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吳培榮，杭紹臺(tái)鐵路有限公司

0.引言

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號(hào)）等指導(dǎo)性政策文件，進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本對(duì)鐵路的投資，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)鐵路事業(yè)加快發(fā)展。在此時(shí)代背景下，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）下發(fā)了《關(guān)于做好社會(huì)資本投資鐵路項(xiàng)目示范工作的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕3123號(hào)），推出了杭紹臺(tái)鐵路等8個(gè)改革示范項(xiàng)目。2017年9月11日，浙江省政府與復(fù)星國(guó)際有限公司（復(fù)星集團(tuán)）牽頭的民營(yíng)資本聯(lián)合體簽署《杭紹臺(tái)鐵路PPP項(xiàng)目投資合同》，標(biāo)志著首條民營(yíng)資本控股高鐵正式落地。

高鐵具有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、施工精度高、系統(tǒng)配套性強(qiáng)等突出特點(diǎn)，民營(yíng)資本控股的高鐵如何組織建設(shè)，才能保障今后進(jìn)入國(guó)鐵交通網(wǎng)的安全、運(yùn)輸組織暢通，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱國(guó)鐵集團(tuán)）在人才、技術(shù)等方面予以大力支持并提出采用設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工（Engineering Procurement Construction，EPC）工程總承包模式。作為首條民營(yíng)控股和首批EPC模式建設(shè)的高鐵項(xiàng)目，杭紹臺(tái)鐵路的建設(shè)推進(jìn)中，在管理體系、資金保障、政策難題、EPC模式探索、接軌國(guó)鐵、竣工驗(yàn)收等諸多方面都面臨“第一次”的挑戰(zhàn)。因此，如何破解改革所面臨的一系列難題，對(duì)類似項(xiàng)目具有“先行先試”的重要示范作用和借鑒意義。

1.杭紹臺(tái)鐵路建設(shè)管理體系

過(guò)10多年的實(shí)踐與檢驗(yàn)，我國(guó)已形成較為成熟的高速鐵路建設(shè)管理系統(tǒng)，在項(xiàng)目管理方面已經(jīng)形成了設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造（Design-Bid-Build，DBB）模式為主的復(fù)合模式，建立了高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理的一體化運(yùn)行體系。杭紹臺(tái)鐵路是浙江省政府方（省政府和紹興、臺(tái)州市政府及沿線地方政府，簡(jiǎn)稱政府方）、鐵路方與民營(yíng)資本方三方共同合作的政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）項(xiàng)目，其中民營(yíng)資本方出資51%控股，鐵路方（指國(guó)鐵集團(tuán)）出資15%，政府方出資34%，PPP項(xiàng)目合作期34年，其中建設(shè)期4年，30年運(yùn)營(yíng)期滿后無(wú)償移交政府方。與傳統(tǒng)高鐵采用鐵路方與地方政府合資共同組建項(xiàng)目管理公司不同，杭紹臺(tái)鐵路由PPP項(xiàng)目出資各方共同組建特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，SPV）即項(xiàng)目公司，履行建設(shè)單位職責(zé)，開(kāi)展投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作。2017年12月，項(xiàng)目公司杭紹臺(tái)鐵路有限公司（簡(jiǎn)稱杭紹臺(tái)鐵路公司）正式成立，并完成EPC工程總承包、工程監(jiān)理等招標(biāo)及合同簽訂。杭紹臺(tái)鐵路實(shí)行出資方?jīng)Q策監(jiān)督、項(xiàng)目公司具體實(shí)施的兩級(jí)管理體系（見(jiàn)圖1），在項(xiàng)目公司組織下，EPC工程總承包單位進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)、施工、物資采購(gòu)，對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、投資、環(huán)保和穩(wěn)定管理工作負(fù)總責(zé)，初步設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢、第三方檢測(cè)等單位各負(fù)其責(zé)。在運(yùn)行機(jī)制方面，政府方指定浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作，對(duì)SPV項(xiàng)目公司進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，落實(shí)政府付費(fèi)及協(xié)調(diào)等相關(guān)事項(xiàng)，鐵路方發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)開(kāi)展初步設(shè)計(jì)、施工圖審核、施工組織設(shè)計(jì)、Ⅰ類變更設(shè)計(jì)等審查咨詢和工程竣工驗(yàn)收咨詢服務(wù)，開(kāi)展鐵路建設(shè)內(nèi)部監(jiān)督檢查和信用評(píng)價(jià)，有效保障高鐵工程質(zhì)量控制。

杭紹臺(tái)鐵路公司始終以打造“精品工程、示范工程和EPC管理創(chuàng)新引領(lǐng)的新模式”為目標(biāo)，充分激發(fā)混合所有制公司活力，從國(guó)鐵系統(tǒng)引進(jìn)了一批具有豐富高鐵工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀干部和專家，組成富有戰(zhàn)斗力的建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)（在編38人，其中正高級(jí)職稱5人、副高級(jí)職稱17人、中級(jí)職稱7人）。結(jié)合現(xiàn)有鐵路建設(shè)管理制度和參建各方合同約定，杭紹臺(tái)鐵路公司制定了一整套適合杭紹臺(tái)鐵路建設(shè)的管理辦法，明確參建各方的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制、環(huán)水保、穩(wěn)定等責(zé)任，理順各項(xiàng)關(guān)系，為項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)提供了人才組織和管理體系保障。

2.PPP模式創(chuàng)新

由于杭紹臺(tái)鐵路的民營(yíng)資本控股屬性，在融資、政策、接軌、驗(yàn)收等方面均和傳統(tǒng)國(guó)鐵集團(tuán)為主建設(shè)的高鐵項(xiàng)目存在差異，這也是鐵路投融資體制改革面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

2.1 資金保障

杭紹臺(tái)鐵路公司成立伊始即召開(kāi)了首次項(xiàng)目融資銀團(tuán)會(huì)，并在短時(shí)間內(nèi)根據(jù)銀團(tuán)各成員行開(kāi)展風(fēng)控和項(xiàng)目融資評(píng)審的要求，準(zhǔn)備項(xiàng)目合規(guī)性文件、股東背景資料（總計(jì)達(dá)6000余頁(yè)），同時(shí)配合浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱浙江省發(fā)改委）、財(cái)政廳和實(shí)施機(jī)構(gòu)完成“兩評(píng)報(bào)告”、項(xiàng)目入庫(kù)以及“一帶一路”項(xiàng)目支持函等必備要件，全力配合各金融機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目評(píng)估所需基礎(chǔ)資料收集和反饋意見(jiàn)回復(fù)工作。項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)之初，恰逢央行對(duì)金融控股集團(tuán)實(shí)施強(qiáng)監(jiān)管，各大金融機(jī)構(gòu)對(duì)出資股東背景和盡調(diào)要求更為嚴(yán)苛，項(xiàng)目融資工作一度陷入僵局，部分施工單位對(duì)民營(yíng)資本的資金保障能力提出了質(zhì)疑。為了解決融資問(wèn)題，杭紹臺(tái)鐵路公司一方面全力推進(jìn)項(xiàng)目貸款審批，另一方面積極向商業(yè)銀行爭(zhēng)取短期貸款支持，保障了重難點(diǎn)控制性工程工期。

2018年11月1日，習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話，消除了“示范項(xiàng)目”在融資“最后一公里”體制機(jī)制障礙，至2018年12月21日，銀團(tuán)所有成員行完成總行批復(fù)，融資額度合計(jì)達(dá)480億元，為項(xiàng)目融資需求的1.7倍。由于銀團(tuán)成員行達(dá)到6家，從融資批復(fù)至銀團(tuán)貸款合同的簽訂還需經(jīng)歷銀團(tuán)組建、放款條件磋商和法務(wù)審核等過(guò)程，在正式貸款合同簽署前，各成員行在總行批復(fù)額度內(nèi)以項(xiàng)目前期貸款的方式先行提供82.6億元融資支持，為重點(diǎn)工程建設(shè)和項(xiàng)目征地拆遷提供了強(qiáng)大的建設(shè)資金保障。2019年4月26日，杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目銀團(tuán)貸款合同簽署，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)首個(gè)民營(yíng)資本控股高鐵PPP項(xiàng)目融資成功落地，在投融資創(chuàng)新實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目融資的“有限追索”，為民營(yíng)資本控股高鐵項(xiàng)目建設(shè)資金保障提供了范例。

2.2 政策難題

【取消還貸電價(jià)后外部電源建設(shè)主體問(wèn)題】

鐵路牽引變電所外部電源是電氣化鐵路配套供電工程，一直以來(lái)由相關(guān)電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)行、維修、管理和貸款償還。2017年5月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)政策明確自2017年6月1日起全面取消電網(wǎng)企業(yè)對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)收取的電氣化鐵路配套供電工程還貸電價(jià)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)通過(guò)同步下浮鐵路電氣化附加費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方式，等額降低鐵路貨物運(yùn)價(jià)，降低物流用能成本。由于外電直接影響電氣化工程安裝調(diào)試、試運(yùn)行及開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，且專業(yè)性強(qiáng)、牽涉面廣、影響因素多，據(jù)測(cè)算本線外電建設(shè)預(yù)計(jì)需要18個(gè)月工期。杭紹臺(tái)鐵路公司及早啟動(dòng)與電力部門對(duì)接，2019年3月浙江省相關(guān)電力公司提出由于外電還貸電價(jià)政策發(fā)生改變，要求由鐵路自行投資建設(shè)。增加外電建設(shè)投資、建成后等額降低運(yùn)價(jià)將造成鐵路“增支減收”，杭紹臺(tái)鐵路公司積極向浙江省政府匯報(bào)請(qǐng)求協(xié)調(diào)。浙江省發(fā)改委多次組織協(xié)調(diào)雙方擱置爭(zhēng)議，提出先開(kāi)展外電工程的可研、設(shè)計(jì)和關(guān)鍵工作，并向國(guó)家發(fā)改委請(qǐng)示。2020年5月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳《關(guān)于推進(jìn)杭紹臺(tái)鐵路外部電源建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的函》再次強(qiáng)調(diào)了杭紹臺(tái)鐵路改革示范的重要意義，要求外部電源由電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)并通過(guò)輸配電價(jià)回收，順利解決了爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)問(wèn)題。浙江省發(fā)改委發(fā)文明確湖杭、杭溫、杭衢等鐵路外部電源建設(shè)比照杭紹臺(tái)模式辦理，破解了取消還貸電價(jià)之后外部電源建設(shè)難題。

【取土場(chǎng)按礦產(chǎn)處理問(wèn)題】

鐵路工程自身土石方調(diào)配往往不能滿足路基填筑需求，需要設(shè)置取土場(chǎng)，并按照臨時(shí)用地在取土結(jié)束后進(jìn)行復(fù)墾。杭紹臺(tái)鐵路在某縣級(jí)市設(shè)取土場(chǎng)一處作為站場(chǎng)路基填料來(lái)源并經(jīng)水土保持方案報(bào)告書批復(fù)，但因不在規(guī)劃采礦區(qū)內(nèi)無(wú)法取土。經(jīng)重新選擇一處廢棄礦山整治項(xiàng)目作為取土源后，地方要求取土費(fèi)用按照公開(kāi)招拍掛確定，不能按照政府全額投資建設(shè)項(xiàng)目配套自用采礦權(quán)協(xié)議出讓的政策審批。鑒于本PPP項(xiàng)目合作期滿無(wú)償移交給政府方、資產(chǎn)權(quán)屬明晰，且高鐵屬于具有公益性的基礎(chǔ)設(shè)施、取土用于建設(shè)不以獲取礦產(chǎn)品營(yíng)利為目的，符合自然資源部相關(guān)政策，杭紹臺(tái)鐵路公司認(rèn)真研究政策并提請(qǐng)省方協(xié)調(diào)。浙江省發(fā)改委復(fù)函明確杭紹臺(tái)鐵路與政府投資鐵路項(xiàng)目實(shí)行同等政策，并組織省、市有關(guān)部門開(kāi)展一年多的反復(fù)協(xié)調(diào)，最終明確地方政策對(duì)應(yīng)的協(xié)議出讓情形失效，確定由施工單位參與采礦權(quán)出讓摘牌并負(fù)責(zé)開(kāi)采以及后續(xù)礦山修復(fù)，超出概算費(fèi)用納入征地拆遷包干范圍由地方政府承擔(dān)，破解了地方政策難題。

2.3? 接軌國(guó)鐵

按照批復(fù)的設(shè)計(jì)方案，杭紹臺(tái)鐵路在紹興北、溫嶺與既有杭深鐵路接軌。其中，受既有紹興北高架車站、軟基、既有站臺(tái)長(zhǎng)度等因素影響，初步設(shè)計(jì)采用直通連接方式引入既有紹興北站5、6道，僅留3、4道接發(fā)杭甬列車，該站杭甬停站辦客能力基本減半。根據(jù)原中國(guó)鐵路總公司印發(fā)的《地方鐵路與國(guó)家鐵路接軌管理辦法》（鐵總發(fā)改〔2018〕14號(hào)）要求，2019年12月，杭紹臺(tái)鐵路公司開(kāi)始補(bǔ)辦接軌手續(xù)，委托第三方完成了接軌專項(xiàng)設(shè)計(jì)方案、接軌國(guó)鐵路網(wǎng)必要性咨詢。為盡量保留5、6道接發(fā)杭甬列車功能，杭紹臺(tái)鐵路公司組織設(shè)計(jì)單位編制了直向貫通和側(cè)向銜接方案，國(guó)鐵集團(tuán)組織專家反復(fù)論證了現(xiàn)行設(shè)計(jì)規(guī)范、施工安全風(fēng)險(xiǎn)等因素。為確保工期，杭紹臺(tái)鐵路公司積極向國(guó)鐵集團(tuán)和中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱上海局集團(tuán)公司）匯報(bào)，在政府方、股東方和鐵路部門的不斷協(xié)調(diào)幫助下，國(guó)鐵集團(tuán)最終決策舍棄5、6道接發(fā)杭甬列車功能，由杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目對(duì)接軌引起的杭甬鐵路客運(yùn)損失進(jìn)行補(bǔ)償。由于批復(fù)概算中未包含此項(xiàng)費(fèi)用，政府方主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、快速?zèng)Q策，2021年1月浙江省發(fā)改委與上海局集團(tuán)公司簽訂了補(bǔ)償框架協(xié)議，既有5、6道開(kāi)始停運(yùn)改造施工。杭紹臺(tái)鐵路公司與EPC管理機(jī)構(gòu)組織施工單位多次研討、推進(jìn)，對(duì)受此影響的紹興北站杭深場(chǎng)改造和杭臺(tái)場(chǎng)鋪軌工程、四電工程、站房剩余工程按日計(jì)劃精心組織，經(jīng)過(guò)采取強(qiáng)有力的趕工措施，滿足了開(kāi)通工期要求。

2021年4月，杭紹臺(tái)鐵路與國(guó)鐵接軌手續(xù)正式批復(fù)，為浙江省境內(nèi)杭衢、杭溫、蕭山機(jī)場(chǎng)等多條地方鐵路提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2.4 竣工驗(yàn)收

杭紹臺(tái)鐵路是上海局集團(tuán)公司管內(nèi)首個(gè)“非控股非代建”并且委托鐵路局集團(tuán)公司運(yùn)營(yíng)管理的高鐵項(xiàng)目，為確保驗(yàn)收各項(xiàng)工作順利開(kāi)展，2020年10月杭紹臺(tái)鐵路公司開(kāi)始申請(qǐng)委托上海局集團(tuán)公司開(kāi)展驗(yàn)收咨詢服務(wù)，期間多次探討并邀請(qǐng)專家授課，圍繞高鐵開(kāi)通10項(xiàng)條件和有關(guān)驗(yàn)收規(guī)定，制定了保開(kāi)通作戰(zhàn)圖。2021年3月，在項(xiàng)目建設(shè)邁入全面決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵時(shí)刻，杭紹臺(tái)鐵路公司邀請(qǐng)上海局集團(tuán)公司、各業(yè)務(wù)部門組織參建單位召開(kāi)了2021年度建設(shè)工作會(huì)議暨保開(kāi)通動(dòng)員大會(huì)，杭紹臺(tái)鐵路公司會(huì)同EPC管理機(jī)構(gòu)共同制定印發(fā)了《確保杭紹臺(tái)鐵路工程2021年開(kāi)通行動(dòng)方案》，保證各項(xiàng)工作落實(shí)到人。

政府方對(duì)確保杭紹臺(tái)鐵路高質(zhì)量開(kāi)通予以高度重視，浙江省發(fā)改委組織省級(jí)部門、沿線地方政府和參建單位專題召開(kāi)了保開(kāi)通動(dòng)員會(huì)、推進(jìn)會(huì)，成立保開(kāi)通專班，對(duì)外部環(huán)境整治、隔聲窗安裝、環(huán)評(píng)線內(nèi)房屋拆遷、高壓電力遷改、大臨用地復(fù)墾、站前廣場(chǎng)及市政配套工程等工作進(jìn)行盯控推進(jìn)。2021年12月，浙江省發(fā)改委組織成立了初步驗(yàn)收委員會(huì)，與上海局集團(tuán)公司初步驗(yàn)收咨詢委員會(huì)同步開(kāi)展工作，完成了初步驗(yàn)收，開(kāi)創(chuàng)了政府方組織高鐵初步驗(yàn)收的先河。

3.EPC模式探索

EPC模式與傳統(tǒng)DBB模式最大的差異是原有建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工的合同關(guān)系和管理關(guān)系轉(zhuǎn)變，新的模式需要在探索中形成新的格局來(lái)與之匹配。

3.1?創(chuàng)新大統(tǒng)一、大集合管理格局

為補(bǔ)強(qiáng)設(shè)計(jì)單位轉(zhuǎn)型EPC管理缺少項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)短板，在國(guó)鐵集團(tuán)指導(dǎo)幫助下，總承包單位中國(guó)鐵路設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司委托具有多條鐵路建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的滬昆鐵路客運(yùn)專線浙江有限責(zé)任公司開(kāi)展建設(shè)管理咨詢服務(wù)，雙方共同成立EPC管理機(jī)構(gòu)。杭紹臺(tái)鐵路公司每月?tīng)款^組織總承包單位、EPC建設(shè)管理咨詢單位召開(kāi)三方聯(lián)席例會(huì)，研究推進(jìn)影響工程進(jìn)展的事項(xiàng)，始終堅(jiān)持“有利于加快工程推進(jìn)、有利于明確各方責(zé)任、有利于加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理”的原則，逐步構(gòu)建目標(biāo)同向、責(zé)任共負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的氛圍。杭紹臺(tái)鐵路公司發(fā)揮建設(shè)單位資金籌措、建設(shè)引領(lǐng)和地方協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)地方政府征地拆遷、管線遷改，為工程提供資金保障和良好建設(shè)環(huán)境；總承包單位發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展施工圖設(shè)計(jì)、靠前配合施工；EPC建設(shè)管理咨詢單位發(fā)揮鐵路建管經(jīng)驗(yàn)和平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助總承包單位抓好現(xiàn)場(chǎng)管控、營(yíng)業(yè)線施工方案報(bào)審和信用評(píng)價(jià)等工作。通過(guò)不斷地探索與實(shí)踐，杭紹臺(tái)鐵路創(chuàng)新了“EPC+咨詢”的管理模式，形成了“1+1+1=1”的大統(tǒng)一、大集合的管理格局，共同推進(jìn)工程快速有序建設(shè)。

3.2 堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化管理，確保工程質(zhì)量安全

堅(jiān)持以確保工程質(zhì)量安全為核心任務(wù)，大力推行建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化管理，探索高鐵建設(shè)全過(guò)程的質(zhì)量安全有效控制。

（1）在外部監(jiān)管方面，杭紹臺(tái)鐵路公司一方面積極向行業(yè)監(jiān)管部門匯報(bào)請(qǐng)求指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了上海鐵路監(jiān)督管理局和上海局集團(tuán)公司工程質(zhì)量監(jiān)督站同時(shí)將杭紹臺(tái)鐵路安全質(zhì)量工作納入監(jiān)督檢查范圍，建立從國(guó)鐵集團(tuán)內(nèi)部行業(yè)監(jiān)督到國(guó)家鐵路局及上海鐵路監(jiān)督管理局政府監(jiān)督的質(zhì)量安全監(jiān)管體系。另一方面發(fā)揮政府股東方優(yōu)勢(shì)，通過(guò)杭紹臺(tái)鐵路PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)定期考核檢查，將發(fā)現(xiàn)問(wèn)題納入浙江省交通投資集團(tuán)有限公司軌道交通建設(shè)項(xiàng)目施工企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)施工單位質(zhì)量安全管理力度。

（2）在內(nèi)部保障體系方面，杭紹臺(tái)鐵路公司會(huì)同總承包單位建立健全質(zhì)量安全管理制度和組織機(jī)構(gòu)，構(gòu)建建設(shè)單位、EPC管理機(jī)構(gòu)、各參建單位分層級(jí)施工安全質(zhì)量保證體系。以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、首件工程、四新技術(shù)應(yīng)用管理為抓手，在建設(shè)過(guò)程中，開(kāi)展“標(biāo)準(zhǔn)化開(kāi)工，第一次做對(duì)”等多個(gè)主題活動(dòng)，細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)工作，不斷提升工程建設(shè)管理水平，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目有序建設(shè)。

（3）在現(xiàn)場(chǎng)管控方面，杭紹臺(tái)鐵路公司堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)再高一格、管控再緊一扣、考核再嚴(yán)一檔的理念，結(jié)合工程進(jìn)度開(kāi)展高風(fēng)險(xiǎn)隧道、大型機(jī)械、火工品等專項(xiàng)檢查，常態(tài)化開(kāi)展夜間“零點(diǎn)行動(dòng)”突擊檢查和不定期抽查，壓實(shí)參建各方質(zhì)量安全責(zé)任。

（4）在監(jiān)理管理方面，針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)創(chuàng)新成立總體監(jiān)理項(xiàng)目部，填補(bǔ)EPC模式下對(duì)總承包單位的監(jiān)理管理空白，出臺(tái)監(jiān)理考核管理辦法，強(qiáng)化對(duì)總體監(jiān)理項(xiàng)目部及監(jiān)理人員的管理和督導(dǎo)，提高監(jiān)理單位履職管控能力，讓監(jiān)理真正成為業(yè)主在現(xiàn)場(chǎng)的管理力量延伸。

（5）在應(yīng)急處置方面，針對(duì)全線防臺(tái)防汛及防疫等工作，建立應(yīng)急防范工作機(jī)制，有效防范了建設(shè)期間超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“利奇馬”等自然災(zāi)害和新冠疫情帶來(lái)的不利影響，確保了參建人員生命安全和生產(chǎn)平穩(wěn)有序。

3.3 以施組為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目有序推進(jìn)

施工組織設(shè)計(jì)（簡(jiǎn)稱施組）是對(duì)工程項(xiàng)目的過(guò)程組織、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等實(shí)施方案的綜合性設(shè)計(jì)文件，是指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的綱領(lǐng)性文件。

（1）強(qiáng)化施組動(dòng)態(tài)管理。杭紹臺(tái)鐵路公司堅(jiān)持一年2次組織EPC管理機(jī)構(gòu)和施工單位梳理并編制剩余工程總體實(shí)施性施組，報(bào)國(guó)鐵集團(tuán)工程管理中心審查咨詢并根據(jù)咨詢意見(jiàn)指導(dǎo)工程推進(jìn)。開(kāi)工初期，針對(duì)原運(yùn)軌方案利用在建金臺(tái)鐵路存在工期滯后風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，建設(shè)單位、總承包單位及時(shí)組織開(kāi)展調(diào)研和協(xié)調(diào)，改為利用甬臺(tái)溫鐵路云龍—臨海段運(yùn)輸長(zhǎng)軌并調(diào)整了臨海鋪軌基地建設(shè)方案，保障了全線鋪軌目標(biāo)；在建設(shè)過(guò)程中，對(duì)突破施組紅線和施組滯后工點(diǎn)采取措施進(jìn)行盯控處理，例如：站前1標(biāo)因初步設(shè)計(jì)批復(fù)晚開(kāi)工半年，且受多條高等級(jí)電力線遷改、紹興北站接軌等影響，杭紹臺(tái)鐵路公司及時(shí)采取擴(kuò)大梁場(chǎng)規(guī)模、增設(shè)倒運(yùn)梁平臺(tái)、一場(chǎng)雙架等措施，不斷協(xié)調(diào)解決各項(xiàng)問(wèn)題，確保了工期目標(biāo)。

（2）全力推進(jìn)征地拆遷。針對(duì)征遷地方包干新模式的特點(diǎn)，杭紹臺(tái)鐵路公司對(duì)內(nèi)通過(guò)系統(tǒng)梳理、專人專項(xiàng)等形式，按照施組明確的節(jié)點(diǎn)工期要求和先急后緩原則，制定方案全面深入一線進(jìn)行推進(jìn)，對(duì)外及時(shí)梳理影響工程推進(jìn)的永久用地交地、房屋拆遷、高等級(jí)電力線遷改等重難點(diǎn)問(wèn)題，積極向省、市主管部門匯報(bào)，取得各方的高度重視、大力支持，進(jìn)行專項(xiàng)協(xié)調(diào)督導(dǎo)，確保了征遷工作順利完成。

（3）積極組織技術(shù)攻關(guān)和科研創(chuàng)新。杭紹臺(tái)鐵路建設(shè)在復(fù)雜地質(zhì)條件、營(yíng)業(yè)線施工等方面遇到新難題，建設(shè)單位會(huì)同總承包單位、施工單位與科研院校開(kāi)展攻關(guān)，創(chuàng)下多個(gè)我國(guó)高鐵建設(shè)的紀(jì)錄，例如：飛鳳山隧道等工程首次穿越硅藻（巖）土特殊地層區(qū)段，華東地區(qū)第一高速鐵路長(zhǎng)隧18.2km東茗隧道穿越復(fù)雜地物快速施工，下北山4線隧道在復(fù)雜地質(zhì)和施工條件下淺埋超大斷面施工，紹興北站在軟土地區(qū)和運(yùn)營(yíng)條件下實(shí)施相鄰到發(fā)線移梁施工，椒江特大橋主塔143m鉆孔樁突破我國(guó)最長(zhǎng)高鐵橋梁樁基紀(jì)錄等。

3.4 開(kāi)展黨建聯(lián)建共創(chuàng)，凝聚建設(shè)管理合力

由于民營(yíng)控股涉及多種投資主體，且EPC模式下建設(shè)單位與施工單位沒(méi)有直接合同關(guān)系，建設(shè)單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的管理被弱化。杭紹臺(tái)鐵路公司積極探索以黨建引領(lǐng)高鐵建設(shè)的新路徑，創(chuàng)新性組織開(kāi)展了貫穿工程建設(shè)4年全周期“黨旗飄揚(yáng)杭紹臺(tái)聯(lián)建共創(chuàng)筑精品”黨建主題活動(dòng)，形成聯(lián)建共創(chuàng)“1-5-6”工作法，即圍繞“一個(gè)”黨建聯(lián)建共創(chuàng)的主題、緊扣“五大”發(fā)力（把握大方向、構(gòu)筑大平臺(tái)、凝聚大合力、確保大安全、實(shí)現(xiàn)大目標(biāo)）、突出“六聯(lián)”抓手（組織建設(shè)聯(lián)抓、工程建設(shè)聯(lián)推、主題活動(dòng)聯(lián)辦、建設(shè)資源聯(lián)享、服務(wù)一線聯(lián)動(dòng)、和諧環(huán)境聯(lián)創(chuàng)）。黨建聯(lián)建共創(chuàng)是對(duì)EPC模式下建設(shè)管理的探索，通過(guò)黨建活動(dòng)，建設(shè)單位與總承包單位、分包施工單位等打破合同界面，形成管理合力，在疫情防控、征地拆遷、路地聯(lián)動(dòng)、工程推進(jìn)、環(huán)水保等各項(xiàng)工作中發(fā)揮引領(lǐng)作用，不斷激發(fā)改革示范項(xiàng)目活力，確保了總體建設(shè)目標(biāo)。

4.啟示與建議

4.1?啟示

【各方高度重視是改革示范項(xiàng)目的強(qiáng)大源動(dòng)力】

改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，民營(yíng)企業(yè)作為社會(huì)資本方參與并控股高鐵是鐵路投融資體制改革領(lǐng)域的破冰之舉，必然會(huì)面臨一系列的問(wèn)題需要解決。杭紹臺(tái)鐵路自立項(xiàng)以來(lái)一直得到各方高度重視，十九大前夕經(jīng)中共中央批準(zhǔn)載入《黨的十八大以來(lái)大事記》，工程建設(shè)期間央視新聞聯(lián)播10次、中央級(jí)媒體數(shù)百次進(jìn)行報(bào)道。在建設(shè)過(guò)程中，杭紹臺(tái)鐵路公司發(fā)揮建設(shè)單位核心和引領(lǐng)作用，積極尋求各級(jí)組織、主動(dòng)溝通匯報(bào)訴求、提出解決建議，國(guó)鐵集團(tuán)、上海局集團(tuán)公司、浙江省發(fā)改委以及各省級(jí)單位、沿線地方政府給予了積極指導(dǎo)和幫助，各單位領(lǐng)導(dǎo)相繼到項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研或給予重要指示，為杭紹臺(tái)鐵路建設(shè)快速有序推進(jìn)提供了強(qiáng)大的源動(dòng)力。

【契約精神是建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的基本保障】

2020年7月21日習(xí)近平總書記在企業(yè)家座談會(huì)上指出：“法治意識(shí)、契約精神、守約觀念是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要意識(shí)規(guī)范，也是信用經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)的重要要求?！焙冀B臺(tái)鐵路PPP項(xiàng)目中政府、國(guó)鐵集團(tuán)、民營(yíng)資本三方，建設(shè)單位與總承包單位、總承包單位與分包施工單位等之間均為合同關(guān)系。在建設(shè)過(guò)程中，政府方堅(jiān)持征地拆遷地方包干不改變股比、主動(dòng)承擔(dān)接軌引起既有鐵路客運(yùn)損失補(bǔ)償，民營(yíng)資本方克服中美貿(mào)易戰(zhàn)、疫情影響等困難為建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金保障，建設(shè)單位與總承包單位和分包施工單位精心組織、及時(shí)決策采取果斷措施按期完工，鐵路方嚴(yán)格開(kāi)展施工圖審核審查、竣工驗(yàn)收咨詢服務(wù)和指導(dǎo)等，都為工程建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)提供了基本保障，體現(xiàn)出對(duì)合同守約擔(dān)當(dāng)?shù)钠跫s精神。

4.2?建議

【進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目管理機(jī)制】

（1）加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)資本遴選。選擇實(shí)力雄厚、具有使命擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)作為主體，對(duì)聯(lián)合體中標(biāo)的成員單位做好審核把關(guān)，制定完善的考核及退出約束機(jī)制，強(qiáng)化建設(shè)資金保障，防止出現(xiàn)因資金問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目難以為繼的現(xiàn)象。

（2）進(jìn)一步發(fā)揮政府職能。在TOD（Transit-Oriented Development）開(kāi)發(fā)、VGF（Viability Gap Funding）可行性缺口補(bǔ)助、建設(shè)用地審批、征地拆遷、管線遷改和稅收等方面予以優(yōu)惠政策，吸引更多具有相關(guān)資質(zhì)的優(yōu)秀施工企業(yè)、建筑材料和設(shè)備供貨商參與鐵路建設(shè)投資，推進(jìn)鐵路建設(shè)市場(chǎng)多元化發(fā)展。

（3）做好項(xiàng)目前期相關(guān)論證。穩(wěn)定線位方案、站房規(guī)模，完善接軌、道路立交、涉河涉堤、取棄土（渣）場(chǎng)選址等相關(guān)手續(xù)，為開(kāi)工后快速推進(jìn)工程建設(shè)掃清障礙。

（4）充分發(fā)揮好鐵路局集團(tuán)公司優(yōu)勢(shì)。建議鐵路局集團(tuán)公司提前介入前期設(shè)計(jì)和施工階段管理，結(jié)合運(yùn)營(yíng)維養(yǎng)需求和區(qū)域工程特性，提早排查解決危巖落石、洪澇隱患等問(wèn)題，減少開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后隱患治理工作量。

（5）建立項(xiàng)目治理及對(duì)接機(jī)制。將建設(shè)單位、總承包單位納入鐵路局集團(tuán)公司管理平臺(tái)并賦予一定權(quán)限，方便公文往來(lái)、地方涉鐵工程方案審查、鄰近營(yíng)業(yè)線施工方案報(bào)批等，提高管理效率。

【進(jìn)一步健全EPC工程總承包管理政策】

目前，鐵路建設(shè)領(lǐng)域勘察設(shè)計(jì)單位考核、施工和監(jiān)理單位信用評(píng)價(jià)辦法已經(jīng)成熟運(yùn)用，隨著EPC模式的推廣，原鐵道部《鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程總承包辦法》（鐵建設(shè)〔2006〕221號(hào)）已不能滿足管理需要，建議通過(guò)推廣試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)積累，進(jìn)一步出臺(tái)、健全相關(guān)管理政策，促進(jìn)鐵路建設(shè)EPC工程總承包的進(jìn)一步市場(chǎng)化、規(guī)范化健康發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略打下良好基礎(chǔ)。相關(guān)政策建議如下：

（1）加強(qiáng)合同管理政策出臺(tái)和指導(dǎo)，按照新時(shí)代雙邊的、理性的、多贏共享的、守約踐諾的契約精神，合理分配業(yè)主與總承包商、總承包商與分包商之間的風(fēng)險(xiǎn)和收益；

（2）加強(qiáng)優(yōu)化設(shè)計(jì)和變更設(shè)計(jì)管理，鼓勵(lì)總承包商優(yōu)化設(shè)計(jì)、降低成本、提高收益，并對(duì)涉及初步設(shè)計(jì)平縱斷面調(diào)整、采用指定性專利材料及設(shè)備等方面進(jìn)行重點(diǎn)審查，確保滿足運(yùn)營(yíng)的安全性、舒適性和功能性需求；

（3）加強(qiáng)工程質(zhì)量安全監(jiān)督、監(jiān)理，進(jìn)一步明確對(duì)總承包商的監(jiān)管程序、監(jiān)理關(guān)系。

【進(jìn)一步加強(qiáng)總承包與分包商優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)建議】

各設(shè)計(jì)院加強(qiáng)與施工企業(yè)的戰(zhàn)略合作與人才交流，加強(qiáng)設(shè)計(jì)單位EPC項(xiàng)目管理人才培育，在設(shè)計(jì)理念和分包合同管理方面要確保分包施工單位的合理利潤(rùn)，與分包商形成真正的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和利益共同體。在承攬EPC項(xiàng)目任務(wù)后，設(shè)計(jì)單位集中優(yōu)勢(shì)力量加速施工圖設(shè)計(jì)和優(yōu)化，分包施工單位加速進(jìn)場(chǎng)施工準(zhǔn)備和工程開(kāi)工；在建設(shè)過(guò)程中真正發(fā)揮設(shè)計(jì)施工一體化的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化設(shè)計(jì)靠前服務(wù)思維，及時(shí)解決施工中的交底、變更、配合等問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)施工單位能征善戰(zhàn)、攻堅(jiān)克難的建設(shè)主力軍、生力軍作用，實(shí)現(xiàn)降低成本、減少工期壓力的總體目標(biāo)。

5.結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)過(guò)4年來(lái)全體建設(shè)者的共同努力，2021年12月28日杭紹臺(tái)鐵路完成工程靜態(tài)、動(dòng)態(tài)、初步驗(yàn)收和運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估，具備開(kāi)通條件，2022年1月8日正式開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，打通了浙東新的交通重要通道，結(jié)束了嵊州、新昌、天臺(tái)等地不通鐵路的歷史，方便當(dāng)?shù)厝罕姷某鲂?、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。同時(shí)，杭紹臺(tái)鐵路在建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中破解了一系列模式改革帶來(lái)的難題，“杭紹臺(tái)模式”的改革效應(yīng)已初步顯現(xiàn)，成功蹚出了民營(yíng)資本投資建設(shè)高鐵的示范引領(lǐng)之路，為鐵路投融資改革的縱深推進(jìn)作出了有益探索，對(duì)進(jìn)一步吸引民營(yíng)資本投資鐵路建設(shè)和EPC工程總承包模式管理的健康發(fā)展提供了重要的借鑒。

來(lái)源：《中國(guó)鐵路》編輯部