寫(xiě)在前面

根據(jù)人大以往的命題規(guī)律與偏好，初試直接考察破產(chǎn)法的相關(guān)內(nèi)容的可能性不大。但人大的王欣新老師和徐陽(yáng)光老師近年來(lái)在破產(chǎn)法領(lǐng)域成果頗豐，他們大力推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)制度的建立，再加上11月9日，深圳全國(guó)首宗個(gè)人破產(chǎn)和解案審結(jié)，引發(fā)熱議。因此不排除考點(diǎn)突襲的可能。為減輕同學(xué)們的負(fù)擔(dān)，本專(zhuān)題擬用最凝練和樸素的話語(yǔ)對(duì)破產(chǎn)的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行介紹。

一、個(gè)人破產(chǎn)

（一）《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》亮點(diǎn)和解讀

01?破產(chǎn)程序

《條例》規(guī)定破產(chǎn)程序分為破產(chǎn)清算、重整、和解三種：一是破產(chǎn)清算，即債務(wù)人通過(guò)破產(chǎn)清算程序，除依法保留的豁免財(cái)產(chǎn)以外，將全部財(cái)產(chǎn)分配給債權(quán)人用于清償債務(wù)。經(jīng)過(guò)考察期，遵守行為限制、沒(méi)有破產(chǎn)欺詐的“誠(chéng)實(shí)且不幸”的債務(wù)人，可以依法免除未清償債務(wù)；二是重整，即債務(wù)人有未來(lái)可預(yù)期收入的，提出合理合法的重整計(jì)劃方案，經(jīng)人民法院批準(zhǔn)后由債務(wù)人執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)債務(wù)清理和經(jīng)濟(jì)重生；三是和解，即債務(wù)人通過(guò)庭外和解或者庭內(nèi)和解，與債權(quán)人自愿就債務(wù)減免和清償達(dá)成和解協(xié)議，法院依照法定程序?qū)徒鈪f(xié)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)和形式的合法性審查后，對(duì)和解協(xié)議的效力予以認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)債務(wù)清理。

02?債務(wù)人行為限制

債務(wù)人通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)獲得債務(wù)免責(zé)的同時(shí)，也將受到消費(fèi)、職業(yè)資格、收入分配等相關(guān)行為的限制?！稐l例》主要從三個(gè)方面限制債務(wù)人行為。一是限制消費(fèi)行為；二是限制職業(yè)資格；三是限制借貸額度。

03?破產(chǎn)欺詐的處理（登記、不予受理、駁回、撤銷(xiāo)、處罰）

為避免債務(wù)人惡意逃避債務(wù)，《條例》設(shè)計(jì)了一系列制度：一是建立個(gè)人破產(chǎn)登記制度，及時(shí)、準(zhǔn)確登記個(gè)人破產(chǎn)重大事項(xiàng)，并依法向社會(huì)公開(kāi)個(gè)人破產(chǎn)相關(guān)信息；二是規(guī)定在人民法院審查破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人基于轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、惡意逃避債務(wù)、損害他人信譽(yù)等不正當(dāng)目的申請(qǐng)破產(chǎn)的，或者有虛假陳述、提供虛假證據(jù)等妨害破產(chǎn)程序行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理破產(chǎn)申請(qǐng)；三是在人民法院已經(jīng)受理但尚未宣告破產(chǎn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人有前述情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回破產(chǎn)申請(qǐng)；四是債權(quán)人或者其他利害關(guān)系人在任何時(shí)候發(fā)現(xiàn)債務(wù)人通過(guò)欺詐手段獲得免除未清償債務(wù)的，均可以申請(qǐng)人民法院撤銷(xiāo)免除未清償債務(wù)的裁定；五是債務(wù)人違反條例規(guī)定，存在第一百六十七條規(guī)定七種行為的，由人民法院依法予以訓(xùn)誡、拘傳、罰款或者拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

建立個(gè)人破產(chǎn)登記制度的必要性：

一是實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)登記和公開(kāi)制度，可以將債務(wù)人破產(chǎn)程序的啟動(dòng)、進(jìn)行和結(jié)束公布于眾，起到一種懲戒和教育的作用，也有助于破產(chǎn)制度和相關(guān)價(jià)值理念的普及；二是實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)登記和公開(kāi)制度，借助于社會(huì)公眾的監(jiān)督，協(xié)助司法機(jī)關(guān)和破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)更好地調(diào)查債務(wù)人的欺詐和違法行為，有利于打擊借破產(chǎn)逃債的行為；三是實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)登記和公開(kāi)制度，保障社會(huì)公眾知情權(quán)，為其他市場(chǎng)主體的決策提供信息參考，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

04?破產(chǎn)事務(wù)管理

（1）破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)（將行政事務(wù)與審判事務(wù)相分離，同時(shí)保障府院協(xié)調(diào)）

《條例》規(guī)定成立破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)，承擔(dān)破產(chǎn)辦理中的行政事務(wù)，明確個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)的行政管理職責(zé)由市人民政府確定的工作部門(mén)或者機(jī)構(gòu)行使，主要職責(zé)包括確定管理人資質(zhì)，建立管理人名冊(cè)；提出管理人人選；管理、監(jiān)督管理人履行職責(zé)；提供破產(chǎn)事務(wù)咨詢和援助服務(wù)；協(xié)助調(diào)查破產(chǎn)欺詐和相關(guān)違法行為；實(shí)施破產(chǎn)信息登記和信息公開(kāi)制度；建立完善政府各相關(guān)部門(mén)辦理破產(chǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制等。

解讀：個(gè)人破產(chǎn)問(wèn)題不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。設(shè)置專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)不僅可以從法院剝離本不屬于司法裁判范疇的事項(xiàng)，更是可以實(shí)現(xiàn)對(duì)管理性事項(xiàng)的高效率和專(zhuān)業(yè)化的管理，提高破產(chǎn)辦理的整體效率。

目前存在問(wèn)題以及解決方案：

一是破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)究竟是獨(dú)立設(shè)置還是在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)下設(shè)置？

——老師認(rèn)為，最理想的方式是獨(dú)立設(shè)置位階更高的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，可以讓其更好地發(fā)揮府院協(xié)調(diào)的職責(zé)和作用，但囿于現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制控制的規(guī)定，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)下設(shè)置破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)可能是更現(xiàn)實(shí)的選擇。那么，我們必須根據(jù)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的角色定位，選擇在最合適的政府部門(mén)下設(shè)置。從深圳破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況來(lái)看，發(fā)改委、市場(chǎng)監(jiān)管局、司法局都曾作為考慮的對(duì)象，還有學(xué)者提出了在檢察院內(nèi)設(shè)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的建議。根據(jù)我國(guó)政府部門(mén)的現(xiàn)實(shí)構(gòu)成，老師建議選擇在發(fā)改委下設(shè)置破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)，因?yàn)榘l(fā)改委在與破產(chǎn)法實(shí)施密切相關(guān)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的地位非常突出，在政府部門(mén)關(guān)系協(xié)調(diào)層面也有優(yōu)勢(shì)，可以更好地保障破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)盡職履責(zé)。

二是破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)與法院的關(guān)系如何處理？（府院關(guān)系）

——前述破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的界定，本就是處理這一關(guān)系的重要內(nèi)容。但在制度實(shí)施和個(gè)案處理過(guò)程中，還需要堅(jiān)持個(gè)人破產(chǎn)程序由法院主導(dǎo)的立場(chǎng)。個(gè)人破產(chǎn)雖然具有很多的管理性事項(xiàng)，但畢竟是債權(quán)債務(wù)關(guān)系的集中處理，法律色彩較為突出，破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)在人員配備和專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)方面難以達(dá)到法院的高度。如果法院的主導(dǎo)地位得不到明確，司法權(quán)威得不到保障，破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)的設(shè)置就真有可能成為法院處理破產(chǎn)案件的桎梏，而不是協(xié)作支持機(jī)構(gòu)。

（2）管理人（專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化）

《條例》規(guī)定自人民法院公開(kāi)破產(chǎn)申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)，債權(quán)人可以單獨(dú)或共同向人民法院推薦管理人。債權(quán)人未推薦管理人人選或者人民法院認(rèn)為債權(quán)人推薦的人選不宜擔(dān)任管理人的，由破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)提出管理人人選。條例還明確規(guī)定律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師以及其他具有法律、會(huì)計(jì)、金融等專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的個(gè)人或者相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)認(rèn)可，可以擔(dān)任管理人。管理人的職責(zé)包括，調(diào)查核實(shí)債務(wù)人及其所扶養(yǎng)人、雇用人員的基本情況；接管與債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況相關(guān)的財(cái)產(chǎn)清單、憑證以及債權(quán)債務(wù)清冊(cè)等資料；擬定債務(wù)人破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案；管理、監(jiān)督、協(xié)助重整計(jì)劃或者和解協(xié)議的執(zhí)行；管理、監(jiān)督債務(wù)人在考察期的行為等。

（二）深圳條例法律效力能否以及如何擴(kuò)展至其他地區(qū)

例如，《深圳條例》規(guī)定的中止執(zhí)行和解除保全措施的效力能否及于深圳以外的地區(qū)？單從《深圳條例》制定機(jī)關(guān)的地位來(lái)看，深圳市人大常委會(huì)無(wú)法對(duì)深圳以外的地區(qū)的司法行為作出規(guī)定。但很顯然，如果《深圳條例》不在非試點(diǎn)地區(qū)發(fā)生效力，則深圳的個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)必然遭遇失敗的結(jié)果，因?yàn)闃O易出現(xiàn)債務(wù)人將財(cái)產(chǎn)保留在其他地區(qū)，然后在深圳啟動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)程序并取得債務(wù)免責(zé)的情形。如果允許這種情形發(fā)生，則《深圳條例》真有可能使深圳成為逃債的“天堂”。解決這個(gè)問(wèn)題，需要從深圳試點(diǎn)改革的地位來(lái)認(rèn)識(shí)。深圳作為中央確定的中國(guó)特色社會(huì)主義示范區(qū)，根據(jù)中央的決定啟動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)改革，屬于為國(guó)改革，而并非深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)自主決定的本地區(qū)范圍內(nèi)的試點(diǎn)改革?；诖耍?strong>我們（徐陽(yáng)光老師）建議，由全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，確認(rèn)《深圳條例》的法律效力可以拓展到深圳以外的地區(qū)，落實(shí)中央提出的“支持制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)相關(guān)規(guī)定”的改革要求。

（三）推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)的目標(biāo)、價(jià)值、作用

一是保護(hù)債務(wù)人，鼓勵(lì)創(chuàng)新，寬容失敗，為誠(chéng)實(shí)守信的破產(chǎn)債務(wù)人提供適當(dāng)保護(hù)與救濟(jì)（豁免財(cái)產(chǎn)、破產(chǎn)程序選擇、免責(zé)考察）。

二是保護(hù)債權(quán)人（破產(chǎn)免責(zé)的限制——不予免責(zé)的債務(wù)和行為；債權(quán)保護(hù)的實(shí)現(xiàn)，如債權(quán)人可以優(yōu)先推薦管理人；債權(quán)人的救濟(jì)，如免責(zé)的裁定是可撤銷(xiāo)的，且無(wú)期限限制）

三是保護(hù)社會(huì)公共利益。（展開(kāi)部分作為萬(wàn)能素材了解即可）

——促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力。傳遞“鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗”的市場(chǎng)理念。通過(guò)設(shè)立豁免財(cái)產(chǎn)制度，確保債務(wù)人在清理資產(chǎn)與債務(wù)的同時(shí)擁有基本的生存保障；通過(guò)提供合法的債務(wù)清理程序，有效避免暴力催收等私力救濟(jì)行為引發(fā)的權(quán)益受損；通過(guò)及時(shí)給予債務(wù)人適當(dāng)救濟(jì)，降低欺詐犯罪等社會(huì)不穩(wěn)定性因素出現(xiàn)的可能性；通過(guò)破產(chǎn)免責(zé)與信用更新，鼓勵(lì)“誠(chéng)實(shí)且不幸”債務(wù)人重新投入社會(huì)生產(chǎn)，并鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)者勇于承擔(dān)與創(chuàng)業(yè)利潤(rùn)伴隨的必要風(fēng)險(xiǎn)。

——避免過(guò)度損耗，降低社會(huì)成本。個(gè)人破產(chǎn)制度可以有效降低債權(quán)債務(wù)清理成本。作為一項(xiàng)集體性債務(wù)清理程序，破產(chǎn)能夠避免債權(quán)人哄搶、擠兌債權(quán)，導(dǎo)致債務(wù)人財(cái)產(chǎn)減價(jià)出售，也能夠防止處理大批量針對(duì)同一債務(wù)人的訴訟與執(zhí)行案件時(shí)造成的司法資源浪費(fèi)。同時(shí)，保障基本生活，并鼓勵(lì)債務(wù)人恢復(fù)償債與工作能力，能夠有效提升社會(huì)總體稅收，從根本上緩解過(guò)度負(fù)債持續(xù)損耗社會(huì)成本。

——倡導(dǎo)理性生活，完善交易規(guī)則。個(gè)人破產(chǎn)制度在提供救濟(jì)的同時(shí)也發(fā)揮著教育的功能，通過(guò)嚴(yán)格的誠(chéng)信義務(wù)要求和行為限制規(guī)定，依托破產(chǎn)信息登記與公開(kāi)等制度保障，促使企業(yè)家完善公司治理結(jié)構(gòu)，防止法人與股東、實(shí)際控制人混同經(jīng)營(yíng)，依法從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；也倒逼金融機(jī)構(gòu)完善信貸審查評(píng)估、貸款發(fā)放管理、預(yù)期違約管理、債務(wù)追收清償及減免核銷(xiāo)等制度，從而達(dá)到誠(chéng)實(shí)理性交易、合理防范危機(jī)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

解讀：

個(gè)人破產(chǎn)制度最根本的功能在于集體清償與按比例分配。個(gè)人破產(chǎn)法的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是確保債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)在所有債權(quán)人之間進(jìn)行公平分配（防止債權(quán)人的個(gè)別執(zhí)行、搶先執(zhí)行）；二是防止破產(chǎn)債務(wù)人作出損害債權(quán)人利益的行為（防止債務(wù)人逃廢債務(wù)）。通過(guò)集體清償?shù)姆绞奖Ｗo(hù)誠(chéng)實(shí)的債務(wù)人不受其債權(quán)人的侵害，這在某些破產(chǎn)制度中是力求達(dá)到的，但這絕不是破產(chǎn)法律制度的根本特征。

中國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)特別注意以下三點(diǎn)：

首先，不能以破產(chǎn)免責(zé)作為個(gè)人破產(chǎn)立法的唯一追求。

其次，不能將可能存在欺詐情形的債務(wù)人阻擋在破產(chǎn)程序之外。對(duì)于轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、隱匿財(cái)產(chǎn)的債務(wù)人，如果具備了破產(chǎn)原因，也應(yīng)當(dāng)允許其進(jìn)入破產(chǎn)程序，然后通過(guò)破產(chǎn)撤銷(xiāo)權(quán)、無(wú)效行為制度等手段打擊逃廢債務(wù)的債務(wù)人，并且可以在集體清償和按比例分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)之后，不批準(zhǔn)債務(wù)人免責(zé)?！渡钲跅l例》第14條將“申請(qǐng)人基于轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、惡意逃避債務(wù)、損害他人信譽(yù)等不正當(dāng)目的申請(qǐng)破產(chǎn)”列入不予受理破產(chǎn)申請(qǐng)的情形，已經(jīng)受理但尚未宣告破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回申請(qǐng)。徐陽(yáng)光老師認(rèn)為，該項(xiàng)規(guī)定有待商榷，不符合司法政策確立的司法邏輯，也不利于個(gè)人破產(chǎn)制度功能價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。

最后，集體清償與按比例分配是“一體兩面”，也是破產(chǎn)程序區(qū)別于執(zhí)行程序的關(guān)鍵所在。執(zhí)行程序建立在債務(wù)人有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的基礎(chǔ)上，貫徹普通債權(quán)“先到先得”的清償原則；破產(chǎn)程序建立在債務(wù)人無(wú)法清償全部債務(wù)或明顯缺乏清償能力的基礎(chǔ)上，貫徹普通債權(quán)平等受償原則。執(zhí)行與破產(chǎn)的銜接發(fā)生在債務(wù)人無(wú)（足額）財(cái)產(chǎn)可供清償?shù)臅r(shí)候，普通債權(quán)的清償原則也因此由“先到先得”轉(zhuǎn)入平等受償。

（四）建立個(gè)人破產(chǎn)制度的法律依據(jù)——《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》

（徐陽(yáng)光老師作為專(zhuān)家參與了該方案的出臺(tái)）

“分步推進(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度。研究建立個(gè)人破產(chǎn)制度，重點(diǎn)解決企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生的自然人連帶責(zé)任擔(dān)保債務(wù)問(wèn)題。明確自然人因擔(dān)保等原因而承擔(dān)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的負(fù)債可依法合理免責(zé)。逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度。（國(guó)家發(fā)展改革委、司法部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）”

徐陽(yáng)光老師觀點(diǎn)：

1.《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》作為黨中央國(guó)務(wù)院第一份寫(xiě)入“自然人破產(chǎn)制度”的文件，具有里程碑式的意義。一個(gè)國(guó)家完善的破產(chǎn)法律制度應(yīng)該包括企業(yè)破產(chǎn)制度、個(gè)人破產(chǎn)制度、公法人團(tuán)體破產(chǎn)制度。目前在我國(guó)，公法人團(tuán)體破產(chǎn)制度雖然有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求，但囿于觀念原因，需要經(jīng)歷一段時(shí)間。但是我們一直在呼吁建立個(gè)人破產(chǎn)制度，因?yàn)閭€(gè)人破產(chǎn)制度不僅關(guān)系到我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更是影響了企業(yè)破產(chǎn)制度的充分和有效實(shí)施。

2.《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》對(duì)個(gè)人破產(chǎn)制度采取的是一種較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。提出“研究建立個(gè)人破產(chǎn)制度”，是先要“研究”，然后再“建立”，雖然沒(méi)有見(jiàn)到明確的時(shí)間表，但強(qiáng)調(diào)了建立個(gè)人破產(chǎn)制度的目標(biāo)。方案所指的“分步推進(jìn)”是從制度內(nèi)容上來(lái)說(shuō)的，先從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負(fù)債開(kāi)始，然后再涵蓋個(gè)人消費(fèi)負(fù)債，體現(xiàn)的也是一種謹(jǐn)慎的態(tài)度。

所謂分步推進(jìn)，從主體范圍的角度而言，主要是指先解決商人破產(chǎn)的問(wèn)題，然后再解決非商人也即消費(fèi)者破產(chǎn)的問(wèn)題。是否有必要以及如何區(qū)分商人與非商人，成為未來(lái)立法路徑選擇要面對(duì)的重要問(wèn)題。

“分步推進(jìn)”的缺點(diǎn)：不僅會(huì)增加區(qū)分的司法成本，而且會(huì)產(chǎn)生對(duì)市場(chǎng)主體歧視對(duì)待的效果。因此，最佳的選擇應(yīng)當(dāng)是采納普遍破產(chǎn)主義，制定適用于所有自然人的個(gè)人破產(chǎn)制度，這樣不僅可以積極回應(yīng)當(dāng)前消費(fèi)借貸膨脹和民事主體普遍商化的現(xiàn)實(shí)，而且還可以降低爭(zhēng)議頗大的商事主體界分標(biāo)準(zhǔn)不一帶來(lái)的識(shí)別難度和制度障礙。

3.針對(duì)個(gè)人破產(chǎn)制度的構(gòu)建，我的核心觀點(diǎn)：一是制定一部統(tǒng)一的個(gè)人破產(chǎn)法，普遍適用于商自然人和消費(fèi)自然人；二是個(gè)人破產(chǎn)立法宜盡快推進(jìn)，但不建議采納個(gè)別地區(qū)先行試點(diǎn)的方式，而是應(yīng)當(dāng)在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上制定面向全國(guó)的統(tǒng)一的立法；三是個(gè)人破產(chǎn)所需要的配套制度事實(shí)上基本成熟，社會(huì)各界對(duì)個(gè)人破產(chǎn)制度雖然還有一些不同觀點(diǎn)，但與其等待觀念的轉(zhuǎn)變，不如通過(guò)啟動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)立法，用市場(chǎng)化、法治化的破產(chǎn)審判司法實(shí)踐來(lái)改變社會(huì)大眾的認(rèn)識(shí)，倒逼相關(guān)配套制度和機(jī)制的改革與完善。

二、預(yù)重整

【學(xué)習(xí)建議】預(yù)重整的性質(zhì)這一塊，理論和實(shí)務(wù)中存在很多錯(cuò)誤的理解，因此也為人大老師反復(fù)強(qiáng)調(diào)和釋明，需要予以關(guān)注。

法律依據(jù)：《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》“研究建立預(yù)重整和庭外重組制度。完善金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人委員會(huì)制度，明確金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人委員會(huì)制度和庭內(nèi)債權(quán)人委員會(huì)制度的程序轉(zhuǎn)換和決議效力認(rèn)可機(jī)制。研究建立預(yù)重整制度，實(shí)現(xiàn)庭外重組制度、預(yù)重整制度與破產(chǎn)重整制度的有效銜接，強(qiáng)化庭外重組的公信力和約束力，明確預(yù)重整的法律地位和制度內(nèi)容?！?/p>

（一）概念

預(yù)重整是在庭外重組和破產(chǎn)重整兩種制度的基礎(chǔ)上融合創(chuàng)新產(chǎn)生的一種企業(yè)挽救輔助性模式。之所以稱之為“預(yù)”重整，是因?yàn)?strong>它實(shí)施于破產(chǎn)程序啟動(dòng)前，是在法庭外為法庭內(nèi)重整程序的簡(jiǎn)化做預(yù)先準(zhǔn)備工作。之所以稱為輔助模式，是因?yàn)轭A(yù)重整的協(xié)商成果要通過(guò)啟動(dòng)重整程序的司法效力才能體現(xiàn)。

（二）程序

預(yù)重整對(duì)企業(yè)的挽救分為預(yù)重整規(guī)則下的庭外重組和預(yù)重整轉(zhuǎn)入重整程序后的審查批準(zhǔn)前后兩個(gè)階段。如果在預(yù)重整完成時(shí)就可直接解決企業(yè)的困境挽救，不需進(jìn)入重整程序，就定位于單純的庭外重組。只有當(dāng)預(yù)重整繼續(xù)轉(zhuǎn)入重整程序時(shí)，前面庭外重組階段方構(gòu)成預(yù)重整程序。

（三）性質(zhì)

（庭外、自愿、銜接、效力）

預(yù)重整的定性為債權(quán)人與債務(wù)人、出資人等利害關(guān)系人自愿進(jìn)行的商業(yè)庭外重組；預(yù)重整制度設(shè)置的目的是要在庭外重組與庭內(nèi)重整之間建立一個(gè)以市場(chǎng)化談判、法治化約束為基礎(chǔ)、以債權(quán)人對(duì)重整計(jì)劃草案表決效力向重整程序順向延伸為手段的新型企業(yè)挽救模式，而不是要把重整程序的司法效力毫無(wú)法律依據(jù)的反向向當(dāng)事人的協(xié)商程序延伸，干預(yù)、扭曲乃至實(shí)質(zhì)上滅活庭外重組的生命力。預(yù)重整的目的還包括促進(jìn)庭外重組的發(fā)展，鼓勵(lì)以市場(chǎng)化協(xié)商解決沖突，并通過(guò)預(yù)重整在庭外重組與庭內(nèi)重整的有機(jī)銜接，為鼓勵(lì)困境企業(yè)盡早自主尋求挽救建立制度保障，解決我國(guó)企業(yè)挽救啟動(dòng)過(guò)晚的痼疾。

其一，預(yù)重整是法庭外的程序，不能蛻變?yōu)榉ㄔ褐鲗?dǎo)、干預(yù)下的實(shí)際上的法庭內(nèi)程序。

其二，預(yù)重整是各方利害關(guān)系人在自愿基礎(chǔ)上自行進(jìn)行的商業(yè)談判和重組活動(dòng)，不應(yīng)受其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的干預(yù)、限制。

其三，預(yù)重整與重整程序之間是時(shí)間上與工作上前后銜接融合的關(guān)系，而不是兩種不同性質(zhì)制度在實(shí)施規(guī)定的相互混同。據(jù)此，預(yù)重整作為與庭內(nèi)重整是不能同時(shí)并存的，更不能在功能上混同。

預(yù)重整與單純庭外重組的區(qū)別在于，能夠?qū)㈩A(yù)重整階段制定并為多數(shù)債權(quán)人表決通過(guò)的重整計(jì)劃草案，在重整程序啟動(dòng)后直接提交法院審查批準(zhǔn)，使預(yù)重整中的債權(quán)人表決效力向重整程序延伸，進(jìn)而簡(jiǎn)化重整程序、提高重整成功率。預(yù)重整之所以具有這一與單純庭外重組不同的效力，就在于它是有嚴(yán)格法律規(guī)則規(guī)制的，而不是可由當(dāng)事人任意進(jìn)行的。預(yù)重整的規(guī)則具有間接性和后置性，規(guī)則的約束力不表現(xiàn)為法院在預(yù)重整中直接進(jìn)行各種干預(yù)，而是體現(xiàn)為各方利害關(guān)系人在預(yù)重整中必須遵循相應(yīng)規(guī)則，在轉(zhuǎn)入重整程序后，法院將依據(jù)這些規(guī)則對(duì)預(yù)重整活動(dòng)及其形成的重整計(jì)劃草案進(jìn)行嚴(yán)格的事后審查并決定是否批準(zhǔn)，從而迫使當(dāng)事人在事前預(yù)重整的談判、信息披露、重整計(jì)劃制定、利害關(guān)系人權(quán)益的維護(hù)、權(quán)利人的表決等事項(xiàng)中不得不主動(dòng)、自覺(jué)的遵守規(guī)則。

錯(cuò)誤知識(shí)（了解）：

例如，有的地方將預(yù)重整理解并設(shè)置成對(duì)重整申請(qǐng)應(yīng)否受理在法外期間預(yù)先審查的制度，并不具有當(dāng)事人庭外協(xié)商重組的基本屬性，只是解決了實(shí)踐中重整申請(qǐng)審查期間不足的問(wèn)題，或者說(shuō)規(guī)避了法律規(guī)定的受理期間限制。有的人還將此錯(cuò)誤理釋為預(yù)重整的一種方式。有的地方適用預(yù)重整制度的動(dòng)機(jī)不純，將其演化為法院在法律規(guī)定外變相延長(zhǎng)重整期間的規(guī)避工具，“重整期間不夠，預(yù)重整湊”，甚至毫不掩飾的宣稱這就是適用預(yù)重整的目的。有的地方將預(yù)重整完全置于法院司法權(quán)力的控制之下，使其失去當(dāng)事人庭外市場(chǎng)化自治協(xié)商的基本特征，變成實(shí)質(zhì)上法院指揮下的庭內(nèi)司法重整程序。還有的地方簡(jiǎn)單的將所有的庭外重組無(wú)論其是否在明確規(guī)則下進(jìn)行，均理解為預(yù)重整，要求法院認(rèn)定其重組協(xié)議對(duì)債權(quán)人具有約束效力。還有的地方按照重整程序的司法效力模式去設(shè)計(jì)預(yù)重整程序，預(yù)重整由法院裁定受理，由法院指定（臨時(shí)）管理人，甚至要求具備重整程序啟動(dòng)的各種強(qiáng)制性法律效力，如中止對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行、解除保全措施、中止訴訟、中止擔(dān)保債權(quán)人行使權(quán)利、停止計(jì)算債權(quán)利息等，使預(yù)重整的法庭外非司法程序與重整程序完全混同，具有了司法強(qiáng)制力，而唯一的區(qū)別只是名稱改為了預(yù)重整。這些做法都是與預(yù)重整制度的設(shè)立宗旨和基本原則不符的，不僅沒(méi)有發(fā)揮出預(yù)重整真正制度優(yōu)勢(shì)，反而在某種程度上變成規(guī)避法律的工具，嚴(yán)重影響到預(yù)重整制度的正確建立，并沖擊破產(chǎn)法重整程序的依法實(shí)施。

（四）預(yù)重整制度的建設(shè)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則

第一，預(yù)重整是當(dāng)事人之間的庭外談判與重組，是否進(jìn)行預(yù)重整是當(dāng)事人決定的事情。

第二，債務(wù)人進(jìn)行預(yù)重整應(yīng)當(dāng)要具備一定客觀條件，決非所有債務(wù)人都可適用預(yù)重整。

預(yù)重整更適合發(fā)生債務(wù)困境后及早尋求法律挽救、且具有較多挽救資源與營(yíng)運(yùn)價(jià)值的企業(yè)。

第三，在預(yù)重整中不存在指定管理人的問(wèn)題。

第四，當(dāng)事人自行協(xié)商的庭外預(yù)重整是不需要設(shè)定期限的，尤其是不需要法院來(lái)設(shè)定期限。

第五，預(yù)重整作為當(dāng)事人自愿進(jìn)行的庭外重組，無(wú)論是因成功還是失敗終止后，債務(wù)人自動(dòng)恢復(fù)其原有經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，不存在直接轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序的問(wèn)題。預(yù)重整成功需要進(jìn)重整程序，或失敗后需要進(jìn)破產(chǎn)清算程序，要由債務(wù)人或債權(quán)人提出相應(yīng)申請(qǐng)。但預(yù)重整的失敗，不影響債務(wù)人等繼續(xù)提出重整申請(qǐng)，并在重整程序中獲得成功。

第六，在預(yù)重整制度中，法院的工作包括兩項(xiàng)。首先是制定規(guī)則；其次是審查批準(zhǔn)預(yù)重整活動(dòng)及其制定的重整計(jì)劃草案。需要制定的規(guī)則包括兩種。其一，當(dāng)事人進(jìn)行預(yù)重整的詳盡規(guī)則。其二，法院對(duì)預(yù)重整的審查、批準(zhǔn)規(guī)則。

三、破產(chǎn)程序中稅收債權(quán)與擔(dān)保物權(quán)的清償順位問(wèn)題

（一）法律規(guī)定

根據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法第一百一十三條，稅收債權(quán)位于第二清償順序，在職工債權(quán)之后、普通破產(chǎn)債權(quán)之前。該法第一百零九條規(guī)定，對(duì)破產(chǎn)人的特定財(cái)產(chǎn)享有擔(dān)保權(quán)的權(quán)利人，對(duì)該特定財(cái)產(chǎn)享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。而稅收征收管理法第四十五條第一款規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款，稅收優(yōu)先于無(wú)擔(dān)保債權(quán)，法律另有規(guī)定的除外；納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或者納稅人的財(cái)產(chǎn)被留置之前的，稅收應(yīng)當(dāng)先于抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)執(zhí)行?！备鶕?jù)該規(guī)定，便形成了稅收債權(quán)優(yōu)先于無(wú)擔(dān)保債權(quán)的一般優(yōu)先權(quán)和在特定情況下優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)的“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”。

對(duì)于發(fā)生在先的稅收債權(quán)在破產(chǎn)程序中應(yīng)否享有優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)的“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”呢？

（二）解答

（王欣新老師觀點(diǎn)）

稅收債權(quán)在破產(chǎn)程序中不應(yīng)享有“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”。主要存在以下理由：

1.從社會(huì)政策角度看，在破產(chǎn)程序外，稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅享有一般優(yōu)先權(quán)，而且具有優(yōu)先于其他債權(quán)人的強(qiáng)大征收手段，比如可以不經(jīng)法院直接采取扣押、查封財(cái)產(chǎn)等保全措施和處罰手段，在破產(chǎn)程序中不應(yīng)再給其超級(jí)優(yōu)先權(quán)的特殊保護(hù)。否則可能放縱稅務(wù)機(jī)關(guān)出于種種原因怠于征收稅款，卻讓擔(dān)保物權(quán)人去承擔(dān)其過(guò)錯(cuò)或惰政行為造成的不利后果，這不符合社會(huì)公平理念，也不符合社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)公正的基本原則。企業(yè)破產(chǎn)法未規(guī)定稅收債權(quán)對(duì)擔(dān)保物權(quán)的“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”，體現(xiàn)了對(duì)其他債權(quán)人的公平合理保護(hù)，也體現(xiàn)了“國(guó)家不與民爭(zhēng)利”的一般社會(huì)政策原則。

2.破產(chǎn)程序中稅收債權(quán)的“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”不具備合法性、合理性與可行性。

首先，從程序角度分析。雖然優(yōu)先權(quán)不以登記或占有公示為成立要件，但這對(duì)稅收債權(quán)“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”卻不能適用。因?yàn)槎愂諅鶛?quán)“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”成立的前提，是“納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或者納稅人的財(cái)產(chǎn)被留置之前”。雖然在稅收征收程序中，稅收債權(quán)享有“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”因有法律明文規(guī)定而無(wú)需公示，但對(duì)欠稅是否發(fā)生在先的成立要件是必須向社會(huì)隨時(shí)公示的。而且，應(yīng)當(dāng)履行公示義務(wù)的不是作為納稅人的債務(wù)人，而是享有稅收優(yōu)先權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)，讓納稅人去公示是不合理、不可行的。

從法學(xué)理論上講，任何優(yōu)先權(quán)原則上都應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的權(quán)利。享有優(yōu)先權(quán)者對(duì)其權(quán)利性質(zhì)與優(yōu)先范圍必須向社會(huì)公開(kāi)，以使在其后產(chǎn)生的其他債權(quán)人在與債務(wù)人交易時(shí)，可以避開(kāi)原有優(yōu)先權(quán)的范圍，并正確預(yù)期債權(quán)的法律保護(hù)效果。權(quán)利公開(kāi)的方式主要是登記公示，如抵押、質(zhì)押，或者是實(shí)際占有，如留置，總之應(yīng)能夠使他人明確知悉。因擔(dān)保物權(quán)都需要進(jìn)行公示，且多采用登記公示形式，想要優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)受償?shù)亩愂諅鶛?quán)“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記公示，而且無(wú)論是否在破產(chǎn)程序中均應(yīng)如此。而稅收機(jī)關(guān)顯然未能做到對(duì)欠稅情況予以及時(shí)、全面登記公示，以供查詢。如果不能及時(shí)公示所有納稅人的欠稅情況，可能使稅收優(yōu)先權(quán)對(duì)擬設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的債權(quán)人造成不合理的隱蔽陷阱。

法律的基本原則之一，就是享有權(quán)利就要履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。稅務(wù)機(jī)關(guān)要享受稅收債權(quán)“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”，就必須履行登記公示義務(wù)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。稅務(wù)機(jī)關(guān)須在相關(guān)登記機(jī)關(guān)對(duì)納稅人欠稅情況進(jìn)行登記，使其他債權(quán)人可以及時(shí)查明，采取措施避免損失。而沒(méi)有登記，也沒(méi)有提供企業(yè)完整欠稅資料的（包括欠稅時(shí)間、所欠稅種、數(shù)額等），即使所謂欠稅發(fā)生在先，稅收債權(quán)也不應(yīng)享有對(duì)擔(dān)保物權(quán)的“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”。

其次，從實(shí)體角度分析。允許稅收債權(quán)“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”成立，將會(huì)造成破產(chǎn)清償順序的循環(huán)混亂，并可能損害職工債權(quán)人的清償利益。根據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法第一百一十三條，稅款債權(quán)的清償順位在職工債權(quán)之后，無(wú)論其是否享有“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”。同時(shí)根據(jù)第一百三十二條，除在該法公布之日前發(fā)生的職工債權(quán)之外，有物權(quán)擔(dān)保的債權(quán)是優(yōu)先于職工債權(quán)的。如允許稅收債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)受償，按此邏輯推導(dǎo)，稅收債權(quán)就要優(yōu)先于職工債權(quán)，這將違反破產(chǎn)清償順序規(guī)定。稅收債權(quán)“超級(jí)優(yōu)先權(quán)”還可能直接損害職工債權(quán)的受償權(quán)利，如擔(dān)保物的變價(jià)款在清償擔(dān)保債權(quán)后仍可清償全部職工債權(quán)，但因稅收債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)清償，使擔(dān)保物變價(jià)款在清償稅收債權(quán)、擔(dān)保物權(quán)后，無(wú)法再清償職工債權(quán)，造成稅收債權(quán)優(yōu)先于職工債權(quán)受償?shù)木置妗?/p>

此外，抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的設(shè)置取決于當(dāng)事人的意思表示，屬于約定擔(dān)保物權(quán)，在稅收債權(quán)登記后有規(guī)避余地。而留置權(quán)是法定擔(dān)保物權(quán)，依法定情況產(chǎn)生，無(wú)法避開(kāi)稅收優(yōu)先權(quán)。留置權(quán)是債權(quán)人對(duì)合法占有的債務(wù)人財(cái)產(chǎn)行使的權(quán)利，稅務(wù)機(jī)關(guān)要收回交稅，必將受到債權(quán)人的反對(duì)，執(zhí)行成本甚高，還可能激化矛盾。

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