中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而農(nóng)村土地利用是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，宅基地又是農(nóng)村土地利用中的關(guān)鍵部分，直接影響農(nóng)民的居住環(huán)境和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，所以宅基地改革尤為重要。

一、廣州市宅基地現(xiàn)狀

（一）缺乏規(guī)劃導(dǎo)致亂搭亂建。

作為一線城市的廣州，土地面積7434.4平方公里，至2023年人口1981.06萬(wàn)，其中戶籍人口1011.53萬(wàn)，流動(dòng)人口800多萬(wàn)，住房需求量很大。

商品房?jī)r(jià)格最高的珠江新城去到20多萬(wàn)一平方米，高房?jī)r(jià)催生租賃市場(chǎng)興旺，不說(shuō)城中村房租市場(chǎng)火爆，交通方便的郊區(qū)也住滿了外地人，如白云區(qū)人和、太和，雖離市區(qū)較遠(yuǎn)，但在此居住的人很多，早上7點(diǎn)至9點(diǎn)上地鐵要限流幾次。

正因?yàn)樯唐贩康母邇r(jià)格、宅基地房的低成本和火爆的租房市場(chǎng)，農(nóng)民對(duì)宅基地房是情有獨(dú)鐘，想方設(shè)法建宅基地房，有的甚至鋌而走險(xiǎn)，在自己家的承包地上違建。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013—2018年有些區(qū)村民住宅違法用地達(dá)500畝。由于前期缺乏規(guī)劃和管理，農(nóng)村宅基地房亂搭亂建，多為握手樓，不通風(fēng)、無(wú)采光、蚊蟲(chóng)多，消防隱患多。

（二）人口變化導(dǎo)致供需不平衡。

據(jù)調(diào)查，自上世紀(jì)80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制分田分地到戶后，村集體就很少分配宅基地給村民了，基本上是村民自己找地，村集體只負(fù)責(zé)在報(bào)建材料上簽字。雖然土地管理法和地方政府規(guī)范性文件都規(guī)定了農(nóng)民建宅基地房可以申請(qǐng)農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，但農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)很少，一般只批拆舊建新。

承包責(zé)任制到現(xiàn)在已有40多年，兩代人的時(shí)間，家庭人口數(shù)量變化很大，人口多的家庭，原有的宅基地已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用了，有的就在承包地或自留地上面違建，有的拆除原宅基地重建，兄弟一人一層，但還有很多兄弟多的家庭，一人一層都無(wú)法滿足，因?yàn)榘吹揭?guī)定宅基地房只能建三層半，不超過(guò)280平方米。

（三）經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致資本流入。

廣州地廣人多，交通發(fā)達(dá)，至2021年，地鐵總長(zhǎng)550多公里，在高房?jī)r(jià)、高房租的大環(huán)境下，處于城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的宅基地房特別受歡迎，當(dāng)?shù)劓?zhèn)街村干部勾結(jié)外地投資商開(kāi)發(fā)村集體的建設(shè)用地建小產(chǎn)權(quán)房、廠房等，如白云、黃埔、番禺等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、近市區(qū)的區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房特別多，但普通村民獲利很少。外圍的區(qū)，如南沙、增城、花都、從化等地因?yàn)榄h(huán)境好，也有人非法買地建房。

二、存在的矛盾

（一）亂搭亂建引發(fā)鄰里糾紛嚴(yán)重。

在無(wú)序化發(fā)展過(guò)程中，寸土寸金，多占地等于多賺錢，個(gè)個(gè)都爭(zhēng)，所以矛盾尖銳。

一是引發(fā)地界糾紛，鄰里之間經(jīng)常為地界吵架；

二是因通風(fēng)采光引發(fā)的糾紛，各個(gè)農(nóng)戶都為了擴(kuò)大自己的房間，把能建的地方全部占完，鄰里之間墻挨墻，無(wú)法通風(fēng)采光，居住條件差；

三是有些人利用宅基地房租給他人辦小作坊，給鄰居帶來(lái)噪音、廢氣、污水排放等環(huán)保問(wèn)題。

（二）村莊建設(shè)用地長(zhǎng)期不變引起貧富差距擴(kuò)大。

那些在村中有“影響力”的家庭，趁當(dāng)時(shí)管理不嚴(yán)，能報(bào)建就報(bào)建，不能報(bào)建就違建，一棟建六層或以上，拿來(lái)出租獲利。那些憋門小戶的家庭，長(zhǎng)期擠在一棟宅基地房里面，有些后來(lái)想分戶擴(kuò)建，因找不到農(nóng)村建設(shè)用地不能建，有人在自家的果園地上違建，而被拆除。同在一個(gè)村集體，有的人靠收房租月入好幾萬(wàn)，甚至幾十萬(wàn)，有的人連自己的住房都解決不了，而征地補(bǔ)償安置中，沒(méi)有宅基地房就沒(méi)有安置補(bǔ)償和安置指標(biāo)，幾兄弟共一棟宅基地房也只有一個(gè)安置指標(biāo)，如此大的貧富差距引起村民的嚴(yán)重不滿。

（三）資本流入引發(fā)社會(huì)矛盾。

一是基層組織“黑惡”化。房地產(chǎn)市場(chǎng)的巨大利潤(rùn)也吸引資本流向農(nóng)村土地。鎮(zhèn)街村干部為了牟利，通過(guò)巧取豪奪把村集體的公共土地拿到自己手中，然后自己開(kāi)發(fā)或找資本來(lái)開(kāi)發(fā)，有的建小產(chǎn)權(quán)房，有的建廠房，賺取高額利潤(rùn)，對(duì)不服的村民采用威脅暴力手段，如某區(qū)近幾年在打黑除惡中查處的幾個(gè)案件都存在這樣的現(xiàn)象，村委書(shū)記就是黑社會(huì)頭子，其他村干部、社長(zhǎng)都是他手下的打手，村干部占據(jù)村內(nèi)大量的物業(yè)，造成嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。

二是權(quán)力尋租嚴(yán)重。為了把違建房屋建大建好，不惜重金行賄，某區(qū)某鎮(zhèn)曾經(jīng)查處一個(gè)城管隊(duì)長(zhǎng)幾年時(shí)間受賄上千萬(wàn)。

三是弱小村民越來(lái)越窮。弱小村民本來(lái)就窮，公共資源又被搶走，舉報(bào)又怕被報(bào)復(fù)，所以這類群體只能蝸居在陰暗潮濕的小破房里或借居兄弟家，整天怨氣重重，仇視政府和社會(huì)。

三、關(guān)于宅基地的一些建議

2020年7月廣州市人民政府辦公廳專門頒布了《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住宅建設(shè)管理的實(shí)施意見(jiàn)》（穗府辦規(guī)[2020]18號(hào)）。這份實(shí)施意見(jiàn)是有利于解決農(nóng)村宅基地緊缺的問(wèn)題，但承包責(zé)任制推行幾十年，絕大部分土地都分到了各家各戶，在很多農(nóng)民的認(rèn)識(shí)中，土地早已私有化，很難集中起來(lái)統(tǒng)一分配利用，加上用地指標(biāo)難以解決，所以該實(shí)施意見(jiàn)的實(shí)施效果差強(qiáng)人意，農(nóng)民的宅基地仍然沒(méi)有得到解決。宅基地是個(gè)重大復(fù)雜敏感的問(wèn)題，甚至牽一發(fā)而動(dòng)全身，但無(wú)論如何，法治應(yīng)是新時(shí)代我們處理一切問(wèn)題的基本依循?；诖?，筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面著手破解當(dāng)下的宅基地困局。

（一）做好村莊規(guī)劃，整合村莊建設(shè)用地。

在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，做好村莊規(guī)劃，規(guī)劃宅基地地塊，堅(jiān)決不允許亂搭亂建，對(duì)已經(jīng)搭建的、影響四鄰居住環(huán)境的也應(yīng)該拆除。根據(jù)廣州市目前宅基地緊缺的現(xiàn)狀，結(jié)合村民的住宅需求，鎮(zhèn)街要大力主導(dǎo)支持興建農(nóng)村非公寓式住宅。

農(nóng)村非公寓式住宅可以極大地節(jié)約用地，較快的解決村民的住房難題。白云區(qū)為落實(shí)自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》的文件精神，已在鐘落潭鎮(zhèn)陳洞村興建農(nóng)村非公寓式住宅，妥善解決20戶村民的住房需求，收到良好的效果。

但興建農(nóng)村非公寓式住宅涉及到地塊的整合、相關(guān)人員的利益、資金的集中、工程的開(kāi)發(fā)等等多方面的問(wèn)題，當(dāng)?shù)卮迳缈赡茈y以勝任，必須依靠街鎮(zhèn)出面協(xié)調(diào)土地的整合，監(jiān)測(cè)工程的質(zhì)量和監(jiān)督資金的使用等。

（二）落實(shí)農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，保障村民的生存空間。

《廣東省廣州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住宅建設(shè)管理的實(shí)施意見(jiàn)》明確要求強(qiáng)化用地保障，“新增建設(shè)用地審批所需計(jì)劃指標(biāo)在年度土地利用計(jì)劃中統(tǒng)籌安排，應(yīng)保盡保。”但實(shí)際操作中落實(shí)農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)力度不夠，導(dǎo)致有些村民無(wú)法通過(guò)合法手續(xù)建房。特別是外圍的區(qū)，土地資源比較充裕，更應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ啃枨箢A(yù)留農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，確保村民有房可居。

（三）清理違法建筑，騰出土地空間。

一是清理農(nóng)村違建廠房。改革開(kāi)放后，廣州的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，由于利益的驅(qū)使，繁生出眾多違建廠房。違建廠房既污染了環(huán)境，污水、廢氣、噪音對(duì)周邊住戶影響很大，又占用了本來(lái)緊張的村莊建設(shè)用地。清理違建廠房既可以改善環(huán)境，騰出村莊建設(shè)用地，還可以改善村容村貌。

二是清理外地人宅基地房。廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，氣候宜人，吸引了很多人在此長(zhǎng)居，市區(qū)太擁擠。有些喜歡農(nóng)村休閑生活的人都想在廣州郊區(qū)買塊地，建個(gè)屬于自己的宅基地房，種菜、養(yǎng)禽都方便，例如在白云、黃埔、番禺等區(qū)買地建房，成本比從化、增城、南沙的別墅要低很多，可距離市區(qū)要近很多，所以近市區(qū)的宅基地房很受外地人歡迎。在2018年至2020年，廣東省自然資源廳組織了一次清查違建別墅的行動(dòng)，重點(diǎn)清查外地人的違規(guī)建房。雖然取得了一定成效，但還有很多漏網(wǎng)之魚(yú)。對(duì)于這種通過(guò)非法買賣土地違建的房子，可以考慮沒(méi)收，然后再議價(jià)賣予本村無(wú)宅基地房的村民。

三是清理小產(chǎn)權(quán)房。首先堅(jiān)決遏制再出現(xiàn)新的小產(chǎn)權(quán)房，其次將存量小產(chǎn)權(quán)房分類消化。在符合“三舊”改造項(xiàng)目中的小產(chǎn)權(quán)房，通過(guò)征收消耗掉；對(duì)不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房堅(jiān)決拆除；對(duì)符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房通過(guò)轉(zhuǎn)變土地性，補(bǔ)繳土地出讓金，將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩?，或者通過(guò)市場(chǎng)成本價(jià)收歸村社集體，再以此價(jià)賣予本村無(wú)房村民。