以下文章來源于《中國(guó)財(cái)政》2023年第12期

作者：羅志恒，粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所兼職研究員

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持問題導(dǎo)向和底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)；黨的十九大把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一；黨的二十大基于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的復(fù)雜性繼續(xù)強(qiáng)調(diào)必須增強(qiáng)憂患意識(shí)，堅(jiān)持底線思維。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。近年來財(cái)政在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮了重要作用，緩釋了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并立足全局配合化解了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。2022年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”“要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量”。全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出，“積極穩(wěn)妥防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”，并對(duì)化解地方政府隱性債務(wù)、地方政府融資平臺(tái)公司治理以及配合防范其他領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)做了重點(diǎn)部署。

財(cái)政在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮了重要作用

近年來，全球變局加劇，逆全球化愈演愈烈，全球經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行邏輯從效率轉(zhuǎn)向安全、全球產(chǎn)業(yè)鏈供給沖擊明顯增加，我國(guó)面臨斷鏈和“卡脖子”的風(fēng)險(xiǎn)上升。國(guó)內(nèi)在世紀(jì)疫情和經(jīng)濟(jì)增速換擋的沖擊下，總需求不足是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的突出矛盾，經(jīng)濟(jì)增速下行引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上升。基于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的考慮，黨中央將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)置于較高位置，同時(shí)提出要更好統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實(shí)現(xiàn)更加安全的發(fā)展。

財(cái)政積極服務(wù)保障黨中央治國(guó)理政、當(dāng)家理財(cái)。在宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行、微觀主體面臨重大挑戰(zhàn)時(shí)，推出了大規(guī)模減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)措施，穩(wěn)住市場(chǎng)主體，避免經(jīng)濟(jì)增速過快下滑和失業(yè)率大幅攀升；通過專項(xiàng)債等財(cái)政工具擴(kuò)大政府投資，帶動(dòng)社會(huì)投資；通過研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除以及政府引導(dǎo)基金等推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，始終堅(jiān)持遏增量、化存量，強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)追責(zé)，建立了常態(tài)化的跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋可控，避免了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)等蔓延。面臨突發(fā)的疫情沖擊，財(cái)政積極有為，擴(kuò)張赤字，但又避免了大水漫灌，政府部門杠桿率總體上低于國(guó)際主要經(jīng)濟(jì)體水平，有利于增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性、提升防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2023年財(cái)政面臨以及要防范化解的重大風(fēng)險(xiǎn)

2023年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨新的情況，財(cái)政形勢(shì)與財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)也發(fā)生新的變化?？傮w上看包括三個(gè)層次：一是財(cái)政自身運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，主要是財(cái)政緊平衡仍將繼續(xù)，地方政府隱性債務(wù)的防范化解仍是重中之重；二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等需要財(cái)政發(fā)力配合化解，這將進(jìn)一步推升財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；三是制度層面導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤其是債務(wù)上升的因素，如政府職能和支出責(zé)任范圍過大、政績(jī)和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)依然沒有得到根本性解決。伴隨國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的不確定性，需要防范的“黑天鵝”等風(fēng)險(xiǎn)事件也將不斷增加。

（一）財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)：收支矛盾加劇，防范化解地方政府隱性債務(wù)仍是重中之重。近年來我國(guó)財(cái)政緊平衡的總體態(tài)勢(shì)還將延續(xù)，主要源于經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)、支出剛性等。同時(shí)，伴隨房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)周期拐點(diǎn)向下，土地出讓收入高歌猛進(jìn)的時(shí)代結(jié)束，債務(wù)到期高峰陸續(xù)到來，總體上宏觀稅負(fù)過快下行、財(cái)政收支矛盾加劇。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面恢復(fù)常態(tài)化運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)將在低基數(shù)上持續(xù)恢復(fù)，但是仍面臨一系列挑戰(zhàn)和不確定性。全球經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致外需對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)將從正轉(zhuǎn)負(fù)，擴(kuò)大內(nèi)需成為施策的重點(diǎn)。但是，消費(fèi)完全恢復(fù)并明顯增長(zhǎng)仍需一個(gè)過程，要多渠道增加城鄉(xiāng)居民收入和從解決消費(fèi)意愿不足的問題；房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)猶存；出口下行將帶動(dòng)制造業(yè)投資下行，導(dǎo)致財(cái)政收入恢復(fù)性增長(zhǎng)的基礎(chǔ)不牢。穩(wěn)投資尤其是拉動(dòng)基建投資、化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)拉動(dòng)房地產(chǎn)投資等重點(diǎn)工作需要保持較強(qiáng)的財(cái)政支出力度。從縱向的政府層次看，越到區(qū)縣，收支矛盾以及“三保”困難越突出，高度依賴中央對(duì)地方、省級(jí)對(duì)地市區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付，否則流動(dòng)性和支付風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)。今年1—4月，一般公共預(yù)算收入同比較一季度大幅上升，但主要是基數(shù)效應(yīng)，土地出讓收入在去年負(fù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上繼續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。要對(duì)財(cái)政形勢(shì)有清醒的認(rèn)知，一季度低增速、二季度高增速、三四季度回落將會(huì)是今年收入形勢(shì)的基本走勢(shì)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是近年來治理的重中之重，部分省份還面臨城投平臺(tái)公司有息債務(wù)集中到期、經(jīng)營(yíng)效率下降、轉(zhuǎn)型不暢等問題。這種情況之下，城投債的集中到期以及部分地方政府土地出讓收入等進(jìn)一步下行，均可能引發(fā)金融機(jī)構(gòu)的避險(xiǎn)行為。同時(shí)，我國(guó)地方政府顯性債務(wù)付息規(guī)模持續(xù)上升，導(dǎo)致債務(wù)付息支出增速較高，降低了財(cái)政統(tǒng)籌能力，不利于增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化：房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等仍較突出。近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳遞的傾向在提高，財(cái)政客觀上承擔(dān)了為經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)兜底的角色。其一，房地產(chǎn)企業(yè)遭遇流動(dòng)性困境，居民購(gòu)房信心不足，房地產(chǎn)爛尾、房地產(chǎn)企業(yè)倒閉風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)投資快速下行風(fēng)險(xiǎn)成為較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。黨中央采取了一系列紓困舉措促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)回暖、提振市場(chǎng)信心，部分地方政府采取成立紓困基金等方式“保交樓”，這些舉措增加了政府的支出責(zé)任。其二，金融風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)下行期暴露的可能性加大，為避免造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，除了金融監(jiān)管部門的處置措施外，財(cái)政還可能要先行墊付部分資金確保社會(huì)穩(wěn)定。其三，城投風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交織。

（三）體制機(jī)制問題：政府與市場(chǎng)關(guān)系不暢，政府支出責(zé)任過大。從根本上看，財(cái)政要防范的重大風(fēng)險(xiǎn)是政府與市場(chǎng)關(guān)系不暢、政府支出責(zé)任過大，政績(jī)考核機(jī)制和地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的剛性支出責(zé)任過大等問題。體制機(jī)制問題不解決，財(cái)政收支矛盾、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題將長(zhǎng)期存在。

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政政策建議

財(cái)政政策在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)上已有部分較好的做法可以延續(xù)并進(jìn)一步加強(qiáng)，此外還要繼續(xù)探索新的做法以更好、更有效率地防范化解風(fēng)險(xiǎn)，遏制增量風(fēng)險(xiǎn)、化解存量風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（一）防風(fēng)險(xiǎn)要基于促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政與其他政策的協(xié)同配合作用。一是防范化解風(fēng)險(xiǎn)要注意平衡好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，不能在防范化解風(fēng)險(xiǎn)中引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)。今年以來，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)常態(tài)化運(yùn)行，服務(wù)消費(fèi)明顯反彈，一季度經(jīng)濟(jì)恢復(fù)超預(yù)期。但進(jìn)入4月以來，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)節(jié)奏有所放緩，4月制造業(yè)PMI處于收縮區(qū)間，CPI和PPI物價(jià)指數(shù)繼續(xù)下行，青年人群調(diào)查失業(yè)率較高，規(guī)模以上工業(yè)利潤(rùn)仍負(fù)增長(zhǎng)、應(yīng)收賬款回收期明顯拉長(zhǎng)。這種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)意味著財(cái)政要繼續(xù)發(fā)力，擴(kuò)大總需求，要進(jìn)一步落實(shí)對(duì)制造業(yè)、中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶等特定群體的減稅降費(fèi)，要進(jìn)一步加快專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度并投入到項(xiàng)目中。二是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)間建立防火墻。當(dāng)發(fā)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)如房地產(chǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，首先在部門內(nèi)解決問題，避免風(fēng)險(xiǎn)外溢。三是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策與非經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政與非財(cái)政政策的協(xié)同配合，非經(jīng)濟(jì)政策在提振信心和預(yù)期上可以發(fā)揮更大作用，為經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)揮創(chuàng)造更好的外部環(huán)境。今年1—4月，民間投資同比僅增0.4%，制造業(yè)投資增速下行，均反映出當(dāng)前市場(chǎng)主體的信心仍不足，財(cái)政與其他政策要進(jìn)一步從激發(fā)微觀主體活力、提振信心與預(yù)期入手。

（二）增強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌能力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化債務(wù)管理。一是統(tǒng)籌財(cái)政資源，盤活存量資金，進(jìn)一步發(fā)揮公有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。二是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，以支出政策為主、收入政策為輔。近年來我國(guó)宏觀稅負(fù)快速下行，2022年一般公共預(yù)算收入占GDP比重下降至16.8%，較2021年下降0.8個(gè)百分點(diǎn)，比2015年的高點(diǎn)下降5.3個(gè)百分點(diǎn)。快速下行的宏觀稅負(fù)導(dǎo)致政府財(cái)政汲取能力下降，未來要予以適時(shí)調(diào)整。在微觀主體的預(yù)期低迷情況下，企業(yè)和居民不愿意擴(kuò)大投資和消費(fèi)，收入政策難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，支出政策能直接帶來需求擴(kuò)大，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。三是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率。堅(jiān)持有保有壓地調(diào)整結(jié)構(gòu)，將有限的資金用于高質(zhì)量發(fā)展的刀刃上，促進(jìn)科技創(chuàng)新、改善民生福利提高和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等方面，減少一般性支出，進(jìn)一步提高績(jī)效管理水平。四是繼續(xù)加大中央對(duì)地方、省對(duì)市縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，緩解財(cái)政運(yùn)行中的收支矛盾和流動(dòng)性支付風(fēng)險(xiǎn)。五是加強(qiáng)債務(wù)管理，促進(jìn)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步緩釋。進(jìn)一步加強(qiáng)問責(zé)，硬化預(yù)算約束，杜絕新增隱性債務(wù)；對(duì)于存量債務(wù)，總體上通過與金融機(jī)構(gòu)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過市場(chǎng)化談判降低成本、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，以時(shí)間換空間，避免集中到期引發(fā)資金鏈斷裂問題；引導(dǎo)城投平臺(tái)向國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型，建立規(guī)范的公司治理架構(gòu)，探索新的業(yè)務(wù)模式。

（三）改革體制機(jī)制，以市場(chǎng)化法治化清晰界定政府職能和支出規(guī)模。內(nèi)外部環(huán)境的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)增加，防范化解風(fēng)險(xiǎn)的難度也將增加，要更多地采取改革的辦法來化解風(fēng)險(xiǎn)。具體到地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)問題上，要進(jìn)一步清晰界定政府與市場(chǎng)關(guān)系，明確政府規(guī)模和支出責(zé)任，避免地方政府尤其是區(qū)縣政府陷入到近乎無(wú)限責(zé)任的狀態(tài)。同時(shí)要建立起對(duì)地方政府更加包容、盡職免責(zé)的激勵(lì)機(jī)制。