組織在全球范圍內(nèi)通過的第一個法律文件，也是針對煙草的第一個世界范圍的多邊協(xié)議。作為《公約》締約方之一，“中國再次向世界表明了它對世界衛(wèi)生組織工作的支持和中國政府控煙工作的重視?！?/p>
《公約》共11部分、38條，其中第9條“煙草制品成分管制”和第10條“煙草制品披露的規(guī)定”是《公約》中技術含量最高、難度最大的條款，對煙草行業(yè)發(fā)展具有重大而深遠的影響。為了認真履行這2個條款規(guī)定的義務，我國積極參與研究，努力破解難題，認真落實責任，為履行《公約》作出了積極貢獻。
第一道題：誰來管？
“小小一支煙，成分大無邊?！蹦壳翱茖W家們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)煙草和卷煙煙氣中的化學成分有6500多種，其中很多煙草成分和釋放物的含量極其微小，有些成分轉瞬即逝，而且各種成分之間還相互作用、相互影響。要在全球范圍內(nèi)對這些極其復雜的成分進行檢測、控制和披露，無疑是一項巨大挑戰(zhàn)。那么，誰來接受這一挑戰(zhàn)、完成這項艱巨工作呢？換言之，誰來牽頭啃下這塊“硬骨頭”，即“誰來管？”這是世界各國在履行《公約》第9、10條義務時普遍遇到的第一道難題。
為了破解這一難題，世界衛(wèi)生組織在《公約》最高權力機構締約方大會（COP）下設立了無煙草行動組織（TFI），第9、10條執(zhí)行指南起草工作組等。該工作組成員包括積極推進國（如加拿大、歐盟委員會等）和成員國（如中國、日本、英國等）等。
2003年11月，世界衛(wèi)生組織總干事將其下屬的煙草制品管制科學咨詢委員會（SACTob）改稱為煙草制品管制研究小組（TobReg），作為世界衛(wèi)生組織的一個正式實體。根據(jù)該小組的建議，世界衛(wèi)生組織后來又設立了煙草實驗室網(wǎng)絡（TobLabNet）。
世界衛(wèi)生組織和《公約》要求，“締約方應確定國家主管部門或其他權威部門對檢測和管制負責，并負責它們的執(zhí)行情況?！睘榍袑嵚男邪ǖ?、10條在內(nèi)的《公約》義務，2007年4月，國務院批準成立了由國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部、外交部、國家煙草專賣局等八部門組成的“煙草控制框架公約履約工作部際協(xié)調領導小組”（以下簡稱“部際協(xié)調領導小組”），建立了分工明確、組織嚴謹?shù)穆募s組織領導機構。按照部際協(xié)調領導小組的分工安排，第9、10條的具體履約工作由國家質檢總局牽頭，衛(wèi)生部、煙草局等部門參加。2005年10月13日，國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部、外交部、煙草局等部門在北京舉行“中國履行《公約》啟動儀式”。2006年1月9日，《公約》對我國正式生效。國家有關部門多次組織召開《公約》第9、10條專題研討會，發(fā)改委、衛(wèi)生部、質檢總局、海關總署、煙草局以及香港、澳門特別行政區(qū)等代表參加會議，對有關重要問題進行深入研究探討、協(xié)調解決。自煙草實驗室網(wǎng)絡組建以來，我國積極申請成為其重要成員，派出代表參加了每一次年會等重要會議，并積極提前準備、認真發(fā)言討論，一些建議和意見被采納，還牽頭起草了3個測試方法，為全面履行《公約》第9、10條義務奠定了良好的組織基礎。
第二道題：管什么？
“前進要有方向，打仗要有目標?！币獙煵莩煞诌M行檢測、披露和管制，必須首先明確其對象、目標，有一套嚴謹科學的檢測標準和方法。然而，迄今為止，《公約》第9、10條執(zhí)行指南工作組和TobReg、TobLabNet等機構雖然也都開展了大量組織協(xié)調、研究工作，但總體上來說對煙草成分的研究還相當薄弱，甚至對一些重要概念還爭議不斷、分歧頗多。比如，就拿煙氣成分的披露來說，不僅各個國家不盡相同，而且目前很多國家還沒有任何披露。1998年加拿大通過和實施的BILL C-32法案，要求煙草企業(yè)向政府披露42種成分，我國向公眾披露3種成分。由于各個國家情況不同、水平參差，所以在2010年11月烏拉圭召開的第四次締約方大會上，《公約》第9、10條準則在歷經(jīng)數(shù)年起草、反復修改后也只能通過了部分條款，并且強調要“銘記本準則是暫時的”，要求對煙草5種組成成分進行檢測、披露。經(jīng)過700多天的艱苦、細致工作，在2012年11月韓國召開的第五次締約方大會上，《公約》第9、10條執(zhí)行指南工作依然“原地踏步走”，沒有取得實質性進展，大會只好決定“繼續(xù)對第9、10條部分準則進行補充并要求工作組繼續(xù)開展工作”。這從一個側面也說明，《公約》第9、10條技術難度大，涉及內(nèi)容多，必須以大量科學證據(jù)為基礎、以充分準備為前提，否則會欲速不達、適得其反。
面對煙草成分方面的第二道難題，在質檢總局的積極牽頭、組織和協(xié)調下，我國有關方面緊張有序地開展了一系列富有成效的工作。早在上個世紀八九十年代，我國就按照有關法律法規(guī)和國家標準的要求，在卷煙包裝上標注焦油、煙堿的含量，并且每年都進行多次的嚴格檢測、分析和通報。作為全國唯一的國家級煙草質量監(jiān)督檢驗中心，國家煙草質檢中心通過申請國家自然基金項目、參加科技重大專項、與企業(yè)緊密合作等多種方式，經(jīng)過20多年的積累和堅持不懈的深入研究，不僅能夠檢測出煙草和卷煙煙氣中的主要有害成分，而且對其作用和相互影響等都具有一定的了解掌握，在世界同行中處于先進水平。這為我國認真履行第9、10條義務奠定了良好的科技基礎。
第三道題：怎樣管？
第9、10條雖然只有短短的212個字，但卻涉及到機構、檢測、披露、管制、標準、方法、法律等諸多綜合性內(nèi)容，面對全球“只有少數(shù)國家有制品管制方面的經(jīng)驗”的現(xiàn)實，怎樣在全球范圍內(nèi)協(xié)調、組織和實施各項條款，即“怎樣管”，是切實履行第9、10條義務的第三道難題。
要管好，就要有人員、檢測標準、實驗室、資金、操作規(guī)程、方法確認、共同實驗等，但世界衛(wèi)生組織坦稱，這方面的研究基本上“被煙草行業(yè)壟斷”，即使對這一領域最有研究的國際標準化組織（ISO）和美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）來說，“遺憾的是……通過的目前產(chǎn)品檢測的方法不夠充分”，需要彌補“煙草控制方面的管制差距”。“按照國際標準化組織或《公約》采用的檢測方法，無論從實用的測量方法還是選擇參數(shù)方面均存在著嚴重缺陷。在檢測方案的標準方面沒有做出什么努力，沒有一種產(chǎn)品的檢測模式完全適用于煙草制品檢測。”毫無疑問,“制定關于制品管制的準則是一項長期和復雜的工作”。
世界衛(wèi)生組織的上述認識和判斷是有充分根據(jù)的。比如，目前世界上的50多個國際煙草標準基本上都是由國際標準化組織和國際煙草科學研究合作組織（CORESTA）提出、制定的，雖然煙草實驗室網(wǎng)絡一直抓緊研究制定優(yōu)先管制的煙草及煙氣釋放物標準，但目前僅僅完成了深度抽吸模式等3項標準的確認。
另外，“打鐵還要自身硬”。煙草管制“需要從分析化學、體內(nèi)外毒理學以及流行病學和臨床進行研究”，沒有長期研究積累和大量科學實驗是難以開展有效工作的。要在世界范圍內(nèi)對煙草制品進行檢測、披露和管制，必須建立一個覆蓋全球的、比較完善的實驗室網(wǎng)絡，包括充足的實驗室面積、先進的檢測儀器設備、訓練有素的檢測分析隊伍和及時、足夠的資金以及各實驗室測試結果的一致性。據(jù)世界衛(wèi)生組織估計，即使一個單獨的研究實驗室，其設施面積也應超過430平方米、擁有9臺以上先進設備和10種以上的檢測方法?！俺诵枰獛装偃f美元作為啟動費用之外，只是為制定性能標準和開展客觀檢測而……每年花費幾百萬美元……這是一項很大的財務負擔?！边@對于非洲、亞洲、美洲等很多國家來說，短時間內(nèi)都難以達到這些基本條件，更遑論來開展煙草成分檢測、披露和管制這樣非常重要而敏感的工作了。
沒有十分明確的目標，缺乏足夠的科學證據(jù)，不具備必需的檢測設備、標準和方法，這正如打仗還沒有找準目標、武器還沒有準備充分、糧草尚未完全到位一樣，怎么敢打仗、怎么能打勝仗呢？
為了解決“怎樣管”這一重大難題，我國政府、產(chǎn)業(yè)、學校、科研、企業(yè)等單位發(fā)揮聯(lián)合攻關、協(xié)同作戰(zhàn)、全國“一盤棋”的優(yōu)勢，攻破了一道又一道難關。比如，5年前我國已經(jīng)開始按照《公約》的要求，就煙草成分檢測、披露和管制而投入了大量的人力、財力和物力，大力引進高水平科研人員和世界一流的儀器設備，全力加強實驗室建設。2012年，國家煙草質量監(jiān)督檢驗中心再次順利通過了國家認監(jiān)委和認可委的認證認可，完全符合國際標準化組織ISO17025“實驗室測試和校準能力的一般要求”，在世界同類實驗室中處于領先水平。2012年1月，一個數(shù)據(jù)龐大、設備先進、管理一流的全國煙草成分檢測、披露數(shù)據(jù)庫項目順利建成并投入試運行?！叭f事俱備，只欠東風”，只要世界衛(wèi)生組織統(tǒng)一要求各締約方檢測、披露煙草成分，我國就可以“立即出兵作戰(zhàn)”了。
在科學研究和標準制定方面，鄭州煙草研究院、中國科學院、中國軍事醫(yī)學科學院、蘭州大學等科研院所，開展重大基礎課題和應用項目研究，早就提出了很多重要煙草和卷煙煙氣成分（如NNK、NNN、NHK、苯并[a]芘、焦油、煙堿、一氧化碳等）的檢測方法、規(guī)程等。此外，我國緊緊跟蹤世界衛(wèi)生組織有關標準的研究制訂和實施進程，及時參加國際會議，多次立項開展深入研究，結合我國實際情況，制定了自己的標準，提出了合理化建議，有些建議得到了同行的認可或采納。
正是有了上述扎實有效的工作基礎，按照世界衛(wèi)生組織的要求，我國早在2007年向世界衛(wèi)生組織遞交的《中國實施世界衛(wèi)生組織<煙草控制框架公約>第一次國家報告》中就已經(jīng)能夠實事求是地寫道：我國政府“已經(jīng)要求煙草制品生產(chǎn)商和/或進口商向政府當局披露煙草制品成分的信息”；在“煙草制品成分管制”方面，已經(jīng)“檢測和測量煙草制品成分”、“檢測和測量煙草制品釋放物成分”、“對煙草制品成分進行管制”、“對煙草制品釋放物成分進行管制”；按照《公約》要求“規(guī)定包裝和標簽包含有關煙草制品成分和釋放物的信息”。經(jīng)過各個方面長期不懈的努力，我國在履行《公約》第9、10條義務方面遞交了一份比較滿意的答卷，樹立了負責任大國的良好形象。
其實，在煙草成分檢測、管制和披露方面，上述三道難題只是世界衛(wèi)生組織和各國面臨的一些最重大難題。除此之外，我們不能“就成分論成分”，還應當清醒地看到“喧嘩背后有玄機，現(xiàn)象下面是本質”，“成分”背后還蘊含著其他重大歷史和現(xiàn)實問題。比如，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的矛盾，尤其是發(fā)達的煙草大國與發(fā)展中國家的矛盾；煙草生產(chǎn)、消費及出口大國與對煙草經(jīng)濟依賴較小且控煙激進國家之間的矛盾；具有國際競爭優(yōu)勢的煙草大國與缺乏或沒有任何競爭優(yōu)勢的其他國家或地區(qū)之間的矛盾；控煙和就業(yè)、民生、發(fā)展的矛盾；中國履約與世界各國履約進程的基本一致性等等。歷史與現(xiàn)實交織，難題與矛盾同在，“決定了第9、10條執(zhí)行指南將是逐步發(fā)展的過程”。因此，世界衛(wèi)生組織也十分客觀地指出，在全球范圍內(nèi)，目前“公約遠未實現(xiàn)其預期效果”，但從長遠來看，“世界衛(wèi)生組織及其會員國正在慢慢但不可阻擋地向前推進，逐步控制煙草流行?！?/p>
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 持專賣管理利劍 斷非法貿(mào)易網(wǎng)絡
“全球平均每10支卷煙就有1支來自于非法貿(mào)易”
2013年1月10日，在瑞士日內(nèi)瓦世界衛(wèi)生組織總部，中國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表劉振民代表中國政府簽署《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》（以下簡稱“《議定書》”）。
《議定書》是繼《煙草控制框架公約》（以下簡稱“《公約》”）之后煙草控制領域的第二份國際法律文書，同時也是《公約》框架下的第一份議定書，旨在執(zhí)行《公約》第15條關于全面消除煙草制品非法貿(mào)易的規(guī)定。
《議定書》所規(guī)定的煙草制品，是指全部或部分由煙葉作為原材料生產(chǎn)的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品；而非法貿(mào)易指的是法律禁止的，并與生產(chǎn)、裝運、接受、持有、分發(fā)、銷售或購買有關的任何行徑或行為，包括意在便利此種活動的任何行徑或行為。
實踐證明，非法煙草制品的可獲得性和可負擔性對公眾的健康和幸福，尤其對年輕人、窮人和其他落后人群的健康和幸福造成極大的不利影響；對發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉軌國家會帶來過于嚴重的經(jīng)濟和社會影響；其所獲得的非法利潤甚至還被用于資助跨國有組織犯罪活動。
長期以來，全球卷煙非法貿(mào)易非常嚴重，有關材料顯示，非法卷煙導致政府稅收損失至少每年405億美元。從流通的煙支比例看，據(jù)國際防癆和肺部疾病聯(lián)合會撰寫的《取締全球卷煙非法貿(mào)易將增加稅收、挽救生命》統(tǒng)計，2009年非法卷煙占全球卷煙市場的比重為11.6%，其中低收入國家為16.8%，中等收入國家為11.8%，高收入國家為9.8%?！叭蚍欠ㄙQ(mào)易的卷煙總量約為6000億支～6600億支，這相當于市場上流通的卷煙中，平均每10支就有1支來自于非法貿(mào)易?！眹揖址ㄒ?guī)司相關人員介紹說。
嚴厲打擊各種非法煙草貿(mào)易活動，這既是加強煙草專賣管理的重點所在，也是履行《公約》的重要內(nèi)容。近年來，我國煙草系統(tǒng)與公安、司法、海關、工商、質檢等部門密切配合，建立聯(lián)合打假打私機制，積極組織開展打假打私活動，有效整頓和規(guī)范煙草市場秩序，取得了顯著的成效。據(jù)統(tǒng)計，僅2012年一年，全國共查處案值5萬元以上制售假煙案件4886起，破獲重大制售假煙網(wǎng)絡928個，查獲假煙25.6萬件、煙絲煙葉1.49萬噸，查繳制假煙機530臺、查處關閉涉煙非法經(jīng)營網(wǎng)站347個，依法拘留犯罪嫌疑人8486人、追究刑事責任5660人。
目前，我國卷煙市場中非法貿(mào)易的卷煙制品所占比重約為4%，不僅低于中低收入國家，而且低于發(fā)達國家，在全球處于領先水平,這也充分表明我國現(xiàn)行的煙草專賣管理體制對于履約控煙、特別是對于打擊非法煙草貿(mào)易是強有力的。
“中國的控煙經(jīng)驗值得向其他國家推廣”
《議定書》的談判始于2008年，于2012年4月完成。我國自始至終積極參與該談判進程，為推動《議定書》完成談判并順利通過發(fā)揮了重要作用；同時，中國作為首批簽署該協(xié)定的國家，表明中國政府支持國際社會推進煙草控制的積極態(tài)度和堅定決心。
新華社的報道認為，“作為《公約》締約方，中國全程參與了《議定書》的談判制定，中國在打擊和消除煙草制品非法貿(mào)易方面的有益經(jīng)驗和做法，特別是煙草專賣制度，也被《議定書》借鑒吸收?！?/p>
《議定書》分為10個部分共47條，包括一般義務、供應鏈控制、違法行為、國際合作、機構安排和財政資源等，核心內(nèi)容是加強煙草供應鏈控制，建立一個覆蓋煙草產(chǎn)業(yè)鏈的全球跟蹤和追溯系統(tǒng)，通過有效實施許可證、同等審批或控制制度，積極加強行業(yè)監(jiān)管。
熟知《中華人民共和國煙草專賣法》（以下簡稱“《煙草專賣法》”）的人，可以從《議定書》的具體條款中清晰地看出其對《煙草專賣法》的借鑒之處。如《議定書》的核心內(nèi)容之一即第三部分第六條所強調的許可證管理，就與《煙草專賣法》有諸多對應之處。實際上，目前《議定書》中僅就煙草制品和生產(chǎn)設備設有“紅線”，而對種植、運輸、零售等環(huán)節(jié)還只是任擇規(guī)定，即提倡締約方聯(lián)系實際“努力在認為適當?shù)那闆r下且當該活動不被該國家法律所禁止時向從事以下活動的任何自然人或法人頒發(fā)許可證?！毕啾戎拢稛煵輰Ｙu法》第四章《煙草制品的銷售和運輸》等一系列條款，其許可證管理制度的覆蓋寬度和執(zhí)法強度，都領先于國際水平。
除許可證管理之外，從對非法貿(mào)易的法律界定這樣的基礎問題到產(chǎn)業(yè)鏈的追溯系統(tǒng)這樣的核心問題、再到互聯(lián)網(wǎng)交易這樣的趨勢問題，中國代表團都提出了諸多極有價值的建議，并被廣泛接受。
在2012年4月《議定書》談判期間，中國代表團與《公約》秘書長尼克高森舉行了工作會談，會談中尼克高森表示：“中國政府一直積極履行《公約》義務，并建立了強有力的協(xié)調領導機制，在控煙法律和技術領域積累了諸多經(jīng)驗，值得向其他國家推廣?！?/p>
“實行煙草專賣體制是最為有效的控煙措施”
我國現(xiàn)行的煙草管理體制，是國家根據(jù)《煙草專賣法》及其實施條例依法設立的。我國在加入世界貿(mào)易組織談判過程中堅持保留煙草專賣體制。
當前，我國是全球極少數(shù)為有效打擊煙草制品非法貿(mào)易而建有專職管理部門和隊伍的國家之一。近年來，我國煙草行業(yè)培養(yǎng)形成了一支6萬多人的專賣稽查隊伍，主要負責打擊制售假煙工作。在長期專賣管理過程中，中國煙草逐步探索出“政府領導、部門聯(lián)合、多方參與、密切協(xié)作”的打假體系和“端窩點、斷源頭、破網(wǎng)絡、抓主犯”的打假重點。
當前全球卷煙制品非法貿(mào)易仍占較大比重，打擊卷煙制品非法貿(mào)易是一項長期艱巨的任務 /陳薇 攝
近年來，中國煙草在堅持和完善煙草專賣體制前提下，始終高度重視自律建設，通過建立健全內(nèi)部專賣管理監(jiān)督機構、內(nèi)部審計機構、紀檢監(jiān)察機構、法律法規(guī)機構和整頓規(guī)范機構，對從事煙草專賣品生產(chǎn)、銷售、進出口業(yè)務的企業(yè)嚴格實行許可制度，依法加強卷煙價格管理，嚴格限制“天價煙”上市銷售，促使卷煙生產(chǎn)經(jīng)營更加嚴格規(guī)范。
實踐證明，實行煙草專賣體制是最為有效的控煙措施，這一體制對防止煙草產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展、打擊煙草制品非法貿(mào)易、支持老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、規(guī)范市場秩序和保證國家財政收入具有重要作用。
打擊煙草制品非法貿(mào)易，是一項長期、艱巨的任務。在不久前發(fā)布的《中國煙草控制規(guī)劃（2012～2015年）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）中，有效打擊煙草制品非法貿(mào)易仍然是控煙履約工作的重點。按照《規(guī)劃》要求，今后一個階段，中國煙草將進一步鞏固完善聯(lián)合打假打私機制，始終保持打假高壓態(tài)勢, 提高打假打私能力和水平。
“對煙草制品實施專賣管理，打擊煙草制品非法貿(mào)易，維護國家利益和消費者利益，這是《煙草專賣法》的立法宗旨，也是中國煙草無可推卸的使命?！眹揖窒嚓P負責人表示。
從國際比較角度看我國煙草稅負
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“現(xiàn)代經(jīng)濟學之父”亞當·斯密在其1776年出版的《國富論》中提出：煙草制品是生活非必需品，同時又是被廣泛消費的商品，可成為征稅的理想對象。亞當·斯密的理論在世界各國被廣泛采用，幾乎所有的國家都對煙草制品征稅。盡管各國煙草稅種不同、稅率不一，但對煙草制品所征稅收大都遠遠高于其他制品。之所以如此，一方面是因為煙草制品需求彈性較小，通過提高稅收可達到增加國家財政收入的目的；另一方面是因為煙草消費會帶來健康風險并有一定的“負外部性”，通過運用稅收政策工具可達到限制和減少煙草消費的目的。正是基于這兩個方面的原因，我國對煙草制品也實行“寓禁于征”的重稅政策。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一、煙草稅主要類型
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 消費稅和增值稅是兩種最常見的煙草稅種。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，全世界約有89%的國家對卷煙征收消費稅，約87%的國家對卷煙征收增值稅。其他普遍征收的稅種還包括進口關稅、企業(yè)所得稅等。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 1.消費稅。消費稅一般分為從量稅、從價稅和混合稅三種類型。從量消費稅按卷煙的數(shù)量單位（如每包、每條、每支或重量）征收固定數(shù)額。由于從量稅會相對提高低價煙稅負，減少高價煙稅負，往往對低價卷煙影響較大。因納稅額以數(shù)量為基礎，從量稅收入較易預測，較為穩(wěn)定，容易實施和管理，且較少依賴煙草業(yè)定價政策。但通貨膨脹會抵消從量稅的作用。從價消費稅按卷煙價值征收，如按照零售價、生產(chǎn)商價格（即出廠價）或到岸價格等的一定比例征收。與從量稅相比，從價稅可能會使較低和較高價格品牌之間的價差變大，從而鼓勵消費者轉向價格較低品牌。如果僅征收從價稅，可能會加劇價格競爭，進而降低平均價格，還可能引起低估產(chǎn)品價值以降低產(chǎn)品應稅價值的現(xiàn)象。征收從價稅需確定產(chǎn)品數(shù)量和價格，對稅務管理能力和技術水平有較高的要求，收入較難預測，穩(wěn)定性較差，并且較為依賴煙草業(yè)定價政策。但在價格隨通貨膨脹上調的情況下能夠維持稅收的真實價值。混合消費稅結合了從價稅和從量稅的優(yōu)點。從價的部分加大絕對價差，而從量的部分縮小了低價和高價產(chǎn)品之間的相對價差。與單純的從價稅相比，混合消費稅不太容易造成產(chǎn)品價值低估現(xiàn)象。由于稅收額以數(shù)量和價格為基礎，混合稅制下的收入較難預測，穩(wěn)定性較低，并且較為依賴煙草業(yè)定價政策。隨著時間推移，真實稅收總值受通貨膨脹的影響較低。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2.增值稅。增值稅理論上對所有的商品和服務征收，一般采用單一稅率，不影響商品的相對價格，并能為政府帶來可觀的財政收入。從征管方面看，除了對征稅商品的價格加以嚴格的監(jiān)管和賬簿記錄外，征收增值稅并不需在其他方面投入很多精力。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 3.進口關稅。進口關稅對進入一國海關并將在該國被最終消費的選定商品征收。如商品僅過境，隨后運往其他國家，則不征收進口關稅。絕大部分國家都對進口卷煙征收關稅，由進口商在卷煙入關環(huán)節(jié)繳納。征收進口關稅一方面是為了保護國內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)，另一方面是為了獲取財政收入。近年來，隨著各種雙邊、地區(qū)及全球自由貿(mào)易協(xié)定的簽訂，許多國家的進口關稅出現(xiàn)大幅度下降。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 4.企業(yè)所得稅。企業(yè)所得稅對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得征收，不同國家的稅率差別很大。巴哈馬、巴林等國家不征收企業(yè)所得稅?？傮w上看，全球企業(yè)所得稅平均稅率為24.1%，其中亞洲平均為22.5%，歐洲平均為20.6%，非洲平均為28.6%，美洲平均為28.0%，大洋洲平均為27.0%。在主要發(fā)達國家，美國稅率為35.0%，法國為33.3%，德國為29.6%，澳大利亞為30.0%，加拿大為26.5%。在主要發(fā)展中國家，巴西稅率為25.0%，印度尼西亞為25.0%，印度為34.0%。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 5.其他稅種。不同國家對稅種的命名有所差別，有些稅種雖不使用消費稅這一名稱，但實質是消費稅，如埃及的一般銷售稅。此外，各國還會結合國情增加一些特殊稅種。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，統(tǒng)計的全球186個國家中有20個國家不征收任何形式的卷煙消費稅，占11%，包括阿富汗、伊朗、伊拉克、科威特、馬爾代夫、卡塔爾、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋等；有166個國家征收卷煙消費稅，其中56個國家只對卷煙征收從量消費稅，占所統(tǒng)計的186個國家的30%；50個國家只征收從價消費稅，占27%；60個國家對卷煙同時征收從量稅和從價稅，占32%（見表1）。另有至少8個國家將消費稅作為卷煙征稅的唯一稅種，包括埃及、敘利亞、緬甸、古巴、文萊等。
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不同收入類別和不同地區(qū)國家的卷煙消費稅政策存在明顯差別。一般來說，低收入國家傾向于采用從價稅，高收入國家更多采用混合消費稅。從地區(qū)來看，大多數(shù)西太平洋國家僅采用從量稅形式，大多數(shù)非洲國家僅采用從價稅，東南亞地區(qū)和美洲國家采用三種稅制的比例相對均衡。絕大多數(shù)歐洲區(qū)國家采用混合稅制，且從價征收的稅負高于從量征收的稅負。大多數(shù)國家對所有卷煙征收從量或從價的單一稅率，少數(shù)國家根據(jù)卷煙的價格、生產(chǎn)量、包裝、種類、產(chǎn)品特征或原材料產(chǎn)地等特征實行差別稅率，如俄羅斯帶過濾嘴卷煙的稅率高于不帶過濾嘴的卷煙。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 全球有161個國家征收卷煙增值稅，各國卷煙增值稅的稅率差異很大。世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，增值稅占卷煙零售價格的比重占0.2%～10%的國家有38個，占10%～15%的國家有65個，占15%～20%的國家有55個，占20%～25%的國家有3個。全世界有22個國家不向卷煙征收任何形式的增值稅。此外，一些國家對卷煙征收進口關稅和其他稅種。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 二、我國煙草稅費政策及實施情況
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 新中國成立以來，我國煙草稅費政策歷經(jīng)多次調整。依照現(xiàn)行的煙草稅收法律法規(guī)和政策，我國征收的煙草稅費主要有：
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 1.消費稅。我國采用混合消費稅制，在卷煙生產(chǎn)、進口環(huán)節(jié)征收從量稅和從價稅。其中從量定額稅率為0.6元/條（200支）。從價稅按卷煙調撥價實行差別稅率。甲類卷煙，即每條調撥價格在70元（不含增值稅）及以上的卷煙，稅率為56%。乙類卷煙，即每條調撥價格在70元（不含增值稅）以下的卷煙，稅率為36%。我國還在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)征收從價稅，稅率為5%，計稅依據(jù)是批發(fā)卷煙的銷售額（不含增值稅）（見表2）。
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2.增值稅。我國規(guī)定生產(chǎn)、銷售、進口卷煙需要繳納增值稅，稅率為17%。生產(chǎn)、銷售卷煙應納稅額為當期銷項稅額抵扣當期進項稅額后的余額，銷項稅額按銷售額和稅率確定，進項稅額可以抵扣。進口卷煙應納稅額由組成計稅價格和稅率確定，其中組成計稅價格包括關稅完稅價格及進口環(huán)節(jié)關稅和消費稅。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 3.企業(yè)所得稅。我國對煙草企業(yè)來源于中國境內(nèi)、境外的所得征收企業(yè)所得稅。企業(yè)每一納稅年度的收入總額，減除不征稅收入、免稅收入、各項扣除以及允許彌補的以前年度虧損后的余額，為應納稅所得額。其中收入總額包括銷售貨物收入、提供勞務收入、轉讓財產(chǎn)收入、股息、紅利等權益性投資收益等。我國煙草企業(yè)所得稅稅率為25%，略高于世界平均水平。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 4.煙葉稅。煙葉稅是我國按實際情況征收的特殊稅種，由境內(nèi)收購煙葉（烤煙葉和晾曬煙葉）的煙草公司或受委托單位按煙葉收購金額的一定比例繳納，稅率為20%。煙葉收購金額包括支付給煙農(nóng)的煙葉收購價款和價外補貼。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 5.進口關稅。我國不同類型的煙草制品進口關稅稅率各不相同，最高為57%，最低為10%。其中煙草制成的卷煙按進口額的25%征稅。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 6.城市維護建設稅。該稅種是我國按具體國情征收的特殊稅種，以納稅人實際繳納的消費稅、增值稅和營業(yè)稅稅額為計稅依據(jù)，分別與消費稅、增值稅、營業(yè)稅同時繳納。由于我國已取消縣級煙草公司法人資格，目前中國煙草總公司、各省級公司和地市級公司適用稅率為7%。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 7.教育費附加。按實際情況征收，以各單位和個人實際繳納的消費稅、增值稅和營業(yè)稅稅額為計征依據(jù)，分別與消費稅、增值稅、營業(yè)稅同時繳納，教育費附加率為5%，其中中央3%、地方2%。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 8.國有資本收益。除依法納稅外，我國煙草企業(yè)還需繳納國有資本投資收益。國有資本收益按稅后利潤的一定比例收取，稅后利潤指凈利潤扣除年初未彌補虧損和法定公積金后的部分。2007年起，在中斷13年以后，我國恢復對中央企業(yè)征收國有資本收益。目前把央企分為五類，國有資本收益收取比率分別為25%、20%、15%、10%四檔，部分央企免繳。煙草企業(yè)作為單獨列舉的一類，征收國有資本收益比例最高，7年間征收比例4次上調，從2007年的10%提高到2014年的25%。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2013年，我國煙草企業(yè)共繳納各項稅費8161.2億元，比2006年增長了2.6倍。從主要稅種來看，2006～2013年，消費稅從1140.0億元增加到4390.1億元，年均增長21.2%；增值稅從564.4億元增加到1522.8億元，年均增長15.2%；煙葉稅從44.5億元增加到142.2億元，年均增長18.1%。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 三、我國實際煙草稅負高于世界平均水平
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 近年來，一些控煙組織和人士依據(jù)不全面或錯誤的數(shù)據(jù)，不斷指責我國卷煙稅負過低，并且沒有實現(xiàn)“價稅聯(lián)動”。事實上，隨著我國控煙履約工作的深入推進，我國卷煙價格和稅率都在持續(xù)快速提高。據(jù)統(tǒng)計，從2006年《煙草控制框架公約》在我國生效到2013年，我國每條卷煙稅費由21.9元增加到65.3元，年均提高16.9%；每條卷煙零售價格由50.8元提高到109.7元，年均提高11.6%。卷煙稅費年均增速高于卷煙零售價格年均增速5.3個百分點，由此導致卷煙稅費占零售價格的比率由43.1%提高到59.5%，年均提高2.3個百分點。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?2009年5月1日起，我國調整了卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)(含進口)消費稅的從價稅稅率，甲類卷煙由原來的45%提高至56%，乙類卷煙由原來的30%提高至36% /江蘇中煙 供圖
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 目前，雖然我國卷煙零售價格低于世界平均水平，但卷煙稅收占零售價格的比率（以下簡稱“卷煙綜合稅率”）已高于世界平均水平，特別是高于許多中低收入國家。世界衛(wèi)生組織《2013全球煙草流行報告》數(shù)據(jù)顯示，2012年世界加權平均卷煙綜合稅率為58.4%，其中低收入國家為50.3%，中等收入國家為53.1%，高收入國家為65.9%。從幾個煙草產(chǎn)銷大國來看，卷煙綜合稅率印度為43.1%，美國為42.9%，俄羅斯為40.5%，比我國低7～9個百分點。據(jù)不完全統(tǒng)計，在51個高收入國家中，卷煙綜合稅率超過50%的國家有36個；在107個中等收入國家和37個低收入國家中，卷煙綜合稅率超過50%的國家僅有48個和7個；大多數(shù)中等收入國家的卷煙綜合稅率在26%～50%之間，至少有37個國家卷煙綜合稅率低于25%。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 從上述國際對比數(shù)據(jù)可以看出，我國卷煙綜合稅率相對較高，煙草企業(yè)稅收負擔相對較重。雖然從理論上說提高煙草稅收有利于加強煙草控制，但過高的煙草稅收也會增強地方政府發(fā)展煙草行業(yè)的積極性。正因為如此，工信部、衛(wèi)生部、外交部、財政部、海關總署、工商總局、質檢總局、煙草專賣局于2012年聯(lián)合印發(fā)的《中國煙草控制規(guī)劃（2012～2015年）》明確提出，要“按照‘抑制煙草生產(chǎn)供應，保證國家財政收入’的總體要求，嚴格煙草稅收征管，確保煙草企業(yè)依法按時足額納稅”。同時，要求“規(guī)范地方政府行為，防止為片面追求地方高稅收對煙草企業(yè)采取不適當?shù)墓膭?、支持和保護措施”。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 綜上所述，從我國國情和煙草行業(yè)實際出發(fā)，煙草稅收政策設計應統(tǒng)籌兼顧控煙履約和行業(yè)發(fā)展的關系，有效發(fā)揮煙草稅收約束作用，加快促進煙草產(chǎn)品結構調整，努力避免政策初衷與最終目標背道而馳。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（作者單位：國家局辦公室<外事司>、煙草經(jīng)濟研究所）
取消煙草專賣的后果
編者按 長期以來，一直有人呼吁取消煙草專賣制度，但事實勝于雄辯，俄羅斯煙草改革的歷史和現(xiàn)實警示我們：對以私有化、市場化和自由化為核心的新自由主義政策應慎之又慎；煙草專賣是一項事關國家利益、民族產(chǎn)業(yè)和消費者權益的重要制度安排，也是我國一項十分成功的重大改革，動搖不得、變通不得；我國應從實際出發(fā)，在堅持專賣制度的前提下，更加積極、主動地全面深化以市場化為取向的改革，堅持走中國特色煙草管理之路。為紀念《中華人民共和國煙草專賣法》頒布23周年，特刊發(fā)此文，敬請讀者關注。
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取消煙草專賣的后果
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《中國煙草》雜志社有限公司總編輯 王獻生
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1991年12月25日，蘇聯(lián)發(fā)生了翻天覆地的變化，具有69年歷史的蘇聯(lián)解體了。蘇聯(lián)解體后，陸續(xù)成立了12個獨聯(lián)體國家，俄羅斯便是其中最大的一個。俄羅斯有1.437億人（2014年1月），國土面積1707.54萬平方千米，是世界上國土面積最大的國家，同時也是世界上第一大煙葉進口國、第二大卷煙消費國、第三大卷煙生產(chǎn)國。俄羅斯在私有化、市場化過程中取消了煙草專賣制度，對外全面實行開放、自由，帶來了一系列嚴重后果。
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國有資產(chǎn)大量流失 民族企業(yè)喪失殆盡
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“蘇聯(lián)的解體是20世紀最嚴重的地緣政治災難，對于絕大多數(shù)俄羅斯人來講，它是一場真正的悲劇”（普京）。盧布狂跌，物價飛漲，經(jīng)濟陷入崩潰，成千上萬的貧困者流落街頭，“經(jīng)濟倒退了差不多20年”。
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面對嚴峻形勢，俄羅斯推行了疾風暴雨式的私有化改革。但是，“在私有化之前沒有對企業(yè)做過資產(chǎn)評估，企業(yè)賣得基本上一文不值”。全國500家大型國有企業(yè)實際價值超過1萬億美元，卻只賣了72億美元，12.5萬家國有企業(yè)平均售價只有1300美元?！斑@是一次世紀大拍賣，這是人類歷史上最迅速、最瘋狂的私有化，這是瘋狂瓜分和掠奪全體人民財產(chǎn)的強盜行為”，“是對國家財富前所未有、厚顏無恥的大搶劫”。
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“傾巢之下，安有完卵?！倍砹_斯煙草私有化改革方案中最根本的一條是合資、合作、出售和關閉、破產(chǎn)。到2001年年底，俄羅斯煙草行業(yè)的外資總量已經(jīng)超過15億美元，其中：菲莫公司和日本煙草都接近5億美元，英美煙草和利格特?杜卡特分別為3億美元、2.3億美元。截止到2002年7月1日，俄羅斯共有157家企業(yè)有卷煙生產(chǎn)許可證，其中有89家在進行生產(chǎn)。但僅僅1年之后，估計就有40～50家國有卷煙廠破產(chǎn)或被兼并。2004年8月9日，阿塔迪斯以1.47億歐元的價格收購在俄羅斯取得巨大成功的本土煙草企業(yè)——巴爾干之星80.75%的股份，至此，俄羅斯本土煙草企業(yè)已經(jīng)喪失殆盡。
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樹欲靜而風不止，巨頭競爭在繼續(xù)。2007年，菲莫煙草又追加4000萬美元投資，在俄羅斯煙草行業(yè)的總投資超過8億美元。到2008年，已有6萬名左右的員工在俄羅斯數(shù)十家工廠為跨國煙草公司打工。英美煙草雖然已投資5.2億美元，但還打算在2014年再投資1.7億美元以上。2010年，韓國煙草俄羅斯公社投資1億美元、占地10.4萬平方米、設計產(chǎn)能為100億支的企業(yè)開始投入運營?？梢灶A計，為了牢固占領、鞏固和擴大俄羅斯煙草市場，跨國公司的投資還會繼續(xù)增加、調整。而民族煙草資本受到了極大削弱、淘汰，昔日的國有煙草企業(yè)幾乎全軍覆沒。
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投資權、控股權等“制空權”的喪失和民族企業(yè)的集體陷落，必然帶來大量利潤的流失，俄羅斯煙草行業(yè)的利潤基本上全部被跨國公司所占有。2012年，日本煙草16%～18%、菲莫煙草9%、英美煙草8%、帝國煙草5%的利潤都來自俄羅斯，俄羅斯已經(jīng)成為這些跨國煙草公司的利潤驅動點和重要“聚寶盆”。面對被牽走的“國庫中的奶?！焙蜐L滾而去的巨額利潤，“國家沒有得到什么東西”，俄羅斯財政部門和本土煙草企業(yè)只能望“洋”興嘆，無可奈何花落去。
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跨國公司你爭我奪 本土品牌蕩然無存
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在私有化和對外開放之前，俄羅斯煙草市場上幾乎都是清一色的“國貨”，但僅僅10年之后，情況就發(fā)生了根本變化。2002年，僅菲莫公司的品牌在俄羅斯市場上的份額就達到23.8%，幾乎是“四分天下有其一”。2005年，日本煙草、菲莫公司、英美煙草和加拉赫“四大巨頭”占俄羅斯卷煙市場的67%。到2010年，跨國公司已經(jīng)控制俄羅斯近90％的煙草市場。2011年，“四大巨頭”的市場份額進一步增加到92.1%。2012年更是超過95%，其中僅“四大巨頭”就達到93%（分別為36.5%、26.6%、20.6%、9.3%）。2013年，位居前三的跨國公司在俄羅斯市場上的份額分別為36.3%、26.1%和21.2%，總計超過83%。俄羅斯煙草市場幾乎完全被跨國公司瓜分、占領。
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為了迅速占領俄羅斯市場，控制品牌銷售的“咽喉”，跨國公司抓住可以自由獲得流通渠道的機會，有的利用當?shù)貎?yōu)勢生產(chǎn)國際品牌，有的每隔三四個月就推出幾個中等價位的新品牌吸引顧客，有的狠抓關鍵品牌的引領作用，有的則另辟蹊徑，通過收購、兼并其他品牌的辦法，使市場份額迅猛增長，有的則新建遍布全國的銷售網(wǎng)絡，或入股銷售巨頭，大力實施品牌策略。2013年12月，菲莫煙草和日本煙草分別向俄羅斯最大的卷煙經(jīng)銷商——大都會公司投資7.5億美元、購買20%的股份。
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“月亮彎彎照高樓，幾家歡喜幾家愁。”面對跨國公司的高歌猛進、旗開得勝，俄羅斯本土企業(yè)卻節(jié)節(jié)敗退、哀鴻遍野?！皬纳鲜兰o末起，俄羅斯國內(nèi)獨立卷煙制造商的市場份額開始大幅下降，從1990年的100%下降到2001年的42%，到2009年則下降到僅有7%”，2013年的經(jīng)營收入僅占5%。2013年，俄羅斯卷煙市場上大約有300個品牌、1000個規(guī)格，但暢銷牌號基本上都由跨國公司生產(chǎn)、銷售和控制，民族品牌基本上銷聲匿跡、蕩然無存。
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卷煙生產(chǎn)大起大落 生產(chǎn)過剩資源浪費
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蘇聯(lián)的解體，是“病人死在了手術臺上”，“俄羅斯正處于數(shù)百年來最困難的一個歷史時期”（普京）。對于俄羅斯煙草行業(yè)來說，最突出、直接的表現(xiàn)，則是卷煙產(chǎn)量低下，供應嚴重不足，市場低迷，不得不依賴進口。1996年，全國卷煙市場缺口超過三分之一，高達1281億支（256.2萬箱），創(chuàng)造歷史最高值。但僅僅3年之后，到1999年，全國已生產(chǎn)卷煙2831億支（566.2萬箱），居世界第6位。此后，跨國公司仍繼續(xù)大規(guī)模投資、生產(chǎn)，使卷煙生產(chǎn)能力很快成倍增長。到2001年，全國卷煙產(chǎn)量迅速增加到3740億支（748萬箱），生產(chǎn)能力超過600億支～700億支（120萬箱～140萬箱）。結果，到2001年年底，卷煙庫存高達8～10億美元，銷售問題變得更加嚴重，最后終于爆發(fā)了價格戰(zhàn)，很多煙草企業(yè)不得不停產(chǎn)歇業(yè)，本土企業(yè)出現(xiàn)新一輪倒閉潮，導致設備嚴重閑置、資源浪費。
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實物生產(chǎn)如此，價值表現(xiàn)亦然?！岸砹_斯出現(xiàn)了人類歷史上最嚴重的經(jīng)濟危機，堪稱20世紀最為嚴重的大國危機”（日本NHK），使俄羅斯自由放任的煙草行業(yè)雪上加霜。1998年俄羅斯卷煙市值為65億美元，但到2001年卻跌到43億美元，2002年又恢復到50億美元左右。在煙草生產(chǎn)大起大落的劇烈波動中，俄羅斯本土的中小企業(yè)首當其沖，屢次受到重創(chuàng)。
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“產(chǎn)業(yè)結構嚴重失衡，煙草行業(yè)全線失守”
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在煙草農(nóng)業(yè)方面，俄羅斯煙葉生產(chǎn)幾乎是一片空白，99%的煙葉依靠進口，是世界上最大的煙葉、香料煙進口國。2010年，俄羅斯進口煙葉23.7萬噸，總價值達10.1億美元。隨著煙葉進口量的增加，價格也水漲船高，從2007年的平均每噸3000美元上升到2010年的每噸4200多美元，進口成本不斷增加。同時，由于俄羅斯卷煙消費者的口味發(fā)生根本變化，從以香料型卷煙為主轉向以混合型卷煙為主，傳統(tǒng)的香料型卷煙銷量銳減，煙葉進口結構徹底改變，這如同釜底抽薪，從根本上削弱和打擊了本國煙草農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
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在煙草廢料加工、輔助材料生產(chǎn)等方面，配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，民族企業(yè)匱乏，產(chǎn)業(yè)鏈不夠完整，跨國公司乘虛而入，快速占據(jù)主導地位。比如，僅日本煙草在葉列茨薄片廠年加工量就超過1萬噸。
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在煙草批發(fā)和進出口方面，企業(yè)多、規(guī)模小、市場亂、管理松散。全國1000多家企業(yè)“搶飯吃”，競爭激烈而混亂。僅2001年和2002年上半年，俄羅斯從事煙葉進口的公司和個體企業(yè)就分別多達188家和133家，累計進口煙葉25萬噸、煙絲8700噸，加上薄片、膨脹煙絲、膨脹梗絲、煙草廢料等，進口嚴重大于需求?？鐕尽坝凶约旱墓?，在當?shù)厥袌鲣N售自己的產(chǎn)品，利潤豐厚，但它們不從當?shù)厥袌霾少彑熑~，這導致了貿(mào)易不平衡”。
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總之，跨國公司基本上控制了俄羅斯煙草行業(yè)的農(nóng)工商、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)供銷等上下游各個環(huán)節(jié)，民族煙草企業(yè)幾乎集體淪陷、全線失守。
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煙草政策不斷變化 控煙效果未達目標
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針對國內(nèi)煙草市場不斷被跨國公司瓜分的嚴峻形勢，俄羅斯也曾經(jīng)試圖加以管理和挽回。
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2001年前，俄羅斯曾經(jīng)試圖制訂包括控制煙草生產(chǎn)在內(nèi)的煙草專賣法令，但一直沒有獲得通過。2001年年初，國家杜馬在下議院中又提出，聯(lián)邦政府應成立專賣機構，對煙草的生產(chǎn)和銷售實行專營。但這種建議遭到了一些“專家們”的反對：“煙草工業(yè)不需要在政府的指令下生產(chǎn)和銷售……”經(jīng)過長時間的爭吵、辯論，2002年年底，俄羅斯經(jīng)濟政策委員會終于起草了關于煙草流通的專賣法令，其目的在于阻止國內(nèi)外煙草和卷煙批發(fā)方面的不公平競爭，改變過去對國有煙草企業(yè)的歧視性做法，對各種投資類型的企業(yè)一視同仁，使煙草行業(yè)多為國家增加財政收入。新法令的初衷很好，但未獲得通過。
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俄羅斯煙草政策變化快、變化多，即使已經(jīng)控制俄羅斯市場的跨國公司也往往感到無所適從、抱怨不斷，呼吁俄羅斯“制定整個煙草業(yè)的規(guī)則”。
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在打擊走私和控制煙草消費方面，總體上也未達到預期目標?！澳壳胺欠ň頍熓袌龇蓊~大約為4%～5%，在5年內(nèi)，估計這一數(shù)字將會達到20%～25%?！薄霸谶^去20年內(nèi)，俄羅斯煙民的數(shù)量雖然減少了44萬人，但現(xiàn)在大約65%的成年男性和30%的成年女性仍然吸煙”，吸煙率僅次于孟加拉國，居世界第二?！?0%的青少年吸煙”，“4400萬煙民中有接近一半的人平均每天消費1包或者更多的卷煙”，“而且他們中85%的人在20歲之前就開始吸煙。”
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體制績效相對較差 管理制度總體不佳
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跨國資本的大規(guī)模進入和市場控制帶來的更為深遠、潛在的影響在于俄羅斯政府對煙草行業(yè)的失控，必然削弱國家對煙草產(chǎn)業(yè)的影響力和控制力。同時，與之俱來的還有對本國煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展自信心和能力的喪失。
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從現(xiàn)代治理的角度來看，俄羅斯的煙草體制、制度、機制和政策缺乏系統(tǒng)、科學的設計，實際運行效果不佳。比如，農(nóng)業(yè)部、財政部、俄羅斯煙草工業(yè)股份有限公司和俄羅斯煙草制造商協(xié)會等都分別管理煙草行業(yè)的某一方面，部門較多、扯皮不少。政府的“話語權”和手段很少，煙草制品生產(chǎn)數(shù)量、品種、牌號、價格等均由企業(yè)自主決定，國家和政府的引導、調控和管理作用十分有限。失控的大規(guī)模私有化，摧毀了原有的所有制結構，破壞了原有的經(jīng)濟聯(lián)系，“原來的脊梁被打斷，新的脊梁未建立”，“創(chuàng)造了一個私有的、但卻沒有生產(chǎn)能力的經(jīng)濟。市場是存在的，但卻被操縱和控制”。
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雖然外國煙草資本大舉進入、卷煙生產(chǎn)迅速增加、技術裝備升級換代、產(chǎn)品質量提高、企業(yè)管理進步、卷煙焦油量降低、出口增加、控煙措施日益嚴厲，給俄羅斯經(jīng)濟社會發(fā)展和消費者帶來了一定的積極作用，但“無論是從實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標、保證國家財政收入還是從維護消費者利益和提升民族煙草企業(yè)競爭力等任何方面看，所取得的體制績效都相對較差”。
《煙草控制框架公約》 第七屆締約方大會概況
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 姜泓海/文圖世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）第七屆締約方大會于2016年11月7日至12日在印度德里的印度展覽中心舉行，《公約》180個締約方中的129個派代表出席了會議。美國、瑞士、莫桑比克等3個非締約方，聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界衛(wèi)生組織、世界海關組織、世界銀行等國際機構和政府間組織，框架公約聯(lián)盟等13個非政府組織以及大眾媒體代表參加了會議。參會人數(shù)總計超過800人。俄羅斯聯(lián)邦薩拉蓋（Oleg Salagay）擔任大會主席，斯里蘭卡總統(tǒng)西里塞那（Maithripala Sirisena）作為特邀嘉賓發(fā)言，世界衛(wèi)生組織法律顧問沃爾頓(Derk Walton)代表總干事陳馮富珍致辭。此屆大會共審議近40項議題，為歷屆締約方大會之最，在為期6天的會議期間，許多議題的談判、磋商異常激烈。最終經(jīng)協(xié)商一致原則，通過了近30項決定。以下為本屆締約方大會所涉部分主要議題及有關決議情況。
《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》的現(xiàn)狀
《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》（以下簡稱《議定書》）旨在加強對煙草制品供應鏈各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，通過加強國際合作打擊煙草制品非法貿(mào)易?！蹲h定書》于2012年11月在第五屆締約方會議上獲得通過，目前已有包括我國在內(nèi)的54個《公約》締約方簽署。包括歐盟、法國、西班牙、葡萄牙、沙特阿拉伯等在內(nèi)的24個國家和政府間國際組織批準。會議呼吁各國盡快批準《議定書》。鑒于再有16個國家批準，《議定書》即可生效，本屆大會重點討論了《議定書》生效后第一屆會議（MOP1）前的一些工作安排，決定成立一個由已經(jīng)批準《議定書》的締約方代表組成政府間工作組開展實質性籌備工作。此外會議還討論了在實施《議定書》過程中，尤其是在建立煙草制品跟蹤和追溯制度時的一些注意事項，敦促《公約》秘書處為締約方實施《議定書》提供機制和能力建設支持。
關于煙草業(yè)干預問題
會議討論了《公約》秘書處提交的“實施公約第5.3條”（防止煙草業(yè)干預）的報告。該議題一直是歷屆大會的焦點問題，也幾乎貫穿于本屆會議所有主要議題之中，報告認為第5.3條是《公約》締約方實施公約所面臨的主要障礙。大會支持秘書處與相關國際組織合作以加強實施該條款；支持建立煙草業(yè)監(jiān)測中心（觀察點）和知識中心以協(xié)助締約方實施該條款，支持幫助締約方制定決策和構建能力；敦促各締約方加強實施該條款的規(guī)定并加強國際合作；敦促締約方政府各部門、外交使團提高認識，采取措施實施第5.3條及其實施指南等。
最大限度增加代表團透明度
一些締約方強調大會決策要防止煙草業(yè)干預，要求各締約方代表簽署是否與煙草業(yè)存在利益沖突的聲明，并賦予秘書處篩選并拒絕代表參會的權力；一些締約方強調《公約》沒有列明依據(jù)可以拒絕合法政府代表加入締約方代表團，各國享有選擇其代表團成員的主權，為保持透明度應允許所有利益相關方參加政策制定，反對賦予秘書處篩選并拒絕締約方代表參會的權力；另外一些締約方則認為只需要在全權證書中表明確保其代表與煙草業(yè)不存在利益沖突即可，不需強制簽署利益聲明；還有締約方認為拒絕公共人士以及媒體參加締約方會議的做法違背透明原則。因與會各方意見分歧很大，無法達成一致，最終決定交下一屆締約方大會討論。
煙草業(yè)責任和賠償
一些締約方建議按照《公約》第19條（“責任問題”）內(nèi)容起草示范法，為了控煙目的，必要時可考慮采取立法行動，處理刑事和民事責任及賠償問題。一些締約方表示各國法律體系千差萬別，沒有任何一個辦法可以用于所有締約方，示范法違背了國際法基本原則；一些締約方表示專家小組在本屆大會遞交的報告中所包含的民事責任工具包及對煙草業(yè)問責的政策選擇只是參考性的，不是指南或建議，也沒有任何法律約束力。大會最終決定為需要幫助的國家提供協(xié)助，鼓勵各締約方酌情制定其立法或責任程序，加強國際合作，以加強第19條的執(zhí)行。
加強煙草制品成分管制和披露
《公約》第9、10條實施指南主要討論煙草制品成分管制和披露。大會討論了工作小組提出的擬加入實施指南的部分案文。各締約方就致癮性定義和是否全面禁止細支煙、爆珠煙等意見分歧很大，經(jīng)過激烈磋商，大會決定由各締約方對提高吸引力的煙草制品參數(shù)進行管制，以降低吸引力，刪除了擬對細支煙和爆珠煙進行禁止和限制的條款。
電子煙等新型煙草制品監(jiān)管
會議討論了世界衛(wèi)生組織關于電子煙的報告。報告估計2015年全球電子煙的市場規(guī)模約為100億美元，自第六屆締約方大會以來顯著增加，同時加熱不燃燒產(chǎn)品也發(fā)展迅速。電子煙具有一定的健康風險，對青少年尤其具有吸引力。鑒于所涉及產(chǎn)品的多樣性以及不斷進化的產(chǎn)品種類，實施管制具有挑戰(zhàn)性，一些締約方將其視為煙草制品、醫(yī)藥產(chǎn)品、消費產(chǎn)品或其他類別產(chǎn)品進行管制，一些締約方則對其進行全面禁止。大會決議要求各締約方根據(jù)本國法律，采取禁止或限制的手段加強對電子煙生產(chǎn)、進口和銷售的監(jiān)管。決議內(nèi)容基本延續(xù)了第六屆締約方大會關于電子煙的有關決議。
涉及《公約》的法律爭端問題
《公約》第27條規(guī)定了涉及《公約》解釋或適用的爭端解決問題。秘書處根據(jù)上屆締約方大會的決議編寫了相關報告。一些締約方認為該報告僅是研究報告，不構成對第27條的解釋；一些締約方認為締約方之間關于《公約》解釋適用的分歧是否構成爭端，應由締約方或仲裁機構確定；還有締約方表示相關實踐很少，沒必要再進行研究。最終大會未就此作出決議。
實施《公約》有關的貿(mào)易投資問題
近年來，菲莫國際等跨國煙草集團在世貿(mào)組織爭端解決機制中，援引國際投資貿(mào)易協(xié)定對多國政府的煙草控制措施提出法律挑戰(zhàn)，起訴烏拉圭、澳大利亞等國激進的控煙措施。此屆大會中，一些締約方建議將煙草作為特殊產(chǎn)品，在國際貿(mào)易中對其采取特殊措施；另外一些締約方則認為煙草是一種合法產(chǎn)品，應受到自由貿(mào)易措施保護，將煙草排除在自由貿(mào)易協(xié)定之外的建議超出《公約》范疇，違反了自由貿(mào)易原則。最終大會沒有通過將煙草排除在自由貿(mào)易協(xié)定之外的決議，僅要求各締約方在貿(mào)易和投資協(xié)定談判中酌情增加衛(wèi)生和貿(mào)易/投資部門之間的協(xié)調和合作。
加強履約報告審議
第六屆締約方大會決定設立專家小組研究審查《公約》確定的報告安排。專家小組建議設立《公約》實施情況審查委員會，對締約方履約報告進行審查，并向締約方提供審查結果和建議。一些締約方歡迎成立審查委員會，認為有助于執(zhí)行《公約》；一些締約方則認為委員會職權范圍草案還不夠完善、需要繼續(xù)研究；另外一些締約方則表示擔憂，認為這是成立了締約方會議的附屬機構，可能引發(fā)各種問題，包括合法性問題。因為無論從《公約》還是《議事規(guī)則》角度，都缺乏成立審查委員會的法律基礎。各方對此分歧很大，最終大會決定成立工作組繼續(xù)研究，交第八屆締約方大會審議。
煙草種植替代
《公約》第17、18條議題報告建議各國采取煙草種植替代，同時保護環(huán)境和相關人員健康。報告中肯定了我國在煙草種植替代方面所做的工作和取得的成果。大會通過決議要求《公約》秘書處加強與各締約方、國際組織的合作，加強數(shù)據(jù)庫、工具包的建設和信息交流，支持各方開展試點項目，監(jiān)測各締約方執(zhí)行此條款的進展情況并向第八屆締約方大會報告。
此外，本次締約方會議還討論了秘書處的有關工作計劃和預算報告及方案、《公約》締約方會議議事規(guī)則修訂、自愿評定分攤款、實施《公約》的國際合作等議題。
大會最后閉幕時通過印度代表團提出的關于加強履約控煙和國際合作的“德里宣言”。因無締約方提出舉辦申請，大會決定第八屆締約方大會于2018年第四季度在世衛(wèi)組織總部所在地瑞士日內(nèi)瓦舉行，并選舉印度官員為下次會議主席。
（作者單位：國家局辦公室<外事司>）
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《公約》締約方會議回顧
按照《煙草控制框架公約》議事規(guī)則，其生效后頭三年，即2006、2007、2008年，每年召開一次締約方會議，之后每兩年召開一次締約方會議，至今共召開了7次會議。
2006年2月6日至17日，《公約》首次締約方會議在瑞士日內(nèi)瓦召開。113個締約方的代表就設立《公約》秘書處、幫助發(fā)展中國家共同實施煙草控制戰(zhàn)略、監(jiān)督和匯報履約情況以及探討制定新的議定書等議題進行深入討論。
2007年6月30日至7月6日，《公約》締約方會議第二屆會議在泰國首都曼谷舉行，《公約》當時有締約方147個，其中129個締約方參加了本次會議，另有12個非締約方、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等4個國際組織、框架公約聯(lián)盟（FCA）等16個非政府組織作為觀察員出席了會議。會議討論并通過了防止接觸煙草煙霧指南；主要討論了制定“打擊煙草制品非法貿(mào)易議定書”，“跨國界廣告、促銷和贊助議定書”，煙草制品包裝標簽指南，煙草制品成分管制指南等議題。
2008年11月17日至22日，《公約》締約方會議第三次會議在南非德班舉行?！豆s》160個締約方，其中129個參加了大會，7個非締約方國家、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等3個國際組織、框架公約聯(lián)盟（FCA）等12個非政府組織作為觀察員出席了會議。會議討論并通過了《公約》第5.3 條（防止公共衛(wèi)生政策受煙草業(yè)的影響）指南；討論并通過了煙草制品的包裝標簽指南；討論并通過了煙草廣告、促銷和贊助指南。
2010年11月14至20日，《公約》第四屆締約方會議在烏拉圭埃斯特角城召開。公約當時有締約方172個，其中134個締約方參加了本次會議，另有7個非締約方（包括美國）以及世界貿(mào)易組織、框架公約聯(lián)盟（FCA）等15個政府間組織和非政府組織作為觀察員與會。會議主要討論《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》談判、煙草制品成分管制和信息披露指南、煙草種植替代、跨國界廣告促銷和贊助、價格和稅收措施、責任問題以及無煙煙草制品和電子煙等主題。
2012年11月12日至17日，《公約》第五屆締約方會議在韓國首爾舉行。來自《公約》136個締約方、美國等7個非締約方、世界貿(mào)易組織等6個國際組織和框架公約聯(lián)盟等12個非政府組織的1000多名代表出席了本屆大會。大會的主要內(nèi)容有：審議通過《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》；審議煙草稅收指南并通過部分指導原則和建議；審議通過煙草成分管制和披露補充指南；關于煙草種植替代和環(huán)境保護的政策文件；關于煙草業(yè)責任的報告；關于《公約》履約機制的報告等。
2014年10月13日至18日，《公約》第六屆締約方會議在俄羅斯首都莫斯科舉行，參會方為《公約》的137個締約方，津巴布韋、古巴等6個非締約方以及世界海關組織等國際組織和框架公約聯(lián)盟等非政府組織。在為期6天的會議期間，議題的談判非常激烈，通過了一些極為重大的決定。所涉主要議題有: 《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》現(xiàn)狀、審議通過減少煙草需求的價格和稅收實施指南、決定加強電子尼古丁傳送系統(tǒng)（電子煙）管制、審議通過煙草種植替代和環(huán)境保護的政策建議、討論關于煙草業(yè)干預問題的報告、討論有關建立履約報告審查機制問題、討論與《公約》有關的貿(mào)易和投資問題。
2016年11月7日至12日，《公約》第七屆締約方大會在印度德里的印度展覽中心舉行。
煙草控制的興起與推進 ——
《“吸煙與健康”問題的來龍去脈》節(jié)選
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 作者：陳辰 李保江/文 ?來源： 《中國煙草》 2017年第11期在十六和十七世紀，歐洲的大部分醫(yī)生都認同煙草調節(jié)情緒平衡的理論，指出煙葉具有多重療效，可“保暖、消腫、促進組織收縮”。然而，隨著尼古丁被發(fā)現(xiàn)，煙草的健康危害逐漸進入了公眾的視線。到19世紀中葉，對于煙草毒性的研究和調查逐漸增多，對于煙草的非議也日益激烈。19世紀中后期至20世紀初，隨著卷煙大規(guī)模生產(chǎn)技術的投入使用以及大范圍的廣告宣傳，全球煙草消費量迅速增長，由禁酒倡導者、宗教領袖及健康改革者組成了早期反煙力量，將吸煙定義為“罪惡的習慣”。
20世紀30年代開始，歐美國家肺癌死亡率激增，煙草危害再一次引起了科學家們的關注。美國科學家雷蒙德·珀爾、溫德、格雷厄姆、凱勒·哈蒙德和英國醫(yī)學統(tǒng)計學家理查德·多爾、布拉福德·希爾分別通過臨床觀察、特定人口研究和實驗室研究等獨立研究得出了相同的結論：吸煙與肺癌有關。此后，煙草控制運動逐漸興起并發(fā)展。
聯(lián)邦政府報告認定煙草危害
1964年1月11日，《美國衛(wèi)生總監(jiān)報告：吸煙與健康》正式發(fā)布，成為美國首部關于吸煙與健康問題的聯(lián)邦政府報告，同時也是推動煙草控制的一個里程碑。報告發(fā)布后，立即引起了強烈的社會反響。美國政府開始出臺一系列保護消費者免受欺詐性廣告誤導的法令，其他國家也陸續(xù)開始嚴格控制煙草。
1965年，《美國聯(lián)邦卷煙標簽及廣告法》（FCLAA）頒布，要求卷煙包裝上必須印有警句“警示：吸煙有可能危害您的健康”；要求卷煙廣告中不得出現(xiàn)標簽；要求美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）每年向國會提交關于卷煙標簽、現(xiàn)行卷煙廣告與促銷有效性的報告；要求衛(wèi)生部每年向國會提交有關吸煙影響的報告。同年，英國禁止電視上播放煙草廣告，丹麥、法國、意大利等歐洲多國也對煙草廣告做出嚴格限制。
1966年，F(xiàn)TC修改廣告準則：“卷煙主流煙氣中的焦油及尼古丁含量（以毫克表示）需如實表述”。1967年，美國聯(lián)邦通信委員會強制要求媒體在黃金時段必須播放反對吸煙的廣告。1968年，美國吸煙與健康中心針對不愿戒煙但希望減少健康危害的吸煙者提出“減小傷害五條建議”。1969年，美國通過了《公共健康與吸煙法案》，要求在煙草制品包裝上添加健康警語標簽“警告：總醫(yī)官已經(jīng)明確吸煙對您的健康有危害”，并要求除此警語外不得使用其他警語；同時授權司法部在美國全面禁止在廣播電視上播放卷煙廣告。
美國聯(lián)邦政府及各州政府一系列控煙舉措也陸續(xù)出臺。1973年，美國民用航空局規(guī)定國內(nèi)航班需設立非吸煙區(qū)。1974年，州際商務委員會規(guī)定跨州公交車內(nèi)吸煙區(qū)域不得超過20%。亞利桑那州于1973年成為美國第一個通過公共場所禁煙法案的州。1974年，康涅狄格州宣布境內(nèi)餐廳禁止吸煙。1975年，明尼蘇達州通過《綜合潔凈室內(nèi)空氣法》，禁止在公共辦公室、商店及銀行吸煙。1977年，美國國會通過美國國家癌癥協(xié)會提出的“全美戒煙日”議案，成為世界上第一個確立“全國戒煙日”的國家。1984年，美國通過了《全面煙草教育法案》，規(guī)定了現(xiàn)在仍用于美國卷煙包裝和廣告中的四條基本警語。同時，該法案要求衛(wèi)生部每兩年向國會提交一份吸煙與健康的現(xiàn)狀報告；新設立了一個聯(lián)邦機構間的吸煙與健康委員會；要求卷煙制造商提供美國生產(chǎn)和進口卷煙添加物質的保密成分列表。到1990年，美國已有43個州通過了不同形式的禁煙條例。
1986年，關注二手煙問題的兩份主要報告問世，一份是《美國衛(wèi)生總監(jiān)報告：被動吸煙的健康后果》，另一份是來自美國國家科學院（NAS）的《環(huán)境煙草煙霧：風險測量及健康影響評估》。兩份報告同時指出：“二手煙會導致非吸煙健康成年人患肺癌及兒童患呼吸系統(tǒng)疾病”。報告結論將二手煙的影響從一種擔憂情緒轉變?yōu)榱艘粋€可證實、可量化的健康風險。
“無辜受害者”的界定從根本上改變了公眾對吸煙“自擔風險”權利的態(tài)度。1986年，美國國會通過了《綜合預防吸煙教育法》，要求在無煙煙草制品的包裝和廣告中輪換使用三條警語；同時，禁止無煙煙草制品在電視和廣播中投放廣告；要求衛(wèi)生部每兩年向國會提交一份無煙煙草制品報告；要求FTC向國會提交無煙煙草制品的銷售、廣告和市場報告；要求無煙煙草制品制造商提供產(chǎn)品尼古丁含量的保密清單和規(guī)范列表；要求衛(wèi)生部進行無煙煙草制品危害性的公共信息宣傳。
1992年，美國環(huán)境保護局（EPA）宣布煙草煙霧為人類肺部一級致癌物，美國全國范圍內(nèi)工作場所禁止吸煙。1994年，美國通過《保護兒童法案》，要求所有聯(lián)邦政府資助的兒童服務機構成為無煙機構。1996年，聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）簽署規(guī)定，禁止售賣卷煙給18歲以下公民。1997年，國會授權FDA擬定“安全和有效”的標準，采用“對保護公共健康合適的手段”，對含有輔助香料的卷煙采取禁止措施。1998年，歐盟委員會頒布第98/43號指令，要求成員國禁止一切形式的煙草廣告。
2001年，歐盟通過《煙草制品管制指令》（2001/37/EC），統(tǒng)一各成員國卷煙制品焦油、尼古丁和一氧化碳的最高含量及煙草制品包裝警語，對有關煙草制品生產(chǎn)、展示和銷售的法律、法規(guī)和行政規(guī)定提出了一系列明確要求。
《公約》推進控煙全球化
2003年，在第56屆世界衛(wèi)生大會上，WHO成員國一致通過了第一個控制煙草的全球性公約——《煙草控制框架公約》（簡稱《公約》），為在全球范圍內(nèi)控制煙草危害、共同維護人類健康提供了法律框架。2005年，《公約》生效，對于減少煙草需求和供給所必須采取的稅收、煙草成分管制、煙草包裝標簽管制、煙草廣告、促銷和贊助限制、防止煙草煙霧接觸等措施都進行了原則規(guī)定，成為當今國際上最重要的控煙工具之一。
2009年6月22日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《家庭吸煙預防和煙草控制法》，明確指出“科學界和醫(yī)學界存在一種共識：煙草制品具有內(nèi)在危險性，會導致癌癥、心臟病和其他嚴重的不良健康影響。法律授予FDA對煙草制品的生產(chǎn)、銷售和分銷實施監(jiān)管的權力，授權其建立相關國家標準，控制煙草制品的生產(chǎn)、監(jiān)管煙草制品的辨別、公共信息和成分含量的披露。同時要求卷煙中禁止添加糖、水果以及香料味道；包裝上不許印有“柔和型”“清淡型”等字樣；煙草公司不允許使用產(chǎn)品商標贊助體育活動等。
2011年，英國《煙草控制規(guī)劃》頒布，從“阻止煙草促銷”“使人們負擔不起煙草”“煙草制品的有效監(jiān)管”“幫助吸煙者戒煙”“減少接觸二手煙”和“煙草控制的有效交流”等六個方面促進全面煙草控制。
2014年，歐盟新修訂《煙草制品管制指令》（2014/40/EC），嚴控煙草制品成分、強化卷煙包裝警示，并將新型煙草制品納入法律監(jiān)管。
2016年8月，美國FDA發(fā)布新規(guī)定，監(jiān)管范圍正式從卷煙、煙絲、手卷煙、無煙氣煙草制品擴大至雪茄煙、煙斗、電子煙、水煙、可溶解煙草制品以及未來所有滿足法定煙草定義的煙草制品。
（作者單位：國家局經(jīng)濟研究所
2017年中國控煙履約進展報告
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 作者：張小樂 羅紅蓉/文 ?來源： 《中國煙草》2018年第9期 總第623期
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2017年，通過履約工作部際協(xié)調領導小組各成員單位的共同努力，在社會各界的積極參與下，人民群眾的健康意識不斷增強，我國控煙履約工作持續(xù)有序推進。控煙履約政策措施逐步深化
目前，我國控煙履約的法律法規(guī)主要包括《煙草專賣法》《廣告法》《慈善法》以及《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》《境內(nèi)卷煙包裝標識的規(guī)定》及諸多地方性法規(guī)，構成了具有中國特色的基本完善的控煙履約法規(guī)體系。在此基礎上，我國的控煙履約工作在法治軌道上持續(xù)有序推進。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2017年1月11日，國家衛(wèi)生計生委出臺《“十三五”全國健康促進與教育工作規(guī)劃》。該規(guī)劃將控煙與健康影響評價評估、健康素養(yǎng)促進、健康科普、健康促進與教育體系建設工程并列為五大專項行動。其中開展控煙專項行動的內(nèi)容為：“深入開展控煙宣傳教育，創(chuàng)新煙草控制大眾傳播的形式和內(nèi)容，提高公眾對煙草危害的正確認識，促進形成不吸煙、不敬煙、不送煙的良好社會風尚。推進公共場所控煙工作，努力建設無煙環(huán)境，推動無煙環(huán)境立法，強化公共場所控煙主體責任和監(jiān)督執(zhí)法，逐步實現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面禁煙。深入開展建設無煙衛(wèi)生計生系統(tǒng)工作，發(fā)揮衛(wèi)生計生系統(tǒng)示范帶頭作用。強化戒煙咨詢熱線和戒煙門診等服務，提高戒煙干預能力。推動相關部門加大控煙力度，運用價格、稅收、法律等手段提高控煙成效。”
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 《公共場所控制吸煙條例》未列入2017年的立法工作計劃，國務院法制辦列舉了爭議各方的意見，并作出聲明：根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》，制定行政法規(guī)的基本條件尚不成熟的，國務院法制機構可以緩辦或者退回起草部門；考慮到各方對條例的主要內(nèi)容存在較大爭議，此件未列入國務院2017年立法工作計劃。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法（草案）》第三十三條規(guī)定涉及公共場所控煙問題：“國家采取宣傳、教育、管理等措施，提高公民對吸煙、飲酒危害的認識，減少對國民健康的危害。公共場所控制吸煙，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。煙草制品包裝應當印制帶有說明煙草使用具體危害的警示。禁止向未成年人出售煙酒?！弊?017年12月以來，該法律處于征求意見的過程中，引發(fā)各方廣泛討論。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 1月18日，中國海警局與國家煙草專賣局簽署《聯(lián)合打擊煙草專賣品海上走私合作協(xié)議》。雙方就建立聯(lián)合打擊煙草專賣品海上走私工作制度和進一步深化執(zhí)法合作達成共識，雙方將建立長效機制，在情報共享、聯(lián)合查緝、案件督辦、培訓交流、表彰獎勵等方面展開深入合作，督促基層單位之間加強對接，共同打擊煙草專賣品海上走私違法犯罪活動。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 12月27日，為加大打擊利用物流寄遞渠道實施的涉煙違法犯罪活動力度，國家局、公安部、交通運輸部和國家郵政局聯(lián)合印發(fā)《關于建立物流寄遞環(huán)節(jié)打擊涉煙違法犯罪協(xié)作機制的意見》。《意見》指出，各級煙草專賣管理部門、公安機關、交通運輸管理部門和郵政管理部門要聯(lián)合建立健全協(xié)作機制，組織開展專項工作，推進跨部門跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，形成物流寄遞環(huán)節(jié)打擊涉煙違法犯罪的整體合力，進一步健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，全力遏制利用物流寄遞渠道實施的各類涉煙違法犯罪活動，規(guī)范煙草專賣品流通秩序。煙草行業(yè)積極履行《公約》責任和義務
在履約工作部際協(xié)調領導小組的統(tǒng)一領導下，國家局按照職責分工，在認真履行保證國家財政收入法定職責的同時，堅持服從和服務于人民健康的大局，主動依法履行控煙履約職責，取得顯著成效。
成立履約工作領導小組，強化對履約工作的組織領導。為進一步做好煙草行業(yè)控煙履約工作，國家局成立了《煙草控制框架公約》履約工作領導小組，由國家局副局長趙洪順任組長，國家局、總公司17個部門和單位共同參與，協(xié)同推進。領導小組的主要職責為：按照《煙草控制框架公約》履約工作部際協(xié)調領導小組的職責分工，做好煙草行業(yè)控煙履約工作；對煙草行業(yè)控煙履約工作進行決策部署和監(jiān)督指導；研究煙草行業(yè)控煙履約重大問題等。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 認真執(zhí)行國家政策，有效控制煙草產(chǎn)品盲目擴張。國家局嚴格實行國家對煙葉收購、卷煙和雪茄煙生產(chǎn)的指令性計劃管理，有效控制了煙草產(chǎn)品的盲目擴張，全國卷煙銷量從2014年的5099萬箱下降到2017年的4737.8萬箱，下降7.1%。嚴格執(zhí)行國家稅收和價格政策，不斷通過提高稅收和價格實現(xiàn)煙草控制，卷煙的綜合稅率從2015年的65.6%增加至2017年的66.6%，高于世界平均水平；卷煙加權平均零售價格從2015年的12.57元/盒（20支）增加至2017年的13.37元/盒，年均增長3.2%。同時，煙草行業(yè)稅利總額穩(wěn)定增長，2017年實現(xiàn)11145.1億元，增長3.24%，稅利總額連續(xù)四年超過1萬億元，上繳財政總額連續(xù)三年超過1萬億元，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展特別是國家財政增收作出了重要貢獻。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 嚴厲打擊煙草制品非法貿(mào)易，圖為重慶“2?16”專案組在上海的收網(wǎng)行動中查獲的走私卷煙 /本刊資料持續(xù)嚴厲打擊煙草制品非法貿(mào)易。國家局堅持完善打假打私體系建設，把打擊煙草制品非法貿(mào)易擺在突出重要位置。
2017年，在有效打擊假煙生產(chǎn)能力的同時，持續(xù)加大打擊假煙、走私煙銷售網(wǎng)絡力度，推動形成打擊利用物流寄遞渠道涉煙違法犯罪活動的整體合力。全國共依法查處案值5萬元以上假煙案件5980起，同比增長53.96%；查獲假煙28.4萬件，同比增長58.66%；查獲走私煙12.7萬件，同比增長12.2%；查獲煙絲煙葉1.5萬噸，同比增長10.1%；收繳制假煙機383臺，同比增長10.69%；拘留8552人，同比增長3.05%；追究刑事責任4620人，同比增長6.87%。目前，我國卷煙市場凈化率保持在96%以上，在全球處于領先水平。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 不斷加強煙草制品成分檢測和信息披露工作。國家局認真開展對煙用添加劑、煙用接裝紙、煙用香精香料、卷煙紙等煙用組成成分的市場監(jiān)督檢查和專項檢測工作，確保添加劑及材料的安全使用，重視并推動電子煙等新型煙草制品的監(jiān)管。與此同時，始終致力于積極推進煙草制品降焦減害，2017年國產(chǎn)卷煙焦油量降至平均10.2毫克/支，其他有害成分也不斷降低?？傮w上看，我國卷煙產(chǎn)品質量穩(wěn)中有升，產(chǎn)品質量安全得到有效監(jiān)督，煙草制品信息披露得到進一步加強，更好地維護了社會公眾的知情權。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 積極推進煙草種植替代。近年來，國家局在加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入的同時，在煙區(qū)大力推進設施資源綜合利用、多元經(jīng)營和輔助產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動單一的煙葉生產(chǎn)向多元經(jīng)營新產(chǎn)業(yè)利用轉變，積極拓寬煙農(nóng)增收渠道，全力推進煙農(nóng)持續(xù)穩(wěn)定增收，逐步降低煙農(nóng)家庭收入對煙草種植的依賴性。2017年全國共簽訂種植收購合同115.0萬份，同比減少19.2萬份；種植烤煙1482.2萬畝，同比減少137.3萬畝；收購煙葉3765萬擔，同比減少450萬擔。自2013年以來，全國烤煙種植面積逐步調減610余萬畝，收購總量漸進調減1400余萬擔。在種煙面積連續(xù)調減、煙葉收購量同比減少的背景下，2017年實現(xiàn)煙農(nóng)售煙收入565億元，實現(xiàn)煙葉稅110億元，煙農(nóng)戶均種煙收入4.91萬元，同比增加0.19萬元，測算煙農(nóng)增加非煙收入148億元，約占煙農(nóng)總收入的20.8%，有效彌補因煙葉計劃下調而減少的收入，帶動5.2萬戶煙農(nóng)脫貧致富，有力支持了煙區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展和精準脫貧落地。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 切實加大對煙草廣告、促銷和贊助的監(jiān)管力度。國家局嚴格執(zhí)行《煙草專賣法》《廣告法》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》《慈善法》等法律規(guī)定，廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助，認真開展清理卷煙包裝標識和煙草廣告宣傳內(nèi)容及用語專項工作，進一步加強行業(yè)對外捐贈管理，切實加大對行業(yè)所屬企業(yè)開展廣告宣傳促銷活動的監(jiān)管力度。
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嚴格執(zhí)行控煙法律法規(guī)，不向未成年人售煙 /祝天猛 攝
積極采取措施防止未成年人接觸煙草。國家煙局積極履行《公約》中關于禁止向未成年人銷售和由未成年人銷售煙草制品的規(guī)定，禁止在我國境內(nèi)設立自動售煙機，禁止通過互聯(lián)網(wǎng)非法銷售煙草制品。明確將中小學校周圍列入不予發(fā)放煙草專賣零售許可證范圍，明確要求卷煙零售客戶在柜臺的醒目位置擺放“禁止中小學生吸煙、不向未成年人售煙”的警示牌，自覺做到不向未成年人出售卷煙，并將其作為專賣管理的一項重要內(nèi)容加強監(jiān)督檢查。
各地控煙工作積極推進
目前，控煙已列入“衛(wèi)生城市”“健康城市”和“文明城市”的評估指標。全國已有18個城市制訂了地方性公共場所控制吸煙法規(guī)規(guī)章，覆蓋了我國總人口的十分之一。此外，如西安、杭州、武漢、重慶、廈門、成都、海口、蕪湖、來賓、鶴壁、瓊海、宣城、通遼、嘉峪關、白銀等十幾個城市已經(jīng)或正在制定、修訂控煙法規(guī)。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 北京：《北京市控制吸煙條例》實施兩年多來成效明顯。北京市疾控中心健康教育所開展的調查結果顯示，2016年15歲及以上成人吸煙率為22.3％，比2014年下降了1.1％，吸煙人群減少約20萬；吸煙者成功戒煙比例為16.8％，比2014年提升了1.9％，另有15.5％的吸煙者計劃在未來12個月內(nèi)戒煙。各類公共場所的二手煙暴露情況均有明顯改善，在室內(nèi)公共場所工作的成人二手煙暴露率為20％，比2014年減少15.7％，減少二手煙暴露者約280萬人。盡管采取了持續(xù)的高壓執(zhí)法，但北京市控煙的形勢依然嚴峻，執(zhí)法人員長期處于超負荷運轉狀態(tài)，末端執(zhí)法還不能達到理想的效果，仍然需要強化社會共治，加強行業(yè)管理和屬地管理，同時，還需深入、持久地開展控煙宣傳。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 上海：《上海市公共場所控制吸煙條例》（修正案）于2017年3月1日起正式施行，《條例》在原條例限定室內(nèi)公共場所禁煙的基礎上，擴大了室內(nèi)公共場所禁煙的范圍，明確“室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具內(nèi)禁止吸煙”；也擴大了室外公共場所禁煙的范圍，明確諸如以未成年人為主要活動人群的公共場所、人群聚集的公共交通工具等候區(qū)域等公共場所的室外區(qū)域禁止吸煙?！稐l例》實施半年，此前已確定為法定禁煙場所的違規(guī)吸煙發(fā)生率下降了44.7%，新納入的法定禁煙場所違規(guī)吸煙發(fā)生率下降了41.3%，各類場所違規(guī)吸煙發(fā)生率由21.5%下降為14.9%，降幅達30.7%。鑒于上海在無煙立法方面的貢獻，上海市人民政府獲得了2017年“世界無煙日獎”。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 天津：根據(jù)《天津市控制吸煙條例》的規(guī)定及《天津市“全運惠民工程”實施方案》的要求，第十三屆全運會制訂了《第十三屆全運會醫(yī)療衛(wèi)生部“無煙全運會”工作制度》，將“無煙全運會”寫入本次全運會的大會章程及準則，要求全體人員嚴格遵守。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 西安：繼2016年年底推出以“煙頭不落地，西安更美麗”為主題的“煙頭革命”后，2017年10月26日，《西安市控制吸煙管理辦法（草案）》(征求意見稿) 在網(wǎng)上全文公布，公開征求社會各界的意見，并于12月12日召開立法聽證會，進一步聽取社會各界的意見和建議。民間控煙活動持續(xù)高漲
民間廣泛開展控煙宣傳教育，如組織世界無煙日、健康素養(yǎng)促進行動、健康中國行、健康生活方式行動、無煙環(huán)境倡導等活動開展控煙宣傳，開展“送煙等于送危害”“無煙家庭”“戒煙大賽”等形式各樣的宣傳活動。煙草控制大眾傳播活動連續(xù)九年開展，評選優(yōu)秀控煙新聞作品，動員和引導傳統(tǒng)媒體及新媒體開展控煙宣傳報道，提高各類媒體控煙宣傳報道能力，普及控煙知識及控煙政策。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 各類控煙活動在提高全民健康意識、提供戒煙幫助、樹立社會行為規(guī)范等方面發(fā)揮了積極作用。特別是隨著控煙工作的深入，全國控煙志愿者的隊伍不斷壯大，從單一的控煙倡導工作，上升為對城市無煙環(huán)境立法的推動和執(zhí)法的監(jiān)督。民間控煙組織和相關人士與世界衛(wèi)生組織及一些外國基金合作，通過各種渠道發(fā)聲，希望能夠更大程度影響中國控煙履約政策及工作進程，其中也存在著不顧國情、曲解《公約》、“片面化、絕對化、擴大化”的過激傾向。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 思考下一步控煙履約工作建議
在當前國家控煙履約政策導向明晰、國際國內(nèi)控煙履約工作趨向全面深入的形勢下，為進一步推進我國煙草控制工作，提升煙草行業(yè)控煙履約形象，建議如下：
增強大局意識，服從和服務于人民健康大局。中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。健康是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要組成部分，進一步推進控煙履約工作，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，緊扣我國社會主要矛盾變化，將健康中國戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等有機結合，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 煙草行業(yè)同人民健康有著特殊的關聯(lián)、特殊的責任、特殊的任務，實行煙草專賣管理、開展控煙履約工作是行業(yè)參與健康中國建設的主要內(nèi)容。作為履約工作部際協(xié)調領導小組的成員，國家局有責任為控煙履約履行應盡義務，擔當起新時代的使命任務。要始終把人民健康放在心上，以提高人民健康水平為核心，切實回應和滿足消費者更迫切的健康訴求，主動推進卷煙產(chǎn)品供給側結構性改革，大力實施科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，堅持以減少煙草吸入量、卷煙焦油量及其他有害成分為主線，既有效滿足消費者需求，又有效維護消費者健康，為推進健康中國建設作出積極貢獻。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 立足行業(yè)實際，打牢行業(yè)控煙履約工作基礎。一是嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，在卷煙計劃管理、降低煙草危害、加強煙草種植替代、完善稅收價格政策等方面認真加以落實，同時不折不扣地執(zhí)行各項控煙法規(guī)政策，以自身的實際行動樹立和提升煙草行業(yè)的控煙履約形象。二是發(fā)揮煙草專賣獨特優(yōu)勢，強化打假打私，保持全球領先水平。打擊煙草制品非法貿(mào)易是履行《公約》的重要組成部分，也是切實維護國家和消費者利益、維護煙草專賣法律法規(guī)尊嚴的重要舉措。要始終保持高壓態(tài)勢，全面加強市場監(jiān)管，有效提高打假打私的能力和水平，堅持不懈對制售假冒走私卷煙的違法活動進行全鏈條打擊，使煙草制品非法貿(mào)易得到進一步遏制。三是順應公共場所控制吸煙大趨勢，主動將卷煙消費環(huán)境建設與創(chuàng)建“衛(wèi)生城市”“文明城市”等工作對接，在倡導文明吸煙方式的同時，在法律許可的范圍內(nèi)，為消費者創(chuàng)造更加便利、和諧的吸煙環(huán)境。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 準確研判形勢，防范化解各種潛在風險?？責熉募s事關國家形象、行業(yè)形象，也關系可持續(xù)發(fā)展。面對新的形勢，煙草行業(yè)要堅持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維，深化控煙履約研究，在分析控煙形勢、評估控煙影響、確立控煙目標、明確控煙任務等方面作出科學全面的判斷，統(tǒng)籌煙草作為合法產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和依法控煙履約的有序推進，兼顧國家利益、消費者利益和社會公眾健康利益的協(xié)調平衡，更加建設性地參與控煙履約領域各種相關規(guī)則的制訂，主動適應形勢的發(fā)展，跟上時代的步伐。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 加強交流合作，推動構建理性控煙履約環(huán)境。主動加強與履約工作部際協(xié)調領導小組成員單位及有關部門的交流合作，積極探索建立與社會各界的交流溝通機制，與各方相互尊重、相互理解、相互支持、相向而行、匯聚共識，從而形成良性互動，共同推動控煙履約工作沿著法治化的軌道持續(xù)推進。同時，針對社會上一些“片面化、絕對化、擴大化”的控煙傾向，要旗幟鮮明、積極穩(wěn)妥應對。加強正面宣傳，展現(xiàn)行業(yè)完整、積極的控煙履約形象，引導社會公眾正確認識煙草控制工作和理性看待煙草行業(yè)改革發(fā)展，從而爭取社會各界的理解和支持，推動構建理性的控煙履約環(huán)境。（作者單位：國家局經(jīng)濟研究所）
