眾所周知，在《中華人民共和國慈善法》(本文簡稱《慈善法》)頒布以前，社會組織指的是社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。而2016年9月1日正式實施的《慈善法》中，第八條規(guī)定“慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式”?！洞壬品ā穼嵤┮呀?jīng)三年多，目前有部分登記管理機關以《社會服務機構登記管理條例》尚未出臺為由，仍然以民辦非企業(yè)單位組織形式登記，并且沒有開展社會服務機構(慈善組織)設立或認定等工作。

　　筆者認為登記管理機關的依據(jù)不充分，一是社會組織登記管理條例屬于行政法規(guī)，而《慈善法》既屬于上位法，又屬于新法，應當遵循上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的原則。二是早在2016年4月14日，民政部民間組織管理局副局長黃茹在接受《慈善公益報》記者采訪時表示：《慈善法》所稱的“基金會、社會團體和社會服務機構”，對應的就是民政部門登記的3類社會組織，即按照《基金會管理條例》登記的基金會、按照《社會團體登記管理條例》登記的社會團體以及按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》登記的民辦非企業(yè)單位。三是《民政部關于進一步加強和改進社會服務機構登記管理工作的實施意見》(民發(fā)〔2018〕129號)第二條規(guī)定：“各級民政部門要依照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)要求，健全登記工作程序，完善登記審查標準，切實加強社會服務機構名稱、宗旨、業(yè)務范圍、注冊資金、活動場所、舉辦者和擬任負責人的審核把關，嚴格按照《民辦非企業(yè)單位(法人)章程示范文本》要求核準社會服務機構章程”。

　　那么在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等政策法規(guī)出臺前，民辦非企業(yè)單位根據(jù)《慈善法》有關規(guī)定，提出社會服務機構(慈善組織)的設立或認定，登記管理機關如果依據(jù)相關條例尚未修訂或出臺等理由未予以許可設立或認定，一旦引發(fā)行政訴訟，那么勢必會處于被動局面，甚至導致敗訴的行政風險。

　　近年來，隨著國家加強法治政府建設力度的日益增大、社會監(jiān)督的范圍逐步拓寬、民法典的頒布實施，以及社會組織行政相對人法律意識的大幅提高，登記管理機關在從事社會組織登記管理過程中的責任風險也急劇增加。另外，社會組織登記工作因具有較強的政治性、政策性、敏感性，工作范圍覆蓋全國城鄉(xiāng)，工作內容涉及社會生活的各個領域，是具有較高風險的行政行為。其實，社會組織登記管理機關不單在推動社會服務機構的落地存在法律風險，在社會組織登記管理其他方面也存在很大的行政風險。那么提高登記工作中的風險防范意識，確保登記工作安全開展，對于維護登記管理機關形象、保障社會組織及公民的合法權益、保障登記隊伍的安全、推動社會組織高質量發(fā)展具有重要意義。基于此，筆者結合自身專業(yè)的優(yōu)勢以及社會組織管理工作的經(jīng)驗，本文以社會服務機構(慈善組織)設立或認定等的落地為出發(fā)點，深入分析社會組織登記工作中的行政風險，并根據(jù)實際就如何防范降低行政風險談談個人的意見及建議

　　一、社會組織登記工作存在的法律風險

　　(一)法律法規(guī)缺位及體制不完善。目前，社會組織登記工作僅依靠三大條例及有關規(guī)定，支撐不足。社會組織登記，不僅關系到公民憲法權利的實現(xiàn)，同時還涉及國家安全、社會穩(wěn)定及對外交往等領域。登記工作雖被明確列為行政許可事項，但是，相關的法律法規(guī)并未窮盡各種不予許可的情形。也就是說社會組織當前的規(guī)范性文件存在法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強等問題。而在營利組織登記方面，由于《公司法》已經(jīng)對公司的性質、組織機構、人員管理、行為規(guī)則等重大問題作出了詳盡規(guī)定，就避免了工商登記管理機關因實體性規(guī)定不足帶來的決策風險。與此相反，社會組織登記管理機關在辦理許可時，除了要對登記要件進行審查，往往還需要介入社會組織的內部治理，依據(jù)不足會給工作帶來風險。在三大條例以外，國家政策、上級機關文件以及據(jù)此由登記管理機關制定的內部文件都是審批的重要依據(jù)，但是，在行政訴訟和復議中，其效力往往不被認可，給登記工作帶來了風險。尤其是統(tǒng)一登記后，如何既能做到依法行政，又準確執(zhí)行國家政策，過濾“危險”需求，成為社會組織登記管理機關急需研究的問題。

　　(二)社會組織登記審查標準模糊。形式審查是申請人要對所提交的材料的真實性負責，登記管理機關只是對申請人提交的材料是否齊全、是否合法進行審查。實質審查是在形式審查基礎上，對申請登記人是否具備登記條件，申請文件、證件是否真實、有效、合法、完整，是否符合國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定等。目前，社會組織登記審查標準的不明確，導致社會組織登記管理機關法律責任關系不清。另外，法律法規(guī)也未針對不同的登記事項明確審查標準，也給登記工作帶來了風險。例如：社會組織法定代表人變更事項，前任法定代表人的簽名，登記管理機關是否應當進行實質審查，若是實質審查，是否又必須由該法定代表人到登記現(xiàn)場，才算是履行了審慎審查的義務。再如，相關的登記備案事項是否由會員(代表)大會、理事會、常務理事會真實履行了民主程序，登記管理機關是否應當負責審查。事實上，登記管理機關很難對其真實性負責，而一旦發(fā)生糾紛，難逃其責。

　　(三)監(jiān)督管理機制不健全。登記工作涉及社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記等行政許可事項，以及慈善組織認定、慈善組織公開募捐資格審查審批及負責人備案等事項，工作對象復雜、廣泛，工作性質敏感，涉及部門、領域眾多，加上要執(zhí)行大量黨的政策，同時又要直接面對行政相對人提供服務。因此，社會組織登記工作人員需要具備政策水平高、法律意識強、知識結構好、服務能力高等條件。但目前社會組織登記管理機關普遍存在人員不到位、素質不整齊、服務意識薄弱等問題，無論是客觀上其它公權力的不當介入，還是主觀上工作人員麻痹大意，都將會導致各種矛盾的發(fā)生，甚至引發(fā)各種行政危機。

　　二、社會組織登記工作風險防范建議

　　(一)完善社會組織登記相關法律法規(guī)。建議出臺《社會組織法》，加快修訂三大條例，對違反上位法的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進行及時清理。對不符合社會組織發(fā)展要求，與上位法相抵觸，或者相互之間不協(xié)調的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時修改或者廢止。

　　(二)建立社會組織登記風險防范機制。對外要建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機構測評相結合的決策工作機制。對內要建立登記、年檢、執(zhí)法、評估為一體的信息共享及預警機制，對于違反年檢制度、正在接受處罰、以及評估問題重大的社會組織，進行及時的風險提示。在登記過程中，對于同一行政區(qū)域存在業(yè)務范圍相同相似情形的，應當通過聽證、公示等方式聽取利益相關方的意見;對于涉及國家命脈的重要領域，要進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風險評估;對于涉及其它部門職能的，要建立規(guī)范的征求意見程序及機制;對于登記窗口工作人員發(fā)現(xiàn)的新問題，要及時請示，根據(jù)需要逐級上報，及時研究。另外，對于法律法規(guī)有明確規(guī)定的，要嚴格依法辦事，對于法律法規(guī)規(guī)定不明確的，合理地行使自由裁量權。

　　(三)謹慎避免因信息化帶來的風險。目前隨著信息化的發(fā)展，各地社會組織登記管理機關大力推廣網(wǎng)上審批，但根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。因此，任何一種形式只要材料齊備，登記管理機關都應當受理，未在網(wǎng)上提交登記申請材料不構成不予受理的原因。另外，還應當進一步明確網(wǎng)上審批的“形式審查”的標準。

　　(四)注意行政許可時限和審查標準。社會組織登記事項涉及其他部門職能的，要征求其他部門的意見。但是，關于征求意見的程序啟動、時限計算，以及其他部門不在規(guī)定期限內回復的風險承擔。在登記工作中，工作人員除了要對審查事項本身是否合理合法進行判斷以外，還要高度重視社會組織是否善意的、無瑕疵地履行了章程規(guī)定的程序。尤其是在面對存在內部矛盾的社會組織時，要最大程度的搜集其程序合法的證據(jù)。另外，對于社會組織的注銷，也要特別重視社團履行內部程序的情況，例如債權債務公告、召開相關會議的公告等，注意實體審查和程序審查的統(tǒng)一。

　　社會組織登記工作是具有較高風險的工作類別，只有做到思想上重視、行為上謹慎、制度上完善才能有效地進行風險防范，保證登記工作安全開展。因此，筆者結合自身的經(jīng)驗，提些意見和建議，希望能推動社會組織健康有序發(fā)展，為社會組織登記管理機關防范化解登記風險提供參考。

注：本文轉載自公益慈善學園

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