新公共管理運(yùn)動(dòng)

（一）新公共管理是公共行政模式，于20世紀(jì)60年代以來(lái)興起，開先河者是英國(guó)撒切爾內(nèi)閣和美國(guó)里根政府。20世紀(jì)60年代以來(lái)西方民權(quán)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，經(jīng)濟(jì)滯脹初露端倪，失業(yè)以及公共安全、環(huán)境污染、社會(huì)保障等矛盾日益暴露，這與公共行政模式的預(yù)期形成很大的反差，變革成為國(guó)際社會(huì)普遍而迫切的要求。一場(chǎng)來(lái)自政府和公共部門內(nèi)部的改革運(yùn)動(dòng)肇始于英國(guó)，隨后在美國(guó)，進(jìn)而擴(kuò)大至西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家，最后又波及許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，終于拉開帷幕。這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)即新公共管理運(yùn)動(dòng)，與此前來(lái)自理論界的“新公共行政”運(yùn)動(dòng)有著根本性區(qū)別。“一方面它從一開始就是實(shí)踐導(dǎo)向的，側(cè)重于政府和公共組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)的供給方式的根本性改變，而其最終目標(biāo)則是要減小政府規(guī)模、壓縮政府活動(dòng)空間、創(chuàng)新服務(wù)供給方法，以更低的費(fèi)用、更高的效率實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)；另一方面其價(jià)值觀預(yù)設(shè)、理論基礎(chǔ)和方法來(lái)源與公共行政范式完全不同，它不是要補(bǔ)充和修繕公共行政范式，而是要徹底揚(yáng)棄公共行政范式，實(shí)現(xiàn)范式革命而不是改良。”從”公共行政“到”公共管理“絕不僅僅是名稱的簡(jiǎn)單變化，從拉丁詞源來(lái)看行政（Administration）源于“minor”，而后演變?yōu)椤癿inistrare”，意思是“服務(wù)”以及“統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)遵從規(guī)則和程序；管理（Management）則來(lái)自“manus”，意思是“用手控制”，有經(jīng)操作和控制達(dá)到目標(biāo)的含義。由此可見公共行政注重的是過程、程序和符合規(guī)定，公共管理涉及的內(nèi)容則更為廣泛。一個(gè)公共管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得結(jié)果和為此負(fù)有的責(zé)任。新公共管理的開先河者是英國(guó)撒切爾內(nèi)閣和美國(guó)里根政府，1979年撒切爾內(nèi)閣掀起這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，直接目的是減少預(yù)算赤字、提高政府效率。該運(yùn)動(dòng)分四個(gè)階段：（1）引入私人部門管理技術(shù)階段，撒切爾內(nèi)閣提出著名的3E標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness），作為衡量行政管理和公共服務(wù)的最終尺度。（2）公共服務(wù)私有化階段，這使政府規(guī)模和活動(dòng)范圍大大縮小。（3）公共服務(wù)代理化階段，決策部門只負(fù)責(zé)政策制定，不再掌管政策執(zhí)行。（4）公共和私人部門伙伴關(guān)系階段。美國(guó)里根政府崇尚市場(chǎng)至上、個(gè)人自由和政府最小化，其基本理念是：政府就應(yīng)像一個(gè)大型公司那樣予以組織和管理，公共部門和私人部門都需按照同樣的經(jīng)濟(jì)參數(shù)和管理原則進(jìn)行評(píng)價(jià)。盡管各國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)的規(guī)模、深度還存在著差異，但作為一場(chǎng)世界范圍的改革潮流，其主要做法是一致的。調(diào)整政府職能：主要措施有：減少對(duì)企業(yè)和社會(huì)的直接干預(yù)；通過打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行公共服務(wù)社會(huì)化；推行國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化，從而減輕政府負(fù)擔(dān)，縮小政府規(guī)模。創(chuàng)新管理方式：主要做法包括：充分借鑒企業(yè)管理手段，如項(xiàng)目招投標(biāo)、質(zhì)量管理、使用者收費(fèi)、合同外包、人力資源開發(fā)等，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新；運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)電子政務(wù)，再造政府管理流程；開展政府績(jī)效評(píng)估，如英國(guó)推行政府公共服務(wù)承諾制，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦政府績(jī)效管理，都取得積極成效。實(shí)行分權(quán)改革：即圍繞決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，一些國(guó)家將政府部門分解成決策部門和具有特定服務(wù)功能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過簽訂責(zé)任書等方式明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍、工作目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)，英國(guó)、澳大利亞、瑞典等都采取相關(guān)做法。

（二）英國(guó)學(xué)者費(fèi)利耶等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書中認(rèn)為：“在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試?！比舾赡Ｊ剑?strong>效率驅(qū)動(dòng)模式：這是當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，在20世紀(jì)80年代初中期居于支配地位，但目前已經(jīng)受到挑戰(zhàn)。這種模式代表將私人部門管理（工商管理）的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。這種模式的基本內(nèi)容包括：強(qiáng)烈關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強(qiáng)有力的一般管理中心，采用層級(jí)管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標(biāo)定向和績(jī)效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；發(fā)展正式的績(jī)效評(píng)估方法；強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向，在邊際上進(jìn)行類似于市場(chǎng)的實(shí)驗(yàn)（準(zhǔn)市場(chǎng)）；解除勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)制，加快工作步伐，采用績(jī)效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)責(zé)任制；采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。小型化與分權(quán)模式：這種模式的影響力正在不斷增強(qiáng)，地位日益重要，這與20世紀(jì)以來(lái)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)。即20世紀(jì)前3/4世紀(jì)（1900-1975年）組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(jí)（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，出現(xiàn)組織發(fā)展的新趨勢(shì)，包括組織的分散化和分權(quán)；對(duì)組織靈活性的追求；脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制；日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化；日益增加的合同承包；小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢(shì)既出現(xiàn)在私人部門同樣也出現(xiàn)在公共部門，這種模式的重要特征如下：從早期強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為中心向更精致和更成熟的準(zhǔn)市場(chǎng)的擴(kuò)展，從計(jì)劃到準(zhǔn)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機(jī)制；從層級(jí)管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場(chǎng)檢驗(yàn)和非戰(zhàn)略職能的合同承包；分權(quán)和小型化公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導(dǎo)與低層職員的減少；公共資助與獨(dú)立部門供應(yīng)相對(duì)分離，購(gòu)買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購(gòu)買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式相互作用一類的新風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，對(duì)組織間的戰(zhàn)略的日益重視；從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。追求卓越模式：這種模式與80年代興起的企業(yè)文化的管理新潮相關(guān)，特別是受《公司文化》（Deal和Kennedy著）和《追求卓越》（Petters和Watterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映那種強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門管理的影響。該模式拒絕理性化的小型化與分權(quán)模式，強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。

（三）這種模式可以分為從下而上和從上而下兩種途徑，前者強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)（80年代末的“學(xué)習(xí)型組織”運(yùn)動(dòng)是其新近的表現(xiàn)）；后者強(qiáng)調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導(dǎo)一種公司文化的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)魅力的影響或示范作用。追求卓越模式的要點(diǎn)是：在由下而上的形式中強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績(jī)效，主張分權(quán)和非中心化，在由上而下的形式中努力促進(jìn)組織文化變遷、管理組織變遷項(xiàng)目；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用，并在新型的公共部門中應(yīng)用魅力型的私人部門角色模式，要求更強(qiáng)有力的公司培訓(xùn)項(xiàng)目；公司口號(hào)、使命、聲明和團(tuán)結(jié)的加強(qiáng)，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。公共服務(wù)取向模式：這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無(wú)窮的潛力。它代表一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命。但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想，它賦予新型的公共部門（它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命）以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念；懷疑市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會(huì)；強(qiáng)調(diào)對(duì)日常服務(wù)提供的全社會(huì)學(xué)習(xí)過程（如鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展、進(jìn)行社會(huì)需要評(píng)估）；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。20世紀(jì)70年代末80年代初一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起，這場(chǎng)20世紀(jì)80年代后期和90年代初期席卷發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的公共部門管理變革運(yùn)動(dòng)有諸多稱呼，如“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期人們?cè)絹?lái)越傾向于使用“新公共管理”的概念。對(duì)世界上最大的123個(gè)國(guó)家進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明重要的政府改革正在全世界進(jìn)行，在很大程度上類似的改革也發(fā)生在其他不同的國(guó)家。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)從兩個(gè)方面看是國(guó)際性的：首先它已經(jīng)擴(kuò)展了蒙古、瑞典、新西蘭和美國(guó)等一系列國(guó)家；其次改革范圍很廣，政府已經(jīng)利用管理改革來(lái)重塑國(guó)家的作用及其與國(guó)民間的關(guān)系。由于各國(guó)具體實(shí)踐的差別，對(duì)于新公共管理有諸多定義，比如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織所作的界定是：（1)）企業(yè)管理技術(shù)的采用；（2）服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。盡管表述不同，但各種定義的基本取向是一致的，即新公共管理是一種以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義。原因：被財(cái)政危機(jī)逼出來(lái)的：“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被財(cái)政危機(jī)逼出來(lái)的，西方國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)前都要許下執(zhí)政承諾，以致公共服務(wù)、社會(huì)福利的投入越來(lái)越大，政府不堪重負(fù)。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)石油危機(jī)后西方經(jīng)濟(jì)不景氣，人們不情愿繼續(xù)納“重稅”。一方面是“投入要大”，另一方面是“征稅困難”，矛盾促使他們不得不另辟蹊徑。

（四）福利和稅收上的左右為難：“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是西方國(guó)家在福利和稅收上的左右為難帶來(lái)社會(huì)政策上的左右搖擺，結(jié)果是失信于民。克林頓在國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)報(bào)告中公開承認(rèn)：“美國(guó)政府不僅面臨削減開支問題，而且還面臨信任赤字?！本褪沁@個(gè)“信任赤字”迫使西方政府開展“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。被理論危機(jī)逼出來(lái)的：“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被理論危機(jī)逼出來(lái)的，原有的科層制模式是與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的，現(xiàn)在已經(jīng)后工業(yè)社會(huì)了，僵化刻板的傳統(tǒng)公共行政模式越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)。而其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)威爾遜和古德諾的“政治-行政二分論”和韋伯的科層理論早已無(wú)法解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的內(nèi)部問題，管理理論到了非創(chuàng)新不可的地步。被科技革命逼出來(lái)的：“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被科技革命逼出來(lái)的，這主要是指電腦的普及以及隨之而來(lái)的網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)化把地球變小了，把地球變平了，什么事情都是“一桿子到底”了。世界上任何一個(gè)地方出了什么事，幾分鐘后全世界都可以知道。被經(jīng)濟(jì)全球化逼出來(lái)的：“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被經(jīng)濟(jì)全球化逼出來(lái)的，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)參與的國(guó)家來(lái)講是競(jìng)爭(zhēng)的激烈化。你在區(qū)域化中是勝利者，在全球化中就未必了，怎么辦？唯一的辦法是提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力,這里當(dāng)然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被公共管理的對(duì)象逼出來(lái)的：公共管理的對(duì)象是現(xiàn)代人，現(xiàn)代人是地球人，現(xiàn)代人是被網(wǎng)絡(luò)一網(wǎng)打盡的網(wǎng)民。做好這種人都很難，管理好、服務(wù)好這種人更不容易，怎么辦？仍然是要改革、改造、改進(jìn)公共管理。霍姆斯和尚德認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生一種相對(duì)于傳統(tǒng)的韋伯式科層制而言的新的范式，它有以下特點(diǎn)：決策方法：它是一種更加富有戰(zhàn)略性或結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型的決策方法，強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量。組織結(jié)構(gòu)：分權(quán)式管理環(huán)境取代高度集中的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)，這使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)本身，由此可以得到更多相關(guān)的信息和來(lái)自客戶及其他利益團(tuán)體的反饋。公共產(chǎn)品：可以更為靈活地探索代替直接供應(yīng)公共產(chǎn)品的方法，從而提供成本節(jié)約的政策結(jié)果。關(guān)注權(quán)威與責(zé)任的對(duì)應(yīng)，以此作為提高績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這包括強(qiáng)調(diào)明確的績(jī)效合同的機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境：在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境，加強(qiáng)中央戰(zhàn)略決策能力，使其能夠迅速、靈活和低成本地駕馭政府對(duì)外部變化和多元利益做出反應(yīng)。通過要求提供有關(guān)結(jié)果和全面成本的報(bào)告來(lái)提高責(zé)任度和透明度，寬泛的服務(wù)預(yù)算和管理制度支持和鼓勵(lì)著這些變化的發(fā)生。各國(guó)政府推進(jìn)“新公共管理”的做法不盡相同，可是“新公共管理”的內(nèi)容大體一樣。學(xué)者的論述也是大同小異，內(nèi)容：政府角色定位：新公共管理傾向于把決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）分離的體制，為了實(shí)現(xiàn)兩者分離，新公共管理主張通過民營(yíng)化等形式把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場(chǎng)和社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)?/span>激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督合同執(zhí)行等，引導(dǎo)它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共利益的崇高目標(biāo)服務(wù)。

（五）專業(yè)化管理：新公共管理認(rèn)為政府必須清楚自己在做什么，如何做和向誰(shuí)負(fù)責(zé)。在政府中管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來(lái)越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)樵谛鹿补芾碚哐劾锕芾硎且豁?xiàng)需要技能的職能。企業(yè)管理方法的引入：基于管理具有相通性這一認(rèn)識(shí)，西方國(guó)家在行政改革的實(shí)踐中廣泛引進(jìn)企業(yè)管理方法，并用企業(yè)管理理念來(lái)重構(gòu)公共部門的組織文化。新公共管理中的項(xiàng)目預(yù)算、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、產(chǎn)出控制、人力資源開發(fā)等主要源于私人部門的管理實(shí)踐，出現(xiàn)公私部門管理在理論和方式上的融合。績(jī)效管理：績(jī)效管理是在設(shè)定的公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上對(duì)公共部門提供公共服務(wù)的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)并做出系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估，內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等。公共部門的績(jī)效評(píng)估主要是以“3E”為標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益。產(chǎn)出控制：用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度，計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行資金分配，員工也變成計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí)戰(zhàn)略管理受到政府重視，這就意味著要明確組織使命并對(duì)其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度、組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)與不足以及環(huán)境帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這些技術(shù)通過產(chǎn)出與資源相結(jié)合才能更好地利用各種資源。競(jìng)爭(zhēng)引入：新公共管理主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府，在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競(jìng)爭(zhēng)，提高公共物品及服務(wù)供給的效率，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入帶來(lái)公共部門服務(wù)的市場(chǎng)檢驗(yàn)、優(yōu)勝劣汰的局面。以顧客為中心：新公共管理把社會(huì)公眾視為政府的“顧客”，認(rèn)為公共組織應(yīng)以“顧客滿意”為宗旨，并且強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的有求必應(yīng)、行政的可理解性與可接近程度、行政部門對(duì)顧客參與決策的公開程度是否存在補(bǔ)救措施，而且整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率須依賴于公共部門在提供商品及服務(wù)時(shí)如何對(duì)顧客需求作出反應(yīng)。二十年來(lái)盡管“新公共管理運(yùn)動(dòng)”也受到各種指責(zé)和批評(píng)，但它還是像一股旋風(fēng)從現(xiàn)代政治理論的發(fā)源地英國(guó)漸漸刮遍大半個(gè)地球，成為西方公共行政領(lǐng)域的時(shí)代潮流，對(duì)公共管理的理論和實(shí)踐都產(chǎn)生重大影響。從理論上講“新運(yùn)動(dòng)”打破傳統(tǒng)公共行政理論的政治、行政二分法模式，引進(jìn)公共選擇理論和新制度主義等方法。西方人做事大概總是愛考慮成本和收益，最后把這一套做法干脆也引入政府公共管理中來(lái)，令人耳目一新。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)對(duì)西方政府公共管理實(shí)踐成效顯著，首先這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)不同程度解決發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，提升政府運(yùn)作能力，回應(yīng)在全球化中保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在要求。具體體現(xiàn)為：（1）降低政府財(cái)政支出和行政成本：加拿大聯(lián)邦政府在1985年的財(cái)政赤字占GDP的8.5%。政府實(shí)施一個(gè)計(jì)劃以重新獲得加拿大聯(lián)邦政府的財(cái)政主權(quán)，彌合財(cái)政分裂的狀況。他們?cè)?年內(nèi)消除赤字，實(shí)現(xiàn)連續(xù)6年的預(yù)算平衡。

（六）通過運(yùn)用具有高度透明性和參與性的模式，政府實(shí)現(xiàn)減少20%開支的目標(biāo)，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在一定程度上達(dá)到削減經(jīng)費(fèi)、降低成本、增強(qiáng)能力的行政目標(biāo)。確立為顧客服務(wù)的嶄新行政理念：政府自覺地把管理職能定位在是管理的掌舵人，而不是劃船者，這樣就超脫于具體事務(wù)之外，集中精力參與政府決策的制定，對(duì)一些能夠外包的公共事務(wù)可以讓一些NGO機(jī)構(gòu)去做。同時(shí)政府通過授權(quán)和分解責(zé)任，引入激勵(lì)機(jī)制，對(duì)人員實(shí)行聘任或合同制，大大緩和政府內(nèi)部管理的緊張，用成績(jī)來(lái)決定升遷去留，用市場(chǎng)的辦法來(lái)解決行政問題，這些都在一定程度上改變西方國(guó)家公民對(duì)政府效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、辦事拖沓的印象。“新公共管理運(yùn)動(dòng)”不僅在西方，也對(duì)包括東方在內(nèi)的一些國(guó)家提供當(dāng)代公共部門管理的新模式，這個(gè)模式也就是奧斯本在《改革政府》一書中所描繪的“企業(yè)化政府”的諸多特點(diǎn)。如在服務(wù)提供者之間展開競(jìng)爭(zhēng)，把政府的控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，授權(quán)給公民，把評(píng)估放在效果上，而不是投入上，采用參與式的管理等。也就是彼得斯在《治理的未來(lái)》中提出的新的公共管理模式，即市場(chǎng)化政府、參與型政府和多元性政府，這些概念和實(shí)踐是人類管理歷史上的突破。人們的印象中一提行政管理就會(huì)和官僚體制、和組織制度以及和人事管理、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)聯(lián)系起來(lái)，這股新運(yùn)動(dòng)為人們帶來(lái)嶄新的理念和創(chuàng)新的實(shí)踐，它把新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論乃至管理科學(xué)和政策研究，還有社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的一些重要概念、理論、原理和技術(shù)、方法等引入公共管理中，為人類管理文明的歷史涂一筆重彩。在政府部門內(nèi)部的管理體制的改革上也做了積極有效的探索：比如它克服原官僚體制下對(duì)公共物品的壟斷或管制供給的做法，而是采取分權(quán)和權(quán)力下放，實(shí)行組織機(jī)構(gòu)變革和人事制度改革，改善公共管理機(jī)構(gòu)的形象對(duì)人員的管理。建設(shè)優(yōu)質(zhì)政府主要內(nèi)容包括：建立“一站式政務(wù)超市”；了解民眾對(duì)政府服務(wù)的需求和期待；根據(jù)公民的建議來(lái)改善官僚機(jī)構(gòu)的組織和行為；公開政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；以標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量績(jī)效；因人設(shè)崗；培訓(xùn)政府雇員為客戶服務(wù)的理念，制定根據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的完成情況為核心的內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)制度。1998年澳大利亞政府重組涉及7千多個(gè)服務(wù)對(duì)象的78個(gè)不同的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)信息社會(huì)的廣泛需求，建立電子政府調(diào)查表明，世界上有89%的政府利用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)傳遞信息。信息技術(shù)可以在幫助政府更好地服務(wù)民眾的同時(shí)節(jié)省交易成本，還可以增加政府的透明度以抑制腐敗。美國(guó)所有的聯(lián)邦法律都須經(jīng)公開討論，幾年前美國(guó)農(nóng)業(yè)部將有機(jī)農(nóng)場(chǎng)法案的意見稿放到網(wǎng)上，供農(nóng)場(chǎng)主、環(huán)保主義者和各界人士討論。通過電腦后公民就可以實(shí)現(xiàn)自己的民主權(quán)利，農(nóng)業(yè)部因此獲得美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。中國(guó)的改革首先是總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)，依靠自己的摸索，在三十年的改革開放中也確實(shí)積累不少經(jīng)驗(yàn)。但是積極向別國(guó)學(xué)習(xí)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)環(huán)境下是如何進(jìn)行公共管理和政府改革的，對(duì)建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下靈活、高效、廉潔的政府，處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、企業(yè)與社會(huì)的關(guān)系不無(wú)益處。

（七）它在人、財(cái)、事三個(gè)方面對(duì)中國(guó)產(chǎn)生以下啟示：事的方面：不管是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)政府面臨著諸多的建設(shè)國(guó)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等重大任務(wù)，一直是緊張而又忙碌地操持著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸多方面的事務(wù)。始終處于中心的位置，但也產(chǎn)生很多問題，比如政府包攬的事務(wù)太多、直接管理企業(yè)、條塊的職能相互交叉分割等。一些問題在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下也沒有理順，比如政府在轉(zhuǎn)變職能方面一直是堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下壟斷公共物品供給的做法，沒有能盡快建成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下靈活高效的政府管理體制。所以從新中國(guó)成立僅僅是大的機(jī)構(gòu)改革中國(guó)政府就開展不下七八次，這還不算地方政府進(jìn)行的規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)調(diào)整。這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)一總結(jié)一對(duì)比就會(huì)發(fā)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)的撤并和人員的裁減，而是徹底轉(zhuǎn)變政府職能。從這個(gè)意義上來(lái)講可以借鑒“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮將部分公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)和企業(yè)，讓其他公共機(jī)構(gòu)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)參與到公共物品的供給和服務(wù)中來(lái)。政府明確自己的定位，即只充當(dāng)“掌舵”，而非“劃槳”的角色。建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)就是要以人為本、執(zhí)政為民，這不僅需要轉(zhuǎn)變政府職能，而且對(duì)于必須由政府承擔(dān)的職能和負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù)，也必須強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾至上，以效率、服務(wù)、責(zé)任和社會(huì)公眾的滿意程度為公共行政績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以較低的成本來(lái)提供最有效的服務(wù)。為此必須做到：政府理念的創(chuàng)新，應(yīng)更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、國(guó)際化、多元化的要求，在和諧中求發(fā)展；政府職能的創(chuàng)新，以實(shí)施行政許可法為契機(jī)，按照公民和法人自主決定優(yōu)先、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先、社會(huì)自律優(yōu)先的“三優(yōu)先”原則，切實(shí)解決好政府職能的越位、缺位、錯(cuò)位問題；政府機(jī)制的創(chuàng)新，把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，促進(jìn)政府工作效率的提高。財(cái)務(wù)方面：“新公共管理運(yùn)動(dòng)”對(duì)人們也有所啟發(fā)，西方人有限制政府財(cái)務(wù)沖動(dòng)的習(xí)慣和文化表現(xiàn)在公共管理中，就是把政府行政也當(dāng)成公司來(lái)考核，把成本效益的思維方式引入到公共產(chǎn)品的供給上。東方人在傳統(tǒng)文化上講凡事依賴政府，政府的權(quán)力很大，花錢也沒有監(jiān)督，表現(xiàn)在公共事務(wù)上，就是把企業(yè)也當(dāng)成政府來(lái)辦。盡管現(xiàn)代政府的財(cái)政支出都要經(jīng)過人代會(huì)的財(cái)經(jīng)預(yù)算，可是真正監(jiān)督起來(lái)也是很難?！靶鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要啟示，用句通俗一點(diǎn)的話講就是把政府的運(yùn)作當(dāng)成企業(yè)來(lái)對(duì)待，講究成本和效益，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府再造，怎么再造？就是用市場(chǎng)力量來(lái)提高政府的工作效率，遏制住政府大手大腳花錢的習(xí)慣。把那些不必要的形象工程、面子工程拿下來(lái)，在公共物品的供給上采用諸如合同承包、代理制、拍賣、招標(biāo)等市場(chǎng)辦法或準(zhǔn)市場(chǎng)辦法，確立節(jié)約成本、提高效益的激勵(lì)機(jī)制，可以最大程度地約束政府的財(cái)務(wù)沖動(dòng)，把納稅人的錢用在最有效益的地方。開放一些公共服務(wù)的市場(chǎng)如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來(lái)水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（八）現(xiàn)在很多地方政府正在試圖通過這種被稱為“政府再造”的工程，力圖扭轉(zhuǎn)20多年來(lái)在經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的同時(shí)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力不斷下降的尷尬，其中最普遍的就是公共事業(yè)單位的市場(chǎng)化改革。如何再造政府的公共服務(wù)職能，降低公共服務(wù)成本的同時(shí)又提高公共服務(wù)質(zhì)量，依然是個(gè)巨大的現(xiàn)實(shí)難題。只能是提高政府的公共服務(wù)水平，把計(jì)劃體制下養(yǎng)成的那種政府和社會(huì)的關(guān)系轉(zhuǎn)到管理與服務(wù)的角色上來(lái)。建立新型的政府和社會(huì)關(guān)系，大力發(fā)展和培育社會(huì)力量，增強(qiáng)社會(huì)自治能力，政府由過去的官僚機(jī)構(gòu)真正變成公共服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，在這些方面“新公共管理運(yùn)動(dòng)”對(duì)建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的高效政府是有其借鑒意義的。人的問題：既然引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，那么在人事管理上必然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)改革。干部管理制度現(xiàn)在還是沿用計(jì)劃體制下的那套老辦法，現(xiàn)在已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，必須推進(jìn)干部人事制度的改革。但是人的問題又是個(gè)棘手問題，在這方面“新公共管理運(yùn)動(dòng)”也可以給人們提供有益啟示?！靶鹿芾磉\(yùn)動(dòng)”推崇彈性人事制度，一改過去在西方也盛行的文官終身制，加強(qiáng)在人員錄用、任期、管理上的靈活性，主張采用私營(yíng)部門的制度按業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)考核的做法。這些已經(jīng)影響到中國(guó)的一些部門，在國(guó)有大中型企業(yè)中國(guó)資委也已經(jīng)采用這種辦法開始錄用考核高管干部，正在逐步地從以物為本向以人為本轉(zhuǎn)變。這一步現(xiàn)在還沒有深入到行政部門，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)趨勢(shì)。在這方面還有一個(gè)問題，20世紀(jì)90年代中國(guó)學(xué)習(xí)公務(wù)員制度，剛剛確立公務(wù)員只要不犯錯(cuò)誤就可以終身永業(yè)，是否現(xiàn)在又要改回去？這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)以人事立法的形式確立下來(lái)，以保證人事制度的規(guī)范化。政府重塑是美國(guó)在20世紀(jì)90年代由學(xué)術(shù)界與政府共同推動(dòng)、以企業(yè)精神改革公共部門為主要內(nèi)容的運(yùn)動(dòng)，1992年美國(guó)學(xué)者奧斯本和蓋布勒發(fā)表《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門》，提出“重塑政府”的概念。書中總結(jié)發(fā)生于美國(guó)各級(jí)公共部門運(yùn)用企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)提高公共行政和公共服務(wù)效益的試驗(yàn)，提出用企業(yè)精神改革公共部門的一系列觀點(diǎn)和主張。美國(guó)總統(tǒng)克林頓（1993～2001年在任）評(píng)價(jià)此書：“美國(guó)每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀這本書。”并與副總統(tǒng)戈?duì)栍?993年7月在白宮宣布改革政府的總計(jì)劃，同時(shí)設(shè)立總統(tǒng)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)重塑各級(jí)政府、重點(diǎn)是聯(lián)邦政府的改革運(yùn)動(dòng)。重塑遵循的是奧斯本和蓋布勒在書中所提出的著名的10條原則：起催化劑的政府、社區(qū)擁有的政府、競(jìng)爭(zhēng)性的政府、有使命感的政府、講究效果的政府、受顧客驅(qū)使的政府、有事業(yè)心的政府、有預(yù)見的政府、分權(quán)的政府及以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府。這一運(yùn)動(dòng)對(duì)許多國(guó)家產(chǎn)生廣泛影響，而學(xué)術(shù)界部分學(xué)者對(duì)重塑政府持審慎的態(tài)度，主要是認(rèn)為公共部門畢竟同私人部門有著本質(zhì)的區(qū)別。新公共行政學(xué)也稱為新公共行政運(yùn)動(dòng)，是相對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)而言的，但是它也僅是在某些價(jià)值理念上與傳統(tǒng)公共行政學(xué)有所區(qū)別，并且也無(wú)法根本改變官僚制的管理體制。它是60年代末、70年代初一批青年行政學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)提出挑戰(zhàn)而形成的“新”理論，它強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)以公平與民主作為目的及理論基礎(chǔ)，主張政治與行政、事實(shí)與價(jià)值關(guān)聯(lián)。

（九）重視人性和行政倫理研究，倡導(dǎo)民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。然而由于“新公共行政學(xué)”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)“范式”。新公共行政學(xué)力圖擯棄傳統(tǒng)行政的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，而試圖建立以公平為中心的民主行政。新公共行政認(rèn)為應(yīng)當(dāng)研究與動(dòng)蕩不安時(shí)代與公眾的日常生活和與公共行政管理者實(shí)踐相關(guān)的議題，它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性，將道德價(jià)值概念注入行政過程，將社會(huì)公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)政府公平，對(duì)公眾需要負(fù)責(zé)而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)以及公共項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)對(duì)決策和執(zhí)行負(fù)責(zé)，它強(qiáng)調(diào)公民參與、政策制定、相關(guān)控制、分權(quán)授權(quán)、組織發(fā)展、顧客至上和民主工作環(huán)境。新公共行政所倡導(dǎo)的價(jià)值觀，如社會(huì)公平、代表制、回應(yīng)性、參與和社會(huì)責(zé)任等，推動(dòng)公共行政的發(fā)展，在某些方面它為新公共管理的產(chǎn)生做理論準(zhǔn)備。1968年9月由當(dāng)時(shí)任《公共行政評(píng)論》主編的美國(guó)行政學(xué)家沃爾多發(fā)起和贊助，32位年輕的行政學(xué)學(xué)者會(huì)聚集在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心舉行研討會(huì)，會(huì)議的主題是尋求公共行政今后的發(fā)展方向，通過回顧和總結(jié)公共行政的發(fā)展歷程，討論這個(gè)學(xué)科的重點(diǎn)應(yīng)該放在何處以迎接未來(lái)的挑戰(zhàn)。會(huì)議的成果集中反映在馬諾力主編的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》一書中，該書被稱為“新公共行政學(xué)”的宣言，其中弗里德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文以及他在1980年出版的《新公共行政學(xué)》一書集中體現(xiàn)“新公共行政學(xué)”的基本觀點(diǎn)，他本人也成為“新公共行政學(xué)”的主要代表人物?！靶鹿残姓W(xué)”以一種全新的視角研究公共行政領(lǐng)域，他們不滿于傳統(tǒng)行政以國(guó)家為中心來(lái)提高管理的效率、經(jīng)濟(jì)和效果，不滿于POSDCORB以及諸如操作研究、決策科學(xué)、系統(tǒng)理論、PPB、MBO及其它強(qiáng)調(diào)“理性”、“科學(xué)”、“行為主義”的技術(shù)職業(yè)性發(fā)明。他們的基本思想是要以社會(huì)公平作為核心價(jià)值，建構(gòu)一種入世、改革、具有廣泛民主的新公共行政學(xué)，其主要觀點(diǎn)是：核心價(jià)值：社會(huì)公平和社會(huì)正義是公共行政的核心價(jià)值，新公共行政學(xué)認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政學(xué)注重公共服務(wù)管理的效率、經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)性，它的焦點(diǎn)在于高層管理和重要職能部門的管理，以至于有效的、經(jīng)濟(jì)的和協(xié)調(diào)性經(jīng)常以社會(huì)公平為代價(jià)。而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平恰恰是新公共行政的基本目標(biāo)，因此要在公共行政學(xué)的經(jīng)典目標(biāo)和理論基礎(chǔ)中增加社會(huì)公平一項(xiàng)，并以此為核心重塑現(xiàn)代公共行政的價(jià)值體系。關(guān)于社會(huì)公平作為公共行政核心價(jià)值的意義，弗里德里克森曾做出高度概括：“社會(huì)公平是我們用一系列價(jià)值偏好，包括組織設(shè)計(jì)偏好和行為方式偏好的關(guān)鍵詞語(yǔ)。社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的公平性，社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù)，社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共行政管理的變革。社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾要求做出積極的回應(yīng)，而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的。社會(huì)公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中更注重與其它學(xué)科的交叉以實(shí)現(xiàn)對(duì)解決相關(guān)問題的期待，總之倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持及處于劣勢(shì)境地的人們?！?/p>

（十）據(jù)此新公共行政學(xué)提出自己的目標(biāo)：現(xiàn)代公共行政必須考察政府提供的服務(wù)是否促進(jìn)社會(huì)公平，效率必須以公平的社會(huì)服務(wù)為前提、為代價(jià)。社會(huì)公平：以社會(huì)公平為核心，致力于突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)以政治與行政兩分法為基礎(chǔ)的思維框架。新公共行政學(xué)拒絕“政治中立”的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政系統(tǒng)游離于政策制定之外的狀況根本不存在。行政人員既從事行政執(zhí)行，也從事政策制定，行政管理者不是中性的。應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)責(zé)任，把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則、需要完成的事情或者基本原理。對(duì)行政人員的決策地位的認(rèn)識(shí)采取積極態(tài)度有助于提高行政機(jī)關(guān)及其人員的自覺意識(shí)，即除在執(zhí)行政策中盡職盡責(zé)外更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并使用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。新的政府組織：新公共行政學(xué)認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)與功能狀況關(guān)系到公共服務(wù)的質(zhì)量，而傳統(tǒng)的官僚制組織體制已經(jīng)造就一種超穩(wěn)定的能力，使政府失去必要的敏感性和同情心，正在遠(yuǎn)離社會(huì)公眾。因而需要尋求以顧客導(dǎo)向、應(yīng)變靈活和回應(yīng)性強(qiáng)的組織形態(tài)，這樣分權(quán)、權(quán)力下放、規(guī)劃、合同、敏感性訓(xùn)練、責(zé)任擴(kuò)大、顧客導(dǎo)向、組織發(fā)展成為新公共行政學(xué)分析組織問題的一些基本概念。他們還主張用諸如行政分權(quán)模型、居民控制模型、討價(jià)還價(jià)模型等組織模型，對(duì)現(xiàn)有科層制組織體系尤其是組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。研究范圍和內(nèi)容：對(duì)于公共行政學(xué)的研究范圍和內(nèi)容，新公共行政學(xué)認(rèn)為兩分法使得行政研究的焦點(diǎn)局限于行政機(jī)關(guān)的預(yù)算、組織和管理、人事以及大量其它中性問題上，很少重視與社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等研究，使公共行政遠(yuǎn)離于社會(huì)危機(jī)處理的需要。因而過于狹窄，過于以“組織內(nèi)部”為取向，理論上過于空洞。這就需要從一種全新的角度對(duì)行政現(xiàn)象進(jìn)行分解，通過重新定義分配過程、整和過程、邊際交換過程和社會(huì)動(dòng)機(jī)過程來(lái)適應(yīng)和改善公共行政學(xué)。主張民主行政：新公共行政學(xué)認(rèn)為民主行政的核心在于尊重人民主權(quán)和意愿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平，反對(duì)濫用權(quán)力和行政無(wú)能。民主行政要求公眾需要是行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心，即公眾的權(quán)利或利益應(yīng)高于政府自身的利益擴(kuò)張和利益滿足。他們期待著公共行政發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)全新的領(lǐng)域，即建立民主行政的模型，并主張通過行政改革使民主行政得以實(shí)現(xiàn)。新公共行政學(xué)的理論主張對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展有著重要影響，尤其是關(guān)于公共行政的價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張一直是當(dāng)代公共行政的中心議題。新公共行政學(xué)的研究重心在公共行政學(xué)的“公共部分”，倡導(dǎo)公共服務(wù)的平等性、行政官員的政治回應(yīng)性、民主行政、社區(qū)自治等基本價(jià)值，強(qiáng)調(diào)將“社會(huì)公平”引入政府目的和運(yùn)作機(jī)制之中，即要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治積極資源支持及處于劣勢(shì)境地的人們。盡管由于新公共行政學(xué)自身的一些原因，例如缺乏概念的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)等，它沒有成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。然而正是由于它對(duì)社會(huì)公平與正義的追求，對(duì)公共行政“公共性”的關(guān)注，公共行政學(xué)自此開始步入“自覺構(gòu)建公共性”的歷史階段。

（十一）新公共行政學(xué)的主要貢獻(xiàn)在于將社會(huì)公平提高到公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，增強(qiáng)公務(wù)員的內(nèi)省倫理道德意識(shí)等。它擴(kuò)大公共行政學(xué)研究的視野，極大地豐富、發(fā)展公共行政學(xué)。公共管理是針對(duì)政府管理的缺陷而產(chǎn)生的一種管理理念和管理模式，它一方面強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)的“公共性”，即公共權(quán)力必須履行公共職能；另一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督、制約和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用公共權(quán)力的科學(xué)方法。公共管理從學(xué)科意義上的內(nèi)容包括政府管理、行政管理、城市管理、公共政策、發(fā)展管理、教育經(jīng)濟(jì)管理以及勞動(dòng)社會(huì)保障等方向，公共管理學(xué)的興起得益于全球化新公共管理運(yùn)動(dòng)，但進(jìn)入21世紀(jì)后新公共管理學(xué)在實(shí)踐中不斷遇到新的挑戰(zhàn)，公共管理學(xué)研究進(jìn)入百家爭(zhēng)鳴的時(shí)代。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理概念：它是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其技術(shù)、方法的學(xué)問。公共管理含義：公共管理是公共行政中重視公共組織或非營(yíng)利組織實(shí)施管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別與分支學(xué)科是80年代中后期在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)與管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐（特別是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下）以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)知識(shí)和方法所形成的一個(gè)知識(shí)框架，公共管理在實(shí)施管理的主體、管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、管理目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面仍然與公共行政保持一致。特征：公共管理的主體是多元的，包括社會(huì)公共組織和社會(huì)其他組織兩大類；作為公共管理客體的社會(huì)公共事務(wù)表現(xiàn)不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)；公共管理的目的是推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)；公共管理的職能是調(diào)節(jié)和控制；公共管理體制和手段面臨創(chuàng)新的迫切任務(wù)。特點(diǎn)：公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任；公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)；公共管理強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值；公共管理強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性；公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；公共管理以公共福利和公共利益為目標(biāo)；公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理主體：公共管理主體可以分為政府和其它公共管理主體兩個(gè)部分，所謂其它公共管理主體是指在為實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)而存在的一些組織，一般可稱為非營(yíng)利組織或者第三部門。公共管理對(duì)象：公共管理以社會(huì)公共事務(wù)作為管理對(duì)象，社會(huì)公共事務(wù)的具體內(nèi)容分為公共資源和公共項(xiàng)目、社會(huì)問題等。

（十二）公共資源：公共設(shè)施、產(chǎn)品：即特定社區(qū)所有人們都有可能享用和受益的物質(zhì)性存在，且它們本身必須是勞動(dòng)產(chǎn)品，如能源、城市道路、路燈、橋梁、交通標(biāo)志等。公共信息資源：即一定社區(qū)的人們共同擁有和可能享用的各種精神產(chǎn)品，包括文化產(chǎn)品、科技成果、經(jīng)濟(jì)信息等等。人力資源：社會(huì)人力資源也就是一定社區(qū)的勞動(dòng)力、人才方面所形成的社會(huì)資源，它是人的因素，在種種社會(huì)資源中人力資源是最活躍和最寶貴的財(cái)富。自然資源：即一定社會(huì)賴以存在和發(fā)展的各種自然性物質(zhì)條件，如礦產(chǎn)資源、水資源、土地資源、森林資源等等。公共項(xiàng)目：公共管理的主要任務(wù)集中于將有關(guān)的政策變成現(xiàn)實(shí)，這些政策通常是由公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)問題的需要而制定出來(lái)的一系列行為準(zhǔn)則。因此政策還不是行為，僅僅是行為的指導(dǎo)原則，有時(shí)候也成為行為的標(biāo)準(zhǔn)。而把政策具體化的就是各種各樣的公共項(xiàng)目，公共項(xiàng)目是依據(jù)政策而采取的一系列行為及其過程，于是公共項(xiàng)目成為公共管理中最直接的對(duì)象。社會(huì)問題：在任何社會(huì)和任何時(shí)代都要面臨著這樣或那樣需要重視和解決的問題，如公共交通、公共安全、公共設(shè)施等，這些就是社會(huì)問題。但是社會(huì)問題又是多種多樣的，而且不斷得到解決的同時(shí)又不斷發(fā)生新的問題，因此公共管理不可能去解決所有社會(huì)問題。社會(huì)問題只有在屬于公共管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)、與其公共目的相符合的情況下才成為公共管理的對(duì)象，盡管如此，但公共管理面對(duì)的社會(huì)問題仍然是相當(dāng)廣泛的，諸如文化、教育、福利、市政、公共衛(wèi)生、交通、能源、住宅、生活方式等等。公共管理目的：公共管理的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，所謂的公共利益是為社會(huì)成員共享的資源與條件，公共利益的實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)為公共物品的提供與服務(wù)。公共物品的涵義非常廣泛，既可指有形的物品，如公共場(chǎng)所、公共設(shè)施、公共道路交通；也可指無(wú)形的產(chǎn)品和服務(wù)，如社會(huì)治安、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等。公共管理發(fā)展：自20世紀(jì)80年代以來(lái)西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績(jī)效赤字均開始大規(guī)模的政府改革，政府管理的運(yùn)作發(fā)生變化，由傳統(tǒng)的、官僚的、層級(jí)節(jié)制的、缺乏彈性的行政轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理。這股浪潮被賦予不同的稱謂，如新右派、新治理、管理主義、企業(yè)型政府，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政等，但卻可被通稱為 “新公共管理?”。關(guān)于新公共管理問題，著名的公共管理專家胡德曾歸納新公共管理的七個(gè)要點(diǎn)：（1）即時(shí)的專業(yè)管理，這意味著讓公共管理者管理并承擔(dān)責(zé)任；（2）標(biāo)準(zhǔn)明確與績(jī)效衡量，管理的目標(biāo)必須明確，績(jī)效目標(biāo)能被確立并加以衡量；（3）強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，用項(xiàng)目與績(jī)效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算，重視實(shí)際成果甚于重視程序；（4）轉(zhuǎn)向部門分權(quán)，打破公部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)型組織；（5）轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低成本及提高服務(wù)品質(zhì)；（6）強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐；（7）強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。

（十三）此外法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：（1）采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設(shè)定政策目標(biāo)及闡明政策議題時(shí)特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理所扮演的角色及作用；（2）重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對(duì)服務(wù)的傳輸都必須建立起一個(gè)賦予責(zé)任的行政單位；（3）改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效能等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量組織成就；（4）發(fā)展績(jī)效指標(biāo)，使組織的成就能夠被加以比較和測(cè)量，并據(jù)此進(jìn)一步提供信息來(lái)作為未來(lái)決策的參考；（5）改變現(xiàn)行的政策，使公共組織能被傳統(tǒng)公共服務(wù)價(jià)值所支配的文化中轉(zhuǎn)換成為“新公共服務(wù)模式” ，強(qiáng)調(diào)與市場(chǎng)及企業(yè)價(jià)值相適合的文化；（6）運(yùn)用人力資源管理技術(shù)，其目的在于淡化集體主義的色彩而采取個(gè)人主義的途徑，包括尋求動(dòng)員員工的支持和承諾，來(lái)持續(xù)地進(jìn)行結(jié)構(gòu)與組織的變革；（7）試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織，并發(fā)展一種將大眾視為顧客、消費(fèi)者及市民的“ 公共服務(wù)導(dǎo)向”，公共服務(wù)不再由專業(yè)的供給者來(lái)支配，而是以回應(yīng)人民真正的需求來(lái)提供公共服務(wù)；（8）以契約關(guān)系來(lái)取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。公共管理要點(diǎn)：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理：這意味著讓管理者管理，或如胡德所言：“由高層人員對(duì)組織進(jìn)行積極的、顯著的、裁量性的控制?！睂?duì)此最為典型的合理解釋是：委以責(zé)任的前提是對(duì)行為責(zé)任進(jìn)行明確的區(qū)分。績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量：這需要確立目標(biāo)并設(shè)定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，其支持者在論證時(shí)提出委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo)，提高效率需要牢牢盯住目標(biāo)。格外重視產(chǎn)出控制：根據(jù)所測(cè)量的績(jī)效將資源分配到各個(gè)領(lǐng)域，因?yàn)樾枰匾暤氖悄繕?biāo)而非過程。公共部門內(nèi)由聚合趨向分化：這包括將一些大的實(shí)體分解為“圍繞著產(chǎn)品組成的合作性單位”，它們的資金是獨(dú)立的，彼此之間在保持一定距離的基礎(chǔ)上相互聯(lián)系。在公共部門的內(nèi)部與外部既可對(duì)這些單位進(jìn)行管理，又可以獲得特定安排所帶來(lái)的效率上的優(yōu)勢(shì)，其必要性證明這種做法的合理性。公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展：這包括“訂閱合同條款以及公開招標(biāo)程序”，其合理性則在于競(jìng)爭(zhēng)是降低成本和達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵所在。對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視：這包括不再采用“軍事化”的公共服務(wù)倫理觀，在人員雇用及報(bào)酬等方面更具有彈性，這種轉(zhuǎn)變的合理性在于需要將私營(yíng)部門“經(jīng)證實(shí)有效的”管理手段轉(zhuǎn)到公共部門中加以運(yùn)用。強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性：烽火獵頭將這看做是：壓縮直接成本，加強(qiáng)勞動(dòng)紀(jì)律，對(duì)抗工會(huì)要求，降低使職工順從企業(yè)的成本，“對(duì)公共部門的資源需求進(jìn)行檢查，少花錢多辦事”的必要性證明這種做法是合理的。從總體上來(lái)看新公共管理以自利人為假設(shè)，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來(lái)的。其核心點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能，強(qiáng)調(diào)大規(guī)模地使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。

（十四）新公共管理畢竟代表著現(xiàn)實(shí)世界中人們不斷改進(jìn)政府、實(shí)現(xiàn)理想政府治理的一個(gè)努力方向，它是否意味著意味著一個(gè)政府治理的典范時(shí)代的到來(lái)，下結(jié)論還為時(shí)過早。公共行政就是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)，這一定義的含義包括： 首先公共行政是一種活動(dòng)，這一活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)；其次這一活動(dòng)的客體是社會(huì)公共事務(wù)，與管理社會(huì)公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會(huì)公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)，而這一機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)中非政府莫屬；第三作為一種活動(dòng)時(shí)它必須依法舉行，而且必須是有效的，有效包含兩層含義，即有效性和效率。主體：基本概念：公共行政的主體是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織，立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)不屬于公共行政的主體，公共管理組織除國(guó)家行政機(jī)關(guān)外還有依法成立的、具有一定行政權(quán)的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)和法定組織。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是依法成立的公共行政機(jī)關(guān)，由不同的層級(jí)組成，包括中央政府和地方各級(jí)政府。政府的不同層級(jí)構(gòu)成不同的公共行政的主體，發(fā)揮不同的政府作用。一般而言中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供，如國(guó)防、外交、貨幣、銀行、全國(guó)鐵路、國(guó)道等全國(guó)性的公共事務(wù)。而地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供，如地方鐵道公路、地方基礎(chǔ)設(shè)施、地方醫(yī)療與教育等地方性公共事務(wù)。中國(guó)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是基層性群眾自治組織，負(fù)責(zé)本居住地區(qū)的公共產(chǎn)品的提供，如人民調(diào)解、治安保衛(wèi)和公共衛(wèi)生等。基本分類：從名義上享有公共行政權(quán)力和具體行使公共行政權(quán)力的角度分析，國(guó)家行政管理的主體又可以分為四種：（1）政府（包括中央政府和地方政府）；（2）政府各行政機(jī)關(guān)，政府各行政機(jī)關(guān)的公共行政權(quán)力是通過法律規(guī)定以及在法律規(guī)定下的政府內(nèi)部授權(quán)獲得；（3）獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)；（4）授權(quán)和委托型行政主體?？腕w：基本概念：公共行政的客體即公共行政的對(duì)象，也就是公共事務(wù)。公共事務(wù)依其范圍的大小可分為國(guó)家事務(wù)、共同事務(wù)、地方事務(wù)和公民事務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共行政的主要責(zé)任是生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。政府的公共產(chǎn)品體系構(gòu)成政府所管理公共事務(wù)的范圍，包括經(jīng)濟(jì)類公共產(chǎn)品，政治類公共產(chǎn)品，社會(huì)類公共產(chǎn)品，科技、教育與文化類公共產(chǎn)品。國(guó)家公共行政管理客體包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。特別是政府通過行使公共行政權(quán)，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，由此與社會(huì)生活中的幾乎一切行為主體發(fā)生行政、法律關(guān)系。在通常情況下，所謂社會(huì)行為主體是指具有法人和自然人的資格和地位、且具有移動(dòng)行為能力的公民、公民團(tuán)體、社會(huì)組織。政府的行政行為是影響乃至決定它們社會(huì)生存條件的最重要的因素之一。

（十五）基本分類：概括地說國(guó)家公共行政管理的外部客體大致可以分為以下六類：（1）經(jīng)濟(jì)性組織，包括制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、科技業(yè)和其他一切以營(yíng)利為目的的組織。（2）社會(huì)性組織，包括教會(huì)、社區(qū)團(tuán)體、群眾團(tuán)體等一切以非營(yíng)利為目的的組織。（3）政治性組織，包括正當(dāng)和一切以政權(quán)或政治性權(quán)力為目的的組織。（4）教科文組織，包括學(xué)校、科學(xué)研究單位和各種文化團(tuán)體。（5）新聞性組織，包括報(bào)社、新聞社、電臺(tái)、電視臺(tái)等一切新聞傳播媒介組織。（6）公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對(duì)象。在對(duì)公民實(shí)施公共行政管理方面政府可能采用的行政手段是多種多樣的，功能：提供產(chǎn)品：公共產(chǎn)品是和私人產(chǎn)品相對(duì)而言的是指產(chǎn)品和勞動(dòng)的利益由社會(huì)成員共同享有，它與私人產(chǎn)品能夠加以分割，并且提供給不同的個(gè)人是根本不同的。公共產(chǎn)品同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本特征，公共產(chǎn)品的范圍十分廣泛，從政治、法律、國(guó)防、治安、政府行政管理、大中型水利設(shè)施到城市規(guī)劃、公共道路、環(huán)境治理、環(huán)境衛(wèi)生、防病防疫、天氣預(yù)報(bào)、科學(xué)研究以及鐵路、城市公共交通設(shè)施、廣播、電視、教育以及抗旱、防洪等都屬于公共產(chǎn)品的范圍。政府提供公共產(chǎn)品的基本方式是服務(wù)，無(wú)論是公安、法律、政府行政管理，還是教育、衛(wèi)生等都是服務(wù)。實(shí)現(xiàn)公平：社會(huì)公平有三個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)：第一是貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)；第二是需求標(biāo)準(zhǔn)；第三是機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施管制：政府發(fā)揮著為社會(huì)和市場(chǎng)提供必要的法律和制度的作用，管制意味著政府以法律方式對(duì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范，管制可以是經(jīng)濟(jì)方面也可以是社會(huì)方面的。市場(chǎng)的局限性和市場(chǎng)失靈使得政府管制成為必要，政府針對(duì)市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的制度來(lái)約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，以保證整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序的運(yùn)行。這些管制內(nèi)容主要包括：（1）公益事業(yè)政策方面的管制；（2）保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、信息公開、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的管制；（3）針對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)問題的管制；（4）針對(duì)非價(jià)值物品的管制；（5）財(cái)稅、金融政策方面的管制；（6）社會(huì)福利和社會(huì)保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法方面的管制；（8）產(chǎn)業(yè)政策和振興科技政策方面的管制；（9）保護(hù)環(huán)境、土地及自然資源、勞動(dòng)保護(hù)等方面的管制。宏觀調(diào)控：政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是：（1）充分就業(yè)，是指非自愿失業(yè)者都能夠就業(yè)；（2）穩(wěn)定物價(jià)，是指一般價(jià)格水平的穩(wěn)定；（3）經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長(zhǎng)；（4）國(guó)際收支平衡；（5）收入公平分配，保障最低生活需要；（6）控制人口；（7）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；（8）合理配置資源；（9）控制外部性?，F(xiàn)代公共行政是在一些原則的指導(dǎo)下進(jìn)行的，這些原則是：法制原則：依法行政是依法治國(guó)的一個(gè)核心內(nèi)容。服務(wù)原則：服務(wù)原則除了涉及一種意識(shí)之外還涉及政府行為的兩個(gè)方面，即反應(yīng)和質(zhì)量。效率原則：這里的效率包含兩層意思：一是政府活動(dòng)的有效性；二是政府活動(dòng)追求的目標(biāo)是以盡可能少的投入取得盡可能大的產(chǎn)出。責(zé)任原則：責(zé)任原則有兩層含義：一是政府的行為對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，一個(gè)輕率的魯莽的不計(jì)后果的政府注定會(huì)給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難；二是政府對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)自身的失職、失誤承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（十六）西方的公共行政理論：古典學(xué)派：也稱程序?qū)W派和制度學(xué)派，古典學(xué)派有三位重要的代表人物。首先被稱為程序?qū)W派創(chuàng)始人的法國(guó)人亨利.法約爾，他的貢獻(xiàn)在于首先提出管理有五大功能，即計(jì)劃組織指揮協(xié)調(diào)和控制。其次他提出著名的14項(xiàng)管理原則，再者他提出著名的“法約爾跳板”原理。德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯.韋伯是古典學(xué)派的又一位重要代表人物，他第一次比較系統(tǒng)地論述了官僚制度的特征，并分析它在西歐工業(yè)社會(huì)中的作用。第三位代表人物是科學(xué)管理的創(chuàng)始人泰勒，他的科學(xué)管理思想及管理主義對(duì)管理理論與實(shí)踐產(chǎn)生的影響是首屈一指的。行為學(xué)派：該學(xué)派經(jīng)歷一個(gè)從“人際關(guān)系”到人類行為科學(xué)的發(fā)展過程。決策學(xué)派：西蒙在20世紀(jì)40年代出版的《行政行為：行政組織中決策程序的研究》一書開創(chuàng)對(duì)決策的研究，西蒙認(rèn)為“管理就是決策”，另一個(gè)有影響的決策理論是林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論。系統(tǒng)學(xué)派：切斯特巴.納德是第一個(gè)把組織看作是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的理論家。經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)：20世紀(jì)80年代和90年代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)理論對(duì)西方的公共行政產(chǎn)生極為重要的影響，西方一些主要國(guó)家尤其自20世紀(jì)80年代以來(lái)進(jìn)行大刀闊斧的改革，這一以新公共管理名義出現(xiàn)的公共行政改革，有以下幾方面特征：（1）將注意力集中于取得結(jié)果和管理者的個(gè)人責(zé)任；（2）以市場(chǎng)運(yùn)作方式消解官僚組織的弊端；（3）引入私人部門的管理方法；（4）政府的某些功能通過市場(chǎng)的測(cè)試而承包出去；（5）把公眾視為公共管理機(jī)構(gòu)的客戶；（6）在資源使用中強(qiáng)調(diào)削減直接成本；（7）在公共部門中引入更多的競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)行政：中國(guó)公共行政自1949年中華人民共和國(guó)成立至今經(jīng)歷一個(gè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過程，轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)體制從原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致許多方面的變化：首先是政府與人民關(guān)系的變化，其次是政府職能和角色的變化，最后是政府觀念的變化。在整個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的公共行政必須處理好以下幾個(gè)問題：政府定位問題：政府的定位問題涉及它扮演的角色及其運(yùn)作方式。政府官員問題：官員的問題在相當(dāng)大的程度上決定著中國(guó)政府的命運(yùn)。制度建設(shè)和創(chuàng)新問題：制度建設(shè)和創(chuàng)新在組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)作程序和非人格管理方面顯得尤為重要。依法行政問題：轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共管理如何在運(yùn)作中擺脫人格化管理仍然是法制建設(shè)面臨的一個(gè)問題。觀念更新問題：市場(chǎng)體制的確立以及世界范圍內(nèi)一種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的出現(xiàn)，要求中國(guó)的公共行政有一種全新的思維，這首先要求進(jìn)行觀念的更新，其次要有世界眼光。知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與公共行政：知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的到來(lái)使公共行政呈現(xiàn)如下的變化：從等級(jí)行政向網(wǎng)絡(luò)行政的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通過等級(jí)進(jìn)行傳遞，網(wǎng)絡(luò)的傳遞方式既迅速且面廣。其次網(wǎng)絡(luò)行政的公開度將得到極大的提高，從精英行政向大眾自治發(fā)展，精英的“黑箱式”操作將逐漸為公眾參與的運(yùn)作所取代，這是一個(gè)社會(huì)最終走向民主的必然要求，從官僚式行政向企業(yè)式運(yùn)作的發(fā)展。

美國(guó)選舉制度

（一）在美國(guó)剛建國(guó)時(shí)美國(guó)的創(chuàng)建者們就設(shè)計(jì)選舉人制度，當(dāng)時(shí)主要目的是為了防止政客向選民虛假承諾騙取選票，由“選舉人”間接選總統(tǒng)，以避免弊端，但是這層意義已消失。這種制度主要是為了尊重各州的權(quán)利，它是美式民主的放權(quán)、尊重地方州權(quán)的體現(xiàn)。美國(guó)全部“選舉人票”共538張，是參議員（100名）、眾議員（435名）、華盛頓特區(qū)代表（3名）的總數(shù)。參議員按州分配，50州每州2名。眾議員按人口產(chǎn)生，約50多萬(wàn)人選出一名。例如紐約州約有1600多萬(wàn)人口，就有31名眾議員，再加上2名參議員，總共有33張選舉人票。除緬因州、內(nèi)布拉斯加州外任何一個(gè)總統(tǒng)候選人如果贏得這個(gè)州的多數(shù)人投票，即贏得這個(gè)州的所有選舉人票，被稱為“贏者通吃”，按照選舉人團(tuán)制度時(shí)候選人在各州贏得的選舉人票累計(jì)超過538票的一半（270張）就當(dāng)選總統(tǒng)。由于是采用贏者通吃的計(jì)算方式，那么就可能出現(xiàn)候選人贏全國(guó)按人頭計(jì)算的普選票，卻因選舉人票沒過半而輸大選的現(xiàn)象。例如2000年大選時(shí)在全國(guó)人頭票中民主黨候選人戈?duì)柋?/span>共和黨候選人小布什多出50萬(wàn)張，但后者以500多張普選票的優(yōu)勢(shì)贏下佛羅里達(dá)州，按贏者通吃原則時(shí)從而獲得該州的所有選舉人票，最終以5張選舉人票的優(yōu)勢(shì)贏得大選。選舉介紹：選舉資格：凡年滿18周歲的美國(guó)公民有選舉權(quán)，除北達(dá)科他州外其他州都規(guī)定選民必須事先辦理登記手續(xù)，方能參加投票。候選資格：憲法規(guī)定凡年滿25周歲、成為美國(guó)公民已7年者均可競(jìng)選國(guó)會(huì)眾議員，凡年滿30周歲、成為美國(guó)公民已9年者均可競(jìng)選國(guó)會(huì)參議員，但是候選人在參選時(shí)必須在選區(qū)居住。產(chǎn)生辦法：候選人的產(chǎn)生有許多方式，如黨組織推薦、政治權(quán)勢(shì)人物點(diǎn)名、利益集團(tuán)推舉，不過多數(shù)情況是毛遂自薦。如屬于某一政黨的候選人，則必須在某一黨內(nèi)的預(yù)選中擊敗黨內(nèi)其他對(duì)手，方贏得該黨提名。在某些一黨占?jí)旱箖?yōu)勢(shì)的國(guó)會(huì)選區(qū)內(nèi)，贏得該黨提名差不多就贏得競(jìng)選，一般候選人通過預(yù)選的方式獲得黨內(nèi)提名。預(yù)選制度的形成經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間，美國(guó)在19世紀(jì)30年代形成由政黨代表大會(huì)提名候選人的制度，從那以后大多數(shù)議員都由黨內(nèi)的秘密會(huì)議提名產(chǎn)生，而這種制度使議員人選往往由黨魁所控制。1867年賓夕法尼亞州的克勞?？h首先采用直接預(yù)選的方法提名地方的公職候選人，即由兩黨的選民直接投票確定該政黨提名的候選人。20世紀(jì)初直接預(yù)選制度得到推廣，到1917年全國(guó)48個(gè)州中已有44個(gè)實(shí)行某種形式的直接預(yù)選制，美國(guó)所有50個(gè)州都采用直接預(yù)選的方法提名政黨候選人。參議選舉：國(guó)會(huì)參議員由各州直接選舉產(chǎn)生，每州選舉出2名參議員，共100人，任期6年。每?jī)赡旮倪x三分之一，具體做法是將參議員分為3組，1組兩年后改選，1組4年后改選，1組任滿6年改選，基本分配原則是保證一個(gè)州的2位議員不要在同一年任期屆滿。

（二）如參議員在任期內(nèi)死亡或辭職，州長(zhǎng)應(yīng)組織補(bǔ)選，除非該州立法機(jī)構(gòu)授權(quán)州長(zhǎng)指定一位參議員繼任者，繼任者可一直任職到下次大選。但大選中繼任者只競(jìng)選其前任余下的任期，如一位參議員任期為6年，在第3年去世，繼任者繼任一年后參加大選，獲選者任期只有2年。50個(gè)州中有49個(gè)州都授權(quán)州長(zhǎng)指定參議員繼任者，只有俄勒岡州是例外，必須經(jīng)過補(bǔ)選選出參議員繼任者。1866年以前美國(guó)沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦參議員選舉制度，各州自行其是，大約半數(shù)州使用兩院表決，即州議會(huì)兩院以院為單位分別選舉，直到兩院各以過半數(shù)票選出同一人士為聯(lián)邦參議員。這種制度的弊端是兩院常常陷入僵局，以致國(guó)會(huì)開會(huì)后幾個(gè)月內(nèi)參議院的有些州議席還空缺。另外半數(shù)州使用“聯(lián)席投票制”，即州議會(huì)兩院議員一起投票，獲多數(shù)票者當(dāng)選。各州自行其是的選舉制度給國(guó)會(huì)選舉帶來(lái)不少混亂，1866年7月參議院司法委員會(huì)向全院提交報(bào)告，建議國(guó)會(huì)通過法律，統(tǒng)一參議員選舉制度。國(guó)會(huì)兩院迅速通過有關(guān)議案，新的參議員選舉方式為：州議會(huì)兩院分別投票，采用口頭表決方式選舉參議員。次日兩院應(yīng)舉行聯(lián)席會(huì)議，清點(diǎn)兩院表決結(jié)果，如果兩院分別以過半數(shù)票選舉同一人為聯(lián)邦參議員，應(yīng)即行宣布該人當(dāng)選；如沒有一個(gè)同時(shí)獲得兩院過半數(shù)者，該州議會(huì)兩院應(yīng)在同一會(huì)期每天中午12點(diǎn)，至少每日一次地舉行聯(lián)席投票，直至選出聯(lián)邦參議員，這種通過間接選舉的辦法選舉聯(lián)邦參議員的做法一直沿用到1913年。1913年三分之二的州批準(zhǔn)憲法第17條修正案，規(guī)定合眾國(guó)參議員由每州人民選舉，即在州議會(huì)選舉參議員前先由該州選民預(yù)選，州議會(huì)的選舉實(shí)質(zhì)上只是對(duì)預(yù)選結(jié)果加蓋公章。目前美國(guó)有48個(gè)州參議員選舉只須一次投票，獲得簡(jiǎn)單多數(shù)者就可以當(dāng)選，只有佐治亞州和路易斯安那州是例外，參議員選舉投票是非強(qiáng)制性的。眾議選舉：美國(guó)憲法將眾議員的選舉原則規(guī)定為：國(guó)會(huì)眾議員依據(jù)各州人口比例分配名額選出，眾議員與人口的比例不得超過1∶3萬(wàn)（即每位眾議員至少須代表3萬(wàn)選民），但每個(gè)州至少應(yīng)有1名眾議員。美國(guó)人口普查每10年進(jìn)行一次，依普查結(jié)果重新分配眾議院議席，如按此比例時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)議員數(shù)將高達(dá)7000人，現(xiàn)在的435位議員數(shù)是按1910年第13次人口普查結(jié)果定下的。在第87屆國(guó)會(huì)時(shí)曾又給阿拉斯加和夏威夷各一個(gè)名額，使眾議院有437名議員。但人們普遍認(rèn)為像英國(guó)平民院那樣擁有650個(gè)議員的立法機(jī)構(gòu)太龐大、太笨重了，不希望再增加眾議員數(shù)額，因此1929年國(guó)會(huì)將眾議員總數(shù)固定為435名后不再隨人口增加名額。美國(guó)憲法規(guī)定眾議員所代表的選民數(shù)不得少于3萬(wàn)，但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)這個(gè)規(guī)定范圍太寬，與最高法院通過案例確定的“盡量使每一位議員與其他議員所代表的選民數(shù)相當(dāng)”原則不相符，因此最高法院又通過一個(gè)案例裁決劃分選區(qū)時(shí)要使各選區(qū)人口比例差額不超過3.1%。

（三）1967年美國(guó)又通過法律取消所有以州為單位選舉眾議員的辦法，即如果給某一州分配3個(gè)名額，該州必須在本州劃分3個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)選出一位議員，而不得全州選民集體投票選出3名議員，當(dāng)然若該州只有一個(gè)名額的除外。現(xiàn)行的眾議院議席分配中加利福尼亞州的議席數(shù)最多，為52席；紐約州其次，為29席；阿拉斯加等7個(gè)州各有1席；僅有14個(gè)州的議席數(shù)超過10席。眾議院除有各州選出的議員外還有從波多黎各自由邦來(lái)的屬地代表，哥倫比亞特區(qū)、美屬薩摩亞、關(guān)島、美屬維爾京群島的列席代表，這些派駐眾議院的代表享有大部分眾議員的權(quán)力，只是不能投票表決。選舉管理：聯(lián)邦競(jìng)選法規(guī)定由聯(lián)邦選舉委員會(huì)管理有關(guān)選舉事務(wù)，聯(lián)邦選舉委員會(huì)由6人組成，他們經(jīng)總統(tǒng)提名，由參議院認(rèn)可產(chǎn)生。聯(lián)邦選舉委員會(huì)專門執(zhí)行聯(lián)邦選舉管理法，對(duì)違法行為提起公訴。根據(jù)聯(lián)邦競(jìng)選法規(guī)定任何個(gè)人在同一年內(nèi)對(duì)同一競(jìng)選人的捐款不得超過1000美元，對(duì)所有候選人的捐款不得超過2.5萬(wàn)美元，對(duì)同一政治行動(dòng)委員會(huì)的捐款不得超過5000美元，對(duì)同一政黨的全國(guó)委員會(huì)捐款不得超過2萬(wàn)美元。任何政治行動(dòng)委員會(huì)在一年內(nèi)對(duì)同一候選人的捐款不得超過5000美元，對(duì)同一政黨的全國(guó)委員會(huì)捐款不得超過1.5萬(wàn)美元，參議院的民主黨、共和黨兩個(gè)參議員選舉委員會(huì)對(duì)同一候選人的捐款不得超過1.75萬(wàn)美元。雖然法律對(duì)競(jìng)選經(jīng)費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，但實(shí)際中還是存在著很大的漏洞。捐贈(zèng)者往往通過捐軟錢的方式回避法律的約束（美國(guó)法律對(duì)選民將錢捐贈(zèng)用于支持某一政策的數(shù)額沒有限制，但實(shí)際上一項(xiàng)政策很可能就是某一位候選人倡導(dǎo)的，因此捐錢支持一項(xiàng)政策與支持該候選人并無(wú)區(qū)別）。每個(gè)候選人必須在選舉前10天或選舉后30天內(nèi)向聯(lián)邦選舉委員會(huì)報(bào)告所收到的捐款和競(jìng)選開銷，其中包括所有捐款在100美元以上的捐款人的姓名、通訊處和職業(yè)。選舉種類：選舉分大選年選舉、中期選舉和補(bǔ)選等：大選年選舉為4年一度的總統(tǒng)大選年的國(guó)會(huì)選舉，屆時(shí)總統(tǒng)選舉和國(guó)會(huì)選舉同期舉行；中期選舉指兩次大選年之間的第二年舉行的國(guó)會(huì)選舉，議員任期未滿而辭職、死亡或被所屬議院驅(qū)逐等形成空缺時(shí)舉行的選舉為補(bǔ)缺選舉。議員構(gòu)成：在現(xiàn)任參議院100席中共和黨占55席、民主黨占45席，眾議院435個(gè)席位中共和黨占223席、民主黨占211席、獨(dú)立候選人占1席。參議院中共有9名女議員，眾議院有58名女議員，40名黑人議員。絕大多數(shù)國(guó)會(huì)議員為男性，白人，受過良好教育，中年，中等或中上等收入家庭出身。按職業(yè)劃分時(shí)出身律師的最多，在眾議院占40%以上，在參議院占60%以上。其次是企業(yè)家和銀行家，真正來(lái)自工會(huì)的或藍(lán)領(lǐng)的議員很少。連選連任：美國(guó)對(duì)總統(tǒng)的任職規(guī)定連選連任不得超過兩屆的限制，但對(duì)議員的任期未作任何限制。事實(shí)上美國(guó)議員的連選連任率相當(dāng)高，眾議院有92%再度競(jìng)選的議員獲得連任，參議院也有75%，在普通的大選中眾議院有50～70個(gè)席位的議員幾乎不需作任何競(jìng)選努力就可當(dāng)然連任。

（四）在任者能較容易地連任成功的原因主要有：（1）可利用的資源較對(duì)手多，可以在電視、廣播、集會(huì)上發(fā)表演講，讓選民了解、熟悉（選民在投票時(shí)往往會(huì)更傾向于投給自己比較了解的人）。也可通過助手向選民發(fā)信，加強(qiáng)聯(lián)系，讓選民記住。更可以利用自己的職位為選區(qū)謀福利，讓選民感激；（2）在任者較其對(duì)手更容易獲得競(jìng)選資助。選舉時(shí)間：美國(guó)人為什么不像一些國(guó)家，大選投票在星期天舉行？因?yàn)槊绹?guó)是個(gè)多民族國(guó)家，很多人都不習(xí)慣在周末工作，大選也不例外。美國(guó)人把總統(tǒng)選舉日定在11月的第一個(gè)星期一后的第一個(gè)星期二，聽起來(lái)有點(diǎn)拗口，可人家就是這么規(guī)定！那么為什么不選擇星期一呢？這是因?yàn)?845年確定這個(gè)日子的時(shí)候美國(guó)還是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)，當(dāng)天有人很難趕到投票點(diǎn)，又不能讓人星期天就啟程，于是就給大家預(yù)留一天的“趕路時(shí)間”。選舉制度：總統(tǒng)選舉：根據(jù)美國(guó)憲法的規(guī)定時(shí)美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，國(guó)家元首和政府首腦職權(quán)集中于總統(tǒng)一人?？偨y(tǒng)兼任武裝部隊(duì)總司令，總統(tǒng)不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)由每四年舉行一次的大選選出，任期四年，并可連任一次。美國(guó)總統(tǒng)選舉的過程漫長(zhǎng)而復(fù)雜，主要包括預(yù)選、總統(tǒng)候選人提名、競(jìng)選運(yùn)動(dòng)、全國(guó)選舉、選舉團(tuán)投票表決以及當(dāng)選總統(tǒng)就職儀式。預(yù)選階段通常于大選年2月份的第3個(gè)星期二在新罕布什爾州拉開帷幕，到6月份結(jié)束。此后美國(guó)民主、共和兩大政黨將分別在全國(guó)大多數(shù)州選出參加本黨全國(guó)代表大會(huì)的代表，在少數(shù)不舉行預(yù)選的州則由兩黨的州委員會(huì)或代表大會(huì)選拔代表。因新罕布什爾州率先進(jìn)行預(yù)選，其選舉結(jié)果對(duì)其他各州影響很大。美國(guó)兩大政黨的全國(guó)代表大會(huì)通常在7月和8月分別舉行，屆時(shí)參加代表大會(huì)的各州代表將投票選出本黨總統(tǒng)候選人，然后通過由總統(tǒng)候選人提名的副總統(tǒng)候選人，并正式選舉出競(jìng)選綱領(lǐng)。大會(huì)往往長(zhǎng)達(dá)數(shù)天，投票上百次。代表大會(huì)結(jié)束后選出的總統(tǒng)候選人即開始在全國(guó)展開歷時(shí)數(shù)月的爭(zhēng)取選票的競(jìng)選運(yùn)動(dòng)，其中包括到各州作競(jìng)選旅行、廣泛會(huì)見選民、發(fā)表電視演說、進(jìn)行電視辯論等。總統(tǒng)候選人為競(jìng)選而耗費(fèi)巨資，使盡各種招數(shù)。美國(guó)法律規(guī)定：在全國(guó)選舉時(shí)選民要在大選年的11月第一個(gè)星期二到指定地點(diǎn)投票，在兩個(gè)總統(tǒng)候選人之間作出選擇。全國(guó)選舉還要通過選舉團(tuán)的投票表決，在一個(gè)州中獲得選票最多的總統(tǒng)候選人便贏得該州全部選舉人票。副總統(tǒng)：在美國(guó)政治中副總統(tǒng)不擔(dān)任實(shí)際工作，他的公務(wù)是擔(dān)任國(guó)會(huì)參議院主席，但這主要是禮儀性的，因?yàn)樗挥性趨⒆h院表決時(shí)贊成票和反對(duì)票相等情況下才投票。副總統(tǒng)的日常工作通常根據(jù)總統(tǒng)的要求而定，一般無(wú)足輕重，如代表總統(tǒng)參加外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的葬禮活動(dòng)等。根據(jù)美國(guó)憲法時(shí)如果總統(tǒng)去世或失去工作能力，副總統(tǒng)接任總統(tǒng)職位。先當(dāng)副總統(tǒng)是登上美國(guó)總統(tǒng)寶座的途徑之一，第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)有三位副總統(tǒng)在總統(tǒng)任期內(nèi)接任總統(tǒng)職務(wù)，杜魯門因羅斯福去世、約翰遜因肯尼迪遇刺、福特因尼克松下臺(tái)而分別繼任總統(tǒng)。

（五）此外有幾位副總統(tǒng)還當(dāng)過總統(tǒng)候選人，其中包括尼克松、漢弗萊、蒙代爾和布什。美國(guó)副總統(tǒng)不是由美國(guó)公眾直接選出的，而是由民主黨和共和黨的總統(tǒng)候選人挑選，并經(jīng)兩黨全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生?？偨y(tǒng)候選人在選擇副總統(tǒng)候選人時(shí)首先要考慮此人的政治資歷和條件，但主要看他在黨內(nèi)代表哪部分勢(shì)力以便取得平衡，盡可能爭(zhēng)取最大多數(shù)選民的支持。但大選結(jié)果不取決于總統(tǒng)候選人對(duì)副總統(tǒng)的選擇，而是取決于總統(tǒng)候選人。1988年美國(guó)大選期間許多美國(guó)人認(rèn)為共和黨總統(tǒng)候選人布什的競(jìng)選伙伴奎爾太年輕、不老練而不值得考慮，而認(rèn)為民主黨總統(tǒng)候選人杜卡基斯的競(jìng)選伙伴本特森經(jīng)驗(yàn)豐富、深孚眾望，但大選結(jié)果是布什獲勝當(dāng)上總統(tǒng)，奎爾自然也成為副總統(tǒng)。副總統(tǒng)候選人通常是國(guó)會(huì)議員，但參議員被挑選為副總統(tǒng)候選人的機(jī)會(huì)較大，原因是參議員一旦當(dāng)選副總統(tǒng)就擔(dān)任參議院主席，這可加強(qiáng)總統(tǒng)與參議院的聯(lián)系。預(yù)選階段：預(yù)選即初選，是美國(guó)總統(tǒng)選舉的第一階段，通常從2月到6月為預(yù)選階段。在這一階段里主要是選舉出參加各黨的全國(guó)代表大會(huì)的代表，各黨的總統(tǒng)候選人最后在黨的全國(guó)代表大會(huì)上產(chǎn)生。目前美國(guó)大多數(shù)州實(shí)行直接預(yù)選的方式，通過選民投票的方式直接選出參加該黨全國(guó)代表大會(huì)的代表，選民也可以直接對(duì)總統(tǒng)競(jìng)選人表態(tài)。由于全國(guó)代表大會(huì)的代表明確表示支持哪位總統(tǒng)競(jìng)選人，所以投票結(jié)果就能清楚地知道各位總統(tǒng)競(jìng)選人的支持率。另一種預(yù)選形式叫“干部會(huì)議”（或稱“基層會(huì)議”），由兩黨在一個(gè)州的各個(gè)選舉點(diǎn)分別舉行黨的基層會(huì)議，由支持本黨的選民當(dāng)場(chǎng)表態(tài)支持誰(shuí)當(dāng)本黨總統(tǒng)候選人，并選出出席縣一級(jí)代表會(huì)議的代表。然后縣代表會(huì)議選出州代表會(huì)議的代表，州代表會(huì)議選出全國(guó)代表大會(huì)代表，最終由全國(guó)代表大會(huì)決定本黨的總統(tǒng)候選人。1月24日在艾奧瓦州舉行的就是這種預(yù)選，艾奧瓦是全國(guó)第一個(gè)召開黨的代表會(huì)議的州，新罕布什爾是第一個(gè)舉行直接預(yù)選的州。兩州的預(yù)選起著“風(fēng)向標(biāo)”和“晴雨表”的作用，選舉結(jié)果將影響以后其他各州的預(yù)選，因此對(duì)候選人的成敗至關(guān)重要。每個(gè)州的預(yù)選活動(dòng)不管是采取預(yù)選，還是預(yù)選會(huì)議的形式，一般都只允許明確表示自己是民主黨人或共和黨人的選民參加，不明確自己黨派立場(chǎng)的選民不能參加。即使是前一部分選民，實(shí)際上也只有一小部分參加。選舉含義：美國(guó)大選常常涉及到美國(guó)總統(tǒng)的“屆”、“任”和“位”這三個(gè)含義不同的概念：關(guān)于“屆”，美國(guó)憲法規(guī)定總統(tǒng)選舉4年一次，總統(tǒng)任滿4年為一屆。如果總統(tǒng)在任期內(nèi)因故未能滿任，另由他人接任，這兩位總統(tǒng)為同一屆總統(tǒng)；關(guān)于“任”是指擔(dān)任總統(tǒng)職位的次數(shù)，一人連續(xù)擔(dān)任幾屆總統(tǒng)職務(wù)，仍為一任。但一人在不連續(xù)的幾屆總統(tǒng)選舉中先后幾次當(dāng)選，當(dāng)選幾次就算幾任；關(guān)于“位”指擔(dān)任過總統(tǒng)的實(shí)際人數(shù)，美國(guó)從開始選舉總統(tǒng)至今不論是連選連任，還是先后幾次當(dāng)選，不重復(fù)計(jì)算，有幾位算幾位。

美國(guó)總統(tǒng)選舉制度（上期）

（一）美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制，總統(tǒng)選舉每四年舉行一次。美國(guó)總統(tǒng)選舉制度復(fù)雜、過程漫長(zhǎng)，選舉的主要程序包括預(yù)選、各黨召開全國(guó)代表大會(huì)確定總統(tǒng)候選人、總統(tǒng)候選人競(jìng)選、全國(guó)選民投票選出總統(tǒng)“選舉人”、“選舉人”成立選舉人團(tuán)投票表決正式選舉總統(tǒng)和當(dāng)選總統(tǒng)就職典禮等幾個(gè)階段。根據(jù)美國(guó)選舉制度時(shí)美國(guó)總統(tǒng)由選舉人團(tuán)選舉產(chǎn)生，并非由選民直接選舉產(chǎn)生，獲得半數(shù)以上選舉人票者當(dāng)選總統(tǒng)。選民在大選日投票時(shí)不僅要在總統(tǒng)候選人當(dāng)中選擇，而且要選出代表50個(gè)州和華盛頓特區(qū)的538名選舉人，以組成選舉人團(tuán)。絕大多數(shù)州和華盛頓特區(qū)均實(shí)行“勝者全得”（又譯作贏者通吃）規(guī)則，即把本州或特區(qū)的選舉人票全部給予在本州或特區(qū)獲得相對(duì)多數(shù)選民票的總統(tǒng)候選人。當(dāng)選的選舉人必須宣誓在選舉人團(tuán)投票時(shí)把票投給在該州獲勝的候選人，因此大選結(jié)果通常在大選投票日當(dāng)天便可根據(jù)各州選舉結(jié)果算出。根據(jù)程序時(shí)美國(guó)參眾兩院還要舉行聯(lián)席會(huì)議，清點(diǎn)選舉人團(tuán)投票結(jié)果，宣布獲勝者，至此新總統(tǒng)當(dāng)選程序才算全部完成。但長(zhǎng)期以來(lái)美國(guó)總統(tǒng)選舉結(jié)果通常在大選投票日就已成定局，選舉人團(tuán)投票和國(guó)會(huì)點(diǎn)票只是禮儀性的程序，并無(wú)實(shí)際意義。美國(guó)有17個(gè)州開創(chuàng)總統(tǒng)大選投票規(guī)則先例，通過相關(guān)立法美國(guó)總統(tǒng)大選時(shí)首次實(shí)施多項(xiàng)投票限制，其中的11個(gè)州都將要求選民在投票時(shí)必須出示帶有照片的身份證件，否則將無(wú)權(quán)參與投票。預(yù)選是美國(guó)總統(tǒng)選舉的第一階段，通常從大選年的年初開始，到年中結(jié)束。預(yù)選有兩種形式，分別是政黨基層會(huì)議和直接預(yù)選。前者是指兩黨在各州自下而上，從選舉點(diǎn)、縣、選區(qū)到州逐級(jí)召開代表會(huì)議，最終選出代表本黨在本州的選民參加全國(guó)代表大會(huì)的代表；后者在形式上如同普選，一個(gè)州的兩黨選民同一天到投票站投票選出代表本黨在本州的選民參加全國(guó)代表大會(huì)的代表，這是大多數(shù)州采用的預(yù)選方式。預(yù)選結(jié)束后兩黨通常將分別在七、八月份召開全國(guó)代表大會(huì)，會(huì)議的主要任務(wù)是最終確定本黨總統(tǒng)、副總統(tǒng)候選人，并討論通過總統(tǒng)競(jìng)選綱領(lǐng)。全國(guó)代表大會(huì)之后總統(tǒng)競(jìng)選活動(dòng)便正式拉開帷幕，這一過程一般要持續(xù)8至9周。在此期間兩黨總統(tǒng)候選人將耗費(fèi)巨資，穿梭于全國(guó)各地，進(jìn)行廣告大戰(zhàn)、發(fā)表競(jìng)選演說、會(huì)見選民、召開記者招待會(huì)以及進(jìn)行公開辯論。此外候選人還將通過多種形式闡述對(duì)國(guó)內(nèi)外事務(wù)的政策主張，以贏得選民信任，爭(zhēng)取選票。全國(guó)選民投票在選舉年11月份的首個(gè)星期一的翌日，這一天被稱為總統(tǒng)大選日，根據(jù)選舉團(tuán)制度時(shí)每個(gè)州的選舉團(tuán)成員（也稱選舉人）人數(shù)與每個(gè)州的聯(lián)邦議員人數(shù)相等。華盛頓哥倫比亞特區(qū)也擁有3張選舉人選票，全國(guó)一共有538張選舉人選票，總統(tǒng)候選人必須贏得其中至少270張選票才能當(dāng)選。除了緬因和內(nèi)布拉斯加兩個(gè)州是按普選票得票比例分配選舉人票以外所有其他州都實(shí)行贏者囊括全票，即在這個(gè)州贏得多數(shù)選民選票的候選人獲得該州選舉人的全部選票。在大多數(shù)州中選舉人經(jīng)地區(qū)和州級(jí)政黨代表大會(huì)產(chǎn)生，得勝候選人所屬政黨的選舉人參加該州選舉團(tuán)的最后投票，選舉人通常于12月在本州首府聚會(huì)投票表決。

（二）選舉團(tuán)投票結(jié)果隨后送報(bào)華盛頓，1月在國(guó)會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議上進(jìn)行計(jì)票。盡管國(guó)會(huì)不時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些提案，要求取消選舉團(tuán)制度，代之以選民直接投票選舉總統(tǒng)，但這類提案往往沒有得到多少響應(yīng)。另外在總統(tǒng)大選日中選民還要在聯(lián)邦范圍內(nèi)進(jìn)行參議院和眾議院選舉，根據(jù)美國(guó)1787年憲法時(shí)參議員由各州選民直接選出，每州兩名，任期六年，每?jī)赡旮倪x三分之一；眾議員由各州按照人口比例選出，任期兩年，期滿后全部改選。這樣美國(guó)國(guó)會(huì)有100參議員（任期6年，每?jī)赡旮倪x三分之一）、435名眾議員（任期兩年，期滿后全部改選），加上華盛頓哥倫比亞特區(qū)的3票后總統(tǒng)選舉人票總共為538票，一位候選人贏得的選舉人票超過總數(shù)的一半（270張）即當(dāng)選總統(tǒng)。真正的總統(tǒng)選舉是在12月第二個(gè)星期三之后的第一個(gè)星期一舉行，屆時(shí)各州和哥倫比亞特區(qū)被推選出的“選舉人”將前往各州的首府進(jìn)行投票。獲270張選票以上的候選人將當(dāng)選總統(tǒng)，并于次年1月20日宣誓就職。就職典禮是美國(guó)總統(tǒng)選舉的最后一道程序，只有到當(dāng)選總統(tǒng)于次年1月20日手撫《圣經(jīng)》（歷史上除西奧多·羅斯福）宣誓就職時(shí)美國(guó)的總統(tǒng)選舉才告結(jié)束。在美國(guó)政治中副總統(tǒng)不擔(dān)任實(shí)際工作，他的公務(wù)是擔(dān)任國(guó)會(huì)參議院主席，但這主要是禮儀性的，因?yàn)樗挥性趨⒆h院表決時(shí)贊成票和反對(duì)票相等情況下才投票。副總統(tǒng)的日常工作通常根據(jù)總統(tǒng)的要求而定，一般無(wú)足輕重，如代表總統(tǒng)參加外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的葬禮活動(dòng)等。根據(jù)美國(guó)憲法時(shí)如果總統(tǒng)去世或失去工作能力，副總統(tǒng)接任總統(tǒng)職位。先當(dāng)副總統(tǒng)是登上美國(guó)總統(tǒng)寶座的途徑之一。第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)有三位副總統(tǒng)在總統(tǒng)任期內(nèi)接任總統(tǒng)職務(wù)，杜魯門因羅斯福去世、約翰遜因肯尼迪遇剌、福特因尼克松下臺(tái)而分別繼任總統(tǒng)，此外有幾位副總統(tǒng)還當(dāng)過總統(tǒng)候選人，其中包括尼克松、漢弗萊、蒙代爾和布什。美國(guó)副總統(tǒng)不是由美國(guó)公眾直接選出的，而是由民主黨和共和黨的總統(tǒng)候選人挑選并經(jīng)兩黨全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。總統(tǒng)候選人在選擇副總統(tǒng)候選人時(shí)首先要考慮此人的政治資歷和條件，但主要看他在黨內(nèi)代表哪部分勢(shì)力以便取得平衡，盡可能爭(zhēng)取最大多數(shù)選民的支持。但大選結(jié)果不取決于選民對(duì)副總統(tǒng)的選擇，而是取決于總統(tǒng)候選人。1988年美國(guó)大選期間許多美國(guó)人認(rèn)為共和黨總統(tǒng)候選人布什的競(jìng)選伙伴奎爾太年輕、不老練、不值得考慮，而認(rèn)為民主黨總統(tǒng)候選人杜卡基斯的競(jìng)選伙伴本特森經(jīng)驗(yàn)豐富、深孚眾望，但大選結(jié)果是布什獲勝當(dāng)上總統(tǒng)，奎爾自然也成為副總統(tǒng)。副總統(tǒng)候選人通常是國(guó)會(huì)議員，但參議員被挑選為副總統(tǒng)候選人的機(jī)會(huì)較大，原因是參議員一旦當(dāng)選副總統(tǒng)就擔(dān)任參議院主席，這可加強(qiáng)總統(tǒng)與參議院的聯(lián)系。

（三）選舉詳情：美國(guó)總統(tǒng)選舉第一階段——“預(yù)選”：四年一度的美國(guó)總統(tǒng)選舉過程漫長(zhǎng)而復(fù)雜，主要包括預(yù)選、各黨召開全國(guó)代表大會(huì)確定總統(tǒng)候選人、總統(tǒng)候選人競(jìng)選、全國(guó)選舉、選舉人團(tuán)投票表決和當(dāng)選總統(tǒng)就職。預(yù)選是美國(guó)總統(tǒng)選舉的第一階段，被視為美國(guó)大選的前奏，該階段通常于大選年2月開始，至6月結(jié)束。黨內(nèi)預(yù)選絕大多數(shù)是在星期二舉行，在預(yù)選階段中美國(guó)民主、共和兩大政黨將分別在全國(guó)大多數(shù)州選出參加本黨全國(guó)代表大會(huì)的代表，少數(shù)不舉行預(yù)選的則由兩黨的州委員會(huì)或州代表大會(huì)選拔參加本黨全國(guó)代表大會(huì)的代表。這些代表將在黨代會(huì)上提出本黨的總統(tǒng)候選人，因此預(yù)選實(shí)際上是對(duì)總統(tǒng)候選人資格的爭(zhēng)奪。各州的預(yù)選制度是1902年以后才逐漸發(fā)展起來(lái)的，預(yù)選有兩種形式，分別是政黨基層會(huì)議（或譯為“黨團(tuán)會(huì)議”）和直接預(yù)選。“初選”在形式上如同普選，一個(gè)州的兩黨選民在同一天到投票站投票選出各自出席本黨全國(guó)代表大會(huì)（提名大會(huì)）的“承諾代表”（或譯為“宣誓代表”，須在全國(guó)黨代表大會(huì)即提名大會(huì)前宣誓，以地方意愿作為投票依歸），并表示支持本黨的某一競(jìng)選人?！俺踹x”這種形式比較正規(guī)，美國(guó)大多數(shù)州都采用這種形式的預(yù)選。各州總統(tǒng)預(yù)選將產(chǎn)生本州參加全國(guó)代表大會(huì)的“承諾代表”，他們以預(yù)選結(jié)果為依據(jù)，承諾支持本黨的某一競(jìng)選人。兩黨“承諾代表”的名額和分配機(jī)制有所不同，民主黨一般根據(jù)預(yù)選中各競(jìng)選人的支持率來(lái)分配代表數(shù)額，共和黨在一部分州按競(jìng)選人支持率來(lái)分配代表數(shù)額，在其他州則執(zhí)行“勝者全得”的規(guī)定。除“承諾代表”外參加黨代會(huì)的還包括少數(shù)“未承諾代表”（民主黨稱“超級(jí)代表”），他們主要是黨內(nèi)知名人士，如黨的全國(guó)委員會(huì)成員、參議員或州長(zhǎng)以及黨派領(lǐng)導(dǎo)人等。他們并非經(jīng)由初選表決推舉，可以在黨代會(huì)前不承諾支持某位候選人。衡量競(jìng)選人在預(yù)選中的表現(xiàn)主要是看競(jìng)選人獲得的本黨“承諾代表”支持的比例，而不取決于其獲得支持率的高低。兩黨競(jìng)選人如要確保贏得總統(tǒng)候選人提名，至少需要獲得全國(guó)黨代會(huì)半數(shù)以上代表的支持。在民主黨方面各州都有一定的代表名額，參選者可根據(jù)在預(yù)選中的選民支持率分得相應(yīng)代表數(shù)額。在2008年4049個(gè)代表名額中3253個(gè)產(chǎn)生于州預(yù)選，其余796個(gè)“超級(jí)代表”則由民主黨全國(guó)委員會(huì)成員、民主黨參議員或州長(zhǎng)以及黨派領(lǐng)導(dǎo)人自動(dòng)獲得，在8月底于丹佛舉行的提名大會(huì)上獲得2025名以上代表支持的競(jìng)選人將代表民主黨競(jìng)選總統(tǒng)。在共和黨方面有的州像民主黨一樣按參選者的支持率來(lái)分配代表數(shù)額，有的則是執(zhí)行“勝者全得”的規(guī)定（如新澤西、紐約、弗吉尼亞等15個(gè)州）。在共和黨于2008年9月初在明尼阿波利斯舉行的提名大會(huì)上共有2380名代表投票選舉總統(tǒng)候選人，其中包括1917名“承諾代表”，即在會(huì)前就表明他們支持哪位參選者的代表。

（四）還有463名“未承諾代表”，其中123人屬于共和黨全國(guó)委員會(huì)成員，最終獲得1191名以上代表支持的參選者將獲勝。數(shù)十年來(lái)艾奧瓦州和新罕布什爾州一直分別是美國(guó)大選年舉行首個(gè)政黨基層會(huì)議和首次初選的州，在預(yù)選階段中一個(gè)州的面積大小和人口多寡與該州對(duì)整個(gè)選情的影響力并不成正比，而最重要的是預(yù)選日期，往往日期越早，影響越大。因此盡管艾奧瓦和新罕布什爾是小州，但對(duì)整個(gè)預(yù)選階段具有“風(fēng)向標(biāo)”和“晴雨表”的作用，受到兩黨競(jìng)選人和各路媒體的高度關(guān)注。預(yù)選結(jié)束后兩黨通常將分別在7、8月份召開全國(guó)代表大會(huì)確定本黨總統(tǒng)候選人，在兩黨全國(guó)代表大會(huì)上哪位競(jìng)選人得到最多出席者支持，就能被推舉為該黨總統(tǒng)候選人。美國(guó)總統(tǒng)選舉——選舉人團(tuán)制度：根據(jù)美國(guó)憲法時(shí)美國(guó)總統(tǒng)選舉實(shí)行選舉人團(tuán)制度，選舉人團(tuán)制度自1788年第一次實(shí)行以來(lái)已經(jīng)經(jīng)歷200多年的發(fā)展與演變。選舉人團(tuán)制度規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)由各州議會(huì)選出的選舉人團(tuán)選舉產(chǎn)生，而不是由選民直接選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)候選人獲得全國(guó)50個(gè)州和華盛頓特區(qū)總共538張選舉人票的一半以上（270張以上）即可當(dāng)選。根據(jù)法律規(guī)定時(shí)全國(guó)選民投票是在選舉年11月份的第一個(gè)星期一的下一天（星期二）舉行，全國(guó)選民投票日也叫總統(tǒng)大選日。由于美國(guó)總統(tǒng)選舉實(shí)行選舉人團(tuán)制度 ，因此總統(tǒng)大選日實(shí)際上是選舉代表選民的“選舉人”。美國(guó)各個(gè)州擁有的選舉人票數(shù)目同該州在國(guó)會(huì)擁有的參、眾議員人數(shù)相等，根據(jù)規(guī)定時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)參議院由每個(gè)州選舉出的2名議員組成，而眾議院議員人數(shù)則根據(jù)各州人口比例來(lái)確定，每10年調(diào)整一次比例。因此人口多的州產(chǎn)生的眾議院議員人數(shù)就多，同時(shí)在總統(tǒng)選舉時(shí)擁有的選舉人票也多。如人口最多的加利福尼亞州的選舉人票多達(dá)55張，而人口較少的阿拉斯加州只有3張選舉人票。鑒于這種情況，在歷屆總統(tǒng)競(jìng)選中人口眾多的州都成為總統(tǒng)候選人爭(zhēng)奪的重要目標(biāo)。選舉人票的數(shù)量體現(xiàn)州權(quán)平等原則，根據(jù)各州在國(guó)會(huì)的議員數(shù)量而定。例如每個(gè)州都在國(guó)會(huì)有2名參議員和至少1名眾議員，所以任何州都至少有3票。但人口多的大州除了這3票以外眾議員人數(shù)越多，選舉人票數(shù)也就越多。1961年美國(guó)憲法修正案批準(zhǔn)華盛頓特區(qū)可以像州一樣有總統(tǒng)選舉人，這樣美國(guó)國(guó)會(huì)有100參議員、435名眾議員，加上華盛頓哥倫比亞特區(qū)的3票后總統(tǒng)選舉人票總共就是538票。選舉人團(tuán)制度還規(guī)定除了緬因和內(nèi)布拉斯加兩個(gè)州是按普選票得票比例分配選舉人票外其余48個(gè)州和華盛頓特區(qū)均實(shí)行“勝者全得”制度，即把本州的選舉人票全部給予在該州獲得相對(duì)多數(shù)普選票的總統(tǒng)候選人。由于各州選舉人票的數(shù)量相差較多，這樣就可能出現(xiàn)在全國(guó)普選中累計(jì)得票多的總統(tǒng)候選人不能贏得總統(tǒng)選舉的情況。美國(guó)歷史上曾多次發(fā)生上述情況（1876年、1888年、2000年、2016年），一些總統(tǒng)候選人雖然在大選中獲得的普選票少于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但卻因得到的選舉人票多而當(dāng)選。

（五）美國(guó)憲法還規(guī)定如果所有候選人都未能獲得半數(shù)以上的選舉人票，則由國(guó)會(huì)眾議院從得票最多的前三名候選人中選出總統(tǒng)，1824年約翰·昆西·亞當(dāng)斯就是在這種情況下最后由眾議院投票表決后被指定為總統(tǒng)的。選舉人團(tuán)制度是美國(guó)共和制、聯(lián)邦制和分權(quán)與制衡原則結(jié)合的產(chǎn)物，同時(shí)也是多種利益間妥協(xié)與協(xié)調(diào)的結(jié)果，因此必然存在著自身難以克服的缺陷與弊端。美國(guó)要求改革選舉人團(tuán)制度的呼聲不斷，但由于多種因素阻礙，改革始終無(wú)法進(jìn)行。選舉人票：美國(guó)總統(tǒng)由全國(guó)選民投票選舉，但并非選民直選產(chǎn)生，而是實(shí)行選舉人團(tuán)制。選民投票產(chǎn)生的是代表50個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)的538名選舉人，總統(tǒng)候選人獲得超過半數(shù)選舉人票（至少270張）即可獲勝。美國(guó)各州擁有的選舉人票數(shù)量同該州在國(guó)會(huì)參、眾議員人數(shù)相等，參議院由每個(gè)州選舉出的2名議員組成，而眾議院議員人數(shù)則根據(jù)各州人口比例來(lái)確定。人口多的州產(chǎn)生的眾議院議員人數(shù)就多，同時(shí)在總統(tǒng)選舉時(shí)擁有的選舉人票也多，如人口最多的加利福尼亞州的選舉人票多達(dá)55張，而人口較少的阿拉斯加等州只有3張選舉人票。哥倫比亞特區(qū)雖沒有參、眾議員，但仍擁有3張選舉人票。除緬因和內(nèi)布拉斯加兩個(gè)州按得票率分配選舉人票外其余48個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)均實(shí)行“勝者全得”制度，即把本州的選舉人票全部給予在該州獲選民票最多的總統(tǒng)候選人。投票時(shí)間：美國(guó)大選投票日是11月首個(gè)星期一的翌日（也即11月2日－11月8日之間的星期二），由于美國(guó)橫跨6個(gè)時(shí)區(qū)，且有些州跨時(shí)區(qū)，因此各州、甚至同一州的東西部投票開始和結(jié)束時(shí)間都有所差別。位于美國(guó)東北部的新罕布什爾州兩個(gè)小鎮(zhèn)美國(guó)東部時(shí)間00:00開始投票，最晚投票的是阿拉斯加州和夏威夷州，約于半天之后開始投票。各地投票站一般開放12個(gè)小時(shí)，美東部時(shí)間18:00印第安納州大部分地區(qū)和肯塔基州東半部最早結(jié)束投票，美東部時(shí)間次日00:00時(shí)阿拉斯加州最晚結(jié)束投票。各地計(jì)票結(jié)果可在投票站關(guān)閉后開始宣布，全國(guó)性初步投票結(jié)果一般在東部時(shí)間22:00時(shí)后產(chǎn)生。戰(zhàn)場(chǎng)州：每次美國(guó)總統(tǒng)選舉中“戰(zhàn)場(chǎng)州”的選情都尤其令人關(guān)注，“戰(zhàn)場(chǎng)州”也稱“搖擺州”，是指兩黨候選人支持率差距不大的州，戰(zhàn)場(chǎng)州包括印第安納、弗吉尼亞、俄亥俄和佛羅里達(dá)等。相對(duì)于“戰(zhàn)場(chǎng)州”時(shí)如果候選人在某州優(yōu)勢(shì)明顯，則該州被稱為“安全州”。在競(jìng)選期間候選人通常會(huì)把重點(diǎn)放在“戰(zhàn)場(chǎng)州”上，以盡力擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)。投票方式：據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道稱三分之二選民將手工填寫紙質(zhì)選票，然后由機(jī)器掃描統(tǒng)計(jì)，其余三分之一選民將通過機(jī)器投票。兩種投票方式各有利弊，紙質(zhì)選票被認(rèn)為更為可靠，但掃描器有時(shí)會(huì)出問題，導(dǎo)致投票進(jìn)程緩慢、因涂選不當(dāng)造成廢票等問題。

（六）機(jī)器投票分電子投票和觸摸式屏幕投票兩種，大約四分之一選民采用電子投票，由于沒有書面記錄，選民無(wú)從得知他們的投票是否得到記錄，印第安納、肯塔基、賓夕法尼亞、弗吉尼亞、得克薩斯、田納西這些州采用電子投票。佐治亞、新澤西等8個(gè)州采用觸摸式屏幕投票，這種投票方式存有書面記錄，但有時(shí)機(jī)器會(huì)出問題，導(dǎo)致記錄出錯(cuò)。美國(guó)有17個(gè)州開創(chuàng)總統(tǒng)大選投票規(guī)則先例，通過相關(guān)立法以在2美國(guó)總統(tǒng)大選時(shí)首次實(shí)施多項(xiàng)投票限制，其中的11個(gè)州包括威斯康辛州、北卡羅來(lái)納州和德克薩斯州等都將要求選民在投票時(shí)必須出示帶有照片的身份證件（帶照片的證件中駕照最為常用，不會(huì)開車的人可以辦理各州自行頒發(fā)的“州身份證”替代），否則將無(wú)權(quán)參與投票。2012年據(jù)統(tǒng)計(jì)全美選民中大約有2100萬(wàn)人沒有任何由政府頒發(fā)的照片證件，這些人絕大多數(shù)屬于既買不起車，也沒有機(jī)會(huì)坐飛機(jī)的低收入階層，尤其是大量社會(huì)底層的少數(shù)族裔。1993年美國(guó)選民登記法規(guī)定政府在提供日常公共服務(wù)的過程中必須隨時(shí)對(duì)接受服務(wù)的合格選民登記造冊(cè)，到了選舉日選民需要首先在選民登記表上找到自己的名字。接下來(lái)多數(shù)州要求選民以照片證件、社會(huì)安全號(hào)碼卡、電費(fèi)賬單、銀行證明、社會(huì)福利支票等任意一種方式，核對(duì)姓名后投票。也有十幾個(gè)州完全不要求任何身份證明，只需要選民在登記表的名字上打鉤，簽字確認(rèn)相應(yīng)的法律責(zé)任即可。投票率：目前據(jù)美利堅(jiān)大學(xué)美國(guó)選民研究中心預(yù)測(cè)顯示美國(guó)大選投票人數(shù)有望達(dá)到1.35億，選民投票率可能接近65%，從而達(dá)到1960年以來(lái)的最高水平。2004年美國(guó)選舉投票人數(shù)為1.22億，投票率為55%。出口民調(diào)：總統(tǒng)選舉投票結(jié)束不久通常就有民調(diào)機(jī)構(gòu)或媒體在投票站出口對(duì)投票者進(jìn)行調(diào)查，大多數(shù)民調(diào)與最終選舉結(jié)果吻合。出口民調(diào)以其時(shí)效和準(zhǔn)確度獲得各大媒體青睞，民調(diào)機(jī)構(gòu)派出的訪問員將出現(xiàn)在全美1300多個(gè)投票站前，調(diào)查取樣選民將超過10萬(wàn)人。為避免偏見，訪問員根據(jù)投票站人數(shù)多少，選擇從每5個(gè)選民或每10個(gè)選民中挑選一人詢問。訪問員將記錄下他們的年齡、種族、性別和其他特征，以供專家分析他們的投票意向。總統(tǒng)職位概述：行政職權(quán)：美國(guó)是總統(tǒng)制的國(guó)家，美國(guó)總統(tǒng)的職權(quán)依美國(guó)憲法第二條規(guī)定。在行政方面總統(tǒng)有權(quán)處理國(guó)家事務(wù)和聯(lián)邦政府的各種工作，他可以發(fā)出對(duì)聯(lián)邦機(jī)關(guān)有法律約束力的政令，有權(quán)選任所有行政部、院、署、局等機(jī)關(guān)首長(zhǎng)（須經(jīng)參議院認(rèn)可）以及其它數(shù)百名聯(lián)邦政府高級(jí)官員。立法權(quán)限：在立法方面總統(tǒng)可以否決國(guó)會(huì)通過的任何法案，但需要于法案通過后10日（星期日除外）內(nèi)提出。如果法案獲國(guó)會(huì)兩院均以2/3票數(shù)通過，總統(tǒng)的否決權(quán)將會(huì)被推翻，總統(tǒng)亦都可以于國(guó)會(huì)休會(huì)的時(shí)候單方面否決任何獲國(guó)會(huì)通過的法案。總統(tǒng)可以向國(guó)會(huì)提出各種咨文，包括國(guó)情咨文、預(yù)算咨文、經(jīng)濟(jì)咨文、特別咨文等，建議他認(rèn)為必須的立法，這是總統(tǒng)影響立法的一個(gè)重要手段。此外總統(tǒng)還享有委托立法權(quán)，據(jù)此總統(tǒng)不僅有權(quán)在原有的行政體系內(nèi)進(jìn)行某些改組，而且有權(quán)設(shè)立新機(jī)構(gòu)。