西漢

中央制度

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西漢時(shí)期，政治制度延續(xù)秦代的制度。中央從制度上講，還是丞相、太尉和御史大夫領(lǐng)導(dǎo)政府的形式。但是，太尉并不常置。所以，還是相當(dāng)于丞相一人領(lǐng)導(dǎo)政府。西漢有時(shí)候會(huì)設(shè)置相國(guó)一職，這是對(duì)于某些特別有功勞的丞相的褒獎(jiǎng)，例如蕭何就是相國(guó)。相國(guó)職責(zé)和丞相一樣，但是職位更尊。按照制度，丞相可以開(kāi)府，相當(dāng)于現(xiàn)在的政府辦公廳，所有的政令在這里決策，然后分發(fā)到各個(gè)相關(guān)部門(mén)和地方執(zhí)行。

太尉理論上是皇帝的首席軍事幕僚長(zhǎng)，但是其沒(méi)有實(shí)際的用兵權(quán)。當(dāng)周勃為太尉的時(shí)候，為了控制禁軍然后推翻呂氏，他也只能偽造兵符才得以控制禁軍部隊(duì)。因?yàn)榛实蹖?duì)于軍權(quán)總是不放心的，所以到了漢武帝時(shí)期，就把太尉這個(gè)官職廢掉了。

《漢書(shū)》中說(shuō)：太尉，秦官，金印紫綬，掌武事。武帝建元二年省。元狩四年初置大司馬，以冠將軍之號(hào)。宣帝地節(jié)三年置大司馬，不冠將軍，亦無(wú)印綬官屬。成帝綏和元年初賜大司馬金印紫綬，置官屬，祿比丞相，去將軍。哀帝建平二年復(fù)去大司馬印綬、官屬，冠將軍如故。元壽二年復(fù)賜大司馬印綬，置官屬，去將軍，位在司徒上。有長(zhǎng)史，秩千石。

漢武帝是勤政的皇帝，自己很有作為，所以在某種程度上，他積極地侵蝕了丞相和太尉本來(lái)的權(quán)力。首先是丞相的權(quán)力，他利用自己的秘書(shū)班子來(lái)協(xié)助決策和指揮朝廷，這些秘書(shū)就是尚書(shū)，以及中書(shū)。一般的士人作為秘書(shū)，稱(chēng)之為尚書(shū)，如果是宦官，則稱(chēng)之為中書(shū)。另一方面，他任命各種名號(hào)的將軍出征作戰(zhàn)，自己指揮他們。

漢武帝死后，以霍光輔政，其名號(hào)是大司馬大將軍領(lǐng)尚書(shū)事。此后，基本上形成了兩個(gè)慣例，一個(gè)是朝政開(kāi)始由大將軍控制，一個(gè)是外戚開(kāi)始任職大將軍。雖然，制度地位上大將軍還是不如丞相，在霍光等諸大臣聯(lián)名的奏折中，霍光的署名還是在丞相的后面。

前面說(shuō)到，尚書(shū)本是很低微的官職，但是霍光要兼任這個(gè)秘書(shū)長(zhǎng)的職位，就說(shuō)明此時(shí)尚書(shū)開(kāi)始變得十分重要，作為輔政大臣，他必須有這個(gè)名號(hào)才能名正言順，才能符合制度。也就是說(shuō)，到了武帝后的時(shí)期，朝政的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)到了尚書(shū)手中。雖然此時(shí)依然有丞相，但是職權(quán)已經(jīng)不如以往了。尚書(shū)開(kāi)始走進(jìn)權(quán)力中樞。

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地方制度

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漢代地方行政制度也是延續(xù)秦代。不過(guò)在漢初，增加了封建色彩。漢初，劉邦為了和項(xiàng)羽爭(zhēng)奪天下，籠絡(luò)了不少的當(dāng)時(shí)的豪杰，分封他們作為王。這些王有自己的王國(guó)。雖然王國(guó)需要臣服于漢朝廷的皇帝，當(dāng)時(shí)在王國(guó)內(nèi)，國(guó)王擁有絕對(duì)的權(quán)威。這樣在某種程度上又恢復(fù)了春秋戰(zhàn)國(guó)的局面。而且漢初的時(shí)代，這些個(gè)王國(guó)所占據(jù)的國(guó)土面積達(dá)到了整個(gè)漢帝國(guó)的一半左右。后來(lái)，劉邦一個(gè)各地消滅到這些個(gè)獨(dú)立的王國(guó)后，將自己的子侄分封到各地去做國(guó)王。這些王國(guó)雖然有朝廷派遣的國(guó)相，但是依然擁有很大的自主權(quán)。劉邦的本意是讓這些本家的兄弟們護(hù)衛(wèi)朝廷，拱衛(wèi)中央，但是因?yàn)榻^對(duì)皇權(quán)的誘惑是抵擋不住的，況且中央總是不太放心這些具有很強(qiáng)實(shí)力的王國(guó)，所以當(dāng)中央要削藩，這些王國(guó)也就不能束手被擒了。這樣也就出現(xiàn)了七國(guó)之亂。

七國(guó)之亂被鎮(zhèn)壓后，王國(guó)的形態(tài)雖然還存在，但是被封的國(guó)王已經(jīng)沒(méi)有了實(shí)權(quán)，王國(guó)的行政司法軍事權(quán)力都被中央收回了，甚至自己都被監(jiān)視和限制著。再往后，經(jīng)過(guò)漢武帝的推恩制度，一個(gè)個(gè)王國(guó)越來(lái)越來(lái)狹小，更沒(méi)有了和中央抗衡的力量。這樣地方行政制度又回到了郡縣制度上。

在漢初，一個(gè)王國(guó)往往是擁有一個(gè)或數(shù)個(gè)郡的面積，而往后，王國(guó)往往僅僅就是一個(gè)或數(shù)個(gè)縣的大小而已。

漢代將郡守改稱(chēng)太守。太守是十分重要的官職，朝廷很重視。而且作為太守，他有地方專(zhuān)權(quán)，可以任命自己的輔助官僚，也就是可以形成一個(gè)自己的行政管理的團(tuán)隊(duì)，擁有十分了得的行政資源。正因?yàn)檫@樣，漢代的地方有著較強(qiáng)的自主性，中央和地方的關(guān)系不是那么僵化，所以漢代的這種制度歷來(lái)受到一些有識(shí)之士的賞識(shí)。

漢代地方行政制度上有個(gè)很重要的種子，就是設(shè)置了州——當(dāng)時(shí)稱(chēng)為刺史部。州作為行政區(qū)劃的名稱(chēng)，一直延續(xù)到現(xiàn)在。當(dāng)時(shí)在剛出現(xiàn)的時(shí)候，它并不是行政區(qū)劃。漢武帝一心想包攬所有的權(quán)力，想了解地方的情況，所以按照所謂九州的說(shuō)法，將地方上的郡按照方位劃分為十三個(gè)州刺史部以及一個(gè)首都圈——司隸校尉部，一共是十四個(gè)監(jiān)察區(qū)。這些區(qū)域里面有刺史作為中央的特派員，專(zhuān)門(mén)監(jiān)察當(dāng)?shù)氐胤焦賳T的政績(jī)。在西漢，州還沒(méi)有變身為行政區(qū)劃，但是已經(jīng)具有這方面的萌芽。

東漢

中央制度

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王莽篡漢后，沒(méi)有多長(zhǎng)時(shí)間，劉秀就嶄露頭角而重建了漢帝國(guó)。劉秀的東漢，就中央政府制度來(lái)說(shuō)，丞相和御史大夫的官職被取消了，而設(shè)置了司徒和司空。這樣西漢原來(lái)的三公就變成了司馬、司徒和司空。但是要說(shuō)這是劉秀的首創(chuàng)，也不是的。丞相改司徒，御史大夫改司空，都是在西漢時(shí)代就有的。但是，劉秀將其作為制度給固化了，同時(shí)執(zhí)掌不一樣了。從制度上看，司徒管民事，太尉管軍事，司空管土木工程。這已經(jīng)和西漢時(shí)代，丞相管總，御史大夫管監(jiān)察有了很大的差異了。雖然太尉依然是名義上管軍事事務(wù)，但是也僅僅限于軍事將領(lǐng)的能力考查和評(píng)定，沒(méi)有軍事參謀和指揮的職責(zé)。那么中央政府的決策權(quán)在哪兒呢？在尚書(shū)。劉秀建立了尚書(shū)臺(tái)，也就是將漢武帝開(kāi)始的皇帝秘書(shū)班子機(jī)構(gòu)化了。相當(dāng)于是成立了漢帝國(guó)的董事長(zhǎng)辦公室，所有的政府事宜都需要通過(guò)這個(gè)尚書(shū)臺(tái)來(lái)上傳下達(dá)和決策。尚書(shū)臺(tái)有一名尚書(shū)令作為總管，也就是皇帝辦公室主任。但是通常皇帝還需要任命一名高級(jí)官員來(lái)錄尚書(shū)事（也就是兼任），一般這個(gè)人是朝廷的將軍或者是太尉等三公。相當(dāng)于漢帝國(guó)的董事長(zhǎng)任命一個(gè)行政總裁兼任董事長(zhǎng)助理。也就是在中央政府制度上還是延續(xù)著漢武帝以來(lái)的重尚書(shū)而分解丞相權(quán)力的路子。

其他的九卿一如西漢，基本上沒(méi)有太大的變化。東漢時(shí)期，中央政府最大的特征就是外戚和宦官之間的爭(zhēng)斗以及專(zhuān)權(quán)的關(guān)系。

東漢的皇帝們多數(shù)都是幼小時(shí)候就承繼大統(tǒng)的，所以往往都是皇太后臨朝聽(tīng)政。而皇太后們一般都會(huì)信任自己的娘家人，把自己的爸爸、兄弟們拉來(lái)為自己撐腰，任命他們擔(dān)任要職，特別是將軍、三公。這些個(gè)皇帝的國(guó)丈國(guó)舅們則往往飛揚(yáng)跋扈的，甚至連小皇帝也不放在眼里，所以小皇帝們往往就和身邊的宦官更親近。當(dāng)他們長(zhǎng)大后，又多利用宦官來(lái)反抗外戚的專(zhuān)權(quán)，這樣一來(lái)宦官們的權(quán)勢(shì)又漲了起來(lái)。東漢中后期，歷史就這樣不斷輪回著。而往往都是宦官們勝利了。東漢后期著名的黨錮就是宦官們對(duì)以外戚為首的士人集團(tuán)的勝利。但是，東漢也因?yàn)檫@樣加速了自己的滅亡。

到了董卓時(shí)代，董卓又任命自己做相國(guó)，想做王莽第二，但是他沒(méi)有成功。而后來(lái)的曹操，一定程度上恢復(fù)了西漢初期的制度，自己是丞相。

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地方制度

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東漢的地方行政制度總體上是延續(xù)了西漢以來(lái)的郡縣王國(guó)體制。但是將西漢的監(jiān)察區(qū)——州——變成了實(shí)際的行政區(qū)劃，州刺史變成了地方行政官。東漢一共是十二州外加一個(gè)司隸校尉部，一共是十三個(gè)州部。東漢依然保留了王國(guó)的稱(chēng)謂，但是王國(guó)僅僅是作為和郡平級(jí)的一個(gè)行政單位，它是皇子的封地，但是僅此而已。國(guó)王不能過(guò)問(wèn)王國(guó)的行政事務(wù)。王國(guó)的官員也都是由中央政府任命的。

東漢末期的軍閥紛爭(zhēng)和東漢的地方行政制度有很大的關(guān)系。本來(lái)，按照西漢的設(shè)定，州僅僅是行政監(jiān)察區(qū)，刺史也僅僅對(duì)轄區(qū)內(nèi)的官員行使監(jiān)察權(quán)力，檢舉違法，本身沒(méi)有其他的行政權(quán)力。但是東漢將州刺史變成行政官員后，刺史就擁有了足夠的行政資源。另外，后期因?yàn)榈胤缴喜环€(wěn)定，為了節(jié)制軍事，刺史往往升格為州牧，而且擔(dān)負(fù)起了更多的軍事職責(zé)。但是因?yàn)橹醒胝呀?jīng)沒(méi)有更大權(quán)威了，所以州牧們往往就總攬了一州領(lǐng)域內(nèi)的民政、軍事、財(cái)政、監(jiān)察等各種權(quán)利，使得州變成他們私人的小王國(guó)。另外，東漢的郡守（太守）兼任郡的都尉，行使郡的軍事權(quán)，比起西漢來(lái)說(shuō)，太守的權(quán)力大大增加了。加上為了征討黃巾軍而尾大不掉，所以到了東漢末期，一個(gè)太守的實(shí)力有時(shí)并不比州刺史或州牧小。例如孫堅(jiān)是長(zhǎng)沙太守，但是其實(shí)力并不比當(dāng)時(shí)的荊州牧劉表弱多少。而當(dāng)時(shí)劉備雖然被陶謙留為徐州牧，但是比起孫堅(jiān)來(lái)說(shuō)，力量就小了不少。所以還是那句話，槍桿子出政權(quán)。東漢覆滅的另外一個(gè)重要的因素是官員選任制度上。東漢和西漢一樣就是用選舉制度來(lái)選任官員的。因?yàn)檫x舉的權(quán)力更多放在地方上，所以就往往形成幾個(gè)大戶(hù)來(lái)壟斷選舉的情況。例如袁紹家的四世三公。一個(gè)新任的地方官要能干好工作，需要跟這些大戶(hù)搞好關(guān)系才行，也就更傾向于察舉他們這些家族的人出來(lái)做官，這樣彼此就形成了一個(gè)關(guān)系網(wǎng)，更增加了地方上的分離傾向。劉表當(dāng)年到荊州去，能站穩(wěn)腳跟，跟他搞好了地方大戶(hù)的關(guān)系就有很大的關(guān)系。曹操能脫穎而出，袁紹能逐鹿中原，孫堅(jiān)父子能占據(jù)江東，都是跟他們自己為地方大戶(hù)或者跟大戶(hù)搞好了關(guān)系緊密聯(lián)系的。劉備一來(lái)是沒(méi)有自己的地盤(pán)，顛沛流離也正是沒(méi)有自己地方上的根基。后來(lái)能據(jù)荊州而后占據(jù)益州，是因?yàn)樗@得了荊州以及益州地方上的支持。