我談BT模式

傅伯勇

現(xiàn)在，在一些項目建設(shè)中，我們經(jīng)常談到一個詞，叫BT模式。何為BT模式，還得從項目融資說起。

項目融資，就是以項目的名義籌措一年期以上的資金，以項目營運(yùn)收入承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任的融資形式。目前，它主要分為以下幾種模式：一、產(chǎn)品支付。產(chǎn)品支付是針對項目貸款的還款方式而言的，借款方式是在項目投產(chǎn)后直接用項目產(chǎn)品來還本付息，而不以項目產(chǎn)品的銷售收入來償還債務(wù)的一種融資租賃形式。二、設(shè)備使用協(xié)議。是一種特殊的債務(wù)融資方式，即項目建設(shè)中如需要資金購買某設(shè)備，可以向某金融機(jī)構(gòu)申請融資租賃。由該金融機(jī)構(gòu)購入此設(shè)備，租借給項目建設(shè)單位，建設(shè)單位分期付給金融機(jī)構(gòu)租借該設(shè)備的租金。三、BOT融資。BOT（Build--Operate—Transfer）模式是指國內(nèi)外投資人或財團(tuán)作為項目發(fā)起人，從某個國家的地方政府獲得基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運(yùn)營特許權(quán)，然后組建項目公司，負(fù)責(zé)項目建設(shè)的融資、設(shè)計、建造和運(yùn)營。四、TOT融資。TOT(Transfer-Operate-Transfer)是“移交——經(jīng)營——移交”的簡稱，指政府與投資者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議后，把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的可收益公共設(shè)施項目移交給民間投資者經(jīng)營，憑借該設(shè)施在未來若干年內(nèi)的收益，一次性地從投資者手中融得一筆資金，用于建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項目；特許經(jīng)營期滿后，投資者再把該設(shè)施無償移交給政府管理。五、PPP融資模式。PPP（Public Private Partnership），即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私人企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。十八屆三中全會明確，PPP模式將是我國公共投資領(lǐng)域投融資體制改革的一個發(fā)展方向。六、PFI融資模式。PFI(Private Finance Initiative)的根本在于政府從私人處購買服務(wù)。七、ABS融資模式。即資產(chǎn)收益證券化融資（Asset-Backed Securitization）。它是以項目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過一套提高信用等級計劃在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項目融資方式。

其中，BOT融資模式又有20多種演化模式，比較常見的有：BOO（建設(shè)－經(jīng)營－擁有）、BT（建設(shè)－轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）、BOOT（建設(shè)－經(jīng)營－擁有－轉(zhuǎn)讓）、BLT（建設(shè)－租賃－轉(zhuǎn)讓）、BTO（建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營）等。這就可以看出，BT（建設(shè)－轉(zhuǎn)讓）融資模式，就是BOT融資模式的一種形式。

BT投資模式的含義又是什么呢？BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)--移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式。BT模式是指一個項目的運(yùn)作通過項目公司總承包，融資、建設(shè)驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。BT投資，也是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設(shè)，建設(shè)完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時考慮投資人的合理收益。也就是墊資為政府建造暫時無力上馬的基礎(chǔ)設(shè)施項目，然后再讓政府分期還款，從而獲得利潤。( 文章閱讀網(wǎng)：www.sanwen.net )

黑格爾說：“存在即合理”，也有一定道理。任何東西的出現(xiàn)，都有其特定的原因。BT模式的產(chǎn)生，也是一樣，主要有四個因素：一是隨著改革力度的加強(qiáng)，尤其是中西部發(fā)展步伐加快，而基礎(chǔ)設(shè)施投資的銀根又受到嚴(yán)重壓縮，如何籌集建設(shè)資金成了制約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵；二是金融資本、產(chǎn)業(yè)資本、建設(shè)企業(yè)及其關(guān)聯(lián)市場在很大程度上被人為阻隔，資金缺乏有效的封閉管理，風(fēng)險和收益分擔(dān)不對稱，各環(huán)節(jié)不能形成以項目為核心的有機(jī)循環(huán)閉合體，優(yōu)勢不能相補(bǔ)，資源沒有得到合理流動與運(yùn)用；三是地方債務(wù)地方化解，地方政府融資存在能力風(fēng)險和信用危機(jī)風(fēng)險，四是BT模式有零星的法律政策依據(jù)，《中華人民共和國政府采購法》第二條“政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！苯ㄔO(shè)部〔2003〕30號《關(guān)于關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》第四章第七條“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)—轉(zhuǎn)讓(BT)、建設(shè)--經(jīng)營--轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)—擁有--經(jīng)營(BOO)、建設(shè)--擁有--經(jīng)營--轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實施?！?/p>

BT模式的運(yùn)作，大致是這樣一個情況：一、政府根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣徒?jīng)濟(jì)發(fā)展需要對項目進(jìn)行立項，完成項目建議書、可行性研究報告、籌劃報批等前期工作，將項目融資和建設(shè)的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資方（依法注冊成立的國有或私有建筑企業(yè)），銀行或其他金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項目未來的收益情況對投資方的經(jīng)濟(jì)等實力情況為項目提供融資貸款，政府與投資方簽訂BT投資合同，投資方組建BT項目公司，投資方在建設(shè)期間行使業(yè)主職能，對項目進(jìn)行融資、建設(shè)、并承擔(dān)建設(shè)期間的風(fēng)險。二、項目竣工后，按照BT合同，投資方將完工驗收合格的項目移交給政府，政府按約定總價（或計量總價加上合理回報）按比例分期償還投資方的融資和建設(shè)費(fèi)用（也有政府將土地作價進(jìn)行置換，提供給開發(fā)商循環(huán)式開發(fā)）。三、政府在BT投資全過程中行使監(jiān)管，保證BT投資項目的順利融資、建設(shè)、移交。投資方是否具有與項目規(guī)模相適應(yīng)的實力，是BT項目能否順利建設(shè)和移交的關(guān)鍵。

BT模式具體流程是：一、項目的確定階段：政府對項目立項,完成項目建設(shè)書、可行性研究、籌劃報批等工作；二、項目的前期準(zhǔn)備階段：政府確定融資模式、貸款金額的時間及數(shù)量上的要求、償還資金的計劃安排等工作；三、項目的合同確定階段：政府確定投資方，談判商定雙方的權(quán)利與義務(wù)等工作；四、項目的建設(shè)階段：參與各方按照BT合同要求，行使權(quán)利，履行義務(wù)；五、項目的移交階段：竣工驗收合格、合同期滿，投資方有償移交給政府，政府按約定總價，按比例分期償還投資方的融資和建設(shè)費(fèi)用。

由此觀之，BT模式有這樣幾個特點：一、BT模式僅適用于政府基礎(chǔ)設(shè)施非經(jīng)營性項目建設(shè)；二、政府利用的資金是非政府資金，是通過投資方融資的資金，融資的資金可以是銀行的，也可以是其他金融機(jī)構(gòu)或私有的，可以是外資的也可以是國內(nèi)的；三、BT模式僅是一種新的投資融資模式，BT模式的重點是B階段；四、投資方在移交時不存在投資方在建成后進(jìn)行經(jīng)營，獲取經(jīng)營收入；五、政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價。

那么，采用BT模式的優(yōu)缺點在哪里？

優(yōu)點在于：一、有利于緩解政府的資金壓力，轉(zhuǎn)變政府職能。BT模式將項目建設(shè)職能從政府手中分離出來交由專門的項目公司實施，實現(xiàn)了建設(shè)管理的市場化與專業(yè)化，提高了建設(shè)效率，從一定程度上改變了政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的職能。二、為企業(yè)開辟了新的投資渠道。工程商和開發(fā)商們進(jìn)行BT模式的合作，可以自身通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面，大大提高了利潤率；企業(yè)降低了投資的盲目性，減小了風(fēng)險，保證其資本的增值。三、改善了基礎(chǔ)設(shè)施硬件環(huán)境。BT模式使資源得到優(yōu)化配置，將先進(jìn)技術(shù)和管理方法引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，能夠優(yōu)化和改善地區(qū)整體環(huán)境。四、相對于業(yè)主自主招標(biāo)建設(shè)的工程，BT模式更有利于保證工程進(jìn)度。

缺點在于：一、BT項目建設(shè)費(fèi)用過大。采用BT方式必須經(jīng)過確定項目、項目準(zhǔn)備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的合同，移交等階段，涉及政府許可、審批以及擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，復(fù)雜性強(qiáng)，操作的難度大，障礙多，不易實施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高。二、BT方式中的融資監(jiān)管難度大。由于BT法律性質(zhì)的特殊性，法律關(guān)系的復(fù)雜性，而且是一種合同的組合，因此，融資監(jiān)管難度大。三、BT項目的分包情況嚴(yán)重。由于BT方式中政府只與項目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，建議由項目企業(yè)負(fù)責(zé)落實，因此，項目的落實可能被細(xì)化，建設(shè)項目的分包將愈顯嚴(yán)重。四、BT項目質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。在BT項目中，政府雖規(guī)定督促和協(xié)助投資方建立三級質(zhì)量保證體系，申請政府質(zhì)量監(jiān)督，健全各項管理制度，抓好安全生產(chǎn)。但是，投資方出于其利益考慮，在BT項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、施工進(jìn)度等方面存在問題，建設(shè)質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證容易出現(xiàn)豆腐渣工程。五、BT模式，特別容易導(dǎo)致違規(guī)操作和腐敗現(xiàn)象。因為政府沒有資金，不得不做讓步，但是在多大程度上讓步，沒有嚴(yán)格界定，容易藏污納垢，官商勾結(jié)。同時，部分項目管理在政府有關(guān)部門內(nèi)封閉運(yùn)作，有時甚至出現(xiàn)違反建設(shè)程序的操作。在具體項目的建設(shè)實施過程中，存在對項目功能與方案審核不力、政企不分、專業(yè)技術(shù)人員缺乏、管理粗放、地方壟斷和地方保護(hù)、缺乏競爭，甚至出現(xiàn)“尋租”腐敗等問題。一些地方政府的BT項目，明顯沒有按照已有的招投標(biāo)和政府特許經(jīng)營的有關(guān)法規(guī)和政策辦理。

由于我國BT模式誕生的時間短、經(jīng)驗少，是新生事物，因此，最基本、最重要的是要有明確的合同法律保護(hù)。同時，在管理上，對項目的投資概算、設(shè)計方案的確定，工程質(zhì)量的檢驗以及財務(wù)審計都應(yīng)從法律上確定政府權(quán)力。還要完善BT運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化政府對BT項目的監(jiān)督，建立BT應(yīng)對風(fēng)險機(jī)制，還應(yīng)考慮引入獨立第三方的中介服務(wù)。總之，要加大力度地從法律政策、規(guī)范操作、監(jiān)管監(jiān)督等諸多層面來運(yùn)行和把控BT模式，讓BT模式真正步上良性發(fā)展的正確軌道。

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