昨天和大家分享了全國碳排放交易體系系列的第一部分：法律體系的意義與作用

今天和大家分享第二部分：頂層法律設(shè)計(jì)

碳排放權(quán)交易作為一種強(qiáng)制的政策性市場(chǎng)，需要依托法律法規(guī)保障政策的強(qiáng)制力和約束力，明確碳排放權(quán)交易各個(gè)要素和各相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)，指導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體的行為。

全國碳排放權(quán)交易的法律體系設(shè)計(jì)，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，通過規(guī)章、規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)碳排放交易體系有關(guān)制度安排進(jìn)行細(xì)化，并建立了碳排放核算、報(bào)告與 核查制度、重點(diǎn)排放單位配額管理制度、市場(chǎng)交易相關(guān)制度等。?

全國碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)出臺(tái)高層級(jí)的立法，保障碳排放權(quán)交易約束力的強(qiáng)制性，保障司法救濟(jì)的有效性，并從根本上明確碳排放權(quán)的法律性質(zhì)、確立碳排放權(quán)交易制度的合法性。

首先，頂層法律應(yīng)當(dāng)保證其法律層級(jí)，確立碳排放權(quán)交易制度的法律地位和碳排放配額的法律屬性，保障碳排放權(quán)交易的運(yùn)行環(huán)境穩(wěn)定化和法治化。

其次，其法律層級(jí)需要滿足設(shè)立必要的行政許可、保障一定強(qiáng)度的處罰確保履約 的約束力。

第三，應(yīng)將碳排放交易體系各項(xiàng)要素通過法律、法規(guī)的形式確定下來，作為后續(xù)出臺(tái)詳細(xì)規(guī)則的依據(jù)。

第四，應(yīng)明確相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)、各監(jiān)管部門的職責(zé)分工、配額有償分配收益的使用途徑，確立交易機(jī)構(gòu)和核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理制度、信息披露制度，保證體系 的透明性。

根據(jù)國內(nèi)外的政策實(shí)踐，頂層法律設(shè)計(jì)的最大挑戰(zhàn)在于法律層級(jí)。從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，高層級(jí)的法律基礎(chǔ)是其政策約束力的有力保障，也是處理碳排放權(quán)交易違規(guī)行為、解決碳排放權(quán)交易相關(guān)糾紛的有力依據(jù)；而我國試點(diǎn)碳排放權(quán)交易建設(shè)卻呈現(xiàn)“政策先行、立法嚴(yán)重滯后”的特點(diǎn)，以地方政府規(guī)章等形式作為碳排放權(quán)交易建設(shè)和運(yùn)行主要依據(jù)的國內(nèi)部分試點(diǎn)，在相關(guān)規(guī)則——尤其是履約規(guī)則的設(shè)立和執(zhí) 行方面，往往面臨巨大阻力。

高層級(jí)立法缺失可能會(huì)導(dǎo)致碳排放權(quán)交易公信力不足，碳排放數(shù)據(jù)核算、報(bào)告與核查工作難以有效開展、履約工作推進(jìn)困難、違約懲罰依據(jù)缺失等，增加了碳排放權(quán)交易運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。只有通過較高層級(jí)的立法，從法律上明確碳排放權(quán)交易主管部 門的職責(zé)，明晰參與各方的權(quán)利與義務(wù)，提高對(duì)違法違規(guī)行為懲處力度，才能確保體系的順利運(yùn)行，促進(jìn)市場(chǎng)制度健康穩(wěn)定發(fā)展。

因此，頂層法律的法律層級(jí)選擇是首先需要重點(diǎn)考慮的問題，需要在立法需求和立法難度之間做出權(quán)衡。一方面，應(yīng)當(dāng)明確頂層法律的層級(jí)所應(yīng)滿足的需求：

1、能夠針對(duì)配額分配和清繳制度、碳排放核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)制度和碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)資質(zhì)制度設(shè)立行政許可。

2、設(shè)立足夠高的處罰力度，低層級(jí)法律法規(guī)受《行政處罰法》、《立法法》等高階法律的約束，難以對(duì)重點(diǎn)排放單位施加足夠的履約壓力，難以保證體系的強(qiáng)制性。

3、定義碳排放權(quán)的法律性質(zhì)，避免全國碳排放交易體系的行政性質(zhì)過強(qiáng)而法律地位低下。

4、規(guī)定各利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)，明確政府各相關(guān)部門的職責(zé)分工。

另一方面，比較 《立法法》對(duì)人大（及其常委會(huì)）所制定的法律，國務(wù)院的行政法規(guī)、 決定、命令，以及國務(wù)院部門規(guī)章法律、行政法規(guī)部門規(guī)章等不同層級(jí)法律法規(guī)的效力和內(nèi)容的差異，尤其在設(shè)立行政許可和行政處罰額度方面的差異，國務(wù)院部門規(guī)章的層級(jí)不能滿足全國碳排放權(quán)交易頂層法律的需求。

考慮立法難度、立法流程和立法時(shí)長，全國碳排放權(quán)交易的頂層法律應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取以國務(wù)院行政法規(guī)的形式出臺(tái)：明確配額的法律地位，明確碳排放權(quán)交易相關(guān)配額收繳、數(shù)據(jù)報(bào)送、交易體系等制度的合法性，明確監(jiān)管部門及其職權(quán)，明確違約、違法的處罰措施和處罰力度， 保證信息公開。

其次，應(yīng)針對(duì)配額分配方法、抵消機(jī)制、溫室氣體排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)送與核查、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、連接等重要環(huán)節(jié)，設(shè)置細(xì)致的可操作性強(qiáng)的指導(dǎo)性法規(guī)，來規(guī)范相關(guān)方的行為，保障碳排放交易體系的順利、有效運(yùn)行。其中需要著重注意配額分配方法、配額的法律屬性和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、拍賣收益用途、監(jiān)管部門職責(zé)等容易引發(fā)爭(zhēng)議的要素， 確保其透明性和強(qiáng)制性。

全國碳排放交易體系系列的第二部分的內(nèi)容就分享到這里，明天和大家分享第三部分的內(nèi)容：碳排放核算、報(bào)告與核查制度建設(shè)??

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