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本文作者：江鄂魯

行政區(qū)劃指“國(guó)家對(duì)于行政區(qū)域的劃分?！被颉皣?guó)家對(duì)于行政區(qū)域的分劃?！蓖ǔ４感姓^(qū)域，或簡(jiǎn)稱(chēng)政區(qū)。研究證實(shí)，中國(guó)行政區(qū)劃制度起源于春秋戰(zhàn)國(guó)。

本文主要回顧與總結(jié)1949—2019年中國(guó)內(nèi)地政區(qū)發(fā)展史，包括政區(qū)概況、政區(qū)特色發(fā)展、對(duì)行政區(qū)劃史的再認(rèn)識(shí)三部分。在此之前，簡(jiǎn)單介紹政區(qū)管理體制。

1954年，新中國(guó)首部憲法就對(duì)政區(qū)制度做出明確規(guī)定。而現(xiàn)行制度的法律基礎(chǔ)是最新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》，以及《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》《地方組織法》《民族區(qū)域自治法》《區(qū)劃條例》《區(qū)劃條例實(shí)施辦法》。

根據(jù)《憲法》和法律法規(guī)，全國(guó)行政區(qū)劃主管部門(mén)是民政部（前身為內(nèi)務(wù)部），分管機(jī)構(gòu)是民政部區(qū)劃地名司（1988年前為原民政司）；地方各級(jí)民政部門(mén)及相關(guān)分管機(jī)構(gòu)管理當(dāng)?shù)氐木唧w業(yè)務(wù)。

政區(qū)調(diào)整是政區(qū)管理最直接的體現(xiàn)。從古至今，政區(qū)管理的技術(shù)方式?jīng)]有太多變化，以調(diào)整前后政區(qū)是否發(fā)生形變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是有損調(diào)整，包括新置、撤銷(xiāo)、拆分、合并、析出、納入等；另一類(lèi)是無(wú)損調(diào)整，包括更名、行政中心遷移、轄屬變更、級(jí)別升降、同級(jí)專(zhuān)類(lèi)等。

需要說(shuō)明的是：第一，村、社區(qū)屬于基層自治組織，不屬于行政區(qū)劃范疇；第二，從地級(jí)到鄉(xiāng)級(jí)，均有準(zhǔn)政區(qū)或非法定政區(qū)的存在，如地區(qū)、林區(qū)、街道等，本文一般不做區(qū)分。

一、 政區(qū)概況

（一）省級(jí)政區(qū)

“省”作為政區(qū)單位，最早出現(xiàn)于元代。新中國(guó)成立后，省級(jí)政區(qū)幾經(jīng)調(diào)整，一度出現(xiàn)高于省級(jí)政區(qū)的大行政區(qū)。截至2019年底，全國(guó)省級(jí)政區(qū)共34個(gè)，包括4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)。

1. 數(shù)量與幅員變化

基于政區(qū)沿革的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，能直觀(guān)反映政區(qū)發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，70年間，全國(guó)省級(jí)政區(qū)數(shù)量變化情況如下圖所示：

省級(jí)政區(qū)發(fā)展歷程可分為兩個(gè)時(shí)期：1954年前，省級(jí)政區(qū)數(shù)量多、變化大；1954年后數(shù)量下降并保持穩(wěn)定。1954年能夠成為時(shí)間節(jié)點(diǎn)的原因是，該年6月《中央人民政府關(guān)于撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》的頒布，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的省、直轄市被省并。

政區(qū)數(shù)量變化也可反映政區(qū)幅員的盈縮情況，在一定的地域范圍內(nèi)，政區(qū)數(shù)量與幅員大小成反比。從上圖可知，全國(guó)省級(jí)政區(qū)幅員呈擴(kuò)大趨勢(shì)。

2. 省界勘定

1949年以來(lái)，特別是上世紀(jì)80年代后，隨著人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及資源開(kāi)發(fā)利用程度的加深，關(guān)于政區(qū)邊界的爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)。邊界之爭(zhēng)實(shí)為資源之爭(zhēng)，原因是政區(qū)界線(xiàn)不明。因此，政區(qū)勘界被提到政府議事日程。

1995年11月，在前期試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)勘界工作會(huì)議，成立勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組。1996年起，全國(guó)范圍開(kāi)展省、縣兩級(jí)陸地行政區(qū)域界線(xiàn)勘定工作，其中省界勘定由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。2001年底，工作基本完成，勘定省界68條，總長(zhǎng)6.24萬(wàn)千米。這是歷史上首次由中央政府主導(dǎo)、在全國(guó)范圍開(kāi)展的政區(qū)邊界勘定工作。

為鞏固勘界成果，加強(qiáng)界線(xiàn)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，2002年5月，國(guó)務(wù)院公布《行政區(qū)域界線(xiàn)管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著政區(qū)界線(xiàn)管理進(jìn)入法制階段。

3. 大行政區(qū)

解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，為加強(qiáng)地方管理，滿(mǎn)足戰(zhàn)時(shí)需要，同時(shí)為和平時(shí)期全國(guó)建設(shè)做好準(zhǔn)備，中央結(jié)合實(shí)際，參考蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，陸續(xù)設(shè)立五大解放區(qū)，每個(gè)解放區(qū)管轄若干省級(jí)政區(qū)，實(shí)行黨政軍一元化管理體制。

1949年，《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》首次出現(xiàn)“大行政區(qū)”一詞。同年12月頒布的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》，以行政法規(guī)形式認(rèn)定大行政區(qū)既是中央人民政府派出機(jī)關(guān)的轄區(qū)，也是建立在省級(jí)政區(qū)之上的最高地方政區(qū)。同月，中央任命各大行政區(qū)人民政府和軍政委員會(huì)成員，西北、華東、中南、西南等大行政區(qū)機(jī)關(guān)于次年陸續(xù)建立。東北人民政府則早于1949年8月即已成立；同樣早已成立的華北人民政府則隨中央人民政府成立而撤銷(xiāo)，原轄各省級(jí)政區(qū)改由中央直屬；內(nèi)蒙古自治區(qū)于1947年5月成立后，亦直屬中央。 ?

1950年9月，華北事務(wù)部設(shè)立。1952年4月，撤銷(xiāo)華北事務(wù)部，設(shè)立華北行政委員會(huì)。同年11月，撤銷(xiāo)其他五大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)，各自成立行政委員會(huì)。行政委員會(huì)的建立，標(biāo)志著大行政區(qū)性質(zhì)由地方政區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱沙鰴C(jī)關(guān)的轄區(qū)。

隨著“一五”計(jì)劃的實(shí)施和過(guò)渡時(shí)期總路線(xiàn)的提出，以及其他因素影響，中央加強(qiáng)對(duì)地方的全面領(lǐng)導(dǎo)。1954年，《中央人民政府關(guān)于撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》的出臺(tái)宣告大行政區(qū)制度終結(jié)，而源于該制度的行政區(qū)劃序列保留至今，這也是身份證號(hào)碼前兩位的含義。

（二）地（專(zhuān)）級(jí)政區(qū)

地級(jí)政區(qū)是在1970年前后，由原專(zhuān)級(jí)政區(qū)轉(zhuǎn)化而來(lái)。上世紀(jì)80年代，隨著“地改市”“市管縣”體制的逐步確立，性質(zhì)由虛入實(shí)。截至2019年底，全國(guó)地級(jí)政區(qū)共333個(gè)，包括293市、7地區(qū)、30自治州、3盟。

1. 數(shù)量與幅員變化

地（專(zhuān)）級(jí)政區(qū)發(fā)展分為三個(gè)時(shí)期：上世紀(jì)60年代前，數(shù)量波動(dòng)較大，發(fā)展不穩(wěn)定；60—90年代中期，數(shù)量緩慢增長(zhǎng)，偶有小波動(dòng)；90年代中期后，呈穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。幅員方面，則經(jīng)歷了由不穩(wěn)定到略有下降，直至穩(wěn)定的發(fā)展軌跡。

2. 專(zhuān)級(jí)政區(qū)

1954年，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定了專(zhuān)員公署設(shè)置條件和性質(zhì)。專(zhuān)員公署的管轄區(qū)域稱(chēng)為專(zhuān)區(qū)，是一種介于省級(jí)和縣級(jí)之間的準(zhǔn)政區(qū)形式，歷史可追溯到上世紀(jì)30年代國(guó)民政府設(shè)立的行政督察區(qū)。設(shè)置專(zhuān)區(qū)的初衷主要是優(yōu)化行政管理，縣級(jí)政區(qū)數(shù)量繁多、事務(wù)繁雜，由省直接管理存在一定難度。

3. 地級(jí)政區(qū)

“專(zhuān)改地”最早出現(xiàn)在1956年，正式始于“文革”時(shí)期。當(dāng)時(shí)，專(zhuān)員公署改為革委會(huì)，專(zhuān)區(qū)改為地區(qū)。

1978年，十一屆三中全會(huì)使國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，為打破城鄉(xiāng)二元制壁壘、統(tǒng)籌一體化發(fā)展，1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》，明確施行“地改市”“市管縣”體制。“地改市”的主要形式為撤地設(shè)市和地市合并，前者指撤銷(xiāo)地區(qū)后，以原地區(qū)管轄區(qū)域設(shè)立地級(jí)市；后者指地區(qū)與市合并為新地級(jí)市。

今天看來(lái)，這項(xiàng)政策的實(shí)施，至少產(chǎn)生三方面影響：第一，地級(jí)政區(qū)性質(zhì)發(fā)生變化，由準(zhǔn)政區(qū)轉(zhuǎn)化為正式政區(qū)；第二，城市型政區(qū)“市”取代地域型政區(qū)“地區(qū)”，成為地級(jí)政區(qū)主體；第三，城市型政區(qū)“市”的概念發(fā)生變化，這一點(diǎn)將在后面討論。

（三）縣級(jí)政區(qū)

歷史上，“縣”長(zhǎng)期作為相對(duì)穩(wěn)定的基層政區(qū)單位而存在。近年來(lái)，伴隨市制改革與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，“縣改市”“縣改區(qū)”成為政區(qū)調(diào)整的焦點(diǎn)。截至2019年底，全國(guó)縣級(jí)政區(qū)共2846個(gè)，包括965市轄區(qū)、387縣級(jí)市、1323縣、117自治縣、49旗、3自治旗、1特區(qū)、1林區(qū)。

1. 數(shù)量與幅員變化

縣級(jí)政區(qū)發(fā)展可分為三個(gè)時(shí)期：上世紀(jì)60年代前，數(shù)量變化不穩(wěn)定；60—80年代中期，數(shù)量緩慢增長(zhǎng)；80年代中期后，數(shù)量保持穩(wěn)定。而幅員伴隨數(shù)量波動(dòng)呈現(xiàn)“不穩(wěn)定—小幅下降—穩(wěn)定”的態(tài)勢(shì)，與地（專(zhuān)）級(jí)政區(qū)相近。

2. 縣界勘定

全國(guó)范圍的縣界勘定工作于1996年啟動(dòng)，由各省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，2001年底基本完成，共勘定陸地縣界6300余條，總長(zhǎng)41.6萬(wàn)余千米。

3. 縣級(jí)政區(qū)的調(diào)整

（1）“縣改市”

1986年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報(bào)告》，對(duì)可設(shè)市的縣進(jìn)行具體規(guī)定，隨即在地方掀起“縣改市”熱潮。

1993年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》，對(duì)設(shè)立縣級(jí)市、地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)分別予以明確。

1997年，為遏制地方出現(xiàn)的盲目跟風(fēng)等現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院暫?！翱h改市”審批，但這項(xiàng)政策未被完全叫停。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，“縣改市”進(jìn)入有序開(kāi)展階段。

（2）“縣改區(qū)”

“縣改區(qū)”的主要法規(guī)依據(jù)是1993年的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》。近年來(lái)，很多地級(jí)市政府熱衷于此，原因是可以擴(kuò)大城鎮(zhèn)化規(guī)模，更好地集中和利用社會(huì)資源，促進(jìn)地方發(fā)展，提高影響力。

2014年，民政部起草《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》《設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》。最新的《區(qū)劃條例》和《區(qū)劃條例實(shí)施辦法》均對(duì)市、市轄區(qū)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了原則性規(guī)定，有助于完善相關(guān)制度化建設(shè)。

（四）鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)

限于客觀(guān)條件，僅將鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)發(fā)展歷程中的若干重要事件簡(jiǎn)述如下：

1951年4月，為解決鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)幅員懸殊的問(wèn)題，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，其中第五條要求“應(yīng)酌量調(diào)整區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）行政區(qū)劃，縮小區(qū)、鄉(xiāng)行政范圍”。當(dāng)時(shí)南方地區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)幅員普遍過(guò)大，為此進(jìn)行劃小處理。

1955年，全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化迎來(lái)高潮，小鄉(xiāng)制無(wú)法適應(yīng)發(fā)展需要，國(guó)務(wù)院于年底發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)家機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)工作的指示》，隨即各地開(kāi)展并鄉(xiāng)調(diào)整。

1958年，人民公社化運(yùn)動(dòng)的興起使人民公社成為政社合一的基層政權(quán)。同年中共中央八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》，其中第二條確認(rèn)“人民公社是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)結(jié)構(gòu)的工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合的基層單位，同時(shí)又是社會(huì)主義政權(quán)組織的基層單位?！?/p>

1978年后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中央決定政社分離，重建鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)，八二憲法予以規(guī)定。1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在各地恢復(fù)。

1984年，為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告的通知》，對(duì)設(shè)鎮(zhèn)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)在全國(guó)推廣。其后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道、撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)等也得到廣泛實(shí)施。截至2019年底，全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)共38755個(gè)，包括2區(qū)公所、21013鎮(zhèn)、8101鄉(xiāng)、153蘇木、966民族鄉(xiāng)、1民族蘇木、8519街道。另外，各地目前準(zhǔn)備或正在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)勘界，全國(guó)范圍工作的完成有待時(shí)日。

二、 政區(qū)特色發(fā)展

（一）城市型政區(qū)

1. 性質(zhì)變化

1921年2月，《廣州市暫行條例》的出臺(tái)和廣州市政府的成立，標(biāo)志著中國(guó)首個(gè)城市型政區(qū)的誕生。狹義上，與傳統(tǒng)地域型政區(qū)相比，它的主要特點(diǎn)是：從原有的地域型政區(qū)產(chǎn)生（如“割縣設(shè)市”），幅員小，人口和社會(huì)資源高度集中，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)，建成區(qū)與政區(qū)幅員基本吻合，較大城市被分為若干市轄區(qū)，一般與縣同級(jí)且沒(méi)有轄屬關(guān)系，以“市”為通名等。

“地改市”“市管縣”體制確立后，“市”成為地級(jí)政區(qū)的主體，幅員普遍大于建成區(qū)面積，形態(tài)與地域型政區(qū)趨同，如面積和人口均超過(guò)寧夏回族自治區(qū)的重慶直轄市，出于戰(zhàn)略需要設(shè)立的三沙市等。而“縣改市”“縣改區(qū)”的廣泛開(kāi)展，使得市轄區(qū)也突破了原有的定義，還出現(xiàn)“市管市”的現(xiàn)象，如遠(yuǎn)離北京市中心的密云、延慶在2015年縣改區(qū)，作為地級(jí)市的蘇州代管4個(gè)縣級(jí)市等?？傊?，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不受制于剛性的政區(qū)劃分，城市的“聚落與政區(qū)”二元關(guān)系已由協(xié)同轉(zhuǎn)向分離，城市群的出現(xiàn)以及同城化、城市合并都證明了這一點(diǎn)。

但隨著中小城鎮(zhèn)的崛起，這種情況似乎有所轉(zhuǎn)變。1983年浙江蒼南龍港鎮(zhèn)成立后，陸續(xù)合并周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，早已超過(guò)一般鎮(zhèn)的規(guī)模。2014年，國(guó)家發(fā)改委等部委聯(lián)合下發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合總體實(shí)施試點(diǎn)方案》，提出設(shè)立鎮(zhèn)改市試點(diǎn)。2016年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》和國(guó)家發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》先后明確提出“鎮(zhèn)改市”。2019年龍港縣級(jí)市的成立既是大形勢(shì)下自身發(fā)展的必然結(jié)果，也可視為傳統(tǒng)城市型政區(qū)的一次回歸。

2. 城市等級(jí)

歷史上，同一層級(jí)的政區(qū)常有等級(jí)之分，如民國(guó)末年，嘉興為一等縣，桐鄉(xiāng)為六等縣。設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)主要有幅員、人口、財(cái)政等。目前，按不同標(biāo)準(zhǔn)，“市”存在多種等級(jí)分類(lèi)方式，不完全依賴(lài)行政級(jí)別。

（1）基于城市地位與作用

2005年，在原建設(shè)部與中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院共同編制的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020）》中，首次提出“按照城市在國(guó)家和區(qū)域中的地位與作用，分為國(guó)家中心城市、區(qū)域中心城市、地區(qū)中心城市和縣域中心城市四個(gè)層次。”根據(jù)2018年規(guī)劃，國(guó)家中心城市包括北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州和西安。

（2）基于人口規(guī)模

2014年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定“以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類(lèi)七檔?！卑á裥托〕鞘泻廷蛐托〕鞘?、中等城市、Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市、特大城市、超大城市。根據(jù)各地人口統(tǒng)計(jì)，所謂的“一線(xiàn)城市”（注意：這只是約定俗成的概念）——北京、上海、廣州和深圳均屬于超大城市。

（3）基于體制改革

a)計(jì)劃單列市和副省級(jí)城市 上世紀(jì)50—60年代，國(guó)家先后兩次設(shè)立計(jì)劃單列市，均已取消。進(jìn)入80年代，中央陸續(xù)批準(zhǔn)14個(gè)城市實(shí)行計(jì)劃單列，這是開(kāi)展城市經(jīng)濟(jì)改革的重要步驟。計(jì)劃單列市仍為省轄市，接受省政府領(lǐng)導(dǎo)，地方財(cái)政與中央直接掛鉤，而與省財(cái)政不脫鉤，同時(shí)享有省級(jí)經(jīng)濟(jì)權(quán)限。1993年7月，中央對(duì)計(jì)劃單列市進(jìn)行調(diào)整，從中取消省會(huì)城市，保留6個(gè)計(jì)劃單列市。

1994年2月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下發(fā)《中編[1994]1號(hào)》文件，將原14個(gè)計(jì)劃單列市和濟(jì)南、杭州共16市政府機(jī)關(guān)的行政級(jí)別定為副省級(jí)。次年2月，中編委印發(fā)《關(guān)于副省級(jí)市若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的通知，明確將16市定為副省級(jí)城市。副省級(jí)城市的級(jí)別、權(quán)限、待遇高于一般地級(jí)市，但仍歸省轄。設(shè)立副省級(jí)城市“不僅有利于加快這些城市的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，而且有利于更好的發(fā)揮這些中心城市的輻射作用?！敝貞c成為直轄市后，副省級(jí)城市數(shù)量降為15個(gè)，計(jì)劃單列市降為5個(gè)。

b)較大的市和設(shè)區(qū)的市 “較大的市”這一概念早在五四憲法中就已提出。1984—1993年，為解決地級(jí)市立法權(quán)設(shè)立問(wèn)題，國(guó)務(wù)院分四次共批準(zhǔn)19個(gè)非省會(huì)地級(jí)市作為較大的市，在重慶市直轄后降為18個(gè)。較大的市擁有地方法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)。

實(shí)踐證明，這是一次有益嘗試。在前期經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2000年《立法法》第六十三條第四款規(guī)定“較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！睋?jù)此，全國(guó)共49個(gè)較大的市，其中省會(huì)22個(gè)、自治區(qū)首府5個(gè)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)4個(gè)（海南省除外）。

2015年先后修訂的《立法法》和《地方組織法》均將較大的市修改為設(shè)區(qū)的市，后者指有市轄區(qū)的地級(jí)市。因此，絕大多數(shù)的地級(jí)市都擁有地方立法權(quán)。但《憲法》仍保留較大的市，同時(shí)規(guī)定設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)。

（二）民族區(qū)域自治制度

1. 簡(jiǎn)述

民族區(qū)域自治制度是一項(xiàng)基本政治制度，“是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！边@項(xiàng)政策的歷史最早可追溯至1922年中共二大宣言。1936年10月，預(yù)海縣回民自治政府在陜甘寧成立。1938年9月，中共六屆六中全會(huì)明確民族區(qū)域自治的思想。1947年5月1日，首個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)——內(nèi)蒙古自治區(qū)成立。民族區(qū)域自治對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定、保障各民族權(quán)利、鞏固和發(fā)展民族關(guān)系、調(diào)動(dòng)各族人民參與建設(shè)的積極性、促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)揮重要作用，是行政區(qū)劃史上的一個(gè)創(chuàng)舉。按《憲法》《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣，各級(jí)自治地方設(shè)立各級(jí)自治機(jī)關(guān)，享有自治權(quán)。

2. 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)

屯墾戍邊早在秦代就已出現(xiàn)。1949年后，為鞏固邊防、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、安置人員，陸續(xù)在沿邊、沿海地區(qū)組建了12生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、3個(gè)農(nóng)建師，目前僅保留新疆一處。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)組建于1954年10月，1975年3月撤銷(xiāo)，1981年12月恢復(fù)建制。它是新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分，承擔(dān)國(guó)家賦予的屯墾戍邊職責(zé)，是在所轄墾區(qū)內(nèi)，依照國(guó)家和自治區(qū)法律法規(guī)，自行管理內(nèi)部事務(wù)，在國(guó)家實(shí)行計(jì)劃單列的特殊社會(huì)組織，受中央和自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行黨政軍企高度統(tǒng)一的特殊管理體制，總部位于烏魯木齊市。

（三）經(jīng)濟(jì)區(qū)域

以1978年十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，1949年至今，政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的關(guān)系分為前后兩個(gè)階段：在前一個(gè)階段，部分經(jīng)濟(jì)區(qū)域轉(zhuǎn)為政區(qū)，管理和建設(shè)高度統(tǒng)一，如工礦區(qū)、墾區(qū)、鹽區(qū)等；在后一個(gè)階段，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，設(shè)立不同類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)。

開(kāi)發(fā)區(qū)是促進(jìn)地方發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域管理、創(chuàng)新體制建設(shè)的典型。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委等部委聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年版）》，全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)共2543家，按審批權(quán)分為552家國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和1991家省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)；按性質(zhì)分為五大類(lèi)：經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、其他類(lèi)型開(kāi)發(fā)區(qū)。而經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)、特別合作區(qū)等不屬于開(kāi)發(fā)區(qū)范疇，但可視為廣義的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

經(jīng)濟(jì)區(qū)域的空間形態(tài)主要有五種：一是正式政區(qū)，通常為縣級(jí)，如上海浦東新區(qū)；二是設(shè)有相對(duì)獨(dú)立的管理單位，形同準(zhǔn)政區(qū)，如北京（亦莊）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)；三是僅作為政區(qū)的一部分，如深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)；四是由若干政區(qū)組成，由上級(jí)政區(qū)統(tǒng)一管理，如河北雄安新區(qū)；五是從某一政區(qū)析出，轉(zhuǎn)由另一政區(qū)代管，如深汕特別合作區(qū)。

三、對(duì)行政區(qū)劃史的再認(rèn)識(shí)

對(duì)于秦代至民國(guó)初年的行政區(qū)劃史，通行觀(guān)點(diǎn)是以層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)劃分為三個(gè)階段：第一階段，從秦漢的二級(jí)制轉(zhuǎn)化為魏晉南北朝的三級(jí)制；第二階段，從隋至唐前期的二級(jí)制轉(zhuǎn)化為唐后期至兩宋的三級(jí)制；第三階段，從元代的多級(jí)制轉(zhuǎn)化為民國(guó)初年的二級(jí)制。

事實(shí)上，民國(guó)真正實(shí)行二級(jí)制的時(shí)間很短，1932年，“省—專(zhuān)—縣”虛三級(jí)制確立。新中國(guó)成立后，歷經(jīng)70年發(fā)展，全國(guó)政區(qū)由虛四級(jí)制轉(zhuǎn)化為四級(jí)制：1970年前基本實(shí)行“省—專(zhuān)—縣—鄉(xiāng)”虛四級(jí)制，專(zhuān)區(qū)只作為省級(jí)政府派出機(jī)關(guān)的轄區(qū)；1970年后，地級(jí)政區(qū)機(jī)關(guān)逐漸擁有明確的管理權(quán)，實(shí)行“省—地—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)制。雖然局部存在政區(qū)缺失、復(fù)式政區(qū)等特殊情況（前者包括省直管縣、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市、不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的縣級(jí)市等，如海南定安縣、廣東東莞市、浙江龍港市；后者主要是復(fù)式地級(jí)政區(qū)，如新疆伊犁哈薩克自治州代管阿勒泰、塔城兩地區(qū)），但總之，按照傳統(tǒng)邏輯，行政區(qū)劃史已經(jīng)進(jìn)入第四階段——即從民國(guó)中期的虛三級(jí)制轉(zhuǎn)化為新中國(guó)的四級(jí)制。

通行觀(guān)點(diǎn)主要基于地域型政區(qū)，而根據(jù)前文所述，近代以來(lái)，城市型政區(qū)逐漸成為主流，有必要重塑這種認(rèn)識(shí)。以1921年《廣州市暫行條例》出臺(tái)為標(biāo)志，行政區(qū)劃史可分為兩個(gè)時(shí)期：在此之前的稱(chēng)為“傳統(tǒng)時(shí)期”，只有地域型政區(qū)一種類(lèi)型，具體可根據(jù)層級(jí)變化再分為三個(gè)周期；之后稱(chēng)“現(xiàn)代時(shí)期”，地域型政區(qū)和城市型政區(qū)并存，再以1983年《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》為標(biāo)志，分為狹義城市型政區(qū)階段和廣義城市型政區(qū)階段。

進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，城市型政區(qū)顯得愈發(fā)重要，主要原因在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所導(dǎo)致的大規(guī)模城鎮(zhèn)化浪潮，并且保持著強(qiáng)勁勢(shì)頭，故以城市型政區(qū)作為重構(gòu)行政區(qū)劃史的標(biāo)準(zhǔn)更符合實(shí)際，也更貼合未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)于新中國(guó)行政區(qū)劃的討論遠(yuǎn)未結(jié)束，限于筆者水平，本文只能到此為止；其中不乏管見(jiàn)，僅代表筆者個(gè)人目前觀(guān)點(diǎn)，充其量算是引玉之磚，以供批評(píng)。

參考資料

[1] 除圖1、4、7、9、13外，其他圖片均源于網(wǎng)絡(luò)。

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[19] 全國(guó)行政區(qū)劃信息查詢(xún)平臺(tái)：http://xzqh.mca.gov.cn/map

[20] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01

[21] 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)官網(wǎng)：http://www.xjbt.gov.cn/bt/