公共事業(yè)管理概論各章主要內(nèi)容

第一章 導(dǎo)論

第一節(jié)公共事業(yè)的內(nèi)涵的特征

一、公共性、公共需要、公共問題、公共事務(wù)及特征

公共性、公共需要、公共問題與公共事務(wù)的基本內(nèi)涵和特點。

公共性是一定的社會或地區(qū)的公有、公用、共供和共享的。

公共需要是社會共同體具有的共同性、共享性的需要。

公共事務(wù)具有公共性、勞務(wù)性、非營利性和階級(階層)性四個特征

二、我國傳統(tǒng)的“事業(yè)”及其發(fā)展

我國傳統(tǒng)“事業(yè)”的基本含義

事業(yè)，是我國特有的與全體人民整體利益有關(guān)的以科、教、文、衛(wèi)、體等為基本內(nèi)容的行業(yè)或部門，及其相應(yīng)的管理體系。事業(yè)在本質(zhì)上屬于一種社會公共事務(wù)的范疇，而且是非政治、非經(jīng)濟的事務(wù)，即狹義的社會事務(wù)，反映的是一定條件下我國社會公共事務(wù)的發(fā)展水平。

公共事業(yè)，是關(guān)系到社會全體公眾基本生活質(zhì)量和共同利益的、不以營利為目的的社會管理活動。

三、公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是經(jīng)濟學(xué)理論。公共產(chǎn)品理論與公共事務(wù)理論所描述的對象是一致的，但其研究和闡述問題的角度不同，現(xiàn)代公共產(chǎn)品理論主要是通過公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品等概念和范疇對社會中不同屬性的產(chǎn)品進行把握，從而明確公共事務(wù)范疇的。

（一）公共產(chǎn)品理論的幾個基本內(nèi)容

l．公共產(chǎn)品的基本概念

公共產(chǎn)品也稱為公共商品、公共物品或公共品就是用于滿足社會公共消費需要的物品或勞務(wù)。什么是公共消費需要呢？人的活動具有兩重性，即個體性和社會性。前者是指作為個體的人，需要一定的產(chǎn)品來滿足其私人需要，如衣、食、住、行等，而后者則是指作為社會的人，他的生存依賴于社會環(huán)境，如國防、治安、城市道路、衛(wèi)生等，這是人們生活中不能缺少的。這種與每個人的利益密切相關(guān)，但每個人又不能享受其消費獨占權(quán)的，且是作為一定社會所共有的保證居民基本生活的需要就是公共需要。

一般來說，我們可以根據(jù)滿足需要的不同，把整個產(chǎn)品世界分為兩類：一類是私人產(chǎn)品，即滿足私人需要或私人消費需要的產(chǎn)品，另一類是公共產(chǎn)品，即用于滿足公共需要的產(chǎn)品。在一個社會中，公共產(chǎn)品的范圍十分廣泛，如政治、法律。國防、治安、政府行政管理、大中型水利設(shè)施、城市規(guī)劃。公共道路、環(huán)境保護和治理、環(huán)境衛(wèi)生、天氣預(yù)報、科學(xué)研究，以及鐵路、城市公共交通設(shè)施、廣播、電視、教育、電訊等，乃至抗旱、防洪等，都屬于公共產(chǎn)品的范疇。公共產(chǎn)品直接或間接地為企業(yè)的生產(chǎn)和個人家庭生活提供服務(wù)，是社會總產(chǎn)品中重要的不可缺少的部分，而且，隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟的發(fā)展，社會公共產(chǎn)品總體上呈擴大的趨勢。

2．公共產(chǎn)品的特點

那么，如何判斷一個產(chǎn)品是否是公共產(chǎn)品？公認的確認公共產(chǎn)品的兩個標準，即非排他性和非競爭性。

第一，非排他性。非排他性是與排他性相對應(yīng)的。排他性是指排斥他人消費的可能性，如你在使用一件產(chǎn)品時別人就不能使用，或當(dāng)你能完全擁有一件產(chǎn)品

時，別人就不能擁有。 ???非排他性還有一層含義，是指雖然有些產(chǎn)品在技術(shù)上也可以排斥其他人消費，但這樣做是不經(jīng)濟的，或者是與公眾的共同利益相違背的，因而是不允許的。

由于非排他性使一個產(chǎn)品既不能被個人所排斥，也不能被個人所拒絕，具有極大的外部收益，是一種人人都有權(quán)使用，人人都獲益的產(chǎn)品，因此，非排他性使產(chǎn)品具備了公共性的特征，是衡量一個產(chǎn)品是否是公共產(chǎn)品的重要特征之一。非排他性決定了公共產(chǎn)品不適合由個人和家庭或者企業(yè)經(jīng)營，而只能由政府或其他非政府的公共組織來進行經(jīng)營和管理。

第二，非競爭性。非競爭性是相對于私人產(chǎn)品所具有的競爭性來說的。這里的競爭性是指消費上的競爭性，公共產(chǎn)品的非競爭性的基本含義如下：

一是邊際生產(chǎn)成本為零。這里所說的邊際成本，是指增加一個消費者對供給者帶來的邊際成本，而非微觀經(jīng)濟學(xué)中分析的產(chǎn)量增加導(dǎo)致的邊際成本。公共產(chǎn)品的邊際成本為零，通常指增加一個公共消費者，公共產(chǎn)品供給者并不增加成本。典型的例子是海上燈塔：海上燈塔是較典型的公共產(chǎn)品，通常增加一艘船經(jīng)過并得到指引并不需要增加任何生產(chǎn)成本。一般來說，邊際生產(chǎn)成本是否為零是判斷某一產(chǎn)品是否具有競爭性的重要標準。

二是邊際擁擠成本為零。即在公共產(chǎn)品的消費中，每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數(shù)量和質(zhì)量，也就是說，這種產(chǎn)品不但是共同消費的，也不存在消費中的擁擠現(xiàn)象，不存在消費者為獲得公共服務(wù)需排除他人而付出代價。

3．公共產(chǎn)品的分類

具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，但在現(xiàn)實中，并非所有具有公共性的產(chǎn)品都同時具備這兩個特征，或者這兩個特征表現(xiàn)得很鮮明。因此，可以依此將公共產(chǎn)品進行分類。而且，如果再結(jié)合私人產(chǎn)品的分類進行分析，就可以獲得一個對公共產(chǎn)品更為全面也更具操作性的認識。

公共產(chǎn)品一般可以分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指完全具備非排他性和非競爭性特點的產(chǎn)品，如國防。行政管理、基礎(chǔ)科學(xué)研究、社會科學(xué)研究、立法、司法、環(huán)境保護等。準公共產(chǎn)品是指具備上述兩個特點中的一個，另一個不具備或不完全具備，或者雖然兩個特點都不完全具備但卻具有較大的外部收益的產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品是介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的公共產(chǎn)品。根據(jù)所具備的公共產(chǎn)品兩個特點的不同的組合，準公共產(chǎn)品可以進一步的劃分。

在認識公共產(chǎn)品時必須注意以下幾點：第一，由于私有制國家也有公共產(chǎn)品，公有制國家也有私人產(chǎn)品。因此，公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分不是由社會制度決定的，與社會制度無必然聯(lián)系。第二，在不同社會中，由于受社會制度和社會發(fā)展程度的影響和制約，公共產(chǎn)品的范圍存在著客觀的差別，例如，森林、土地、礦產(chǎn)資源等在私有制國家完全可以成為私人產(chǎn)品，公共性并不確定，而在公有制國家則成為公共產(chǎn)品，具有較強的公共性，往往是通過法律予以明確規(guī)定的。

4、現(xiàn)代社會的公共需求

維護社會公共秩序與安全的，國防、外交、公安。

維護經(jīng)濟秩序和市場秩序的，如市場監(jiān)管、司法等。

為全體社會成員提供公共設(shè)施與公共管理的，如醫(yī)療保健、教育、交通、圖書館。

社會保障與救濟、扶助弱勢群體的。

公共資源、財產(chǎn)管理的，環(huán)保、國資管理。

對人權(quán)、自由等公共需要。

（二）準公共產(chǎn)品理論

1．準公共產(chǎn)品的特點

準公共產(chǎn)品具有如下的特點：

第一，非排他性和非競爭性特點的不充分性。非排他性和非競爭性是公共產(chǎn)品的基本標準，基本內(nèi)涵上面已經(jīng)分析，而這種不充分性主要表現(xiàn)為以下的情況：一是某些產(chǎn)品只符合兩個標準中的一個標準，即或者只符合第一個標準，或者只符合第二個標準；二是雖然兩個標準并非完全符合，但又并非完全具有私人產(chǎn)品的特性，即具有完全的排他性和競爭性。準公共產(chǎn)品的這一特點，使其兼有純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的性質(zhì)，但從總體上說，在公共性和私人性兩者之間，其還是偏重于公共性，因而才被稱為準公共產(chǎn)品。

第二，外部性。雖然外部性并非準公共產(chǎn)品獨有，如純公共產(chǎn)品甚至一些私人產(chǎn)品也具有，但準公共產(chǎn)品普遍具有外部性，因而這是它的一個鮮明特點。

2．準公共產(chǎn)品的分類

按照公共產(chǎn)品的兩個基本特點及其在準公共產(chǎn)品中的表現(xiàn)，可以將準公共產(chǎn)品分為以下三類：

一是具有非排他性且非競爭性不充分的準公共產(chǎn)品。這類準公共產(chǎn)品的共同特點是具有較強的非排他性，同時又在消費上具有一定的競爭性。這里的競爭性弱于私人產(chǎn)品。教育就是這類準公共產(chǎn)品的典型例子：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人們教育意識的加強，具有非排他性的教育逐步成為社會福利，但由于教育本身具有一定的消費競爭性，且在一定的社會歷史階段任何一個政府也難以將教育作為純公共產(chǎn)品，因而一方面要以巨大的公共財政保證義務(wù)教育的實施，另一方面也允許在義務(wù)教育階段以上的某些領(lǐng)域中進行競爭。

二是具有非競爭性且非排他性不充分的準公共產(chǎn)品。這類準公共產(chǎn)品的共同特點是具有消費上的非競爭性，同時又具有一定的消費排他性。這里的消費排他性弱于私人產(chǎn)品。道路是這類準公共產(chǎn)品的典型例子：由于其具有非競爭性，因而最適宜的方式是由非營利的組織進行管理，而由于具有一定的消費排他性，也就具有采取收費的方式進行管理的可能。

三是非排他性和非競爭性都不充分的準公共產(chǎn)品。這類準公共產(chǎn)品雖然非排他性和非競爭性都不充分，但又不完全同于具有排他性和競爭性特點的私人產(chǎn)品，或者說具有一定的排他性和競爭性，但總體上又偏于公共產(chǎn)品，例如文化、藝術(shù)、醫(yī)療、體育等。在一定程度上，這類產(chǎn)品與屬于私人產(chǎn)品的俱樂部產(chǎn)品比較接近。

文化事業(yè)產(chǎn)品的準公共性體現(xiàn)在

1.一定的非排他性

2.一定的非競爭性

3、外部收益性

四、公共事業(yè)的基本內(nèi)涵及特征

1．公共事業(yè)的基本內(nèi)涵

第一，從理論上看，公共事業(yè)所包含的基本內(nèi)容屬于社會公共事務(wù)的范疇，或者說屬于社會公共產(chǎn)品的范疇，必須以不同于私人事務(wù)的方式進行經(jīng)營和管理，或者說，企業(yè)和個人家庭不能管、不愿管也管不了的事務(wù)應(yīng)該是公共事業(yè)的基本內(nèi)容。

第二，從社會公共事務(wù)的角度看，公共事業(yè)作為社會全體公眾所擁有的共同事業(yè)，因而在邏輯上，舉凡政治的、經(jīng)濟的和社會的公共事務(wù)，都可以在公共事業(yè)的范圍中。但我國公共事業(yè)這一概念或提法，實際上是由我國計劃經(jīng)濟體制下特有的“事業(yè)”發(fā)展而來的，“事業(yè)”的基本內(nèi)涵主要是非政治非經(jīng)濟的事務(wù)，即狹義的社會事務(wù)。因此，狹義的社會公共事務(wù)應(yīng)該是公共事業(yè)的基本內(nèi)容，但不應(yīng)包括政治性事務(wù)。

第三，公共事務(wù)的基本實現(xiàn)方式是公共服務(wù)?，F(xiàn)代社會的公共事務(wù)日益豐富，這不僅表現(xiàn)在許多私人事務(wù)涉及公共利益，而且狹義的公共事務(wù)的實現(xiàn)也與經(jīng)濟密切相關(guān)。從公共產(chǎn)品理論對社會總產(chǎn)品的劃分看，任何一種社會產(chǎn)品的提供都是一個生產(chǎn)過程，都是一個經(jīng)濟行為過程。因此，公共事業(yè)不再是傳統(tǒng)的“非經(jīng)濟”事務(wù)，確定公共事業(yè)內(nèi)涵基本標準之一不是看與經(jīng)濟的關(guān)系，而是看是否與公眾的日常基本生活相連，且企業(yè)和私人家庭能否操作。

第四，在公共產(chǎn)品理論尤其是準公共產(chǎn)品理論的視野中，我國傳統(tǒng)事業(yè)所涉及的范圍主要分為兩部分，一是屬于純公共產(chǎn)品的事業(yè)產(chǎn)品，在整個事業(yè)中占少數(shù)，如氣象、基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究和推廣。大型水利設(shè)施、社會科學(xué)研究等。二是屬于準公共產(chǎn)品的事業(yè)產(chǎn)品，在整個事業(yè)中占大多數(shù)，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育。動植物檢疫、出版、廣播、影視、文化等。公益性研究主要是指涉及到公眾利益和社會整體的社會經(jīng)濟發(fā)展的技術(shù)，如農(nóng)業(yè)方面的種子改良技術(shù)等，這類技術(shù)是社會發(fā)展的一種基礎(chǔ)性需要。

2．公共事業(yè)的基本特征

可以看出，公共事業(yè)的最大特點是公共性。其公共性主要表現(xiàn)為：

第一，公眾性，即公共事業(yè)的受益對象是全體社會公眾，具有公眾性；

第二，公用性，即它的服務(wù)內(nèi)容涉及所有社會成員的共同需要，所以帶有公用性；

第三，公益性，即它的服務(wù)目標是實現(xiàn)公眾的共同利益，因而帶有公益性；

第四，非營利性。即事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供不以營利為目的，且在一般情況下，事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供以公共財政作為基礎(chǔ)，社會公眾在享受這一產(chǎn)品時是不需要另外交費的。雖然在現(xiàn)代社會，有時為了彌補公共事業(yè)的經(jīng)費不足，或者為了平衡在享受公共事業(yè)所提供的服務(wù)方面實際存在的差異，也會采用收費的辦法，但是，特定的管理政策決定了這種收費絕不是以營利為目的，因而總體上具有非營利性。

?

第二節(jié)公共事業(yè)管理界定

?

一、公共組織概述

1．公共組織的基本概念

組織是人類在一定的環(huán)境中，為了克服人類個體體能和智能的限制，達到群體的共同目標，而按一定的結(jié)構(gòu)形式和活動規(guī)律所形成的具有特定功能的開放性合作形式。公共組織在構(gòu)成要素的種類上與一般組織大體一致，但其要素的具體內(nèi)涵卻是不完全一樣的。公共組織的構(gòu)成要素主要包括人員、物質(zhì)、目標、職能、機構(gòu)、權(quán)力、規(guī)章和意識等方面：

公共組織就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。所謂公共組織，從廣義來說，是指不以營利為目的，而是致力于協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系，服務(wù)社會大眾，提高公共利益為宗旨的組織。從狹義來說，是指行使行政權(quán)力，服務(wù)于公共利益，達成公共目的的組織，即行政組織。在我國，目前行政組織是最重要的公共組織。雖然行政組織不等于廣義的或一般意義上的公共組織，但公共組織是以行政組織（即政府）為核心的。

公共組織目標的模糊性

一是公眾的要求問題水漲船高、有增無減，使公共組織的目標難以確定；

二是存在公共悖論，使得公共利益的代表性、正當(dāng)性、內(nèi)容和方式不確定；（公共悖論是在市場競爭的條件下，有可能企業(yè)的行為更符合公眾的利益）

三是公共組織的活動結(jié)果和動機不可能完全一致；

四是組織目標有突然性，比如出現(xiàn)公共危機時，既定的組織目標要讓位于突發(fā)性組織目標；

五是公共需求有變動性和部分代表性。

二、公共事業(yè)管理中的權(quán)力

組織過程就是權(quán)力使用過程，即組織依據(jù)特定的權(quán)力，以一定方式作用并影響管理對象的過程。在公共事業(yè)管理中，公共組織是憑借公共權(quán)力對特定公共事務(wù)進行管理的。公共權(quán)力是公共組織實施公共事業(yè)管理的基礎(chǔ)。

1．公共權(quán)力的形成及其內(nèi)涵

公共權(quán)力，就是用于處理社會公共事務(wù)的權(quán)力。

可見，公共權(quán)力的起源及其異化形式——國家的演變表明，公共權(quán)力這一處理社會公共事務(wù)的權(quán)力，是由社會公共需要產(chǎn)生的，因而公眾是公共權(quán)力的主體，政府只是行政主體，社會公共事務(wù)是公共權(quán)力的客體。

2．公共事業(yè)管理中的公共權(quán)力運行

公共組織以公共權(quán)力為基礎(chǔ)對公共事業(yè)進行管理。公共權(quán)力在公共事業(yè)管理中通常是按一定的環(huán)節(jié)所構(gòu)成的完整的過程運行的。正是有了這一公共權(quán)力的運行，靜態(tài)的公共組織結(jié)構(gòu)得以運轉(zhuǎn)，公共組織的管理方式得以作用于管理客體并最終實現(xiàn)組織目的。公共事業(yè)管理中的公共權(quán)力運行通常分為形成、分配、控制、作用四個環(huán)節(jié)：

公共事業(yè)管理中領(lǐng)導(dǎo)者的基礎(chǔ)性權(quán)力也稱為“公共事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力基礎(chǔ)”，包括以下5方面：

（1）合法權(quán)：因職務(wù)獲得的“指揮下屬的權(quán)力”。

（2）懲罰權(quán)：對下屬行為產(chǎn)生的“消極結(jié)果”作“負強化”的權(quán)力。

（3）獎勵權(quán)：對下屬行為產(chǎn)生的“積極結(jié)果”作“正強化”的權(quán)力。

（4）模范權(quán)：指領(lǐng)導(dǎo)的行為會引起下屬的效仿或作為奮斗的榜樣。

（5）專長權(quán)：包括“專業(yè)業(yè)務(wù)技能”和“管理能力”。

公共事業(yè)管理激勵的“目標認同原則”

指公共事業(yè)組織目標必須為人們廣泛認可和接受，并愿意為之努力。包括2個層面：個人報酬目標必須為組織認同；組織目標必須為成員廣泛認同。

?

三、公共事業(yè)管理的含義

公共事業(yè)管理，就是在一定的環(huán)境中，以政府為核心的公共組織憑借公共權(quán)力，為促進社會整體利益和協(xié)調(diào)發(fā)展，采取一定的方式對公共事業(yè)，即關(guān)系到社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的特定的社會公共事務(wù)進行調(diào)節(jié)控制的過程，或?qū)﹃P(guān)系到社會全體公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的由純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品構(gòu)成，并以準公共產(chǎn)品為主的產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的調(diào)節(jié)和控制過程。

公共事業(yè)管理的基本原則

1、公眾為本原則

所謂以公眾為本，就是公共事業(yè)管理必須以公共的事業(yè)為本，也即以全體社會公眾的共同利益為本。這是公共事業(yè)管理公共性本質(zhì)特征最集中的反映，也是貫穿公共事業(yè)管理全過程的基本要求。

2、服務(wù)原則

公共事業(yè)管理就其性質(zhì)而言，基本上是一種狹義的社會事務(wù)管理，或說是以管理狹義社會事務(wù)的方式來對公共事業(yè)進行統(tǒng)籌管理，就其內(nèi)容而言，主要是圍繞社會中大量存在的問題，通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以提高公眾生活質(zhì)量，增進社會共同利益。因此，雖然管理中不可避免地存在一些需用強制的方式進行管理的內(nèi)容或事項，如對公用事業(yè)的價格管理、環(huán)境資源的管理，以及人口管理等，但本質(zhì)上仍然是在為社會公眾進行服務(wù)。公共事業(yè)管理中雖然在形式上有管制和服務(wù)，但本質(zhì)是非管制的，立足點是在服務(wù)上，根本目的是為社會提供服務(wù)。這是公共管理發(fā)展中最重要的特征。我們認為，公共組織承擔(dān)著管制管理與服務(wù)管理兩大任務(wù)，但其立足點還是在服務(wù)上。

3、社會效益優(yōu)先原則

公共事業(yè)管理是通過提供優(yōu)質(zhì)足量的公共事業(yè)產(chǎn)品來保證公眾的基本生活質(zhì)量和促進社會公共利益的發(fā)展的。優(yōu)質(zhì)足量涉及效率，而保證公眾的基本生活質(zhì)量和促進社會公共利益則涉及公平即社會效益。就此而論，公共事業(yè)管理是在公共事業(yè)這一特定領(lǐng)域中有效地增進與公平地分配社會公共利益，效率與公平是公共事業(yè)管理必須認真考慮的兩個基本目標。

社會效益優(yōu)先原則的內(nèi)容是：

（1）社會效益優(yōu)先原則關(guān)系到公共事業(yè)管理中的管理戰(zhàn)略和結(jié)果評價。

（2）所謂社會效益優(yōu)先原則，就是在公共事業(yè)管理過程中必須效率與公平兩者并重，并首先主解決公平問題，更多地突出公平。

（3）公共事業(yè)管理中的效率，體現(xiàn)為提供優(yōu)質(zhì)足量的公共產(chǎn)品和服務(wù)；公共事業(yè)管理中的公平，體現(xiàn)為保證公眾的基本生活質(zhì)量和促進社會公共利益，即社會效益。

（4）社會效益優(yōu)先原則要求公共事業(yè)管理過程中做到3點：一是過程管理與結(jié)果管理相統(tǒng)一基礎(chǔ)上更重視結(jié)果管理，即更多地突出公平；二是內(nèi)部管理與外部管理相結(jié)合的基礎(chǔ)上更重視外部管理；三是必須將社會效益作為績效評估標準的最重要的內(nèi)容。

4、市場化原則

由于公眾對社會事務(wù)管理和公共服務(wù)的要求日益提高及范圍越來越寬，是當(dāng)今公共事業(yè)發(fā)展的基本趨勢，這就意味著僅靠公共財政難以承擔(dān)整個公共事業(yè)并提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。同時，隨著當(dāng)今世界民主的發(fā)展，正確處理國家權(quán)力與社會權(quán)力的關(guān)系，讓社會在力所能及的范圍內(nèi)自己進行管理，是形成國家與社會良性互動的基本要求。再者，從公共事業(yè)管理自身來看，由于公共事業(yè)所包含的社會事務(wù)的層次、范圍等的不同，公共事業(yè)管理本身也是分層次的，這就決定了公共事業(yè)管理中的分層管理及管理與實施的分離，決定了可以引進市場化來解決問題。

當(dāng)前，公民對公共服務(wù)的要求是：

1、公共事業(yè)管理活動要以公眾為本，以解決公共問題、滿足公共需求為起點，以公平、正義、民主為管理活動的倫理原則。

2、由于市場不能自發(fā)地解決公共問題、滿足公共需求，就要求政府加強公共服務(wù)，彌補市場機制的不足，維護和增進公共利益，促進社會進步。

3、公共管理活動的目標是實現(xiàn)公共利益而不能是營利。

4、政府不但要行使法定權(quán)力，也要承擔(dān)法定責(zé)任。

5、在公共財政來源不變的情況下，公民要求的增加，迫使政府要少花錢多辦事，就促使政府開源節(jié)流。開源是引入社會資源，節(jié)流是廉政、注重績效和效率。

第二章 公共事業(yè)管理環(huán)境

第一節(jié) 公共事業(yè)管理環(huán)境的基本問題

一、公共事業(yè)管理環(huán)境的含義

環(huán)境，指存在于某一事物周圍的一切情況和條件的總和。

公共事業(yè)管理的環(huán)境是影響公共事業(yè)管理的各種因素的總和。分為內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。

環(huán)境理論提出的背景是美國人高斯和里格斯運用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理，產(chǎn)生了一門新興學(xué)科-行政生態(tài)學(xué)。公共事業(yè)管理和行政管理在管理目的、管理范圍、管理主體方面相同，所以必須研究和探討公共事業(yè)管理的環(huán)境。

內(nèi)部環(huán)境，主要是指公共事業(yè)管理機構(gòu)內(nèi)部的各種關(guān)系和要素組合（包括內(nèi)部人事管理問題）等。

外部環(huán)境，主要是指公共事業(yè)管理機構(gòu)之外的影響因素，如政治、經(jīng)濟、地理、人口、文化、民族、宗教等。

需要強調(diào)的是，內(nèi)環(huán)境和外環(huán)境是相對的。

由于環(huán)境是一個由眾多因素組成的系統(tǒng)，這樣，作為一個單個公共組織來看是影響其行為的外部因素如一個地方政府與其他地方政府的關(guān)系，對整個公共管理主體系統(tǒng)及行為而言，就變成了內(nèi)部關(guān)系即內(nèi)部環(huán)境。

二、公共事業(yè)管理環(huán)境的特征和種類

1、公共事業(yè)管理環(huán)境的特征

公共事業(yè)管理環(huán)境主要具有下述特征：

第一，廣泛性。凡是作用于公共事業(yè)管理系統(tǒng)外部條件和要素，都屬于公共事業(yè)管理環(huán)境的范疇。

第二，復(fù)雜性。復(fù)雜性有三層含義：因素復(fù)雜，影響復(fù)雜，地位復(fù)雜。

第三，差異性。

2、公共事業(yè)管理環(huán)境分類

以層次為標準，可分宏觀公共事業(yè)管理環(huán)境、中觀公共事業(yè)管理環(huán)境和微觀公共事業(yè)管理環(huán)境。

以國別區(qū)域為標準，可分為國際公共事業(yè)管理環(huán)境和國內(nèi)公共事業(yè)管理環(huán)境。

以作用和影響為標準，可劃分為積極公共事業(yè)管理環(huán)境（良性環(huán)境）和消極公共事業(yè)管理環(huán)境（惡性環(huán)境）。

以內(nèi)容為標準，可劃分為政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境等。而且，這些環(huán)境還可以以內(nèi)容為標準進行更進一步的劃分。

常用的是以內(nèi)容為標準劃分的環(huán)境。

三、公共事業(yè)管理環(huán)境和公共事業(yè)管理的基本關(guān)系

生態(tài)環(huán)境是指公共事業(yè)管理所處的自然環(huán)境和社會人文環(huán)境。自然環(huán)境包括土壤、氣候、地理位置等，社會人文環(huán)境包括人口的數(shù)量、年齡構(gòu)成、人口的知識和文化程度、生理狀況、社會科學(xué)、技術(shù)狀況等。

社會發(fā)展程度，從公共事業(yè)管理環(huán)境的角度看，是生態(tài)環(huán)境的指標，是自然環(huán)境和文化環(huán)境諸要求相互影響作用的一個結(jié)果，也是一定的公共事業(yè)管理的結(jié)果

家庭是社會的細胞，一般來說，家庭問題是非公共問題。但是，在一定條件下，家庭的變化（比如家庭規(guī)模、家庭成員構(gòu)成、家庭觀念、家庭解體等）都會給社會造成一定的影響，使得一些家庭內(nèi)部的問題成為社會的問題，也即公共事業(yè)管理的內(nèi)容，需要社會公共組織來協(xié)調(diào)管理。

公共事業(yè)管理環(huán)境和公共事業(yè)管理的基本關(guān)系

兩者之間是辯證的關(guān)系和相互作用的關(guān)系

（1）辯證關(guān)系體現(xiàn)在以下2方面：

1）公共事業(yè)管理環(huán)境決定、制約公共事業(yè)管理。即，公共事業(yè)管理要適應(yīng)公共事業(yè)環(huán)境的性質(zhì)；適應(yīng)公共事業(yè)管理環(huán)境的現(xiàn)狀并能促其發(fā)展。

2）公共事業(yè)管理對公共事業(yè)管理環(huán)境是利用和改造的關(guān)系。即，針對面臨的問題，公共事業(yè)管理主體可以在解決問題的同時改造公共事業(yè)管理環(huán)境；公共事業(yè)管理通過糾正、調(diào)整，從而形成公共事業(yè)管理與公共事業(yè)管理環(huán)境之間的良性互動，提高公共事業(yè)管理效率。

（2）兩者之間相互作用的內(nèi)容是：公共事業(yè)管理與公共事業(yè)管理環(huán)境之間，通過特定資源和信息的交換，公共事業(yè)管理滿足公共事業(yè)管理環(huán)境的需求。兩者之間正是圍繞著需要提出和需要滿足不斷循環(huán)往復(fù)而展開的。公共事業(yè)管理環(huán)境的需要是確定公共事業(yè)管理基本任務(wù)的客觀依據(jù)。

第三節(jié) ?公共事業(yè)管理的政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境

公共事業(yè)管理的政治環(huán)境

從政府管理的角度看，社會公共事務(wù)分為政治的、經(jīng)濟的和社會的三個類別，相應(yīng)的，政府也就具有政治管理、經(jīng)濟管理和社會管理職能（管理公共事業(yè)就是政府社會管理職能的體現(xiàn)）。

政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對高層次公共事業(yè)管理的影響是直接的。政治因素和經(jīng)濟因素是作為一種宏觀環(huán)境，對高層次的公共事業(yè)管理發(fā)揮著直接地影響作用。

政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對中低層公共事業(yè)管理亦有影響，但這種影響是間接迂回的、具體的、較小的。

公共事業(yè)管理的國際環(huán)境主要是對高層公共事業(yè)管理產(chǎn)生作用，而對中低層公共事業(yè)管理則基本沒有什么影響。

經(jīng)濟體制對公共事業(yè)管理的影響主要表現(xiàn)在3方面：

（1）決定著公共事業(yè)管理的形態(tài)特征和制度特征。社會主義社會公共事業(yè)管理在其基本性質(zhì)，以及體制、人事制度等方面不同于資本主義社會。

（2）影響著公共事業(yè)管理的行為特征。市場經(jīng)濟體制下，國家不直接干預(yù)具體的經(jīng)濟生活，從而使其相關(guān)的公共事業(yè)管理行為減少并采用相應(yīng)的管理方式和手段；計劃經(jīng)濟體制下，國家需要運用行政手段，組織具體的經(jīng)濟行動，并成為公共事業(yè)管理的重要行

（3）影響著公共事業(yè)管理的運行。公共事業(yè)管理不僅要實現(xiàn)社會全體公眾的共同的利益，還要盡量少損害某些人的經(jīng)濟利益。不同的利益群體的相對平衡必然會影響和制約著公共事業(yè)管理活動。

第三章 ?公共事業(yè)管理的模式和體制

第一節(jié) ?公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素

公共事業(yè)管理模式，就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔(dān)主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的組合方式。（即誰來承擔(dān)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，生產(chǎn)者和提供者是一元的還是多元的，生產(chǎn)者和提供者是否可以分離，它們之間的關(guān)系如何？它們是如何分工的？）

（一）公共事業(yè)管理的保護模式

是古典自由主義經(jīng)濟時期的公共事業(yè)管理模式。因為政府不干預(yù)社會事務(wù)和具體的經(jīng)濟事務(wù)，所以叫作保護模式。

（二）公共事業(yè)管理的干預(yù)模式

是政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。

（ 三）公共事業(yè)管理的市場模式

是在政府的主導(dǎo)下，多元主體參與公共事 ??業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的模式。

政府改革及其理論

公共選擇是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過民主政治過程，將個人的私人選擇變成集體選擇的一種過程或機制。

公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)及其決定因素

（一）公共事業(yè)管理的實質(zhì)

公共事業(yè)管理模式在其本質(zhì)上，是指在公共事業(yè)管理過程中存在著可供選擇的政府與市場、政府與社會關(guān)系的處理方式，或者說是政府與市場、政府與社會的分工方式。

（二）公共事業(yè)管理模式的決定因素

1、公共需求

是公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。一個社會的公共事業(yè)管理模式，是隨著一定社會經(jīng)濟發(fā)展條件下公眾公共消費需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素。

2、主體意識

是指在一定條件下社會對公共事業(yè)管理相關(guān)問題的認識，其中的核心是一定的主體對公共事業(yè)管理相關(guān)問題的認識能力。

3、政府能力

從社會產(chǎn)品的角度看，政府能力，就是政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的能力。

在可能涉足公共事業(yè)管理領(lǐng)域的主體中，作為社會中最具權(quán)威性和強制性的組織，政府能力無疑具有決定性的地位。

4、社會發(fā)育程度

這里主要是指作為社會組織載體的非政府組織等的發(fā)育程度。非政府組織的快速增長和成熟使公共管理成為可能。

第二節(jié) ?當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的機理與特點

一、公共事業(yè)管理市場模式機理形成的基礎(chǔ)

（一）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必要性

（一）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必要性

在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，雖然政府機構(gòu)日益龐大，財政支出日益增加，但由于生產(chǎn)方式單一、生產(chǎn)與供給缺乏競爭，使得資源配置和生產(chǎn)低效率，公共產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量不足，品種和質(zhì)量難以滿足公眾日益增長的需求。

政府的貪污腐敗盛行。這樣，政府不僅不能有效地解決公共事務(wù)，滿足不斷增長變化的公共需求，政府自身反而成為了一大社會問題--“政府失敗”。相當(dāng)程度上就是既有的政府壟斷公共產(chǎn)品供給的模式已難以維系。

私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的條件

1、參與的一般是準公共產(chǎn)品領(lǐng)域。

2、是在公共產(chǎn)品的消費上必須存在排他性技術(shù)。投資者可能得到回報。

3、有產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度安排。這是私人進入公共產(chǎn)品領(lǐng)域參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供最重要的制度安排。

4、可以將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為兩個環(huán)節(jié)分開。如私人生產(chǎn)，政府采購。比如，軍用品由私人生產(chǎn)，政府采購。

5、在政府一定的管制下（規(guī)定質(zhì)量、數(shù)量和價格）進行。

現(xiàn)代社會公共產(chǎn)品的提供，有了以下三種基本方式：

公共提供、

市場提供、

混和提供。

當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的基本特點

（一）多元構(gòu)成

（二）政府主導(dǎo)和統(tǒng)籌

（三）以市場為基礎(chǔ)

（四）法制化與規(guī)范化

第四章公共事業(yè)管理中的組織

第一節(jié) ?政府與公共事業(yè)管理

政府是國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)，實際上是國家代理組織和官吏的總稱。政府的概念有廣義和狹義之分，廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括立法、行政和司法機關(guān)；狹義的政府是指國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，即國家行政機關(guān)。通常所說的政府指狹義的政府。

現(xiàn)代社會的公共事業(yè)管理主體，是在一定環(huán)境中產(chǎn)生的以政府為核心的，由政府組織、非政府組織和一定的準政府組織共同構(gòu)成的公共組織系統(tǒng)。這一公共組織系統(tǒng)在公共事業(yè)管理中的地位與作用的確定，源于政府的基本屬性和職能，也與現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，以及非政府組織的基本特性密切相關(guān)。

目前，我國的公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)是由政府、非政府組織和具有準政府性質(zhì)的事業(yè)單位構(gòu)成的。

政府的基本屬性決定了在任何一個社會中管理公共事業(yè)都是政府的一項基本職責(zé)，也是政府社會管理職能的基本內(nèi)容和主要表現(xiàn)形式。在現(xiàn)代社會，政府不是管理公共事業(yè)的唯一主體，但政府的基本屬性和市場經(jīng)濟條件下政府的特定地位，決定了政府是管理主體系統(tǒng)中最為基本的組織，也是整個管理主體系統(tǒng)的核心。

政府在公共事業(yè)管理中的這一核心作用，主要體現(xiàn)在下述方面或環(huán)節(jié)：

其一，政府決定著整個公共事業(yè)管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向。

其二，政府決定著整個公共事業(yè)管理的體制和運行。

其三，政府是公共事業(yè)管理中其他管理主體的管理者。

現(xiàn)實經(jīng)濟活動證明，市場和政府對經(jīng)濟生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況：

1. 市場有效，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標不同。

2. 市場有效，政府失靈。

3. 市場失靈，政府有效。

4. 市場失靈，政府無效。

政府是公共事業(yè)管理的主體和核心

1、政府是公共事業(yè)管理的主體

政府以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，掌握了公共資源、公共政策分配和制訂，這就從根本上決定了公共事業(yè)管理的主體必須是政府。

非政府組織概述

非政府組織是以增進公共利益為組織目標，以社會公共事務(wù)為管理對象，以非權(quán)力手段為組織運作基礎(chǔ)的公共組織。

非政府組織又被稱之為非營利性組織、第三部門、民間組織等，是指那些非政府的、非營利的、帶有志愿性的致力于公益事業(yè)的社會中介組織。非政府組織既是政府組織管理的對象，又是政府組織的幫手，是參與公共管理的主體，是公共管理主體的一個重要組成部分。

(二)、非政府組織在公共事業(yè)管理中的作用

1、為解決市場失靈和政府失靈提供了新的可能。

2、是公民社會的重要組成部分和治理的主體，具有較強的多樣性、靈活性、創(chuàng)新性和參與性。

3、是新的公共事務(wù)管理主體，在國家和社會公共事務(wù)治理過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。

非政府組織的特征;

組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性。

非政府組織的不足是:存在內(nèi)部自身和法律、公共政策等外在環(huán)境的不足。

第三節(jié)事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

事業(yè)單位，是指受國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入，所需經(jīng)費由國庫支出，不實行經(jīng)濟核算，主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會組織。

當(dāng)前，事業(yè)單位還是我國公共事業(yè)管理的主要承擔(dān)者，而隨著新型公共事業(yè)的形成和政府社會管理改革的深入，以及非政府組織的發(fā)展，事業(yè)單位必須進行政事分開和社會化改革。

事業(yè)單位的特點

一是事業(yè)活動的非經(jīng)常性和政治性。二是事業(yè)由國家主辦并主管。三是事業(yè)單位的經(jīng)費由國家財政供給。四是整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。

事業(yè)單位管理體制的特點

其一、政府辦事業(yè)，即事業(yè)單位主要由各級政府及其工作部門直接舉辦；

其二、政府管事業(yè)，即事業(yè)單位的管理和經(jīng)營活動均由其主管的政府直接控制；

其三、政府養(yǎng)事業(yè)，即經(jīng)費開支均由國家財政撥付。

第五章公共事業(yè)管理的職能、方式、方法

第一節(jié) ?公共事業(yè)管理的基本職能

公共事業(yè)管理的職能，是指公共事業(yè)機構(gòu)管理公共事業(yè)的職責(zé)和功能。公共事業(yè)管理機構(gòu)作為一個國家或社會貫徹實施有關(guān)公共事業(yè)的政策和計劃的承擔(dān)者，其職責(zé)和功能直接取決于公共事業(yè)管理的目標，但是，公共事業(yè)管理機構(gòu)之所以通過做某一類工作或程序，根本上是由公共事業(yè)管理機構(gòu)的組織特性決定的。一般來說，公共事業(yè)管理機構(gòu)在實施一個管理過程中，主要有以下基本職能：

計劃職能是公共事業(yè)管理機構(gòu)的首要的職能。

計劃職能就是實現(xiàn)公共事業(yè)管理目的性和規(guī)劃性的職能。有兩層含義：

一是制定公共事業(yè)管理目標和為實現(xiàn)這一目標而必須作出的種種選擇；

二是在一定的法律法規(guī)范圍內(nèi)，舍去某些選擇，制定公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的工作程序。

組織的職能

是為了實現(xiàn)管理目標，對機構(gòu)和人員進行安排、分配的活動。定機構(gòu)、崗位、人員、職責(zé)的活動。

協(xié)調(diào)職能

是指公共管理過程中平衡各類管理關(guān)系、調(diào)節(jié)各種利益因素的職能。

“管理脫節(jié)”，是指公共事業(yè)管理中出現(xiàn)的有悖于整體目標的行為。這種行為通常是一種正式的管理制度、規(guī)章中或有規(guī)定，或無明確規(guī)定但也可以存在的行為，實際上是一種工作程序的相互背離。

控制職能

是指公共管理組織掌握管理目標實施過程，防止和糾正偏離目標行為的職能。

公共事業(yè)管理的控制職能基本過程包含三個步驟：確立控制標準、評估成效、糾正偏差。

公共事業(yè)管理方法的種類

在現(xiàn)代公共事業(yè)管理中，通常用的管理方法分類，是將公共事業(yè)管理的基本方法分為兩大類：一類是剛性方法，一類是柔性方法。

剛性方法就是政府憑借其所擁有的特定權(quán)力，對公共事業(yè)對象所實施的強制性管理手段。

柔性方法是公共事業(yè)管理機構(gòu)和管理人員采用說服、信息傳播、解釋、勸說、委托等軟的方式來進行管理。主要有以下手段：

1．傳播手段

作為一種社會現(xiàn)象，所謂傳播主要是指人類賴以生存及發(fā)展過程中所特有的現(xiàn)象，即個人間、群體間或群體與個人間交換、傳遞新聞、事實、意見、感情和信息過程。這種傳播是雙向性的信息交流與分享。公共事業(yè)管理中的傳播方法，是指公共事業(yè)管理主體通過與公眾的雙向信息交流而建立起相互信任。相互理解的關(guān)系，從而達到預(yù)定的管理目標的方法。

2．情感手段

情感是人的思想和活動中的一個極其重要的制約因素，因此，在一定的條件下，將人的情感導(dǎo)向預(yù)定的活動方向，將有利于目標的實現(xiàn)。所謂公共事業(yè)管理的情感方法，就是激發(fā)公眾對特定公共事業(yè)管理目標或預(yù)定價值情感，在一定的情況下利用人們的感情因素促進和達到公共事業(yè)管理的目的方法。

3．心理手段

公共事業(yè)管理中的心理方法，就是借助心理因素的作用，來達到公共事業(yè)管理目標的管理方法。這里的心理因素涉及兩個方面，即公眾的個體心理和社會心理。公眾的個體心理是指公眾個體較為穩(wěn)定的心理現(xiàn)象和內(nèi)部構(gòu)成，包括特定的認識、情感、意志以及個性；而社會心理是指一個社會在歷史發(fā)展過程中所形成該社會成員共有的對社會生活所具有的一種不系統(tǒng)、不定型和自發(fā)的反映形式，主要包括傳統(tǒng)、心理習(xí)慣、行為方式、社會時尚、風(fēng)貌等等。社會心理作為一種潛在的公眾價值趨向，一種特定社會的文化因素，對社會成員的思想和行為有著不可忽視的影響。

總之，公共事業(yè)管理中的柔性方法是極為重要的方法。在當(dāng)代，隨著民主化的進程的發(fā)展，包括公共事業(yè)管理在內(nèi)的整個公共管理的社會化即民主化已是不可逆轉(zhuǎn)之勢，同時，也由于人們對社會事務(wù)及其規(guī)律認識的加深和政府社會管理方式的改變，公共事業(yè)管理的柔性方法在管理過程中的作用已日益重要。這樣，在總體上，強制性或剛性方法的適用范圍和效能相對縮小，而柔性方法在管理中尤其是在基層管理中發(fā)揮出越來越大的作用。

由于公共事業(yè)管理是與公眾基本生活和公共利益密切相關(guān)的管理，是為公眾提供公共服務(wù)的管理，它涉及到人們的共同利益，需要人們共同參與，柔性的方法也是符合管理的對象特點的基本方法。不僅有許多管理都要采用柔性手段，且越是中、低層的管理柔性手段使用的得越多，因而在現(xiàn)代公共事業(yè)管理中，柔性方法是主要的管理方法，也是一個國家公共事業(yè)管理水平高低的主要標志。

剛性管理方法和柔性管理方法不是對立的。在許多情況下根據(jù)需要，兩者可以結(jié)合并用，或是柔性方法為主，剛性方法為輔，或是剛性方法為主，柔性方法為輔。具體地應(yīng)采用哪種手段并以哪種手段，應(yīng)根據(jù)實際情況，視公共問題和具體對象的性質(zhì)、特點而定。

第六章 公共事業(yè)管理的對象

第一節(jié) ?公共事業(yè)管理問題的確認

公共事業(yè)的日常管理，是根據(jù)具體的社會公共需要，通過實施一定的管理來完成的。這一具體的社會需要，往往是以一定的社會問題反映出來的。因此，在公共事業(yè)的日常管理過程中，一定的社會問題是管理的對象，對一定社會問題的確認是整個公共事業(yè)日常性管理的第一步，如何確認問題在管理過程中具有一定的程序和方法，是一個提出問題的管理過程。

一、公共事業(yè)管理問題

在任何一個社會中，都會出現(xiàn)大量的、多種多樣的社會問題。這其中，會有相當(dāng)?shù)闹T如科學(xué)、文化、教育、福利、市政、公共衛(wèi)生、能源，以及公共交通、公共設(shè)施等等方面的具有一定的公共性、需要社會公共組織尤其是政府負責(zé)解決的社會問題。但不是所有社會問題都是公共事業(yè)管理的對象。

1、公共事業(yè)管理問題的條件

第一、是目前現(xiàn)實存在的，即作為公共事業(yè)管理對象的社會問題應(yīng)當(dāng)是目前存在的事實。

第二、是被公共事業(yè)管理決策者所了解和關(guān)注的。雖然問題是客觀存在的，但如果還處于潛在狀態(tài)未被察覺，甚至已在客觀實際中顯現(xiàn)，但由于種種原因還未引起公共事業(yè)管理決策者的注意，則不能作為公共事業(yè)管理的對象。

第三、具有公共性。即這一社會問題涉及到絕大多數(shù)人利益，而只涉及到個別人或少數(shù)人利益的問題，即使政府予以關(guān)心，也不可能作為公共事業(yè)管理的對象而納入公共事業(yè)管理的范圍。因為政府的能力有限，要考慮的是社會的大多數(shù)人的利益。

第四、具有當(dāng)前性。必須在當(dāng)前加以解決的公共性問題。在一定的時期中，具有一定公共性的社會問題，在不斷得到解決的同時，又不斷地發(fā)生。公共事業(yè)管理部門能力有限，必須解決在當(dāng)前必須加以解決的公共性問題，才能維護公共利益和滿足公共需要。尤其是對中、低層的公共事業(yè)管理來說，這種當(dāng)前性不僅表現(xiàn)為問題必須解決時間上的要求，還表現(xiàn)為地區(qū)范圍上的要求，即必須是以該公共事業(yè)管理機構(gòu)的管轄范圍和職責(zé)是直接或間接相關(guān)的。

二、公共問題的形成與認定

公共事業(yè)管理問題的提出的主體：具有法定公共權(quán)威的個人和組織。主要是：

1、政治領(lǐng)袖或政治領(lǐng)導(dǎo)人。政治領(lǐng)袖是指通過法定途徑占據(jù)國家或各種政黨或政治組織高層權(quán)力地位人，也即政治領(lǐng)導(dǎo)人。

他們往往是通過選舉產(chǎn)生的，在選舉的責(zé)任機制的制約下，會促使他們關(guān)注公共需要，提出公共問題。

2、政黨組織和利益集團。

在西方國家，現(xiàn)代政治都是以政黨組織為運行依托，以奪取政權(quán)或執(zhí)掌政權(quán)核心的政黨政治，政黨在社會生活的方方面面起著十分重要的作用。作為現(xiàn)代政黨，往往是跨地區(qū)、跨行業(yè)的組織，是超血緣聯(lián)系的社會群體的政治代表。就后者而論，利益集團通常是以特定的行業(yè)或職業(yè)的代表為特征。

為了維護自己的統(tǒng)治，必須關(guān)注公共需要，提出公共問題。

3、大眾傳媒

一方面，大眾傳媒掌握傳媒工具，自己以社會上大多數(shù)人的代言人形象定位和出現(xiàn)，加之大多數(shù)從事者的社會良知和敬業(yè)，通常能比較準確地反映現(xiàn)實生活中存在的非常重要的公共性問題，并把這些問題轉(zhuǎn)換為政策問題。而傳媒的影響力也正是通過這種作用來實現(xiàn)和強化的。

另一方面，由于大眾傳媒也受到意識形態(tài)、價值觀、認識水平，以及市場競爭條件下自身利益等限制，就可能存在，將本來雖然是公共問題但還不是公共政策問題的問題定位于公共政策問題，甚至將不存在的公共問題視為公共問題進而作為公共政策問題，然后通過自己的技術(shù)優(yōu)勢和網(wǎng)絡(luò)不斷傳播。在西方，傳媒具有黨派性，也表現(xiàn)在對公共問題的認知上。

4、各類政策分析研究組織

當(dāng)代西方社會廣泛存在的各類政策分析研究組織，由于專門從事政策分析研究的職業(yè)所致，通過其所掌握的較為廣泛的社會資源和信息，通過其集多學(xué)科知識和人才所形成的專業(yè)化的政策研究，也成為公共政策問題的一個主要提出者。但這種提出必須是受到委托，代表某個法定主體提出。

三、公共事業(yè)管理問題的特點

從一定的社會問題作為公共事業(yè)管理對象的前提條件來看，成為公共事業(yè)管理對象的社會問題具有下述特點：

A、公共性。這是最為基本的特點。這一公共性主要表現(xiàn)為它涉及社會公眾的基本利益，或者說它與一定范圍內(nèi)所有人的利益都有直接或間接的聯(lián)系，

B、可變性。主要有兩方面的含義：一是由于社會是發(fā)展變化的，同一個具有公共性的社會問題，此時可能是公共事業(yè)管理的對象，但隨著時間的推移和客觀條件的變化，則可能就不能進入公共事業(yè)管理的范圍；二是由于公共事業(yè)管理是有分層次有范圍的，因而在此地區(qū)內(nèi)是具有公共性的必須解決的問題，但在另外一個地區(qū)則在不一定。

C、確定性與不確定性的統(tǒng)一。確定性，是指作為公共事業(yè)管理的對象的社會問題必定是被感覺和認識的，而且對解決它的價值或意義都有一定的了解;不確定性，是指客觀存在的具有一定公共性的社會問題，由于問題所涉及的環(huán)境因素等的復(fù)雜和變化，也由于作為公共事業(yè)管理決策者的認知水平的不同和發(fā)展變化，因而能否成為公共事業(yè)管理的對象，進入公共事業(yè)管理的范圍

第七章 公共事業(yè)管理費用和效率

第一節(jié) ?公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式

在公共事業(yè)管理中，如何投資和投多少資，都是圍繞公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供來進行的?？梢哉f，公共事業(yè)管理的經(jīng)費就是生產(chǎn)與提供公共事業(yè)產(chǎn)品的費用，一定的生產(chǎn)和提供公共事業(yè)產(chǎn)品的方式也就決定了一定的投資方式和投資數(shù)額?，F(xiàn)代公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是以公共產(chǎn)品尤其是準公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)的，而一定的生產(chǎn)方式和提供方式組合，構(gòu)成了公共事業(yè)產(chǎn)品的不同的管理方式同時也是資金投入方式。

公共、市場和混和提供方式。

1、公共提供

公共提供，是指公共事業(yè)產(chǎn)品由政府無償?shù)叵蛳M者提供，以滿足社會的公共消費的需要。

對于消費者來說，他可以無條件地獲得這些公共事業(yè)產(chǎn)品的消費權(quán)，而不需要付出任何代價或者報酬。屬于公共提供的公共事業(yè)產(chǎn)品，主要是公共事業(yè)產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品，如氣象、基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究和推廣、大型水平設(shè)施、社會科學(xué)研究、抗災(zāi)、防災(zāi)、國防、處理公共危機等。

市場提供，是指由主要由市場提供生產(chǎn)公共事業(yè)產(chǎn)品單位的經(jīng)費。在一般情況下，將通過收費來收回成本，并有一定的利潤。

混合提供，是指政府以成本價格為基礎(chǔ)，通過政府補貼和向受益人收取一定費用的方式來提供公共事業(yè)產(chǎn)品。

六種組合方式：

第一、公共生產(chǎn)、公共提供。

第二、公共生產(chǎn)、混合提供。

第三、公共產(chǎn)生、市場提供。

第四、私人生產(chǎn)、公共提供。

第五、私人生產(chǎn)、混合提供。

第六、私人生產(chǎn)、市場提供。

公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方式及其組合，決定了相應(yīng)的資金來源的多元化。這些共同構(gòu)成了整個公共事業(yè)管理費用的資金，可以分為公共支出和非公共支出兩大類別，前者屬于政府投資，主要來源于稅收，后者則屬于社會投資，主要由非政府組織收入及承擔(dān)公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)資金構(gòu)成。在現(xiàn)實中，這兩類資金可以通過不同的籌資模式投入到公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供中。

非政府組織資金支出原則

第一、非營利原則。這是非政府組織宗旨的一個最基本的表現(xiàn)，是現(xiàn)代社會非政府組織所應(yīng)遵守的一個基本原則。

第二、安全原則。

?