坊間關于科技部“瘦身”重組的分析五花八門，一些觀點認為瘦身的科技部必然伴隨顯著的縮權，特別是經(jīng)費管理權。但此番機構改革的初衷是應對“國際科技競爭和外部遏制打壓”，“更好統(tǒng)籌科技力量”，科技部瘦身僅是減掉各種副業(yè)以加強主業(yè)。文章作者認為，重組后的科技部重要職權更為集中，可以看做是中國政府在不利的國際環(huán)境下的一次積極應對，希望借此使其成為中國科技發(fā)展的瞭望塔、向導和規(guī)劃師。只是，任何一種制度設計皆有其利弊，需要智慧去駕馭把控其中可能的風險。

撰文?|?李俠、王珂（上海交通大學科學史與科學文化研究院）
坊間傳聞很久的科技部機構改革的靴子終于落下來了，2023年3月7日下午，十四屆全國人大一次會議第二次全體會議召開。受國務院委托，國務委員兼國務院秘書長肖捷作關于國務院機構改革方案的說明。根據(jù)國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，重新組建科學技術部。根據(jù)媒體透露出來的信息，此次改革可以用兩句話總結：機構小幅瘦身，期待專業(yè)化職能增強。

一科技部終于瘦身了
在社會分工日益深入的當下，任何機構與個人要想取得比較優(yōu)勢，都要走專業(yè)化的路線，聚焦主業(yè)，刪減副業(yè)才能真正形成核心競爭力，對于科技部而言也是同樣的道理。根據(jù)結構功能主義理論，中國科技的整體表現(xiàn)沒有達到社會的預期，究其原因在于實現(xiàn)該功能的組織機構出現(xiàn)失能現(xiàn)象，因此，進行機構改革就是題中應有之意。按照職能定位來說，科技部的使命就是制定具有前瞻性的戰(zhàn)略規(guī)劃、有針對性的科技政策、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與管理全國科技事業(yè)的發(fā)展，助力國家科技戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。這是它的主業(yè)，如果它的主要功能被一些具體副業(yè)所稀釋與蠶食，那么解決辦法就是消減多余的低效副業(yè)職能，讓組織機構結構簡單清晰，功能明確，促使其重回主業(yè)，這就是本輪科技部機構改革的深層原因?，F(xiàn)在我們盤點一下本輪機構改革中科技部都取消了哪些機構與職能？

1、將科學技術部的組織擬訂科技促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和政策、指導農(nóng)村科技進步職責劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；2、將科學技術部的組織擬訂科技促進社會發(fā)展規(guī)劃和政策職責分別劃入國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部、國家衛(wèi)生健康委員會等部門；3、將科學技術部的組織擬訂高新技術發(fā)展及產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃和政策，指導國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等科技園區(qū)建設，指導科技服務業(yè)、技術市場、科技中介組織發(fā)展等職責劃入工業(yè)和信息化部；4、將科學技術部的負責引進國外智力工作職責劃入人力資源和社會保障部，在人力資源和社會保障部加掛國家外國專家局牌子；5、將科學技術部所屬中國農(nóng)村技術開發(fā)中心劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；6、將中國生物技術發(fā)展中心劃入國家衛(wèi)生健康委員會；7、將中國21世紀議程管理中心、科學技術部高技術研究發(fā)展中心劃入國家自然科學基金委員會。國家自然科學基金委員會仍由科學技術部管理。（可上下滑動閱覽）

從這份機構瘦身清單中，可以清晰看到，除了第7項機構重組實質(zhì)來說只是內(nèi)部調(diào)整，影響不大外，很多移出機構的職能與科技部的主業(yè)關系都不是很大，去掉任何一個都不會影響科技部的主業(yè)功能的發(fā)揮，反而是它們的大量存在已經(jīng)嚴重影響與分散了科技部主要職能的正常發(fā)揮?？陀^地說，為了純化主業(yè)，還應該移出一些職能，如科技成果轉移轉化和產(chǎn)學研結合等。
從這份機構重組清單中還可以發(fā)現(xiàn)一個關鍵問題，即科技資源的集中度并未削減，甚至考慮到要組建的中央科技委，可能還更高了，重組后的科技部依舊把幾乎所有的國字號科研經(jīng)費的投放權全部收入囊中，比如國家科技重大專項與自然科學基金委。從這個意義上說，重組后科技部的權力更大、主業(yè)更明確了，這種變化對于中國科技未來的發(fā)展影響深遠。至于社會上熱議的“重組后的科學技術部不再參與具體科研項目評審和管理，主要負責指導監(jiān)督科研管理專業(yè)機構的運行管理，加強對科研項目實施情況的督促檢查和科研成果的評估問效”，改革初衷是好的，但監(jiān)督者與資源投放者都在同一個屋檐下如何做到這一點呢？至少會出現(xiàn)效率損失。不過這是次要問題，我們回到主線，這種重組方案是否可以快速提升科技部的宏觀決策、調(diào)控與管理能力呢？為此，我們不妨看看美國在科技戰(zhàn)略、科技政策制定以及宏觀調(diào)控方面的制度安排形式。
二美國科技戰(zhàn)略與政策制定的制度安排模式
縱觀美國科技戰(zhàn)略與決策制定機制的發(fā)展與演變，可以發(fā)現(xiàn)有一套定位清晰、功能明確的體制框架，這套體系的確立與發(fā)展也是經(jīng)歷多次探索與調(diào)整才得以完成的。一個標志性的事件是1976年美國國會通過《國家科學技術政策、組織與優(yōu)先事項法案》，在總統(tǒng)執(zhí)行辦公室（EOP）的框架下成立了白宮科學技術政策辦公室（OSTP），協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門科學技術的同時，為總統(tǒng)提供有關科學技術發(fā)展的政策建議。經(jīng)過幾屆政府對美國科技體制功能的擴展與完善，如今白宮有關科技戰(zhàn)略、政策制定的主要機構包括：科學技術政策辦公室、國家科學技術委員會（NSTC）和總統(tǒng)科學技術顧問委員會（PCAST），這就是所謂的美國科技政策制定的“三駕馬車”（PCAST、OSTP、NSTC）。
由于美國行政部門與立法部門之間相互牽制的原因，為了避免無效競爭，科學技術政策辦公室主任通常具有多重身份（總統(tǒng)提名的科技政策辦公室主任需經(jīng)眾議院表決通過），他既是總統(tǒng)的科學技術助理，也是總統(tǒng)科學技術顧問委員會的聯(lián)合主席，并支持總統(tǒng)領導的國家科學技術委員會的工作，負責國家科學技術委員會和總統(tǒng)科學技術顧問委員會的日常事務，從而達到協(xié)調(diào)支持各個政策機構的作用。
總體來看，由于國家治理體系的差異，美國沒有科技部這個部門，科學技術政策辦公室總體上起到了制定國家科技戰(zhàn)略與政策的職責，它的常規(guī)工作包括三方面內(nèi)容：一是服務于總統(tǒng)及其決策團隊，就科技相關的事項向總統(tǒng)及其團隊提供建議；二是針對聯(lián)邦部門、機構以及國會，協(xié)調(diào)政府各部門的科學技術工作，并與聯(lián)邦各部門、機構以及國會合作，制定明確、有效的科技戰(zhàn)略和計劃；三是在工業(yè)界、學術界、民間組織之間建立廣泛的溝通與協(xié)調(diào)機制。不論工作內(nèi)容如何龐雜，它與資源（如經(jīng)費等）的分配是分離的，充其量它會在國會為某項科技預算做說明。簡而言之，美國科技政策制定的“三駕馬車”，在多次調(diào)整后終于建立起一套功能明確、邊界清晰、結構簡單的科技決策體系，就目前美國科技發(fā)展的整體情況來看，這套體系是成功的。另外，美國國家科學基金會（NSF）是美國聯(lián)邦政府下設的獨立機構。對照美國經(jīng)驗，科技部的這次重組改革將會帶來哪些影響呢？

三科技部重組后的幾大重要看點
重組科技部釋放的最直接的政策信號就是讓科技部回到中國科技事業(yè)導航者、管理者的角色，它的主要職能是輸出具有前瞻性的戰(zhàn)略規(guī)劃以及高質(zhì)量的科技政策，制定清晰的科技發(fā)展路線圖，從宏觀上協(xié)調(diào)引領中國科技事業(yè)的有序發(fā)展，在中觀層面履行行政部門理應完成的各項監(jiān)督、評價、規(guī)則制定等具體行政事務。由此，本次改革有以下三個看點：
首先，新組建的中央科技委員會的定位。2018年機構改革時，國務院決定將國家科技教育領導小組調(diào)整為國家科技領導小組，這是名義上中國科技的最高領導機構（臨時議事機構），國家科技領導小組辦公室設在科技部，承擔領導小組日常工作，辦公室主任由科技部部長兼任。本次改革提出組建中央科技委員會，其辦事機構職責仍由重組后的科技部整體承擔。那么，它與以前的國家科技領導小組有何區(qū)別？
其次，重組后的科技部的職能增強如何評判。中國科技界以往的“三駕馬車”（科技部、中科院、教育部）中的后兩家根據(jù)職能定位的不同，分別承擔了國家戰(zhàn)略科技力量中的國家實驗室、國家科研機構與高水平研究型大學的工作，回歸到科技發(fā)展的主業(yè)上，相對而言，中科院在國家戰(zhàn)略規(guī)劃與政策制定中的作用則被削弱了。由于新組建的科技部仍保留了原科技部的絕大多數(shù)職能，那么如何保證在主營業(yè)務上實現(xiàn)能力快速增強呢？相比于西方發(fā)達國家的科技戰(zhàn)略與政策制定水準，制定出具有前瞻性的高水平戰(zhàn)略與引領性政策恰恰是我們科技管理中長期存在的短板。筆者曾戲言，從超市向專賣店的轉變也是有技術難度的，因此，政府機構職能轉型的效果評判也是一個亟待解決的緊迫性問題。
第三，把所有雞蛋裝在同一個籃子里不僅需要勇氣還需要智慧。新組建的科技部仍然牢牢地掌握著國家自然科學基金和重大專項的管理權，根據(jù)政府部門公開的預算可以看到，2022年自然科學基金委的預算為360億元左右，科技部公共預算投入為470億元左右，這是所有政府部門中科技投入最多的單位（2021年中央財政科學技術支出約3800億元），前者事關基于自由探索的所有科技基準面的繁榮與多樣化程度，后者事關國家重大戰(zhàn)略需求的推進與實現(xiàn)。相對而言，美國自然科學基金會是一個獨立機構，三駕決策馬車只能向國會答辯與申請預算，它們并不掌管科研經(jīng)費的分配權。從這個意義上說，新型舉國體制有其優(yōu)勢：政策與資源的強力結合，有利于政策目標與理念的快速推進，缺點是，一旦戰(zhàn)略與決策出現(xiàn)失誤必定會帶來科技發(fā)展的整體受阻與資源損失，科學史上這類案例很多。如何讓這部分權力受控并智慧運行實在是一項巨大的挑戰(zhàn)。
當下，國際形勢波詭云譎，國家間的科技競爭日趨慘烈，為了實現(xiàn)科技自立自強的目標，中國科技體制亟需來一場深刻的變革，以此應對不斷涌現(xiàn)的各種危機和不確定性，這次重組可以看做是中國政府的一次積極應對，希望借此打造主業(yè)目標明確，決策、協(xié)調(diào)與管理呈現(xiàn)出高質(zhì)量的新型科技部，使其成為中國科技發(fā)展的瞭望塔、向導和規(guī)劃師，使各科技主體基于分工原則各司其責，加快中國科技騰飛的步伐。

作者簡介
李俠，上海交通大學科學史與科學文化研究院 教授、博導。

王珂，上海交通大學科學史與科學文化研究院博士研究生。

本文受科普中國·星空計劃項目扶持

出品：中國科協(xié)科普部

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