清末新政

（一）清末新政又稱庚子新政、庚子后新政（民國稱遮羞變法，香港稱晚清改革，日本稱光緒新政），是清朝末年的一場經(jīng)濟和政治體制改革運動，也是中國現(xiàn)代化的重大事件之一。1900年庚子事變爆發(fā)，慈禧太后率光緒皇帝等百位皇親在忠臣隨扈下出宮避禍西安，回鑾之后接受八國聯(lián)軍提出的《辛丑條約》，此舉對中國打擊甚大，因此朝廷保守派主動進行變法。1901年在慈禧太后的默許下清政府進行改革，改革內(nèi)容多與1898年的戊戌變法近似，但比戊戌變法更廣、更深，還涉及廢除千年仕宦之道的科舉制度。清廷力圖在軍事、官制、法律、商業(yè)、教育和社會方面進行一系列系統(tǒng)性改革，改革也波及內(nèi)地和東北、蒙古、西北和西藏各地。由于改革政策的“支離、拖沓”和一些官員的“敷衍”，沒有取得太大進展，但“新政”一定程度上推動中國社會的現(xiàn)代化，也為辛亥革命的興起提供準備條件。甲午戰(zhàn)前在列強的侵略下中國社會經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生明顯變化：一方面由于通商口岸不斷增加，洋貨大量傾銷使中國自然經(jīng)濟（首先是通商口岸附近）受到?jīng)_擊，開始解體。同時土貨大量出口，資本主義世界市場附庸的地位逐漸形成；另一方面中國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始變更，鴉片戰(zhàn)爭后中國相繼出現(xiàn)外國資本主義經(jīng)濟成分、官僚資本主義雛形性經(jīng)濟、民族資本主義經(jīng)濟。甲午中日戰(zhàn)爭使中國社會經(jīng)濟發(fā)生深刻的變化：戰(zhàn)爭直接破壞中國部分地區(qū)的封建經(jīng)濟基礎，日軍侵入遼東半島、山東半島，當?shù)厝嗣袷艿锦遘k、社會生產(chǎn)力遭到極大破壞，損失慘重；戰(zhàn)后巨額賠款迫使清政府進行三次政治大借款，沉重的債務負擔壓在中國人民的頭上，列強控制中國的財政經(jīng)濟命脈；《馬關(guān)條約》設廠的規(guī)定適應帝國主義資本輸出的需要，戰(zhàn)后短短幾年設廠930余家，分布在各行業(yè)，危害極大，此外列強還爭奪中國的筑路權(quán)、開礦權(quán)；甲午戰(zhàn)后列強繼續(xù)向中國大量傾銷商品，年輸入量仍在逐年增加。這使中國白銀繼續(xù)大量外流，窮了中國、富了列強，并在繼續(xù)破壞著中國的社會經(jīng)濟。

（二）戊戌變法失敗后義和團運動的爆發(fā)和八國聯(lián)軍大舉入侵，慈禧攜光緒及若干親王大臣倉皇西逃，一直到1901年11月28日重新回到北京，歷時共511天，橫跨庚子、辛丑年，官方史學美其名曰“庚子西狩”。當時的清政府及其軍隊已經(jīng)無法應付當時的政治局勢，財政上也早已嚴重虧空，這使清朝統(tǒng)治者感到自己的統(tǒng)治根基業(yè)已動搖。加上列強不斷給清廷施加壓力，要求清政府迅速改變當前的無能狀態(tài)，因此維護清王朝的統(tǒng)治成為其統(tǒng)治者們面臨的首要課題。當時的洋務派領袖劉坤一、張之洞、袁世凱等在危機的形勢下不斷從內(nèi)部敦促清政府實行新政，而且這股勢力也在不斷壯大，堅持保守傾向的人越來越少。統(tǒng)治集團內(nèi)部輿論也傾向改革，有官員上奏：“中國之制度，奉行日久，不能無弊，于是一切政令皆不能不變。愿自至以往，維新者當實事求是，守舊者毋至死不變，同心以謀富強?！庇谑窃?901年1月慈禧太后正式宣布實行新政，1901年1月29日慈禧太后用光緒皇帝的名義頒布上諭，命督撫以上大臣就朝章國政、吏治民生、學?？婆e、軍制財政等問題詳細議奏。1901年2月6日《申報》1版《本館接奉電音》：“世有萬祀不易之常經(jīng)，無一成不變之治法。窮變通久見于大易，損益可知著于論語?？傊?，法令不更，錮習不破，欲求振作，難議更張。著軍機大臣、大學士、六部九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現(xiàn)在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故。吏治民生，學?？婆e，軍政財政，當因當革，當省當并，或取諸人，或求諸己。如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒所見。通限兩個月，祥悉奏議以聞?！?901年4月21日慈禧太后又下令成立以慶親王奕劻為首的“督辦政務處”，作為籌劃推行新政的專門機構(gòu)，任李鴻章、榮祿、昆岡、王文韶、鹿傳霖為督辦政務大臣，劉坤一、張之洞（后又增加袁世凱）為參予政務大臣，總攬一切新政事宜。

（三）張、劉二人聯(lián)名三次上奏《江楚會奏變法三折》，定出改革方向，學習日本，推行君主立憲制。8月20日即西太后與光緒皇帝離開西安“回鑾”前四天以慈禧太后的名義再發(fā)文告，表示清政府立意“變法”的決心：“爾中外臣工，須知國勢至此，斷非茍且補苴所能挽回厄運。唯有變法自強，為國家安危之命脈，亦即中國民生之轉(zhuǎn)機。予與皇帝為宗廟計，為臣民計，舍此更無他策。”1905年9月24日慈禧太后詔定考察政治大臣五人（特派鎮(zhèn)國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方、商部右丞紹英）出使西洋，在出團半途中遭受革命黨人吳樾放炸彈行刺，被迫延期（由孫中山率領的革命黨反對清政府“君主立憲”，認為清政府是以立憲之名行專制之實，一旦立憲之后君主世襲即成為憲法規(guī)范之中，則建立共和政體的計劃將更艱難）。11月25日朝廷設立專門政治體制改革機構(gòu)“考察政治館”，研究各國憲政，提供憲政改革的咨詢。12月7日考察團第一組戴鴻慈和端方出發(fā)，第一站即美國，由美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福接見。1906年1月14日載澤率領考察團第二組出發(fā)，徐世昌、紹英傷情未愈，由李盛鐸、尚其亨替代。當年夏秋之際考察團先后回國后進呈一份主張“強國必須憲政”的考察報告，編成《列國政要》133卷及《歐美政治要義》18章，該報告由隨員熊希齡執(zhí)筆，參考流亡東京的梁啟超和楊度所寫的憲政研究資料。載澤和端方擁護憲政的態(tài)度發(fā)揮比較重要的作用，載澤于1908年夏出版《考察政治日記》。1906年9月1日清政府頒布《仿行立憲上諭》，預備立憲，原則為“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”。9月3日《申報》2版《電傳上諭》：“仿行憲政，應先將官制分別議定，次第更張，并將各項法律詳慎厘訂。而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。”

（四）1908年8月27日頒布《欽定憲法大綱》，大綱共23條，其中“君上大權(quán)”14條、“臣民權(quán)利義務”9條。通篇除涵括“議院不許干涉君主”般各勢力妥協(xié)之產(chǎn)物亦具備“臣民需在法律范圍內(nèi)行使權(quán)利”等迄今沿用的先進理念，更隨著《大清報律》等法案先后出臺，立憲的用意更加彰明。宣統(tǒng)帝繼位后其父攝政王載灃遵循皇兄光緒帝的遺囑，加快立憲的進程。1909年各省咨議局選舉，1910年九月初一日資政院舉行第一次開院禮。1911年5月載灃任命慶親王奕劻為內(nèi)閣總理大臣，籌組新內(nèi)閣。新內(nèi)閣部院首長共有13名成員，其中滿人8名、漢人4名、蒙古人1名，8名滿人當中有6人為宗室、1人為覺羅，被當時革命黨及立憲派諷刺稱為“皇族內(nèi)閣”。資產(chǎn)階級革命派亦稱“資產(chǎn)階級民主革命派”，指近代中國歷史上主張廢除封建專制政體，建立資產(chǎn)階級共和國的一些資產(chǎn)階級和小資產(chǎn)階級知識分子，代表人物有孫中山、黃興、章太炎、陳天華、鄒容等。十九世紀末以來民族危機日益嚴重，一些新興的資產(chǎn)階級和小資產(chǎn)階級知識分子逐漸從改良主義的影響下解放出來，迅速走上革命道路，到二十世紀初形成資產(chǎn)階級革命派。1905年8月他們在日本東京建立全國性的革命組織——“中國同盟會”，提出“驅(qū)逐韃虜，恢復中華，建立民國，平均地權(quán)”的革命綱領，標志著中國資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級的革命分子已成為一支獨立的政治力量。同年10月他們在東京創(chuàng)辦同盟會的機關(guān)刊物——《民報》，孫中山在其發(fā)刊詞中將資產(chǎn)階級革命綱領進一步闡發(fā)為“民族”、“民權(quán)”、“民生”三大主義（即舊三民主義）。他們以《民報》為陣地同改良派展開激烈的論戰(zhàn)，提出資產(chǎn)階級民主共和國的理想。他們多次組織領導推翻清王朝的革命暴動，于1911年10月終于推翻清王朝，結(jié)束中國兩千多年的封建專制制度，建立資產(chǎn)階級共和國。但由于中國資產(chǎn)階級的軟弱性和妥協(xié)性，他們最終未能完成反帝、反封建的革命任務。

（五）欽定憲法大綱是1908年8月27日中國晚清政府頒布的中國歷史上第一部憲法性文件，共計23條，由“君上大權(quán)”和“臣民權(quán)利義務”兩部分構(gòu)成。由憲政編查館參照1889年由明治天皇頒布的《日本帝國憲法》制定，刪去日本憲法中限制君權(quán)的有關(guān)條款，充分體現(xiàn)“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”的立法旨意。彼時光緒帝因戊戌變法失敗被幽禁在中南海瀛臺，所以是慈禧以光緒帝的名義頒布。中國的歷史古老悠久，卻不存在實行憲政的土壤。17、18世紀當歐美等國開始實行憲政時中國卻仍采取閉關(guān)自守、盲目排外的措施，19世紀中期當國門在洋槍大炮的壓力之下被漸漸打開時本沒有基礎的憲政思潮也在中國大地開始涌動。20世紀初在不同勢力的要求立憲和反對立憲的嘈雜聲中，在清廷政府的半推半就中近代中國的第一個憲法性文件《欽定憲法大綱》終于面世。這一文件是憲政編查館、資政院五大臣督同館院諳習法政人員，甄采列邦之良規(guī)，折衷本國之成憲編輯而成的。共23條，分為兩個部分：一為君上大權(quán)，共14條；二為臣民的權(quán)利和義務，共9條?！稓J定憲法大綱》的一個顯著特征是對日本《明治憲法》的借鑒，而借鑒范圍之廣甚至可以用“抄襲”兩詞來形容?！稓J定憲法大綱》規(guī)定：大清皇帝統(tǒng)治大清帝國萬世一系，永永尊戴。君上神圣尊嚴，不可侵犯?；实塾袡?quán)頒布法律，發(fā)交議案，召集及解散議會。設官制祿，黜陟百司，編訂軍制，統(tǒng)帥陸海軍。宣戰(zhàn)議和及訂立條約，宣告戒嚴，爵賞恩赦，總攬司法權(quán)及在緊急情況下發(fā)布代法律之詔令。并且用人之權(quán)、國交之事、一切軍事不付議院議決，皇帝皆可獨專。另外又以附則形式規(guī)定臣民有納稅、當兵、遵守法律的義務，在法律范圍內(nèi)享有言論、著作、出版、集會、結(jié)社、擔任公職等權(quán)利和自由?！稓J定憲法大綱》確認君主立憲制的政治改革方向，但由于君權(quán)強大，議院立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)非常有限，臣民的自由權(quán)利微不足道并缺乏有效保障。該大綱是以清光緒帝的名義頒布，并非慈禧太后的名義。

（六）《欽定憲法大綱》是清朝在革命浪潮不斷高漲的形勢下于1908年制定和頒布的中國歷史上第一部憲法性文件，它以根本法的形式確認日本在1889年確立的，歐洲軍國主義色彩最濃厚的1850年《普魯士憲法》和1871年《德意志帝國憲法》，并且為1889年《大日本帝國憲法》所確立的，帶有濃厚的封建色彩的二元制君主立憲制（二元君主制），帶有濃厚的半殖民地半封建國家所特有的封建買辦性，同時又帶有一定的西方資產(chǎn)階級民主色彩的憲法性文件。并且刪去日本憲法中關(guān)于限制天皇權(quán)力的條款，使君權(quán)更加漫無限制?！洞缶V》以法律的形式規(guī)定君上（君主）大權(quán)，意味皇權(quán)由法定，再把臣民的權(quán)利義務作為附則，表現(xiàn)清朝統(tǒng)治者重君權(quán)（國權(quán)）、輕民權(quán)的一貫性。但它在中國法律史上第一次明確規(guī)定臣民的權(quán)利和義務，這對于開啟民智，培養(yǎng)近代的法律意識具有一定的意義?！稓J定憲法大綱》所確立的君主立憲政制在當時的歷史條件下不失民主政治的成分，對當時人們思想起到不少的沖擊。但其未給人民帶來民主權(quán)利，只是使君權(quán)憲法化，因而激起朝野的不滿，立憲派也大失所望。梁啟超認為：“這個憲法大綱是吐飾耳目，敷衍門面?！彼m帶有濃厚的封建性，但與舊有的傳統(tǒng)法典不同，打破中華法系的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，使憲法作為根本大法獨立于刑法、民法等普通法律之外，規(guī)定國家與社會制度的基本原則。中國晚清政府頒布的《欽定憲法大綱》的23條中維護君上大權(quán)的就有14條，其余9條規(guī)定廣大人民（臣民）有當兵、納稅、服從中國晚清政府統(tǒng)治等義務，卻沒有任何實際意義的權(quán)利?！稓J定憲法大綱》雖然在名義上是“憲法”，但實際上它的發(fā)布不過是中國晚清政府為了緩和人民不滿的權(quán)宜之計，其條文中對封建君主權(quán)力極力維護，內(nèi)中規(guī)定的君主權(quán)力絲毫不下于封建專制，甚至更甚。

（七）這個“大綱”的真實宗旨是維護“君上大權(quán)”，賦予國內(nèi)臣民的權(quán)利極為有限，至于“議院”則完全是點綴而已。也就是說《欽定憲法大綱》的發(fā)布只是對封建君權(quán)的又一次強化，它算不得是真正意義上的憲法。正如馬克思在批評德意志境內(nèi)的1850年普魯士憲法時所說的那樣：“國王用這個憲法給自己欽定新的特權(quán)。”編練“新軍”是清政府新政的主要內(nèi)容之一，清政府對此投入巨大財力，花費很大力氣。1901年8月29日清政府下諭全國停止武科科舉考試，9月11日命令各省仿北洋、兩江籌建武備學堂。9月12日下諭全國各省裁汰舊軍，編練常備軍，編練新軍的工作在全國展開。為了在全國推行編練新軍計劃，清政府于1903年12月4日設立練兵處，任慶親王奕劻總理練兵事務，袁世凱為會辦練兵大臣，鐵良襄同辦理，練兵處的實權(quán)為袁世凱所掌握。清政府還令各省設立督練公所，為各省領導編練“新軍”的機構(gòu)。1904年9月練兵處、兵部奏準在全國編練新軍36鎮(zhèn)，頒布《陸軍學堂辦法》。1906年11月7日清政府改兵部為陸軍部，將練兵處并入其中，鐵良為尚書，統(tǒng)一指揮全國新軍。1907年8月陸軍部制定全國編練新軍36鎮(zhèn)的龐大計劃，擬于2至5年內(nèi)除近畿4鎮(zhèn)、四川3鎮(zhèn)外其他各省各編練1至2鎮(zhèn)，但直至清朝覆亡時只編成14鎮(zhèn)和18個混成協(xié)又4標及禁衛(wèi)軍1鎮(zhèn)（約16萬人）。1903年9月7日清政府設立商部，倡導官商創(chuàng)辦工商企業(yè)，接著頒布一系列工商業(yè)規(guī)章和獎勵實業(yè)辦法，如《欽定大清商法》、《商會章程》、《鐵路簡明章程》、《獎勵華商公司章程》、《礦務章程》、《公司注冊章程》、《試辦銀行章程》等。這些章程規(guī)定允許自由發(fā)展實業(yè)，獎勵興辦工商企業(yè)，鼓勵組織商會團體。這些章程和做法都有利于民族工商業(yè)的發(fā)展，有利于社會經(jīng)濟的繁榮。1906年度支部頒布《清理財政明定辦法六項》，負責統(tǒng)一各中央地方衙門收支、統(tǒng)籌外債借還、考核各省銀號以及規(guī)定對各省越時造報財政之懲處。

（八）由度支大臣載澤兼任督辦鹽政大臣，統(tǒng)理全國鹽政行政用人之權(quán)履行，并在1902年之《中英商約》中商討有關(guān)免厘加稅之條款。而在現(xiàn)代財政預算的組成上，1907年福州道御史趙炳麟奏請中央制定全國預算，最終清廷于1910年首次編制第一次全國預算。在1910年頒布《國幣則例》二十四條，劃一銀幣及銅幣之重量和成色。但由于當時市面流通之舊幣總值達十五億以上，回收的財政費用已是政府難以承擔，最終清廷需要于1911年4月15日向美、英、法、德四國財團貸款一千萬英鎊，以推行有關(guān)幣制改革。1896年清政府成立“鐵路總公司”，1900—1905年間鐵路總體發(fā)展為三千二百哩，除全長201公里的京張鐵路為本國修建外余路均為外國持有部分股權(quán)下所修建。清政府推行新政的另一個重要內(nèi)容是廢科舉，辦學堂，派留學。1901年9月4日清政府命令各省城書院改成大學堂，各府及直隸州改設中學堂，各縣改設小學堂，并多設蒙養(yǎng)學堂。12月5日頒布學堂科舉獎勵章程，規(guī)定學堂畢業(yè)生考試后可得進士、舉人、貢生等出身。1902年2月13日公布推廣學堂辦法，8月15日頒布《欽定學堂章程》。1904年1月13日又頒布《重訂學堂章程》，詳細規(guī)定各級學堂章程及管理體制，以法令形式要求在全國推行。與普通學堂并行的還有專業(yè)教育，包括師范學堂及各類實業(yè)學堂，在學制上自成系統(tǒng)，一套完整的學校制度隨之建立。1905年9月2日光緒皇帝詔準袁世凱、張之洞奏請停止科舉，興辦學堂的折子，下令“立停科舉以廣學?！保乖谥袊鴼v史上延續(xù)1300多年的科舉制度被最終廢除，科舉取士與學校教育實現(xiàn)徹底的脫鉤。12月6日清廷下諭設立學部，為專管全國學堂事務的機構(gòu)。清政府在推行新政過程中把“獎游學”與“改學堂”、“?？婆e”并提，要求各省籌集經(jīng)費選派學生出洋學習，講求專門學業(yè)。對畢業(yè)留學生分別賞給進士、舉人等出身，對自備旅費出洋留學的與派出學生同等對待。

（九）為統(tǒng)一管理留學生工作，清政府分別在1902年10月31日和1906年10月2日派出總監(jiān)督赴東洋和歐洲。1903年10月清政府頒布《獎勵游學畢業(yè)生章程》，規(guī)定凡中國留日學生在日本普通中學5年畢業(yè)，得優(yōu)等文憑者，給予拔貢出身；在日本文部省直轄之各高等院校及程度相當?shù)母黜棇崢I(yè)學校3年畢業(yè)，得優(yōu)等文憑者，給予舉人出身；在大學?？颇晨苹驍?shù)科，畢業(yè)后有選科或普通畢業(yè)文憑者，給予進士出身；在國立大學及程度相當?shù)墓倭W堂中3年畢業(yè)，得學士文憑者，給予翰林出身；5年畢業(yè)，得博士文憑者，除給予翰林出身外，這給予翰林升階。最初在洋務運動期間的留學生計劃大都留學英、美、法等國家，不過由于庚子賠款后政府財政緊拙，結(jié)果清末改革中的留學生計劃大都留學日本，至1907年留日學生總數(shù)達1.5萬人。改革官制是清政府新政的一項重要內(nèi)容，其中包括“裁冗衙”、“裁吏役”、“停捐納”，對統(tǒng)治機構(gòu)作了一些改變。1901年7月24日清政府撤銷總理各國事務衙門，改設外務部，班列六部之首，9月19日清政府宣布停止報捐實官。1902年2月24日裁河東河道總督，其事務改歸河南巡撫兼辦，3月6日裁詹事府及通司。1903年9月7日設商部，1904年12月12日裁云南、湖北兩省巡撫，由云貴總督、湖廣總督兼管。1905年7月18日宣布停止捐納武職，同年9月4日裁奉天府尹，由巡撫兼管。裁奉天府丞，改為東三省學政。設巡警部，設學部，裁國子監(jiān)，除裁并增設行政機構(gòu)外清政府還下令“停捐納”、“裁陋規(guī)”、“定公費”。1902年5月13日清廷下達一道上諭：“現(xiàn)在通商交涉，事宜繁多。著派沈家本、伍廷芳將一切現(xiàn)行律例，按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議。務期中外通行，有裨治理?！敝袊涩F(xiàn)代化由此起步，幾經(jīng)反復，直至20世紀終結(jié)尚未完成，不過基本架構(gòu)已在晚清新政時期奠定。

（十）1903年起《獎勵公司章程》、《商標注冊試辦章程》、《商人通例》、《公司律》、《破產(chǎn)律》、《各級審判廳試辦章程》、《法官考試細則》、《集會結(jié)社律》等等先后出臺，影響最為深遠的是三個總結(jié)性的大法——《大清刑事民事訴訟法》、《大清新刑律》、《民律草案》，分別在程序法和實體法領域為中國法律的現(xiàn)代化奠定牢固的基礎。雖因辛亥革命爆發(fā)，《民律》已不及審議頒布施行，但20世紀上半葉的民國政府無不繼承這三個大法。1906年9月在改革官制過程中編纂官制大臣將京官編定復核，繕單進呈，在所附閣部院官制節(jié)略清單中寫道：“各國競爭，殖民為要，蒙、藏、青海，固圉防邊，其行政事宜實與各部并重，故易理藩院為理藩部?！焙髞砩现I發(fā)布，宣布正式把“理藩院”改為“理藩部”。1907年清政府政務處大臣左紹佐、岑春煊等，奏請將熱河、察哈爾、烏里雅蘇臺、庫倫、科布多、阿爾泰等地悉照內(nèi)地改設行省，以期加強邊防。清政府擔心沙俄出面反對，在征詢各部大臣、各地將軍、督撫的意見后僅宣布廢止從前關(guān)于蒙漢不得通婚的禁令，鼓勵內(nèi)地漢人到蒙古開荒。在蒙古增設衛(wèi)生局、巡警隊、學校、商品陳列所，舉辦所謂的“新政”。這一舉措嚴重地威脅著蒙古人的生存，同時也妨礙沙俄在外蒙的利益，同時內(nèi)蒙古地區(qū)的一些“旗地”因漢人流入增多改為州縣。1895年7月19日清朝上諭稱：“疊據(jù)中外臣工條陳時務，如修鐵路、鑄鈔幣、造機器、開各礦、折南漕、減兵額、創(chuàng)郵政、練陸軍、整海軍、立學堂。大約以籌餉練兵為急務，以恤商惠工為本源，此應及時舉辦?！鼻逭_始“恤工惠商”即力求保護和扶植私人資本，與此同時現(xiàn)代財產(chǎn)所有權(quán)亦相應逐步確立?！洞笄迕袷滦淌略V訟法》在“判案后查封產(chǎn)物”一節(jié)中規(guī)定：“凡封票紙查封被告本人之產(chǎn)物，如產(chǎn)物系一家之公物，則封本人名下應得之一分，他人之分不得株連。凡左列各項不在查封備抵之列：本人妻所有之物；本人父母兄弟姐妹及各戚屬家人之物；本人子孫所自得之物?！边@表明財產(chǎn)所有權(quán)已從家庭甚至家族所有轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€人為本位，這些法律條文的出現(xiàn)就意味著法律開始承認私有財產(chǎn)的正當性與合法性。

（十一）1904年至1910年間設廠數(shù)目與投資總額都大大地超過前代，清末新政前在1895年至1898年的民族工業(yè)中新設廠投資萬元以上者55家，年均13.75家。而在1904年至1910年清末新政期間新設廠投資萬元以上者276家，年均39.4家，是前者的2.87倍。這種發(fā)展還表現(xiàn)在礦業(yè)上，1904年至1910年間新建礦48家，超過以前任何時期，此外交通、商業(yè)、金融等都有了較明顯的發(fā)展。在農(nóng)業(yè)上由于土地面積的增加，促進農(nóng)作物產(chǎn)量的增長，而先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和知識的傳入則表明中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也帶有近代的色彩。清末新政最大的成就是增加經(jīng)濟自由，按照列強的觀點是傳統(tǒng)的中國沒有現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟自由，就傳統(tǒng)經(jīng)濟領域而言中國人當然可以經(jīng)營農(nóng)業(yè)、商業(yè)和手工業(yè)，可是有個障礙迎面而來，即財產(chǎn)所有權(quán)的限制?！洞笄迓伞烦幸u傳統(tǒng)，明確規(guī)定：“凡祖父母、父母在，子孫別立戶籍，分異財產(chǎn)者，杖一百。若居父母喪而兄弟別立戶籍，分異財產(chǎn)者杖八十?！崩碛墒牵骸白娓改?、父母在，子孫不得私財，禮也。居喪則兄弟猶侍乎親也，若遂別立戶籍，分異財產(chǎn)，均為不孝。故有杖一百、八十之罪，仍令合籍共財?！边@是嚴重壓抑經(jīng)營積極性的規(guī)定。更為嚴重的是清政府為新經(jīng)濟的發(fā)展設置種種障礙，突出的表現(xiàn)是辦新式工商、交通和金融事業(yè)一律實行批準制，往往相應設置壟斷特權(quán)，不準民間資本自由進入。但是由于清政府的歷史局限性，改革沒有達到預期目的，一些阻礙民族經(jīng)濟發(fā)展的障礙依然大量存在。如大清帝國第一位駐外使節(jié)郭嵩燾回國退休后他在給李鴻章的信中說到：“輪船之為便利，天下所共知也。愚劣如湘人，亦習焉而知其利。是以十年以前阻難在士紳，十年以來阻難專在官。凡三次呈請，獨不準百姓置造?！钡谌问枪誀c出面籌辦的，已籌集資本兩萬余，這個航運公司也沒有成功。

（十二）如果從1865年辯論要不要學西方借法自強算起清政府內(nèi)部整整爭論30年才得出這么一個結(jié)論，更主要的是鴉片戰(zhàn)爭以來歷經(jīng)6次內(nèi)外戰(zhàn)爭（特別是甲午戰(zhàn)爭）的失敗導致內(nèi)外交困，迫使清政府的經(jīng)濟政策不能不作出重大調(diào)整。用當時一篇得到朝廷首肯并轉(zhuǎn)發(fā)而流傳甚廣的奏章的話來說是：“今日即孔孟復生，舍富強外亦無治國之道，而舍仿行西法一途，更無致富強之術(shù)?！睋Q句話說生死存亡迫使這個專制政府不能不放松控制，讓老百姓得到一定程度的經(jīng)濟自由。不過這一權(quán)利的法制化是1904年初接連頒布《奏定商會簡明章程》、《商人通例》、《公司律》后的事，其中規(guī)定“凡設立公司赴商部注冊者務須將創(chuàng)辦公司之合同、規(guī)條、章程等一概呈報商部存案”悉與國際慣例一樣，辦企業(yè)僅須登記注冊即可?！靶抡睍r期開始建立現(xiàn)代社會運作架構(gòu)，民國初年的北洋政府時期基本沿用清末新政所制定的一系列法律和審判制度，1924年國民政府在廣州建立，特別是1928年成為全國政權(quán)后中國法制進程因中國國民黨在包括立法、司法在內(nèi)的各領域全面推行“黨化”而暫時停止，但這時民法、刑法等基本法律文本仍大體承襲清末新政的成果。國民黨開創(chuàng)執(zhí)政黨直接檢查出版物和鉗制言論自由、學術(shù)自由的體制，冀圖以一黨的主義齊一國民思想，以達到“一黨治天下”的目的。中國共產(chǎn)黨領導的抗日根據(jù)地和后來的解放區(qū)也沿用國民政府的《六法全書》辦案，對于這種極其不尊重和保障人權(quán)的法律制度時中國人民群眾與之斗爭亦已長久，直至1949年二月中共中央下令蔑視和批判西方“反人民的法律”和廢止國民黨《六法全書》。

（十三）在政治上清末政權(quán)機構(gòu)發(fā)生很大的變化，清末新政前清政府基本上還是封建的政權(quán)機構(gòu)。在清末新政期間卻發(fā)生極大的變化，這種變化不僅表現(xiàn)在1906年前改總理衙門為外務部以及設立商部、練兵處、巡警部、學部等，還表現(xiàn)在1906年11月重新更定官制。除內(nèi)閣、軍機處仍舊外新設立或改名稱的有外務部、學部、民政部、度支部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、海軍部、軍咨府、資政院、審計院，到此清政府雖然仍是半新半舊的，但這畢竟是清朝政權(quán)機構(gòu)邁入近代時期的開始。新建陸軍是中國建立真正意義上的近代軍隊的首次努力，是中國近代軍事史上重要的一頁，對日后中國軍隊的軍制、作戰(zhàn)、訓練、編制等方面都有重大影響。盡管它最后的發(fā)展方向并未與這場軍事變革的發(fā)動者清政府所預期的一致，但是新軍建設開創(chuàng)中國近代軍事進程的多項先河，是中國軍事近代化的重要進步。鴉片戰(zhàn)爭當中曾經(jīng)勇武善戰(zhàn)的八旗在西方列強堅船利炮和新式步炮協(xié)同戰(zhàn)術(shù)的打擊下不堪一擊，參戰(zhàn)清兵與英軍傷亡比竟然達到600比1，慘痛的現(xiàn)實迫使清朝統(tǒng)治者從“天朝上國”的美夢中驚醒，開始“師夷長技以制夷”的洋務運動。然而中日甲午戰(zhàn)爭期間即使是清軍已經(jīng)裝備相當數(shù)量的西方先進武器，包括比日軍還要先進的毛瑟步槍的情況下仍然一敗涂地，究其原因大部分清軍是混編各式古老火槍（甚至包括鳥銃、抬槍）與不同口徑的近代步槍，沒有幾個單位配置統(tǒng)一的制式近代武器，戰(zhàn)斗一旦打響則后勤供應漏洞百出，有槍無彈、有彈無槍的情況比比皆是。清朝統(tǒng)治者經(jīng)過甲午戰(zhàn)爭發(fā)現(xiàn)建立先進的軍隊制度才是提高戰(zhàn)斗力的根本，在反思日軍勝利因素后清朝統(tǒng)治者認識到：“日軍專以西法制勝，一代有一代之兵制，一時有一時之兵制。未可擬古劑以療新病，居夏日而御寒裘也?！?/p>

（十四）因此清政府嘗試逐漸引入西式軍制與訓練，開辦西式軍事學校，同時命令舊有軍隊改習洋操，聘請西方教官訓練甚至管理軍隊。這些接受西式軍事訓練，使用西式制式武器裝備的清軍被稱為新式陸軍，其中北洋的定武軍和南洋的自強軍在這方面開創(chuàng)新河。新軍建設與洋務運動有著本質(zhì)的區(qū)別，洋務運動是“中學為體、西學為用”，在思想上根本沒有承認西方軍事思想和制度的領先，幻想單純從西方列強手中購買洋槍洋炮、替換手中的大刀長矛和土炮就能成為一流軍隊。而對于真正決定戰(zhàn)斗力的軍隊制度絲毫不作變革，導致清朝軍隊的戰(zhàn)斗力與列強的差距，因此洋務運動并沒有從本質(zhì)上改革軍隊，軍隊戰(zhàn)斗力沒有大幅的提升。美國《紐約時報》記者現(xiàn)場采訪報道更為直截了當：“除了數(shù)千由外國軍官親手訓練的精銳部隊外大部分的清國官兵即便是手里拿著現(xiàn)代武器，思想?yún)s還是活在300年前?！狈从^新軍建設是從軍隊制度乃至武器裝備、官兵培訓等方面作深刻的變革，近代軍隊司令部、軍事學校、軍樂隊、近代軍事編制、后勤制度以及“國防軍”概念等等措施都是清政府守舊勢力不敢想象的變革。一系列的變革對于提升新軍戰(zhàn)斗力的效果非常明顯，辛亥革命初期人數(shù)上占據(jù)優(yōu)勢的舊軍面對新軍時大部分一觸即潰，最終南方新軍在孫中山、黃興的引導下率眾起義，北方新軍在袁世凱指揮下進行逼宮，反予清王朝致命的一擊。新軍的西式軍制在清朝滅亡后經(jīng)過進一步改進和變革，一直作為國民政府軍隊的軍事制度，而部分軍事制度甚至也被后來共產(chǎn)黨領導下的軍隊所沿用、發(fā)展，其意義和影響不可謂不深遠。在思想文化上通過清末新政，在這方面的變化是十分突出的：其一結(jié)束科舉制度的歷史；其二清末出現(xiàn)辦學熱潮，由于清政府號召辦學，又公布《奏定學堂章程》。加上廢除科舉制度，于是新式學堂如雨后春筍，達到前所未有的程度；

（十五）其三由于清朝政府的號令及地方官和個人的努力，很快地出現(xiàn)留學的熱潮。1905年至1906年間僅留日學生就多達8000余人，這同新政前比較時增長100多倍；其四政治思想界也有所變化，隨著清末“預備立憲”的開展，西方近代思想得到一定的傳播，在中國傳統(tǒng)思想體系中透進數(shù)縷民主的霞光。在階級關(guān)系上清末也發(fā)生很大的變化，隨著中國民族資本主義的發(fā)展，中國民族資產(chǎn)階級的力量有了明顯地增長，特別是這時民族資本的中小企業(yè)大量涌現(xiàn)使中國民族資產(chǎn)階級中下層的力量有了明顯地壯大，與此同時中國工人階級的隊伍也由甲午戰(zhàn)前的10萬人左右增長到辛亥革命前的66萬多人。在新政與民主革命的關(guān)系上新政促進革命的爆發(fā)，清末新政與資產(chǎn)階級民主革命是互相影響著的兩個運動：由于民主革命活動的開展，觸動清朝的封建專制統(tǒng)治，因此清末新政有轉(zhuǎn)移矛盾、拒絕革命的動機。從這個意義上說民主革命活動促使清末新政的實行，但同時這就是由于清末新政的開展，又在客觀上促進資產(chǎn)階級民主革命的發(fā)展。主要表現(xiàn)是：清末民族資本主義的發(fā)展為資產(chǎn)階級民主革命提供經(jīng)濟基礎；由于民族資產(chǎn)階級力量的壯大為資產(chǎn)階級民主革命提供階級基礎；辦學和留學熱潮的出現(xiàn)產(chǎn)生眾多的青年學生和知識分子階層，這是民主革命的群眾基礎；由于清末新軍的出現(xiàn)，由于革命黨人把工作重點轉(zhuǎn)移到新軍，新軍就逐漸成了清政府的掘墓人，成了民主革命的陣地。為了實行新政，清政府必須想方設法籌集經(jīng)費，增加人民的負擔，使中國勞苦大眾生活較之同光中興時期有所貧困化，社會矛盾無由不尖銳更甚。為了籌款的清政府不得不向下攤派，這是清末新政經(jīng)費的最主要來源。為了籌餉的清政府不辭廣設名目，以多方索獲，如1903年12月24日清政府發(fā)布的兩個上諭，就向各省派款每年達960萬兩。

（十六）從1902年起在通商口岸征收印花稅，在湖廣征收房捐、鋪捐。直隸袁世凱擬每戶售酒百斤，抽捐制錢一千六百文，并準其于常價之外，每斤增加十六文發(fā)售。1903年在吉林征收燒窯捐、車輛捐，在其他地方征收牛捐、馬捐、鹽商捐、紳富捐，還有戶口稅、丁稅等。清政府向下派款，而這些款項，各地方政府又通過提高部分商品物價從勞動人民身上索獲。如此外又出現(xiàn)許多新名目的稅捐，如糧捐、房捐、新捐、學捐、鋪捐、膏捐、統(tǒng)捐、攤捐等等。同時復提稅率，有由戶部決定在全國公開加收的，也有由各地任意增加稅率的，并允許地方官自籌稅收。施行若此，無由不使稅紊貪橫，未免于廣大勞動人民（實是某些無心專業(yè)的閑散人），造成前所未有的災難。對外蒙古的捐稅導致人民不堪其擾，相率逃避，近城（指庫倫）各旗，為之一空。以袁世凱為代表的北洋軍閥的崛起是清末新政的又一苦果，袁世凱是靠在天津小站練兵起家的，又是靠于山東任巡撫時的靈活應變及鎮(zhèn)壓義和團運動發(fā)跡的，在新政期間于1902年清政府又令袁世凱訓練京旗陸軍，到1906年末北洋六鎮(zhèn)的軍隊都抓在他的手中。因此在清末袁世凱聲名顯赫并可以左右朝政，這也使得清朝的覆亡有了它自身內(nèi)部的原因，新政培育出足以摧毀他自己的毒瘤。清末新政時某些經(jīng)濟政策的公布，客觀上也為列強輸出資本創(chuàng)造方便條件。19世紀末20世紀初是近代中國社會經(jīng)濟發(fā)展變化的一個重大轉(zhuǎn)折時期：列強對華經(jīng)濟侵略加速擴張，民族危機空前深重，西方列強的侵略方式也由原來的商品輸出為主轉(zhuǎn)為資本輸出為主，近代中國的半殖民地半封建社會經(jīng)濟形態(tài)最后形成并進一步深化。

（十七）商品輸出顧名思義就是西方列強向中國傾銷工業(yè)品和掠奪原料，這些商品包括鴉片、西方列強本國的手工工廠所生產(chǎn)的產(chǎn)品，或者在通商口岸開設工廠（很少），利用中國廉價勞動力和原料，剝削中國人民。商品輸出較資本輸出時間早，在1840年至1895年《馬關(guān)條約》簽訂年間里絕大部分都是商品輸出，其本質(zhì)是控制殖民地的市場。資本輸出是用過剩資本向其他國家投資，例如在中國投資開辦工廠，或利用雄厚的資本取得在中國的鐵路權(quán)、開礦權(quán)等等，或用過剩資本作為貸款，其本質(zhì)是通過資本控制殖民地的經(jīng)濟命脈（危機更加加深和嚴重）。在西方列強看來與其等著一味守舊的清政府最終被革命所推翻，不如督促清政府實行改革以消彌革命，這樣才能維持中國地區(qū)局面的穩(wěn)定和平，進而能夠保證其在華利益長期存在。因此《辛丑條約》簽訂之前和之后列強多次向清政府提出改革的建議，從這一點上講清政府最后力行新政在一定程度上含有迎合列強的因素。清末新政后民族經(jīng)濟的發(fā)展需要大量的資金，張謇是清末提倡實業(yè)救國論的代表人物，他提出過“棉鐵主義”、發(fā)展外資等具體發(fā)展實業(yè)的措施。棉鐵主義指以棉紡織業(yè)、鋼鐵業(yè)帶動民族工業(yè)的發(fā)展，形成民族工業(yè)體系。他還主張以合資、借款、代辦等形式，利用外國資本解決發(fā)展民族工業(yè)所需要的資金問題。但是列強也不欲中國驀然走資而頓失既得，正是英、德、法、美等國以借款為誘餌，力爭清政府將鐵路收歸國有，激化清政府與民族資產(chǎn)階級之間的矛盾。棉鐵主義亦稱“棉鐵政策”，近代資產(chǎn)階級改良思想家張謇在總結(jié)多年辦實業(yè)經(jīng)驗的基礎上于1910年提出的中國振興實業(yè)應以發(fā)展棉紡織業(yè)和鋼鐵工業(yè)為中心，帶動其他經(jīng)濟部門發(fā)展的主張。他認為國家貧窮，發(fā)展資本主義工商企業(yè)的資金不足、人力缺乏，因而必須有重點地進行。

（十八）棉紡織業(yè)和鋼鐵工業(yè)關(guān)系到國計民生，棉紡織品和鋼鐵是進口貨物中數(shù)量最多、耗銀最巨的。重點發(fā)展棉紡織業(yè)和鋼鐵工業(yè)便可減少貿(mào)易進口，扭轉(zhuǎn)貿(mào)易逆差，滿足國計民生的需求，堵塞漏卮。同時可設廠自救，與外商爭奪國內(nèi)市場和資源，從而抵制外商在華投資辦廠所進行的掠奪。棉紡織業(yè)和鋼鐵工業(yè)的發(fā)展又可控國民經(jīng)濟大權(quán)，帶動國內(nèi)其他行業(yè)的發(fā)展，抵制外國資本對中國經(jīng)濟命脈的控制。棉、鐵工業(yè)中又以發(fā)展棉紡織業(yè)為先，由此必須發(fā)展棉花生產(chǎn)，主張以資本主義股份公司的方式，集資發(fā)展棉花生產(chǎn)，以租佃制進行經(jīng)營。另外還主張加強經(jīng)濟立法，保護實業(yè)的發(fā)展，在維護和堅持國家主權(quán)的前提下利用外資和外債來發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟。棉鐵主義主張以發(fā)展棉紡織工業(yè)和鋼鐵工業(yè)來振興實業(yè)，認為優(yōu)先發(fā)展這兩種工業(yè)即“操經(jīng)濟界之全權(quán)”，可減少對外貿(mào)易逆差。清朝光緒、宣統(tǒng)年間進口貨之多估較價格，棉織物曾達一萬八千余萬兩次，則鋼鐵他貨無能及者。為了挽回利權(quán)張謇在南洋勸業(yè)會時就發(fā)表中國現(xiàn)實業(yè)須采用棉鐵政策，為什么是棉鐵呢？他反復查閱《海關(guān)貿(mào)易冊》后深感棉織品是當時進口貨的第一大宗，又是中國人民所需之品，這是中國第一至大之漏厄。鐵是興實業(yè)制造工農(nóng)之器不可缺少的，如果中國興工業(yè)而不用機械是欲驅(qū)跛鱉以競千里之逸足也。用機械而不求自制是欲終古受成于人處第三位至五、六、七位，故非首先發(fā)展棉鐵工業(yè)不足以談抵制外貨不足以振興實業(yè)。這里張謇不僅注意到發(fā)展輕工業(yè)同時注意到發(fā)展重工業(yè)，他深知棉鐵兩業(yè)可以操經(jīng)濟界之全權(quán)，重工業(yè)強調(diào)鋼鐵輕工業(yè)強調(diào)紡織這是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。他已從戰(zhàn)略高度抓住發(fā)展民族工業(yè)近代化的關(guān)鍵，但是由于財力的限制，張謇對于鋼鐵工業(yè)確實未涉津涯，而只能寄希望于漢冶萍公司群策群力，維護中華一線生機。

（十九）張謇一生事業(yè)主要在紡織，與外國的競爭主要也在紡織，后來他在任農(nóng)商總長期間發(fā)布獎勵植棉條例等政策法令對于中國棉紡織業(yè)的崛起起了巨大的推動作用。即便離開北京政府后他也更是利用西方列強征戰(zhàn)暫時無力東顧的有利時機抓緊大力擴展棉紡工業(yè)和植棉業(yè)決心，在國內(nèi)市場上與列強“悍戰(zhàn)”決一雌雄。張謇所主張的“棉鐵政策”又叫“棉鐵主義”，在他看來所謂國計民生農(nóng)工商事業(yè)，其中心環(huán)節(jié)就“在棉鐵棉尤宜先”。張謇為自己的“棉鐵主義理想”奮斗大半生。早在1919年他說:“凡三十年先我后我事乎此者亦肩背相望矣。鐵吾猝未能業(yè)之也業(yè)棉則逾二十年”，他明白地表示：“棉鐵二者不僅棉尤宜先，而首先要從發(fā)展植棉著手才是今日救國之策，因為棉紡的聯(lián)結(jié)也就把農(nóng)、工、商聯(lián)結(jié)起來，從而構(gòu)成其一整體之實業(yè)。”所以張謇反復強調(diào)：“紡織根本在于棉故獎勵植棉尤為根本之計劃?！?。張謇提出的棉鐵主義并不僅僅是其創(chuàng)辦實業(yè)的個人體會和指導思想，而是一種統(tǒng)攬全局的中國工業(yè)化的宏偉發(fā)展戰(zhàn)略，遠遠超越重農(nóng)主義和重商主義，具有重要的理論意義和實踐意義。清末新政時練新軍、辦警政，強化專制的國家機器，有利于清政府對革命派反抗斗爭的鎮(zhèn)壓。因為在清末清朝舊式軍隊早已失去戰(zhàn)斗力，而所編練的新軍，戰(zhàn)斗力有了明顯的提高。再加上各地辦起的警察，加強對革命派反抗斗爭的偵緝和鎮(zhèn)壓，這也是清末新政的一個惡果。清末新政時期清政府開始改變原有的邊疆地區(qū)治理模式，開放“蒙禁”，在青藏地區(qū)“改土歸流”，同時將內(nèi)地漢人大幅移民邊疆地區(qū)。由于“新政”操之過急、措施不當，產(chǎn)生一系列問題。一向享受清廷優(yōu)遇的蒙旗王公貴族不僅不能得到財政上的支持，而且還要另納“報效銀”，這就使蒙古地區(qū)財政狀況陷于惡性循環(huán)之中。在蒙古增加的貢捐和新捐輸，諸如煙、牛、草、車捐以及國民捐，僅庫倫一地以商民每年被迫向清廷交納的“包捐”銀高達兩萬四千兩。

（二十）清政府還通過發(fā)行國債（即“昭信股票”）來籌措資金，如土謝圖汗、車臣汗兩盟封建王公和哲布尊丹巴等上層喇嘛等被“勸辦昭信股票”，向清廷交納報效銀20萬兩，其中哲布尊丹巴一人報效銀就6萬兩，各盟旗都有諸如此類的報效銀兩。雖然他們可以從牧民身上搜刮來獲得一定的補償，但這使他們本已窘迫的財政更見襟肘產(chǎn)生危機。同時也使蒙古牧民的生計雪上加霜，這種惡性循環(huán)也加劇蒙古民族的離心力。張蔭棠和聯(lián)豫在西藏推行新政的籌劃實施中所謂“收回政權(quán)”，以漢官代替藏官治藏，這是當時西藏地方噶廈所無法接受的。達賴喇嘛在英軍逼近拉薩的情況下不得已出走庫倫，清政府卻聽駐藏大臣有泰的一面之詞，革除達賴喇嘛的名號，嚴重傷害西藏人民的民族感情和宗教感情，進一步加深清朝中央政府與西藏地方政府之間的裂痕。過分強調(diào)“使通祖國語言文字”，而無視藏民族語言文字的教育。他們所說的“興辦教育”實際上只是漢文漢語的教育，張蔭棠印行《訓俗淺言》和《藏俗改良》極力宣揚“君臣有義”、“夫婦有別”以及“智、仁、勇、孝、悌、忠、信、禮、義、廉恥、合群”等孔孟綱常倫理，又對藏民族的習俗風尚橫加指責，企圖以儒家封建倫理取代藏民族的倫理習俗。這種文化自大心理以及以“開啟民智”為名試圖民族同化的政策在一定程度上損害西藏僧俗的民族自尊心，加深民族矛盾。從1901年至民國建立有很多制約經(jīng)濟發(fā)展的不利因素：強勢和享有特權(quán)的外國資本；厘金和其他苛捐雜稅；由于政治制度改革滯后帶來的政府官員腐敗；日俄戰(zhàn)爭及其他突發(fā)事件引起的社會不安和動蕩等等。但民族經(jīng)濟仍有不俗的表現(xiàn)，1895—1913年間民族資本工業(yè)發(fā)展速度年均15%，比第一次世界大戰(zhàn)列強無暇東顧期間的發(fā)展速度還略高一點，其他經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展也比較順暢。主要的一條是政府不再愚蠢地堅持以官辦或官督商辦的壟斷經(jīng)濟為路向，扶植和獎勵私人資本，建立自由的市場經(jīng)濟制度。加上工資和原料低廉以及市場廣闊，這些有利因素足以抵消其他制度性缺陷帶來的不利因素（如貪污腐敗和政府效率奇低等）的影響。

（二十）從1912年到抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)期間戰(zhàn)火連綿，社會動蕩不安，但總的說來經(jīng)濟仍持續(xù)以較高速度發(fā)展。1912—1936年盡管有幾次世界性的經(jīng)濟危機，特別是1929年開始的經(jīng)濟大危機，中國工業(yè)年均仍增長9.2%（主要是輕工業(yè)），1912—1930年更高達13.8%。原因是北洋政府繼承清末新政的經(jīng)濟自由制度，且有所完善，雖然1927年國民黨正式取得政權(quán)后開始扶植帶有封建的、買辦性質(zhì)的官僚資本，但尚不足壟斷國民經(jīng)濟?！靶抡睅淼纳鐣宋囊饬x也不容忽視，近代著名翻譯家和教育家嚴復翻譯的《原富》（即《國富論》）序言中寫到：“列強乃至民生安業(yè)之事，大抵任民自為，而不過問。讀此則知東西立國之相異，而國民資格，亦由是而大不同也。蓋西國之王者，其事專于作君而已；而中國帝王，作君而外，兼以作師。且其社會，固宗法之社會也，故又曰元后作民父母。下至守宰，皆以其身兼天地君親師之眾責。卒之君上之責任無窮，而民之能事，無由以發(fā)達。而其于國也，無尺寸之治柄，無絲毫應有必不可奪之權(quán)利?！睕]有經(jīng)濟自由，只能事事仰承官府旨意，公民權(quán)利就失去基礎。在新文化運動中陳獨秀也一再重申“以獨立之生計，成獨立之人格”的極端重要性。清末新政固然是慈禧集團為強化封建國家機器，整頓和鞏固清王朝統(tǒng)治搞起來的。也不可否認新政改革由于主觀和客觀上的多重局限，加上王朝自身的頑固保守，使改革在打折扣，存在諸多缺陷和差強人意之處。盡管這樣但清末新政改革在社會政治、經(jīng)濟、軍事、文化教育等方面都產(chǎn)生新陳代謝的客觀效果，在中國社會的近代化過程中占有一定的地位，這是應該肯定的，不能視而不見、一筆抹殺。更不應該視之為“假維新”、“偽變法”，而應謹重地分析，肯定是一個確確實實推行的改革運動，是中國近代史上廣泛而深刻的資本主義性質(zhì)的改革運動，其與戊戌變法相比較時是一場排除民族資產(chǎn)階級領導和參加具有資本主義性質(zhì)的改革運動。

五大臣出洋

（一）1905年七月清政府為了挽救危局不得不接受資產(chǎn)階級改良派“立憲”的口號，掛起“預備立憲”的招牌，特派鎮(zhèn)國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方、商部右丞紹英等五大臣分赴歐美日本等東西洋各國考察憲政。20世紀初經(jīng)過義和團運動、八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭后清王朝內(nèi)外交困，統(tǒng)治搖搖欲墜。1901年1月慈禧太后被迫宣布要“取外國之長”以“補中國之短”，實行變法新政。同年張之洞、劉坤一聯(lián)名所上《江楚會奏變法三折》中也明確提出擬請敕派王公大臣分赴各國游歷，其理由是親貴歸國，所任皆重要職事，所識皆在朝之達官，故其傳述啟發(fā)，尤為得力。1902年以后逐漸出現(xiàn)官員出洋游歷（尤其是赴日本考察的熱潮）對推動清末新政的進展起一定的作用，1905年由于日俄戰(zhàn)爭和民族危機加深的影響，要求立憲的輿論日益高漲，駐外公使和地方督撫也紛紛奏請仿效日本及歐美政治，實行君主立憲。清廷決定派王公大臣出洋，深入考察歐美及日本等國政治，歸國報告后再做決策，于是就有了1905—1906年的五大臣出洋。清廷所派考察政治出使大臣的人選幾經(jīng)變動，最初曾想派貝子載振、軍機大臣榮慶、戶部尚書張百熙和湖南巡撫端方，后因榮慶、張百熙不愿去改為軍機大臣瞿鴻禨與戶部侍郎戴鴻慈。以后又因載振、瞿鴻禨公務在身而不能出洋，改派鎮(zhèn)國公載澤、軍機大臣徐世昌，不久又追加商部右丞紹英。1905年9月24日正值使團在北京正陽門車站上車準備出發(fā)時遭革命黨人吳樾炸彈襲擊，紹英等受傷，徐世昌兼任巡警部尚書也走不了，又改派山東布政使尚其亨和順天府丞李盛鐸。因此最后真正出洋的五大臣是載澤、戴鴻慈、端方、尚其亨、李盛鐸，全部是高級別的一二品大員。

（二）鎮(zhèn)國公載澤姓愛新覺羅，滿洲正黃旗人，是嘉慶皇帝第五子惠親王之孫。其妻與光緒皇后隆裕是姐妹，屬近支王公，宗室貴胄，故出洋后常被外國報紙稱為“親王殿下”。他是深得慈禧太后寵信的滿族親貴，出洋前任盛京守陵大臣，回國后不久就升任御前大臣、度支部尚書。戶部侍郎戴鴻慈與湖南巡撫端方都曾在慈禧西逃時護駕有功，獲慈禧賞識，剛出洋就分別被升為禮部尚書和閩浙總督，回國后端方更調(diào)任兩江總督兼南洋大臣。尚其亨是二品布政使，漢軍旗人，并與慈禧沾親。而李盛鐸原是慈禧寵臣榮祿之心腹，此時被任命為出使比利時大臣兼考察政治大臣。五大臣出洋還選調(diào)大批隨員，選拔標準是必須擇其心地純正見識開通者，方足以分任其事。隨員不僅人數(shù)眾多，而且級別較高、素質(zhì)較好，不少人后來成為政壇和外交界的風云人物。他們先是奏調(diào)38人名單，實際上后來分兩路出發(fā)時僅載澤一路在其日記上提到的隨行或先遣人員名單已達54人。戴鴻慈一路，其日記所記同行隨員也有48人。隨員中包括部分京官，如御史、內(nèi)閣中書、翰林院編修，各部郎中、員外郎、主事等，還有地方官員，如道員、知府、知縣，海陸軍官如參將、都司以及地方督撫派的隨員和留學生等。有些是精通外語和外國情況曾經(jīng)留學歐美、日本的歸國留學生，其中包括民國時代當過內(nèi)閣總理或部長、公使的熊希齡、陸宗輿、章宗祥、施肇基等人，還有袁世凱的長子袁克定。隨員們各有分工，分別擔任先遣聯(lián)絡、考察、翻譯、編撰等任務。五大臣出洋目標遠大、任務明確、調(diào)研細致，1905年7月16日上諭規(guī)定目的是分赴東西洋各國，考求一切政治，以期擇善而從。并要求在國外隨事諏詢，悉心體察，用備甄采，毋負委任。

（三）臨行之前慈禧太后和光緒帝連日召見考察大臣，認真聽取端方演講《立憲說略》，并讓考察大臣帶上些宮廷御點路上充饑。光緒帝還面諭軍機大臣：“考察政治是今天當務之急，務必飭令各考察大臣速即前往，不可任意延誤。”1905年12月11日戴鴻慈、端方等人已經(jīng)待命出發(fā)，鑒于上次出行的教訓，這次出發(fā)時北京火車站采取嚴密的保護措施，實行戒嚴，所謂閑雜人等一概不能入內(nèi)。車站稽查嚴密，外人不得闌入。按照慣例，完成拜祭祖先儀式、求得祖宗庇佑之后戴鴻慈、端方二位大臣由北京經(jīng)天津至秦皇島，再換乘兵輪“海圻”號前往上海，搭乘至歐美國家的船只，開始西行。此外還有隨行前往美國留學的八名學生，日后因在美國宣傳孔教而聲名遠揚的陳煥章也在這群留學生之列。12月19日美國太平洋郵船公司的巨型郵輪“西伯利亞”號載著幾十名考察人員，也載著清政府和社會各界的殷殷期望，收錨起航，向著日本駛?cè)?，善于觀察的戴鴻慈剛剛上船就詳細地記錄下整個郵輪的構(gòu)造和機關(guān)設置情況。12月11日載澤、李盛鐸、尚其亨等人也從北京出發(fā)，來以上海。次年1月14日這批考察團成員搭乘法國輪船公司的“克利刀連”號先到日本，再轉(zhuǎn)至歐洲等國家。一路上也是眾人擁簇、浩浩蕩蕩，同行的除了一干隨員之外還有各省選派隨團出洋考察者六人以及留學生若干人。盡管為節(jié)省時間多參觀一些國家，出洋考察憲政團已經(jīng)兵分兩路行進，但是相對而言他們的行程還是很緊張的。因此隨行人員就各施所長，按照自己的領域去觀察他國不同的方面，以期用最短之時間取得最大之功效。

（四）自然這次出國考察，憲政為首要之目標，因此每到一國對于議院的參觀和議會制度的考察必在計劃之中，由是形成一個慣例，也引發(fā)許多思考。在戴鴻慈等人看來在這些實行憲政的國家中執(zhí)政黨和在野黨之間為了國家利益做出的溝通以及君主和議會之間的互動關(guān)系讓他們耳目一新，當他們踏上所美國時看到議院中的議員們恒以正事抗論，裂眥抵掌，相持未下。及議畢出門，則執(zhí)手歡然，無纖芥之嫌。蓋由其于公私之界限甚明，故不此患也。而當他們來到英國時也注意到議員分為政府黨與非政府黨兩派，政府黨與政府同意，非政府黨則每事指駁，務使折中至當，而彼此不得爭執(zhí)。誠所謂爭公理，不爭意氣者，亦法之可貴者也。在意大利考察時戴鴻慈等官員看到意大利議會中往往由議院就可以決定國王任命大臣之去留，對于這些考察大臣而言此事讓他們感到十分詫異：“義國任命大臣之權(quán)，操諸國王之手。而大臣之不職者，得由下議院控訴之，而由上議院以裁判之。歐洲諸國，政制相維，其法至善，胥此道也?！弊掷镄虚g無不流露出對于這種政治體制的驚奇和贊嘆。在考察憲政之余這些官員們也對日本和歐美社會的物質(zhì)和文化事業(yè)產(chǎn)生濃厚的興趣，事實上這樣的社會氛圍對于他們而言確有耳目一新之感，因此在這為時半年的國外行程中他們分別參觀一些外國的社會部門和機構(gòu)。大致說來既有像政府機關(guān)、郵局、鑄幣局這樣的行政管理和服務部門，又有像監(jiān)獄、瘋?cè)嗽哼@樣諸如管制社會另類人群的機構(gòu)；既有像基督教青年會、商會這樣的依靠宗教和社會力量所組成的團體，又有像美術(shù)院、博物館、學校等文化教育機構(gòu)。

（五）可以說是比較廣泛地近距離觀察、了解日本和歐美社會的不同側(cè)面，并且與中國的社會情況進行不同程度的比較。譬如當考察大臣們在德國劇院觀看戲劇時對于德國人編排戲劇時所花費的心思感觸頗多，認為像德國這樣的歐洲國家非常注重戲劇對于民眾的教化作用，因此不惜投大資本、竭心思耳目。遂聯(lián)想到中國的戲劇改良在社會中遇到的重重阻力，不禁感慨道：“又安怪彼之日新而月異，而我乃瞠乎其后耶！”在參觀余暇考察憲政的大臣們也在享受著難得的休閑時光，每當他們到大城市進行考察之余總是不忘前往所謂“優(yōu)游休息”之地放松一下。每至都會繁盛之區(qū)必有優(yōu)游休息之地，稍得閑暇，即往游觀，輒忘車馬之勞，足益見聞之陋。相形之下中國這樣的數(shù)千年文明舊域，迄今乃不若人，難免讓這些大臣產(chǎn)生相形見絀之感。待他們回國后便立刻奏請由學部、警部主持，在京師次第籌辦這些公共設施，并由清朝政府飭各省督撫量為興辦。亦先就省會繁盛處所，廣開風氣，則庶幾民智日開。民生日遂，共優(yōu)游于文囿藝林之下，而得化民成俗之方，其無形之治功，實非淺鮮。他們不僅提議在全國范圍內(nèi)逐步建立起圖書館、博物館、動物園、公園等，而且還不惜斥重金從國外購買回一批動物，放在北京新建的萬牲園中，可以說是促成中國最早的動物園的雛形。1906年夏秋之際經(jīng)過近半年的海外考察后兩批出洋大臣先后回到中國，他們在梁啟超和楊度等人在東京事先寫好的有關(guān)實行憲政的文章的基礎上草擬一份“考察憲政報告”，向清朝政府復命，正式提出實行君主立憲的主張。并且還指出立憲利于君，利于民，不利于官。

（六）此外戴鴻慈、端方等人還根據(jù)從國外帶回來的關(guān)于憲政的資料編寫出《歐美政治要義》一書，將歐美各國的政體或者相關(guān)的政治制度進行簡略的介紹。不僅對于改革政治和其他制度具有重要參考價值，而且也使慈禧和當權(quán)親貴對于世界大勢有所了解，憲政知識有所增長，有利于基本國策的確定。以慈禧太后為代表的清政府內(nèi)部頑固派對于考察團的態(tài)度是比較認可的，1905年11月23日考政大臣請訓陛辭，據(jù)端方致張之洞函透露稱慈禧當日殷殷以考察各國憲政為屬，冀歸來后施行，是此事尚有成立之望。端方、戴鴻慈離京當天慈禧即向奕勵詢問立憲宗旨，奕勵稱：“中國宜用君主立憲政體，由君主操權(quán)。而商民凡有一切公約，參酌行之，當可有益無弊?！贝褥麑Υ祟H為認同。五大臣考察團在國外考察期間慈禧對于立憲一事更加關(guān)注，有報道稱：“日前兩宮面諭，現(xiàn)以時局艱難，力圖變法。雖經(jīng)揀派大臣出洋考求政治，究恐緩不濟急。爾大臣等務當細心討論，可先定其大略，侯出洋大臣回國后再行參酌，擇善而從?！憋@然慈禧對立憲的態(tài)度變得十分熱心，傾向于認可憲政改革。由于上海的地理位置，兩路考察團皆由上海放洋，考察完畢后亦取道上海返京。上海作為立憲派活動的中心之一，兩路考察團無論放洋還是歸國之途皆與上海立憲派人士密切接洽?？傮w來看上海立憲派對考察團持歡迎態(tài)度，積極為考察團建言，表現(xiàn)出強烈的參政意識，然而這并不表明對政府的真實動機毫無懷疑。在考察團出國之前上海立憲派的懷疑情緒即表現(xiàn)得較為明顯。如在日俄戰(zhàn)爭之際策動端方等地方大吏的主角之一趙鳳昌曾對端方言道：“欲預聞日俄和議未成，而改派考查，朝廷于立憲，仍為敷衍延宕之計。革命終不能免，可以早回，得南洋一席?！?/p>

（七）在考察團出洋不久張謇亦曾于日記中寫道：“憲政之果行與否，非我所敢知。而為中國計，則稍有人心者不可一日忘，此事將于明年秋冬之際卜之。”由于立憲問題在立憲派和清朝統(tǒng)治集團部分官員之間形成共鳴，革命派則不可避免地產(chǎn)生不小的擔憂。如果清政府真的能夠推行憲政改革，必將得到國民（尤其是立憲派）的大力擁護，其統(tǒng)治合法性將會得到穩(wěn)固。由此革命派以暴力推翻清政府、建立民主共和國的理想將很難實現(xiàn)，于是革命派一面加緊組織起義，自同盟會成立到武昌革命爆發(fā)為革命運動發(fā)展的“茁壯時期；一面通過發(fā)表各類論說，以批判的武器揭露清政府推行立憲改革的虛偽性，五大臣出洋考察則成為革命派批判清政府假立憲的焦點事件。就后一方面而言革命派以《民報》為輿論陣地，揭露考察團出洋考察期間的種種丑態(tài)，對考察團在國外的考察所得進行批判，并從理論上全面否定清政府推行憲政的可能性，形成反對清廷立憲的第一個輿論高潮。總的來看在五大臣出洋考察期間反對立憲的聲音雖然此起彼伏，然而在愈來愈濃厚的立憲氛圍包圍下無疑處于下風。五大臣出洋收獲豐碩、效果顯著，推動預備立憲的決策。1906年回國后載澤等編輯書籍67種146冊，并將其中30種分別撰寫提要，進呈光緒和慈禧御覽，另將購回的400余種外交書籍送交考察政治館備考。戴鴻慈、端方也帶回許多書籍、資料，并趕寫出介紹歐美各國政體制度的《歐美政治要義》供朝廷采擇，以后又編寫介紹各國政治的源流和概況的《列國政要》133卷，這些書對清末新政和預備立憲的各項改革和制度建設具有重要參考價值。

（八）五大臣出洋所起的最重要作用是推動清政府預備立憲基本國策的確定，他們一回到北京就直奔頤和園復命，慈禧太后和光緒皇帝立即召見他們。前后計召見載澤、戴鴻慈各2次，召見端方3次，尚其亨1次。他們在召見時力陳中國不立憲之害及立憲之利，并一連上好幾份奏折來詳加闡述。其中最重要的是載澤的《奏請宣布立憲密折》，為解除慈禧太后對立憲的思想顧慮，著重指出君主立憲有三大利，即“皇位永固”、“外患漸輕”、“內(nèi)亂可弭”，為維護清王朝的統(tǒng)治開一副包醫(yī)百病的藥方，令慈禧讀后頗為動容。端方也上了《請定國是以安大計折》，洋洋萬言，闡述考察歐美各國政治的結(jié)論：“東西洋各國之所以日趨強盛者，實以采用立憲政體之故。因此中國欲國富兵強，除采取立憲政體而外蓋無他術(shù)矣！”1906年8月25日清廷命醇親王載灃和各軍機大臣、政務處大臣及北洋大臣袁世凱等共同閱看考察大臣的條陳各折并會議討論，這實際上是決定國策的重臣會議，會上多數(shù)人贊同立憲，少數(shù)人尚有保留。8月29日慈禧太后與光緒帝召見諸大臣，決定預備立憲，1906年9月1日清廷正式頒布“仿行立憲”的上諭。對于五大臣出洋事件時英國《新達泰晤士報》、《摩寧普司報》、《紐加司絡報》等紛紛發(fā)表文章評述，德國的著名漢學鼻祖福郎克在《科隆日報》上寫道：“他們此次出洋是為了學習日本、美國和重要的歐洲國家的憲法、政治制度和經(jīng)濟體系，特別是有著極大的可能，將西方的憲法、政治制度和經(jīng)濟體系結(jié)合中國的情況移植到中國去?！薄短┪钍繄蟆吩u價說：“人民正奔走呼號要求改革，而改革是一定會到來的，今天的北京已經(jīng)不是僅幾年前你所知道的北京了。中國能夠不激起任何騷動便廢除建立那么久的科舉制度，中國就能實現(xiàn)無論多么激烈的變革。”

立憲運動（上期）

（一）清政府根據(jù)出國考察憲政的清宗室載澤、端方等五大臣的意見于1906下詔預備立憲，1907年又在中央籌設資政院，在各省籌設咨議局。各地立憲派政治團體，發(fā)表宣言，鼓吹實行君主立憲政體，并發(fā)起國會請愿運動。要求速開國會，頒布憲法，縮短預備立憲期限等。1908年清政府又宣布9年后實行立憲，同時頒布《欽定憲法大綱》。預備立憲指的是清政府迫于壓力，在辛亥革命前夕宣布為預備實行君主立憲所采取的一系列措施，亦稱“籌備立憲”。晚清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。預備立憲的工作相當艱巨，非一朝一夕。清末的“預備立憲”主要涉及三個方面的內(nèi)容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是設立議會；三是實行地方自治。義和團運動后各地群眾的反抗斗爭此伏彼起，民主革命思潮在全國廣泛傳播，反清武裝起義接連不斷。資產(chǎn)階級改良派為抵制革命，展開要求實行君主立憲的立憲運動，并取得清廷中央和地方一些漢族官僚的支持。這些情況使清政府不得不采取一些姿態(tài)，應付立憲運動并乘此加強皇權(quán)，以便鎮(zhèn)壓正在興起的民主革命，挽救清朝統(tǒng)治的滅亡。中國清政府在辛亥革命前夕宣布為預備實行君主立憲所采取的一系列措置又稱籌備立憲，次年五大臣歸國，擬出立憲方案。慈禧太后頒布預備仿行憲政的諭旨，各地紛紛建立立憲團體，海外的立憲派也積極響應。1909年3月下詔重申預備立憲，命各省當年內(nèi)成立咨議局，12月16省咨議局代表組成國會請愿同志會。對于立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰(zhàn)爭，日本以君主立憲小國戰(zhàn)勝俄國那樣一個專制大國給清廷上下以很大震動。日俄之勝負，立憲專制之勝負也。朝野上下普遍將這場戰(zhàn)爭的勝負與國家政體聯(lián)系在一起，認為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，非小國能戰(zhàn)勝于大國，實立憲能戰(zhàn)勝于專制。

（二）于是不數(shù)月間立憲之議遍于全國，因為日本于1882年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂于1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察，次年五大臣先后回國，上書指出立憲有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內(nèi)亂可弭?！苯ㄗh進行立憲。但是他們指出：“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至于實行之期，原可寬立年限。日本于明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也?！鼻宄y(tǒng)治者看中的正是“預備”兩字，1906年9月1日清廷頒發(fā)《宣示預備立憲諭》，“預備立憲”由此而來。晚清政府之所以實行預備立憲有其深刻的歷史背景，從國際環(huán)境看十九世紀末至二十世紀初經(jīng)過中日甲午戰(zhàn)爭和八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭后帝國主義進一步加緊對中國的侵略步伐，但是1900年的義和團運動粉碎他們企圖瓜分中國的迷夢，迫使他們轉(zhuǎn)而采取“保全”來扶植清朝傀儡政權(quán)，實行“以華治華”，從而維護其殖民利益的政策。從自身利益出發(fā)，他們要求清政府披上“民主憲政”的外衣。就國內(nèi)形勢而言十九世紀晚期中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和階級結(jié)構(gòu)已發(fā)生明顯變化，資產(chǎn)階級舊民主主義革命正在興起，封建專制主義制度與發(fā)展資本主義生產(chǎn)關(guān)系的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾都已十分尖銳，以孫中山為首的資產(chǎn)階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發(fā)展，而代表資產(chǎn)階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲分得一點權(quán)力。不愿接受任何變革的清朝統(tǒng)治集團在義和團運動的沉重打擊下和資產(chǎn)階級革命的震撼下覺察到如再不作任何“革新”的表示必將“全局糜爛”、“潰決難收”，必須慎重選擇“善后之策”才能茍延殘喘，保持危在旦夕的統(tǒng)治地位。而所謂“善后之策”就是一曰用嚴峻之法，摧鋤逆拭氛；二曰行公溥之政，潛消戾氣。即在加強鎮(zhèn)壓的同時用“政治上導以希望”的策略，欺騙人民，瓦解革命，拉攏立憲派。1906年清政府設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構(gòu)，此后進行一些預備立憲活動，比如設立諮議局和籌建資政院。

（三）諮議局作為各省的議事機構(gòu)，其權(quán)限是討論本省應興應革事宜；討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規(guī)則的增刪和修改；選舉資政院議員；申復資政院或督撫的咨詢等。但是它的權(quán)力受到本省督撫的嚴格限制，同時也是極少數(shù)有產(chǎn)階級上層男子的代表活動場所，它并不具備資本主義制度下地方議會的性質(zhì)。資政院于1907年開始籌建，它的宗旨是取決公論，預立上、下議院基礎。它并不是資本主義制度下的國家議會，從它的人員組成、議事內(nèi)容和程序看它是完全受制于皇帝、毫無實際權(quán)力的一個御用機構(gòu)。另外慈禧太后于1906年9月1日頒布預備仿行憲政的諭旨，各地紛紛建立立憲團體，海外的立憲派也積極響應。清政府于1908年8月宣布預備立憲以9年為限，同時頒布《欽定憲法大綱》23條，其中關(guān)于“君上大權(quán)”的14條規(guī)定皇帝有權(quán)頒行法律、黜陟百司、設官制祿、宣戰(zhàn)議和、解散議院、統(tǒng)帥海陸軍、總攬司法權(quán)等。11月溥儀繼位，1909年3月下詔重申預備立憲，命各省當年內(nèi)成立諮議局。12月16省諮議局代表組成國會請愿同志會，在1910年又3次請愿要求速開國會。10月資政院在北京成立，亦要求1911年召開國會，清政府不得已將預備立憲期9年改為5年，定于1913年召開國會，1911年先成立內(nèi)閣。1911年5月清政府裁撤軍機處等機構(gòu)，公布所訂內(nèi)閣官制，組成新內(nèi)閣，由慶親王奕劻任總理大臣。在13名國務大臣中漢族官僚4名、蒙古旗人1名、滿族8名，其中皇族又占5人，被譏為皇族內(nèi)閣，至此清政府借預備立憲欺騙國人已不言而明。清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權(quán)、人民無權(quán)，以維護封建專制主義為根本目的，它一方面激起人民的激憤，同時也讓立憲派大失所望?！?/span>憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下清政府為了渡過危機而臨時炮制的“憲法”沒有實質(zhì)意義，并成為清朝政府預備立憲最后走向破產(chǎn)的記錄。

（四）《憲法重大信條十九條》（簡稱《十九信條》），1911年11月3日由清政府公布，清政府為了挽救因為辛亥革命造成的時局動亂在3天之內(nèi)倉促制定?！妒判艞l》是中國第一部成文憲法，《十九信條》不得不作出很大的讓步，形式上被迫縮小皇帝的權(quán)力，相對擴大議會和總理的權(quán)力，但仍強調(diào)皇權(quán)至上，且對人民權(quán)利只字未提。1906年清廷宣布“仿行憲政”，以日本為取法對象，在制憲方面堅持欽定的制憲方法，以便鞏固君權(quán)。繼1908年頒布《欽定憲法大綱》之后清廷又于1910年底派遣溥倫和載澤為制憲大臣，負責起草欽定憲法。隨后溥倫和載澤在1911年3月奏派陳邦瑞、李家駒、汪榮寶三人為協(xié)同纂擬憲法人員，并于7月初正式開始纂擬，到9月底已由汪榮寶和李家駒執(zhí)筆起草好憲法條文。正在分批進呈給攝政王載灃“欽定”的時候1911年10月10日武昌起義爆發(fā)，拉開辛亥革命的序幕，受辛亥革命的沖擊，他們的制憲工作被迫停止。10月27日發(fā)生灤州兵諫，由駐扎在灤州的第二鎮(zhèn)統(tǒng)制張紹曾領銜，與該鎮(zhèn)兩個協(xié)統(tǒng)伍祥楨、潘矩楹以及護理第三鎮(zhèn)統(tǒng)制盧永祥、第二混成協(xié)統(tǒng)領藍天蔚聯(lián)署的奏折中提出的改革政治的主張，共計十二條。其中在制憲方面明確提出要以英國之君主憲章為準，憲法由國會起草議決，以君主名義宣布，但君主不得否決之。若照此辦理，制憲方式不啻由欽定突變?yōu)槊穸?，對此清廷未能及時做出答復。于是兩天之后資政院收到張紹曾等人的一封電報，對清廷尚未對其27日的“奏報”做出反應非常惱火，態(tài)度強硬地宣稱：“其所提政綱十二條實為現(xiàn)在扶危定傾之不二法門，自謂一字不可增減，要資政院迅予提案質(zhì)問政府，從速解決?！?0日清廷頒發(fā)上諭，授予資政院“協(xié)贊”憲法之權(quán)，但是這仍然不是對灤州軍人的要求的回應，而是對資政院的回應。

（五）原來資政院在29日遞交一份奏折，說憲法是“君民共守之信條”，要求給予該院“協(xié)贊”憲法之權(quán)。于是清廷在次日頒發(fā)上諭，對此表示認可，并命溥倫等敬遵《欽定憲法大綱》，迅將憲法條文擬齊，交資政院詳慎審議，候朕欽定頒布。這一上諭雖然賦予資政院“協(xié)贊”憲法的權(quán)力，制憲方式由欽定轉(zhuǎn)向協(xié)定，但是要求憲法依然按照《欽定憲法大綱》起草，資政院“協(xié)贊”之后仍然要由君主欽定，可知清廷至此還在幻想著憲法可以“鞏固君權(quán)”。資政院奉到以上諭旨之后于10月31日給灤州軍人發(fā)了一通電報，說自己奏請的協(xié)贊憲法以及組織責任內(nèi)閣、特赦黨人等均被朝廷諭允，這些都與軍人所提的“政綱”吻合。談到制憲，資政院說該院已經(jīng)議決，將來制憲要采用英國君主立憲主義，用成文法規(guī)定，目前資政院正在做的是擬具重要信條。資政院此處所說的制憲方案與張紹曾等人的“政綱”比較接近，但是這只是資政院的一面之詞，清廷迄未肯定他們的制憲主張。因此軍人繼續(xù)向清廷討要說法，于11月1日致電軍咨府，請其代奏。電報對清廷在10月30日諭旨中所談的制憲方案明確予以反對，要求取消憲法大綱，由議院制定，在電報末尾還加上一句“荷戈西望，不勝惶恐待命之至”。溥倫和載澤注意到這一句話，這句話很有殺傷力，使他們意識到再不滿足灤州軍人的要求，大局將無法收拾。11月1日資政院開了一次秘密會，并邀請內(nèi)閣總理大臣奕劻、協(xié)理大臣徐世昌等人參加。在這次會議上議員們強調(diào)憲法應采用英國君主立憲主義，仍用成文法規(guī)定之，即放棄日本式立憲，采用英國式立憲，此中包含否定30日清廷所頒布的制憲方案的意思。議員們成功地獲得奕劻的同情，使他表示愿意將此主張“代為上達”。11月2日資政院議員成功說服溥倫和載澤，使他們應允去做攝政王載灃的工作，也就是說資政院議員已經(jīng)為打破仿日立憲采取一定的措施。

（六）同日清廷頒發(fā)上諭，宣布：“所有大清帝國憲法，均著交資政院起草，奏請裁奪施行?！痹贌o欽定字樣，欽定制憲的局面終于被打破。11月3日資政院就上奏《十九信條》，當即奉旨諭允。雖然資政院在上奏的時候宣稱該院是在11月2日獲得制憲權(quán)之后動手起草的信條，但從汪榮寶日記和資政院10月31日的電報來看該院在獲得制憲權(quán)之前已經(jīng)著手，并且起草好信條，起草者為陳敬第、汪榮寶、籍忠寅等資政院議員。十九信條起草好之后當天議決，進入議決信條的議題之后先由起草員陳敬第報告起草大意，然后由秘書長宣讀奏稿。其后由議長宣讀條文，逐條表決，表決比較順利，唯獨表決第十四條的時候發(fā)生一點波折。王璟芳對這一條所規(guī)定的預算未經(jīng)國會議決不得照前年度預算開支一事表示反對，以為于行政上實有不便。他提出一個修正案，建議刪除“不得”二字，若如此則關(guān)于這一問題的立法精神完全反轉(zhuǎn)過來。他的主張遭到易宗夔的反對，兩人討論良久，隨后議長用起立表決的方式?jīng)Q定王璟芳的提議能否成為議題。結(jié)果起立者不滿三十人，不成為議題。這時王季烈又提出另一修正案，建議將這一條刪去，結(jié)果也沒有得到認可，亦不成為議題。于是這一條還是表決原案，立者多數(shù)。逐條表決之后仍將全案付表決，即表決十九信條作為一份文件能否成立，結(jié)果全場皆起立贊成。據(jù)統(tǒng)計稱十九信條中有八條出自灤州兵諫所提條款，十條來自在京各政黨所提關(guān)于憲法之條件，只有第17條“國務裁判機關(guān)，由兩院組織之”不知源自何處。頒布信條之后第5天（即11月8日）資政院有一項重要議程：選舉內(nèi)閣總理大臣。關(guān)于這一選舉在《協(xié)和報》留下一點細節(jié)，據(jù)悉那是一場用無記名投票法進行的選舉，下午4點開始，4點過5分結(jié)束。投票結(jié)果如下：有效票87張，岑春煊得2票，黃興得2票，梁啟超得1票，錫良得1票，王人文得2票，那彥圖得1票，袁世凱得78票。袁世凱當選，11月13日入京準備組閣。

（七）11月26日清廷舉行將十九信條宣誓太廟的儀式，12月28日清廷宣布因為十九信條未能達到預期的政治目的，決定召集臨時國會，解決中國將來是推行共和制還是君主制的問題。但臨時國會還沒來得及組織，袁世凱舊部的北洋將領就舉行兵諫，要求共和。1912年2月12日清帝退位，清朝滅亡。預備立憲的最初步驟是，1905年10月清政府派載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨五大臣出洋考查憲政。同年11月又命政務處王大臣等籌定立憲大綱，設立“考察憲政館”。1906年8月出洋考察的五大臣經(jīng)由歐、美各國及日本考查后歸國，擬出立憲方案。載澤并在《奏請宣布立憲密折》中指出立憲可以使皇位永固、外患漸輕、內(nèi)亂可彌，并說明今日宣布立憲不過明示宗旨為立憲之預備，至于實行之期，原可寬立年限。慈禧太后很賞識載澤的意見，七次召見出洋大臣，并經(jīng)御前會議反復籌劃，于9月1日頒布“預備仿行憲政”的諭旨。這道諭旨中宣布立憲的原則是大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論。預備實行的時間是俟數(shù)年后規(guī)模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近。預備內(nèi)容是將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財務、整飭武備、普設巡警，使紳民悉明國政，以預備立憲基礎，這些措施實際還是清末“新政”的內(nèi)容。清政府要求天下“臣民”必須各明忠君愛國之義，尊崇秩序，保持平和以預儲養(yǎng)成立憲國民之資格，并強調(diào)先從厘定官制入手。清政府“預備立憲”既同立憲派的立憲運動密切相關(guān)，又包含壓抑革命派的用意。在立憲問題上立憲派與革命派存在著尖銳的對立，從1903年起立憲派就積極宣傳君主立憲，要求迅速加以實行。革命派則堅決反對，并進一步發(fā)動反清武裝起義，當清政府頒布“預備立憲”的時候立憲派與革命派立即圍繞“預備立憲”展開大論戰(zhàn)。

（八）立憲派不但盛贊“五大臣”出洋考查憲政，還把“君主立憲”看作是救民于大旱之及時雨。革命派則著文立說揭露“君主立憲”的欺騙性，有的革命黨人如吳樾還身懷炸彈去北京車站謀炸出洋的五大臣。“預備立憲”進程的具體設計如下：第一年（1908年）籌辦咨議局（各省督撫辦），頒布城鎮(zhèn)地方自治章程，編輯國民必讀課本；第二年舉行咨議局選舉，各省一律開辦咨議局（各省督撫辦），頒布資政院章程，籌備城鎮(zhèn)地方自治，頒布國民必讀課本；第三年召集資政院議員，舉行開院以及推廣廳州縣簡易識字學塾；第四年創(chuàng)設鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡易識字學塾；第五年推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡易識字學塾；第六年城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治一律成立；第七年民眾識字義者須達到百分之一；第八年民眾識字義者須達到五十分之一；第九年宣布憲法，頒布議院法。頒布上下議院議員選舉法，舉行上下議院議員選舉，民眾識字義者須達到二十分之一。這一進程設計的核心理念，所以必須有一個開啟民智、訓練民眾參政議政能力的過程。進程設計當中“國民必讀課本”是為了啟發(fā)民眾的民主、民權(quán)意識，推廣簡易識字學塾是為了改變絕大多數(shù)民眾無法參與民主議政的劣境，“咨議院”則是一個供民眾練習民主議政的場所，“即議院之先聲”。“預備立憲”諭旨頒布后立憲運動也由宣傳推動階段進入發(fā)展階段，各地紛紛建立立憲團體，國內(nèi)立憲派建立的有上海的預備立憲公會（會長鄭孝胥，副會長張謇、湯壽潛）、湖北的憲政籌備會（會長湯化龍）、湖南的憲政協(xié)會（會長譚延闿）、廣東的自治會（會長丘逢甲）等。海外的立憲派也積極響應，1907年2月康有為將?；蕰?/span>改組為國民憲政會，同年10月梁啟超與蔣智由等又在東京組成政聞社，鼓吹“預備立憲”。1908年以后在清政府“預備立憲”的誘動鼓舞下立憲運動逐步進入高潮，立憲派發(fā)動幾次召開國會的請愿。

（九）清政府于1908年8月為拉攏立憲派，采取欺騙手法，宣布預備立憲以九年為限。同時頒布《欽定憲法大綱》二十三條，其中關(guān)于“君上大權(quán)”的十四條規(guī)定皇帝有權(quán)頒行法律，黜涉百司、設官制祿、宣戰(zhàn)議和、解散議院、統(tǒng)帥海陸軍、總攬司法權(quán)等，事實上仍同封建專制沒有什么區(qū)別。11月慈禧太后、光緒帝（即清德宗載湉）死去，溥儀繼位。1909年改元宣統(tǒng)，3月下詔重申“預備立憲”，命各省當年內(nèi)成立咨議局，立憲派在各省咨議局中占據(jù)領導地位。12月十六省咨議局代表組成國會請愿同志會，在1910年又三次請愿要求速開國會。10月資政院在北京成立，亦要求1911年召開國會。清政府不得已將預備立憲期九年改為五年，定于1913年召開國會，1911年先成立內(nèi)閣，同時下令驅(qū)散各地請愿代表。1911年5月清政府裁撤軍機處等機構(gòu)，公布所訂內(nèi)閣官制，組成新內(nèi)閣，由慶親王奕劻任總理大臣。在十三名國務大臣中漢族官僚四名、蒙古旗人一名、滿族八名，其中皇族又占五人，被譏為“皇族內(nèi)閣”。至此清政府借“預備立憲”欺騙國人，達到貴族集權(quán)、鎮(zhèn)壓民主革命的目的完全暴露，立憲派的幻想隨之破滅，民主革命更加高漲。1911年爆發(fā)辛亥革命，清政府又公布《憲法重大信條十九條》企圖挽救自己，但已無效。晚清預備立憲這項政治活動有著保守性和欺騙性，這場憲政改革涉及的內(nèi)容極其龐雜，觸動社會的方方面面。預備立憲的措施加劇中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起社會的極大混亂，加速它的覆滅。預備立憲的直接后果是加速清朝的滅亡，催生新的政治制度。在鎮(zhèn)壓太平天國運動過程中以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起，他們手中握有地方的政權(quán)、軍權(quán)、財權(quán)，幾乎不受中央控制，清王朝從此呈現(xiàn)出強枝弱干的局面。

（十）從1901年實行新政開始清政府不斷采取措施削弱地方督撫的軍權(quán)和財權(quán)，而把它集中于滿人之手。1906年設立陸軍部，由它統(tǒng)率帝國的全部陸軍，該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔任，這樣陸軍就全部由滿人統(tǒng)率。設立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發(fā)行貨幣權(quán)。憲政改革越往前推進，漢族官僚手中的權(quán)力不斷喪失，而中央政府集中的權(quán)力越來越大。在1911年成立“責任內(nèi)閣”的十三名成員中滿人八名，并且皇族就占了五名，漢人僅四名。載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍，這樣行政和軍事大權(quán)就全部集中于皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿洲政府的不滿就空前表現(xiàn)出來。一般來說紳士是保守的，他們比較傾向維護傳統(tǒng)的體制和意識形態(tài)，這與維護他們的地位和在地方的威望是一致的。但在經(jīng)過義和團和八國聯(lián)軍事件后他們終于認識到閉關(guān)鎖國那一套不行了，于是逐步放棄過去保守的觀念，致力于興辦新學、投資實業(yè)。有些人成為實業(yè)家，有些人還出國留學、游歷或進新學堂學習，因而在思想觀念上逐漸發(fā)生變化。在清末新政之前紳士們雖然在地方上有著巨大影響，但他們是分散的、各自為政的，預備立憲給他們登上全國舞臺提供機會。朝廷設立咨議局、資政院以及推行地方自治給他們提供新的合法的活動場所，并使紳士階層實現(xiàn)全國性的集結(jié)，形成當時政壇上舉足輕重的力量——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地，對地方和中央的政務和輿論產(chǎn)生非常重大的影響。立憲派形成后懷著對國勢日衰的深切關(guān)注，他們急切希望在中國能實行憲政，以抵制日益嚴重的革命，并在憲政中有他們的一席之地。同時他們對滿洲貴族壟斷政權(quán)核心的狀況越來越不滿，在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發(fā)生激烈沖突。

（十一）為了速開國會，1910年他們掀起中國歷史上三次規(guī)模巨大的國會請愿運動。當他們的要求被拒絕和“皇族內(nèi)閣”成立之時他們感覺到清政府已經(jīng)無藥可救，許多人轉(zhuǎn)向革命，成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最后對清政府的絕望帶來嚴重后果，在武昌起義爆發(fā)的7個星期內(nèi)15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立，立憲派拋棄清政府是個很大的因素。清政府推行憲政改革需要大量的經(jīng)費，而這些費用都以各種名目強加到百姓頭上，再加上許多官吏在推行改革過程中趁機中飽私囊、搜刮民財導致百姓負擔不斷加大，許多處于絕境中的民眾紛紛起來反抗。當時上海的《東方雜志》作過調(diào)查：1909年曾發(fā)生起義113起，1910年285起。清政府在農(nóng)村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習等運動也引起極大的騷亂，例如在1909年至1911年中浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發(fā)生的與禁種鴉片的禁令有關(guān)的持續(xù)幾個月騷動，同一時期在華中數(shù)省發(fā)生的反對谷物漲價和提高田賦的暴動。民眾力量的不斷打擊動搖農(nóng)村中舊的生產(chǎn)關(guān)系，并瓦解清政府在農(nóng)村地區(qū)政權(quán)的根基。清末的“預備立憲”雖然最終沒有成功，但是他的意義仍然重大，他是中國二千年封建與專制制度的第一次向“憲制”的過渡，是中國封建與專制社會的第一次“政治改革”，也是中國封建與專制向“憲制”的第一次“和平過渡。首先他是中國二千年封建與專制向“憲制”的一次“和平過渡，中國二千年爆發(fā)無數(shù)次的“農(nóng)民革命”、“農(nóng)民暴動”，建立一個又一個的“農(nóng)民王朝”，從來都是一個專制代替另一個專制，一個“農(nóng)民帝王”代替另一個“農(nóng)民帝王”，都是”專制”，從來就沒有現(xiàn)代意義上的“憲制”。

（十二）雖然清末的“預備立憲”準備在中國實行的是“君主憲制”，但是“君主憲制”也是一種“憲制制度”。表面上他似乎還沒有“共和憲制”那樣完全，還有一個“君主”，但實際上他是一種按不同國家的歷史而產(chǎn)的“憲制制度”，他是不同的國家按實際歷史條件的產(chǎn)物。其次他在中國第一次宣布實行“憲制”，“憲制”與“專制”完全不同，“憲制”主要有“君主憲制”和“共和憲制”。在中國封建與專制社會里皇帝的“言”與“行”就是國家的“法律”，在這種沒有“憲制”的條件下不僅皇帝的權(quán)力是無限的、至高的，也是沒有限制的，而在一個“憲制制度”下皇帝的權(quán)力首先受到國家“憲法”的限制。雖然清末的“預備立憲”中制定的是“君主憲法”，皇帝仍然具有極大的權(quán)力，但是皇帝權(quán)力已經(jīng)不是無限，皇權(quán)的至高無上的現(xiàn)象已經(jīng)受到?jīng)_擊，這在當時的中國已經(jīng)是一個進步。有人認為“共和制”比“君主憲制”更完美，實際上對一個國家實行那一種主要是要根據(jù)實際情況出發(fā)，而當時的英國、日本的“君主憲制”成功主要就是因為從當時的國家的實際出發(fā)。最后“預備立憲”也是西方“憲制制度”在中國的最初試驗，西方的“憲制制度”較早，而中國二千年來一直是“君主專制”。雖然慈禧太后推行的“洋務運動”，引進一些西方的先進技術(shù)，但是并沒有引進西方的先進制度。日本的明治維新的成功恰恰在于他不僅引進西方的先進技術(shù)，也引進西方的先進制度，這就使得與中國相同的日本走到中國的前面，中國的“預備立憲”本來也是一場的準備學習日本“明治維新”的改革運動，但因為后來的“辛亥革命”又陷入到一場“農(nóng)民造反”的混亂之中，使中國剛剛開始的“預備立憲”宣告失敗。