謙虛使人進(jìn)步，驕傲使人落后。借鑒、學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，方能成長(zhǎng)自己。律房律地將系統(tǒng)梳理、介紹杭州、上海、武漢、西安、鄭州、成都、昆明等全國(guó)各大城市的“城中村”改造或舊城改造的做法或經(jīng)驗(yàn)，期望對(duì)大灣區(qū)的“三舊”改造有所裨益。

一、西安城市更新的發(fā)展歷程

（一）起步和探索期（2002-2004）：“三自方針”為指導(dǎo)

西安很早就開(kāi)始著手城改。

2002年1月，西安市人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)行城區(qū)舊村改造試點(diǎn)的意見(jiàn)》（市政發(fā)〔2002〕10號(hào)），成立西安市城區(qū)舊村改造試點(diǎn)指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全面指導(dǎo)與協(xié)調(diào)城區(qū)舊村試點(diǎn)改造工作。

2004年3月，西安市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于城中村改造建設(shè)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（市政辦發(fā)〔2004〕4號(hào)），提出城中村改造按照“自籌資金、自我改造、自我安置”的原則實(shí)施。

這一時(shí)期，城中村改造由村集體主導(dǎo)，通過(guò)組建城中村改造建設(shè)發(fā)展有限公司，將村莊集體所有資產(chǎn)逐步納入至城中村改造建設(shè)發(fā)展有限公司，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。

（二）快速發(fā)展期（2005-2016）：政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，典型西安城改模式

2005年，西安市人民政府發(fā)布《關(guān)于加快城中村改造工作的意見(jiàn)》（市政發(fā)〔2005〕92號(hào)），明確提出“鼓勵(lì)社會(huì)資金投資參與城中村改造項(xiàng)目，以彌補(bǔ)政府資金緊缺狀況”，與第一階段“自籌資金，自我改造、自我安置”的模式相比，發(fā)生了本質(zhì)變化，有力地促進(jìn)了城中村改造的發(fā)展進(jìn)程。自此，西安城市更新進(jìn)入快車(chē)道。這個(gè)階段逐漸形成了以“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，整村拆除，安置優(yōu)先，有形與無(wú)形改造并重”的典型西安模式。

2007年，西安市城中村改造辦公室成立，除改造管理工作外，還統(tǒng)一辦理改造范圍內(nèi)的土地、規(guī)劃等審批事項(xiàng)，保證了改造項(xiàng)目的高效推進(jìn)。本階段改造項(xiàng)目以城中村和棚戶(hù)區(qū)為主（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城改項(xiàng)目”），其中2013年以前以城中村改造為主，2013年成立市城中村和棚戶(hù)區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了城中村與棚戶(hù)區(qū)改造并重的局面。

這一階段，開(kāi)發(fā)商大規(guī)模介入，萬(wàn)達(dá)、保利、綠地、金地、碧桂園等諸多知名房企積極加入到西安城改的建設(shè)中來(lái)，取得了積極的效果，城改房一度成為貢獻(xiàn)樓市的主力軍；同時(shí)，西安城市更新快速推進(jìn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，至“十二五”結(jié)束，西安共完成了206個(gè)城中村和66個(gè)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目的拆除，同時(shí)完成137個(gè)城中村和33個(gè)棚戶(hù)區(qū)回遷安置。

（三）改革轉(zhuǎn)型期（2017-2020）：政府主導(dǎo)、政府儲(chǔ)備

2017年，中共西安市委十三屆三次全會(huì)審議通過(guò)《中共西安市委關(guān)于落實(shí)“五新”戰(zhàn)略任務(wù)加快補(bǔ)齊“十大短板”的決定》，明確提出加快城中村改造、完成重點(diǎn)區(qū)域棚戶(hù)區(qū)改造建設(shè)等“補(bǔ)短板”措施，將城市更新改造等工作納入全市通盤(pán)考慮，西安的城市更新進(jìn)入了新的階段。

在改造類(lèi)型上，隨著《西安市工業(yè)企業(yè)舊廠區(qū)改造利用實(shí)施辦法》的印發(fā)，舊廠房改造也被納入城市更新的范圍，形成了棚戶(hù)區(qū)（城中村）、舊住宅、舊工廠等更新改造并重的局面；在改造范圍上，從原先的單一項(xiàng)目調(diào)整為集中連片改造；在改造模式上，加大政府資金投入，由各區(qū)成立改造建設(shè)公司，負(fù)責(zé)棚戶(hù)區(qū)改造的融資和安置項(xiàng)目建設(shè)工作，確立了“政府主導(dǎo)、連片改造、政府儲(chǔ)備、統(tǒng)一出讓”的模式。

在管理機(jī)構(gòu)上也進(jìn)行了調(diào)整，強(qiáng)化全市統(tǒng)籌，明確部門(mén)權(quán)責(zé)。2019年1月，西安市城中村（棚戶(hù)區(qū)）改造事務(wù)中心掛牌成立，作為市政府直屬事業(yè)單位，原市棚改辦承擔(dān)的城中村和棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、土地等行政審批職能分別移交市發(fā)改、資源規(guī)劃、住建等部門(mén)，實(shí)際上是將原本歸屬于規(guī)劃、土地等職能部門(mén)的職權(quán)對(duì)口恢復(fù)。

（四）城市更新升級(jí)期（2021至今）：“留改拆”并舉、保留利用提升為主

根據(jù)2021年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，西安是21個(gè)試點(diǎn)城市之一。自此，西安城市更新作為引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要工作，正式走向臺(tái)前。

2021年公布的《西安市城市更新辦法》將城市更新確立為“政府主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、多方參與、量力而行、成果共享、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則下實(shí)施。市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市城中村（棚戶(hù)區(qū)）改造事務(wù)中心，負(fù)責(zé)市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。更新方式方面，調(diào)整為“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。

二、典型西安城改模式拆解

（一）基本邏輯

典型的西安城改模式可歸納為“一二級(jí)強(qiáng)分離與弱聯(lián)動(dòng)相結(jié)合”。

從改造程序上，一二級(jí)是分開(kāi)的：一級(jí)整理階段由政府主導(dǎo)，由公開(kāi)招商確定的項(xiàng)目改造（投資）主體墊付全部拆遷安置資金（投資者享受一定比例的增值收益），由政府統(tǒng)一實(shí)施征拆工作并完成土地收儲(chǔ)；在完成土地一級(jí)整理后，將開(kāi)發(fā)用地公開(kāi)掛牌出讓?zhuān)瑢⒁患?jí)整理的拆遷安置成本與土地出讓金掛鉤。

從我們觀察到的實(shí)際操作案例來(lái)看，在土地公開(kāi)掛牌出讓階段，一般是由一級(jí)整理階段的墊資主體摘得開(kāi)發(fā)地塊使用權(quán)。

官方媒體將此概括為“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，整村拆除，安置優(yōu)先，有形與無(wú)形改造并重”的模式。

（二）改造流程

其中，改造工作方案的內(nèi)容包括：

（1）無(wú)形改造方面：①農(nóng)轉(zhuǎn)居工作方案；②清產(chǎn)核資、經(jīng)濟(jì)體制改革組織機(jī)構(gòu)及工作步驟；③清產(chǎn)核資、經(jīng)濟(jì)體制改革工作方案；④土地轉(zhuǎn)性工作方案；⑤撤村建社區(qū)工作方案。

（2）有形改造方面：①城中村改造控制性詳細(xì)規(guī)劃；②新村建設(shè)規(guī)劃和土地利用方案；③拆遷安置辦法；④城中村改造建設(shè)方案、改造模式及實(shí)施計(jì)劃；⑤城中村改造經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益分析；⑥改造綜合用地之外土地的儲(chǔ)備及征地補(bǔ)償協(xié)議。

招商引資階段，由區(qū)城中村改造辦公室組織，向社會(huì)發(fā)布招商信息，通過(guò)公開(kāi)方式選取參與城中村改造的開(kāi)發(fā)企業(yè)。

（三）補(bǔ)償安置方式

實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償兩種方式，被征收人可自由選擇補(bǔ)償方式。

貨幣化安置方面，按照被征收房屋評(píng)估價(jià)值予以貨幣補(bǔ)償；產(chǎn)權(quán)調(diào)換標(biāo)準(zhǔn)方面，政策規(guī)定二層以下合法面積（含二層）按拆一補(bǔ)一予以補(bǔ)償；轉(zhuǎn)戶(hù)前城中村在冊(cè)戶(hù)籍人口為依據(jù)，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結(jié)合原房屋產(chǎn)權(quán)建筑面積進(jìn)行安置。

（四）改造資金來(lái)源

西安城改項(xiàng)目的融資方式呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，解決了最大的資金難題。

一是社會(huì)資本。通過(guò)引入社會(huì)資本介入土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，由遴選確定的項(xiàng)目改造（投資）主體墊付全部拆遷安置資。

二是銀行貸款。以市政府確定西安城投投資發(fā)展有限公司作為全市棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目投融資平臺(tái)公司，向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行申請(qǐng)棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款；項(xiàng)目實(shí)施主體承擔(dān)貸款償還的主體責(zé)任。

三是棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)資金。將政府財(cái)政注入的資本金、配套公建收益以及棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目配套開(kāi)發(fā)部分的土地出讓金、營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、所得稅及契稅等市級(jí)稅收留成部分，歸集為棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)款專(zhuān)用，用于棚戶(hù)區(qū)改造或虧損項(xiàng)目補(bǔ)貼。

四是債券融資模式。2011年，西安曲江建設(shè)集團(tuán)有限公司等12家公司聯(lián)合發(fā)債，募集資金21.5億元，期限5年，用于西安市高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)、藍(lán)田縣等12個(gè)縣(區(qū))的保障性住房、棚戶(hù)區(qū)改造開(kāi)發(fā)建設(shè)。

五是其他專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。包括中央和省級(jí)財(cái)政資金專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。

（五）土地供應(yīng)及地價(jià)

西安城改項(xiàng)目改造綜合用地分為安置用地和開(kāi)發(fā)用地，其中安置住宅用地以劃撥方式供應(yīng)；完成征收整理后的開(kāi)發(fā)用地納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)，以公開(kāi)掛牌方式出讓。

三、西安城改模式的特點(diǎn)

（一）政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，大力推進(jìn)

一是成立強(qiáng)有力的城改項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高效管理。2007年8月，西安市在全國(guó)率先成立了政府直管的正局級(jí)部門(mén)——西安市城中村改造辦公室，集中辦理改造范圍內(nèi)的計(jì)劃、規(guī)劃、土地、建設(shè)、房產(chǎn)等行政審批事項(xiàng)。

二制定強(qiáng)有力的改造計(jì)劃，各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)分工明確、通力配合，共同確保改造目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！段靼彩腥嗣裾k公廳關(guān)于印發(fā)西安市城中村無(wú)形改造工作方案的通知》（市政辦發(fā)〔2006〕99號(hào)）要求，一年內(nèi)完成57個(gè)城中村的無(wú)形改造工作；《西安市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》（市政發(fā)〔2014〕5號(hào)）：2014-2017年，全市完成4萬(wàn)戶(hù)以上的棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)；為配合全運(yùn)會(huì)的舉辦，《西安市繞城高速公路以?xún)?nèi)集體土地上棚戶(hù)區(qū)和村莊三年清零行動(dòng)方案（2018-2020）》出臺(tái)，改造對(duì)象涉及178個(gè)城中村和村莊。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，行政征收+司法裁決

西安城改項(xiàng)目征拆工作均由政府統(tǒng)一開(kāi)展，這有利于全市按照相對(duì)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置；同時(shí)，在遇到動(dòng)遷僵局時(shí)，借助司法裁決力量強(qiáng)勢(shì)介入，推動(dòng)征拆工作順利進(jìn)行。

《西安市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造工作的若干意見(jiàn)》（市政發(fā)〔2015〕22號(hào)）規(guī)定，棚改（城中村）改造項(xiàng)目完成集轉(zhuǎn)國(guó)后，對(duì)仍達(dá)不成征收補(bǔ)償協(xié)議的被征收人，由各區(qū)人民政府作出征收補(bǔ)償決定。被征收人在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)行政復(fù)議，也不提起行政訴訟，并在規(guī)定的期限內(nèi)不搬遷的，由各區(qū)人民政府依法申請(qǐng)房屋所在地人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，由作出征收補(bǔ)償決定的人民政府依法組織實(shí)施。

2015年8月，西安市中級(jí)人民法院專(zhuān)門(mén)發(fā)布《關(guān)于依法妥善辦理涉棚戶(hù)區(qū)改造行政及非訴執(zhí)行案件的通知》，對(duì)西安兩級(jí)法院依法辦理涉棚戶(hù)區(qū)改造行政及非訴執(zhí)行審查案件進(jìn)行了規(guī)范，為棚改項(xiàng)目的推進(jìn)提供了有力的司法保障。

（三）稅費(fèi)優(yōu)惠力度大

城改項(xiàng)目的安置面積部分免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)；民間資本作為投資主體的改造項(xiàng)目，其安置面積與開(kāi)發(fā)面積之比在1∶1.5以?xún)?nèi)的開(kāi)發(fā)面積部分，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套，超出1∶1.5的開(kāi)發(fā)面積部分，減半收取城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。同時(shí)免收項(xiàng)目涉及的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)、城市教育附加、地方教育附加、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。

（四）政策上審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)

起步階段以村集體自籌資金、自我改造為主；快速發(fā)展期以市場(chǎng)運(yùn)作為主，充分了調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與城改項(xiàng)目的積極性，但是市場(chǎng)主體極易受到房地產(chǎn)政策及經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，城改的過(guò)度市場(chǎng)化也滋生了無(wú)證銷(xiāo)售、爛尾等問(wèn)題。因此，2017年開(kāi)始，西安提出各項(xiàng)“補(bǔ)短板”措施，并逐步將城改項(xiàng)目調(diào)整為“政府主導(dǎo)+政府儲(chǔ)備”的模式。目前，在西安城市更新實(shí)操中，新的拆除重建類(lèi)項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，一級(jí)開(kāi)發(fā)主體以市屬、區(qū)屬?lài)?guó)有獨(dú)資公司為主。當(dāng)然，2022年開(kāi)始施行的《西安市城市更新辦法》仍然提及“鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本通過(guò)公開(kāi)、公平、公正方式參與城市更新?！睆谋举|(zhì)上看，西安城市更新項(xiàng)目沒(méi)有偏離“政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲”的模式，只是強(qiáng)化了政府在一級(jí)整理階段的主導(dǎo)作用。