懲前代之弊：宋代路制如何避免漢代州制、唐代道制下地方割據(jù)的教訓(xùn)
自秦統(tǒng)一以來(lái)，歷代中央政府都面臨一個(gè)大問(wèn)題：如何有效地管理地方？
因此歷代在地方行政制度方面不斷進(jìn)行探索，不斷創(chuàng)新。
秦代的郡縣制、漢代的州制、唐代的道制，宋代的路制、元代的行省制等都是在探索道路上出現(xiàn)的創(chuàng)新成果。
其中宋代的路制，是中國(guó)地方行政制度的一個(gè)創(chuàng)舉。它總結(jié)了前代州制、道制的弊端，在功能和運(yùn)行體制上都有重大的突破，帶有鮮明的權(quán)力分散、制約的精神，充分體現(xiàn)了宋代君臣的管理智慧。
一、路的設(shè)立：郡——州——道，吸取前代的弊端
中國(guó)的疆域從秦漢經(jīng)唐到宋，一直在不斷變化，地方上各級(jí)行政機(jī)構(gòu)也處于不斷變化的狀態(tài)。
秦朝統(tǒng)一中國(guó)實(shí)行郡縣制，天下設(shè)36郡。到了西漢，由于不斷的開(kāi)疆拓土，“大一統(tǒng)”局面真正形成，至西漢末年全國(guó)的郡達(dá)到103個(gè)。
從秦時(shí)36郡到西漢末103郡，郡的數(shù)量處于劇增的態(tài)勢(shì)。中央政府已經(jīng)無(wú)法再進(jìn)行有效的直接管理，在中央政府和郡之間必須要設(shè)置一個(gè)中間機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系。
于是西漢出現(xiàn)了州制。
漢武帝把天下分十三州，每州下轄數(shù)郡，設(shè)一州刺史負(fù)責(zé)對(duì)下轄各郡的監(jiān)察管理。
隨著時(shí)間的發(fā)展，州刺史地位不斷提高，集地方行政、經(jīng)濟(jì)、軍事等大權(quán)于一身，引發(fā)漢末軍閥割據(jù)，群雄逐鹿的局面。
而且到了唐初，全國(guó)的州數(shù)劇增300多個(gè)，州制已經(jīng)不利于中央對(duì)地方的管理。
于是唐太宗實(shí)行了道制，將全國(guó)300多個(gè)州劃分為10道，進(jìn)行監(jiān)察。到了唐玄宗時(shí)基本固定為15道。
然而唐代的道制，最終重演了漢代州制的弊端，造成地方長(zhǎng)官權(quán)力膨脹，出現(xiàn)藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面，導(dǎo)致唐末出現(xiàn)五代十國(guó)的亂世。
唐季以來(lái)，戰(zhàn)爭(zhēng)不息、家散人亡者無(wú)他，節(jié)鎮(zhèn)太重，君弱臣強(qiáng)而已。今欲治之，惟稍?shī)Z其權(quán)，制其錢(qián)谷，收其精兵，則天下安矣。
漢代州制和唐代道制給后世留下了深刻的歷史教訓(xùn)，這個(gè)堪稱(chēng)血淋淋的教訓(xùn)本質(zhì)上仍是中央政府與地方機(jī)構(gòu)的關(guān)系。
有鑒于漢唐的教訓(xùn)，趙宋皇帝不得不費(fèi)心探索一個(gè)能避免前代教訓(xùn)的新制度。
這個(gè)制度就是路制。
二、路的運(yùn)行體制：分權(quán)制約到極致
宋代的路和前代州、道最大的區(qū)別在于長(zhǎng)官的權(quán)力。
宋代的路由分四個(gè)機(jī)構(gòu)管理，地方權(quán)力大大削弱。
宋太祖統(tǒng)治時(shí)期，道制和路制尚處于交替之際，原后周統(tǒng)治區(qū)多稱(chēng)道，新征服的地區(qū)多稱(chēng)路，稱(chēng)道或稱(chēng)路并沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定。
宋代路的出現(xiàn)起于北宋統(tǒng)一后蜀的征戰(zhàn)中，乾德二年（964年）宋軍征討后蜀時(shí)，稱(chēng)呼西征軍的主力北路軍統(tǒng)帥為鳳州路都部署，稱(chēng)另一路統(tǒng)帥為歸州路副都部署。
可見(jiàn)此時(shí)的路其實(shí)就是字面上道路的意思。
“乾德三年平兩川，并未西川路，開(kāi)寶六年分峽路。”
這時(shí)候的路則變成了地區(qū)，具備了和“道”類(lèi)似的含義。
到宋太宗時(shí)期，宋代還是沿用了唐代的道制。
直到至道三年（997年），宋太宗正式將全國(guó)分為十五路，至此路制徹底取代了道制。
此后路的區(qū)劃有所變動(dòng)，十五路、十八路，二十一路、二十四路，到靖康之變前，“天下分路二十六”，達(dá)到兩宋歷史上路制區(qū)劃最鼎盛之?dāng)?shù)。
從宋太祖征討后蜀時(shí)路的確定可以看出，路是以交通路線為主干來(lái)劃分地方行政管理區(qū)域的，改變了漢代州制、唐代道制下固定的區(qū)域、固定的治所，有些地限制了地方依據(jù)山川地勢(shì)割據(jù)。
路制和州制、州制都具有監(jiān)察的功能，但是宋代路制開(kāi)始從監(jiān)察機(jī)構(gòu)向行政機(jī)構(gòu)方向發(fā)展，具備了后世“省”（行?。┑碾r形。
每路設(shè)置四個(gè)機(jī)構(gòu)：轉(zhuǎn)運(yùn)使司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司和安撫使司。
轉(zhuǎn)運(yùn)使司，也稱(chēng)漕司，長(zhǎng)官為轉(zhuǎn)運(yùn)使，“經(jīng)度一路財(cái)賦”。
提點(diǎn)刑獄司，也稱(chēng)“憲司”，，負(fù)責(zé)一路的司法刑獄。
提舉常平司，也稱(chēng)“倉(cāng)司”、“提舉司”，掌常平倉(cāng)、市易、河渡、水利等事，同時(shí)也“掌按察官吏之事” 。
安撫使司，也稱(chēng)“帥司”，負(fù)責(zé)一路軍事。
初期，一路只有轉(zhuǎn)運(yùn)使，轉(zhuǎn)運(yùn)使的權(quán)力極大。宋太祖宋太宗曾賦予轉(zhuǎn)運(yùn)使按察轄區(qū)內(nèi)地方長(zhǎng)官的職權(quán)。
“令諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使，兼采訪之名，令覺(jué)察部?jī)?nèi)州、府、軍、監(jiān)長(zhǎng)吏”
這樣以來(lái)轉(zhuǎn)運(yùn)使便具有“監(jiān)司”的職權(quán)，轉(zhuǎn)運(yùn)使司也常被稱(chēng)為“監(jiān)司”。
轉(zhuǎn)運(yùn)使權(quán)力不斷擴(kuò)大，一度使得轉(zhuǎn)運(yùn)使成為一路最高長(zhǎng)官，一路的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等事物幾乎無(wú)所不掌。
這樣一來(lái)，轉(zhuǎn)運(yùn)使大有成為之前一直防備的節(jié)度使的苗頭，與趙宋王朝的初衷相悖。
于是皇帝“疑其權(quán)太重”，便開(kāi)始分權(quán)，便有了之后先設(shè)立了另外三司。
一路四司，是長(zhǎng)時(shí)間的探索才出現(xiàn)的，而且其中有過(guò)反復(fù)廢置的情況，從歷史經(jīng)驗(yàn)、到形成再到實(shí)踐，期間復(fù)雜艱辛，不是一蹴而就的。
一路的四司互不統(tǒng)屬，長(zhǎng)官地位相當(dāng)，各自擁有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和官員系統(tǒng)，隸屬于不同的中央機(jī)構(gòu)。
轉(zhuǎn)運(yùn)司隸屬尚書(shū)省戶(hù)部左曹，提舉常平司屬尚書(shū)省戶(hù)部右曹，提點(diǎn)刑獄司隸屬御史臺(tái)，安撫使司則隸屬樞密院。
此外一路四司的辦公地點(diǎn)也不在同一個(gè)州內(nèi)。
為了防止諸司徇私舞弊，貪污欺瞞，朝廷還頒布《諸路監(jiān)司互查法》，規(guī)定諸司若是違法不公，要相互揭發(fā)舉報(bào)。
可以說(shuō)，為了防止地方權(quán)力太大，宋代將分權(quán)做到了極致。
諸州置知州事一人，屬縣事令垂不能決者, 總而治之，又不能決 ，則集于監(jiān)司 。
路制形成后，宋代地方行政便是“路——州——縣”三級(jí)行政機(jī)制。
三、路制的影響
為防止重演唐季以來(lái)分裂割據(jù)的悲劇 , 在州之上設(shè)置路級(jí)行政層次，是在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力、交通、通訊等落后的情況下能尋找到的最好的方法。
路制的建立，提供了行政效率，極大強(qiáng)化了中央政府對(duì)地方的管理，鞏固了中央集權(quán)。
朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無(wú)有留難，而天下之勢(shì)一矣。
諸司并立，將地方政權(quán)、財(cái)權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)完全分割開(kāi)來(lái)，使得地方難以形成一個(gè)完整的權(quán)力中心，自然也無(wú)法獨(dú)立對(duì)抗中央政府，地方割據(jù)的因子被牢牢限制，割據(jù)難以成勢(shì)。
宋代路制下的四司分立，互不統(tǒng)屬，各司其職的運(yùn)行體制，使得北宋避免了漢唐以來(lái)的“節(jié)鎮(zhèn)太重、君弱臣強(qiáng)”的致命缺陷，避免了藩鎮(zhèn)割據(jù)和軍閥混戰(zhàn)的悲劇。
兩宋三百多年，地方都沒(méi)有出現(xiàn)足以對(duì)抗中央政府的勢(shì)力，解決了漢唐軍閥割據(jù)的弊病，路制的意義不可謂不大。
而路制下的分權(quán)體制也被之后的元明清三朝所沿用。元代的行省制、明清的三司也都吸納了宋代路制的運(yùn)行原理和分權(quán)精神。
不過(guò)，宋代路制有完美解決漢唐以來(lái)地方割據(jù)痼疾的優(yōu)點(diǎn)，也有一些負(fù)作用。
其一：諸司分立，互不隸屬，相互牽制又相互推諉，導(dǎo)致行政混亂
漕司、憲司、倉(cāng)司、帥司，諸司的權(quán)力都不完整，都受到另一個(gè)部門(mén)的限制，難免出現(xiàn)各執(zhí)己見(jiàn)的情況，導(dǎo)致地方行政混亂。
舉例說(shuō)明，地方要做一事，各司都行文要求地方照做，但意見(jiàn)不一，地方官不知道該聽(tīng)誰(shuí)的。
從漕司則違憲司，從憲司則違提舉司。
若是某事不好做或出了問(wèn)題，各司會(huì)相互推諉，不該我管，我不該管，相互踢皮球。
而且分權(quán)太甚，地方行政缺乏統(tǒng)一性，難以整體上協(xié)調(diào)做事。
其二、導(dǎo)致地方貧弱，失去活力
為了防止地方割據(jù)，趙宋王朝對(duì)地方嚴(yán)加限制，軍事、財(cái)政、司法刑獄都被收歸中央，這在消除了地方割據(jù)隱患的同時(shí)，也導(dǎo)致地方貧弱。
中央富強(qiáng)而地方貧弱，時(shí)間一長(zhǎng)地方生機(jī)消失。
就如朱熹所言，“兵也收了，財(cái)也收了，賞罰刑政一切收了，州郡遂日救困弱?！?/strong>
而一旦地方有事，如發(fā)生農(nóng)民起義或外敵進(jìn)犯，往往是如入無(wú)人之境，地方無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。
因?yàn)榈胤健氨彩樟?，?cái)也收了”，無(wú)力應(yīng)對(duì)。
中央高度集權(quán)的結(jié)果自然是地方無(wú)權(quán)。
加強(qiáng)中央對(duì)地方的管理，歷代統(tǒng)治者都極為重視。從秦朝郡縣制到漢代的州制，到唐代的道制，再到宋代的路制，對(duì)地方的管理探索從未停止。
宋代的路制，避免了漢唐以后地方尾大不掉之勢(shì)，化解了地方反叛、割據(jù)導(dǎo)致國(guó)家分裂走向混亂的弊病。
而路制下的分權(quán)精神和地方運(yùn)轉(zhuǎn)體系，在我國(guó)地方行政管理制度史上稱(chēng)得上是劃時(shí)代的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)體現(xiàn)宋人政治智慧的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。
