?作者簡介

韓藝

南昌大學公共管理學院教授、博士生導師

高天、張瑞

南昌大學公共管理學院碩士研究生

摘要：近年來NGO貪腐丑聞屢見報端,關于貪腐的發(fā)生雖有多種解釋但缺少實證檢驗和整合性的解釋框架。為此,對現(xiàn)有研究進行全面梳理的基礎上,提煉出“外部防控-內(nèi)部廉能-制度規(guī)束”3層涉及政府監(jiān)管、第三方評估、媒體披露、公眾參與、企業(yè)監(jiān)督、廉潔自律建設、公益能力建設、制度健全度、制度執(zhí)行力等9大致腐因子?；谒x取的12個NGO貪腐典型案例,輔之以媒體關于NGO貪腐的報道、調(diào)研訪談,對9大因子進行驗證,均被證實的同時,還發(fā)現(xiàn)“上級NGO監(jiān)管不力”和“慈善認知偏差”兩個新的但仍可歸屬為9大因子類別的因子表現(xiàn)。在此基礎上,構建起“NGO貪腐肇因解釋框架”并形塑NGO貪腐防控治理機制:從長遠看需要針對9大致腐因子多管齊下,構建起有效的防控治理機制。但鑒于因子類型的“固化性”不同,應采取分步實施,先易后難的治理策略。

關鍵詞：NGO貪腐; 影響因子; 肇因解釋框架

一、 問題的提出

NGO作為社會治理的重要主體,在滿足社會多元需求、培育公眾民主價值觀、擴大外部監(jiān)督等方面的作用不可或缺。據(jù)統(tǒng)計,截止到2020年底,我國共有民間組織894385個,相較于2010年440168的保有量已翻了一番。然而,NGO蓬勃發(fā)展之際,也出現(xiàn)了“郭美美事件”“春蕾計劃風波”等慈善丑聞,更有“紅頂協(xié)會斂財風波”“中華畜牧業(yè)協(xié)會沈廣案”等涉及腐敗案件的發(fā)生,引發(fā)慈善領域的公信力危機。在“郭美美事件”發(fā)生后一個季度內(nèi)全國捐額降幅高達86.6%。多起慈善丑聞事件使慈善形象蒙垢,嚴重掣肘我國公益事業(yè)的發(fā)展。為此,如何針對NGO違規(guī)籌款、變相洗錢、善款挪用、假公濟私等問題加以有效治理,保障慈善事業(yè)的純潔性已迫在眉睫。

諸多NGO慈善丑聞特別是貪腐案件的背后,若干問題引發(fā)思考:NGO貪腐何以發(fā)生?多起貪腐案例的共性特征是什么?其背后的深層肇因有哪些?關于NGO貪腐肇因現(xiàn)有研究是如何解釋的,這些解釋是否與實證檢證相吻合?如何針對NGO貪腐構建起整合性的解釋性框架?特別是如何針對貪腐肇因,形塑起有效的防控治理機制?為此,本文擬對這些問題進行回應。

二、 文獻梳理與研究思路

早先,Salamon的志愿失靈理論指出,家長式作風已嚴重掣肘了NGO的健康發(fā)展。后來學者從責任機制、內(nèi)部治理結(jié)構、組織特殊性與能力差異、外部監(jiān)管等角度提出了致腐論斷。而國內(nèi)對NGO的研究主要集中于管理體制、政社關系、內(nèi)部治理、國外引介等主題上。總體上看,關于NGO貪腐肇因的論述往往僅在NGO宏觀研究主題中附帶提及,缺乏微觀系統(tǒng)探究和理論解釋。為此,本文針對“NGO貪腐何以發(fā)生”之問,在梳理相關論述的基礎上,提煉出多層致腐因子,以案例和訪談對理論假設進行實證檢驗,并在驗證基礎上形成“NGO貪腐肇因解釋框架”,以期為豐富NGO貪腐研究盡綿薄之力。

(一)文獻梳理與歸納

截止到2020年12月25日,課題組以“NGO(NPO、社會組織、非政府組織、非營利組織)貪腐(腐敗、貪污)”“慈善(公益、志愿)腐敗(貪腐、貪污)”為“主題”通過CNKI數(shù)據(jù)庫共檢索到相關文獻17篇。鑒于研究文獻數(shù)量太少,為盡可能全面掃描,課題組進而輔之以“語句檢索”方式,即同一句話中含有“NGO(NPO、社會組織、非政府組織、非營利組織)”和“貪腐(腐敗、貪污)”或含有“慈善(公益、志愿)腐敗(貪腐、貪污)”的文獻,共計檢索到2416篇,對之進行分層篩取,首先剔除重復、無關項,共篩選出614篇。接著,課題組對這些文獻中有關“NGO貪腐”肇因的語句進行篩選抓取。梳理發(fā)現(xiàn),關于NGO貪腐肇因解釋主要可歸納為三大層面。

1.外部防控層

外部防控,是政府、第三方機構、媒體、公眾以及企業(yè)等諸多外部主體對NGO施以的監(jiān)督和約束。外部防控層主要涉及主體是否多元化、協(xié)同效應如何、監(jiān)督是否有效。

(1)政府監(jiān)管

政府因其強制力、權威性,是NGO監(jiān)管的重要主體。政府監(jiān)管可能存在的問題:一是監(jiān)督實效不佳。行政化監(jiān)管體制以防范控制為主,重資格預審而輕行為監(jiān)管,監(jiān)管成效甚微。年檢和評估可能流于形式,許多腐敗問題難以揭露。而面對種類繁雜,數(shù)量龐大的NGO,對其具體活動的監(jiān)管更難以有效履行。二是監(jiān)管部門間缺乏協(xié)調(diào)。監(jiān)管主體間信息分離,監(jiān)管過程中存在著“缺位”“越位”“錯位”現(xiàn)象。三是“政社不分”導致監(jiān)管失靈。NGO獨立性缺失和對政府的過度依賴直接影響其公益性宗旨和公益目標,部分NGO濫用轉(zhuǎn)移而來的公權力,存在專制和腐敗。

(2)第三方評估

第三方評估機構以其獨立性、專業(yè)性成為政府監(jiān)管的重要補充。近年來,NGO第三方評估有了起步式發(fā)展,但專業(yè)化第三方評估組織稀少,尚存在發(fā)展不平衡、評估機構獨立性不強、專業(yè)水平不高和評估機制不健全等問題。有的評估機構身份和經(jīng)費的不獨立導致其評估工作、評估結(jié)果難以避免外界干擾。

(3)媒體與公眾監(jiān)督

媒體輿論與公眾檢舉難以有效起到監(jiān)督的常態(tài)化和預防作用。對公益慈善組織進行負面報道時道德風險成本較高,專業(yè)性公益媒體對NGO存在深度的資源依賴,一些媒體習慣于對NGO“報喜不報憂”,難以發(fā)揮輿論震懾作用。而由于慈善組織從事的是一種美德行為,受到經(jīng)常性的社會信任,公眾缺乏對NGO的主動監(jiān)督,且對NGO的監(jiān)督表現(xiàn)為情緒化、碎片化特征,難以發(fā)揮與其他官方及非官方監(jiān)督的協(xié)同效應。加之信息不對稱,NGO易借信息優(yōu)勢產(chǎn)生“道德風險”。

(4)企業(yè)監(jiān)督

企業(yè)是NGO資金的重要來源。而NGO在與企業(yè)交際過程中易發(fā)生目標替代問題,不惜以損害公益目標為手段獲取自身經(jīng)濟利益。過多的商業(yè)涉足為公益亂象提供了發(fā)生空間,打著“慈善”旗號從事商業(yè)活動,公益腐敗和過度商業(yè)化現(xiàn)象快速增長。NGO貪腐發(fā)生與其商業(yè)活動頻繁且缺乏規(guī)范有關。

總結(jié)看來,“外部防控”層的致因主要有:政府監(jiān)管實效不佳、主體間協(xié)同增效不夠、政社不分;第三方評估權威不足、獨立性和專業(yè)性不夠;媒體受選擇偏好影響,監(jiān)督難以形成常態(tài)化約束;公眾監(jiān)督意識不強、存在慈善意識偏差,不具持久性;企業(yè)監(jiān)督存在社企共謀、助長NGO過多商業(yè)化活動。

2.“內(nèi)部廉能”層

內(nèi)部廉能,即NGO內(nèi)部自律養(yǎng)成及公益能力建設,涉及內(nèi)部規(guī)范、權力制衡、同行互律等。“廉”是NGO廉潔自律建設,是“不想腐”的內(nèi)部屏障;而“能”為公益能力,是清正廉潔的能力支撐。

(1)廉潔自律建設

缺乏健全的內(nèi)部組織機構,運作不規(guī)范、信息不透明等,難免使組織面臨腐敗與異化困境。不少NGO忽視廉潔自律制度建設,內(nèi)部分權制衡機制缺失,自律規(guī)范不完善以及執(zhí)行欠佳。內(nèi)部管理中存在使命動機不純、透明度缺乏以及人才短缺等問題。同時,NGO信息公開中表現(xiàn)出輕互動、輕質(zhì)量且出現(xiàn)層級、區(qū)域間的不平衡,工具色彩濃厚。而行業(yè)性社會組織發(fā)育尚不成熟,在推動行業(yè)自身與行業(yè)公信力建設中功能和作用有限。

(2)公益能力建設

部分NGO能力不足,在特定環(huán)境下也可能招致腐敗發(fā)生。部分NGO存在法律意識薄弱,公益意識不強,資源動員能力差,服務水平低,重收費、輕服務,缺乏人才培養(yǎng)機制等普遍問題。汪錦軍將NGO能力瓶頸概括為人才資金缺乏、效率低下、違背非營利準則等六種表現(xiàn)。張洪武認為從業(yè)人員素質(zhì)低致使NGO能力不足。崔開云、徐勇指出,NGO物質(zhì)資源匱乏或充沛都可能滋生慈善腐敗。

總結(jié)看來,內(nèi)部廉能層方面,由于信息公開等內(nèi)部規(guī)范乏力、分權制衡機制缺乏、行業(yè)自律不夠,加上由于人才缺乏,忽略法律意識、公益精神、資源監(jiān)管等公益能力建設,NGO易滋生貪腐。

3.“制度規(guī)束”層

制度規(guī)束,是強化制度“籠子”的規(guī)范約束作用。制度規(guī)束層涉及制度健全度和制度執(zhí)行力兩個方面。

(1)制度健全度

一是社會組織的立法尚缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性。相關事務性(如信息公開、稅務等)立法尚存空白,關于NGO內(nèi)部財產(chǎn)關系等實體權利的問題很少談及。二是相關法規(guī)存在立法理念偏差、層級偏低、登記注冊制度及監(jiān)督制度上的問題。存在制度重復、制度沖突、制度無力等困境。部分規(guī)則滯后于實踐需要,如非競爭性原則、注冊登記門檻高、票據(jù)體系缺乏針對性、稅收制度等。

(2)制度執(zhí)行力

涉及NGO的“三大條例”存在涵蓋面不夠,缺乏操作性,條款間銜接不足等缺憾。由于登記門檻偏高等要素,一些社會組織游離于法律監(jiān)管之外,難以對其人員、經(jīng)費、活動等實施有效管理。另外,抑腐手段不夠強硬,實質(zhì)懲罰機制難以落實,未能發(fā)揮理想的震懾作用。同時,各監(jiān)管主體在執(zhí)行中“碎片化”現(xiàn)象明顯,相關制度執(zhí)行不佳問題依舊存在。

總結(jié)看來,制度規(guī)束層方面,由于涉及NGO監(jiān)管的相關法規(guī)政策不夠完善,有的制度設計滯后于實踐需要,導致執(zhí)行力大打折扣,在防控NGO貪腐方面的作用難以根本彰顯。

(二) 研究述評與思路

綜上,學界從不同角度詮釋了NGO貪腐發(fā)生的機理,其價值不言而喻,為本文研究提供了理論依據(jù)和重要支撐。但客觀地看,現(xiàn)有研究尚存在有待完善之處:一是囿于國情差異,特別是NGO治理受特定的歷史、文化、制度環(huán)境影響,國外研究的參照意義有限。二是國內(nèi)關于NGO貪腐發(fā)生機理的研究,主要是在社會組織發(fā)展、法治、監(jiān)管等宏觀研究中附帶提及,且主要聚焦監(jiān)管制度、NGO內(nèi)部治理機制、政社和社企關系等因素,較為分散,難以勾勒出NGO貪腐發(fā)生的整體邏輯,關于貪腐發(fā)生機理仍缺少整合性的解釋框架。實際上,NGO貪腐的發(fā)生是多方因素綜合作用的結(jié)果,各肇因之間究竟存在何種關聯(lián),仍需加以系統(tǒng)研究。三是現(xiàn)有文獻缺乏基于大量案例以及訪談材料的邏輯實證。

為此,本文研究進路為:一是對現(xiàn)有研究梳理歸納,形成“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”3個肇因?qū)?并具體解構為9大致腐因子(表1)。二是選取近年來發(fā)生的12起典型案例以及課題組對N市相關部門和NGO的實地訪談資料對因子加以實證檢驗。三是在驗證分析的基礎上,舉要刪蕪、拾遺補闕,形成NGO貪腐肇因之理論闡釋,以深入剖析NGO貪腐發(fā)生的內(nèi)在機理并對癥下藥。

三、 實證檢驗

(一)案例分析

1.案例選取

為確保覆蓋主體的多元化(既涉及官辦、非官辦NGO;又在類型上涵蓋社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位),同時保證案例時效性,最終選取近年發(fā)生并引起社會熱議且有詳實可獲取的資料作為支撐的12個NGO貪腐典型案例(表2)。

2.案例核心要素提取

為直觀詳盡呈現(xiàn)案例,對12個案例按丑聞表現(xiàn)、問題原因、檢舉者以及處理結(jié)果等核心要素進行分析提煉并做歸類(表3)。同時,選取兩個案例(C01、C02)做深描詳述,將所搭建的“外部防控—內(nèi)部廉能—制度規(guī)束”理論框架嵌入案例中,深度挖掘潛藏在慈善貪腐背后的深層因素,并驗證經(jīng)由文獻歸納所得的因子是否成立。

3.案例深描

案例一:“中國媽媽”胡曼莉事件

胡曼莉,中華綠蔭兒童村的創(chuàng)始者,曾因收養(yǎng)數(shù)百名孤兒使其慈善形象聞名一時,被人們親切地稱為“中國媽媽”。但隨著2007年《南方周末》的一篇報道,人們才意識到兒童村遠非想象中的運作有序。報道稱,生活中的胡曼莉?qū)聝翰⒎鞘谴认楹湍赖?而是將孤兒作為斂財工具,甚至無端體罰。為了博取捐者同情,胡曼莉曾在賬戶有幾十萬余額的情況下謊稱孤兒奶粉錢不夠、生活拮據(jù)。之后,在南普陀寺舉行的愛心籌募活動中丟下孩子,跑去數(shù)錢,更是稱孩子們?yōu)椤捌蜇ぁ?而此次的募集款目也始終未進行公示。由于在活動中感受到了沿海地區(qū)人們的慈善慷慨,胡此后在未申請、未得到政府準許的情況下,擅自將孤兒遷至福州。1998年水災,在一起“美國媽媽聯(lián)誼會”委托的物資采購項目中,胡更是將購價55元一件的棉衣向委托方謊報為150元每件。另外,胡在日常管理中還涉及棉絮、大米、孤兒手術費、孤兒學費等項目費用的謊報。報道還指出,在兒童村,胡曼莉大權獨攬、掌控一切開支,學校沒有規(guī)范化的財會票據(jù),負責會計事務的陳某也是她養(yǎng)大的孩子,學校一切超支都需要經(jīng)得胡的同意,胡還以收養(yǎng)的孩子為名私自開戶存款,而在日常管理中也常是公私不分,大搞“票據(jù)游戲”。在胡曼莉表面疼愛孩子的背后,是對孩子們的嫌棄以及內(nèi)心的不喜,據(jù)離開學校的孤兒回憶,學校充斥著謾罵和指責。甚至胡還指使司機將身體殘缺、長相不好的孤兒在夜晚偷偷“扔掉”。

而之后的一則有關對兒童村成立以來官方審計報告的新聞報道,更是揭開了胡曼莉多年來的不實開支、財務隱瞞、審計作假、賬務混亂等違規(guī)行徑。報道還曝光胡曼莉名下購有多處房產(chǎn),其中不乏300多平方米的豪宅,同時還將女兒送至國外留學。胡曼莉的種種違規(guī)行為早在2000年就被兒童村的資助者——“美國媽媽聯(lián)誼會”所戳破,七年來,后者一直就胡曼莉的違規(guī)行為尋求訴諸法律。最終,隨著輿論的聲討、政府的介入以及真相的浮出,由胡所經(jīng)營的兒童村被麗江市政府正式接管,其所引領一時的“慈善神話”也終得落幕。

案例二:河南宋慶齡基金會非法籌資

2017年有公眾舉報河南省宋慶齡基金會葉縣辦事處在當?shù)剡`規(guī)吸收公眾存款多年,隨后各大媒體均予以報道。早在2005年,該基金會就已在當?shù)?漯河市臨潁縣)以較高利息進行違規(guī)籌款,并將所籌資金采取“宋基會放貸,企業(yè)捐款付息”模式用于商業(yè)貸款。后因借貸企業(yè)資金鏈斷裂,致使公眾不能正常存取。繼續(xù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)宋基會在葉縣辦事處已于2015年被撤銷,但違規(guī)籌資行為尚在繼續(xù)。其實早先在2011年該基金會便被曝出存在“善款放貸”行為,河南省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省民政廳對此也成立調(diào)查組,但未見調(diào)查結(jié)果公布。報道還曝出河南省宋基會存在公益縮水問題,其承接的公益項目“鄭州新區(qū)宋慶齡基金會青少年兒童活動中心”規(guī)劃占地222畝,最終卻縮水至47畝。此外該基金會于2011年規(guī)劃并施工的價值1.2億元宋慶齡雕像也于兩年后被叫停拆除,河南省宋基會對于該工程的項目介紹、資金使用等相關事宜未曾做任何披露。2011年9月,省委統(tǒng)戰(zhàn)部等多部門宣布成立調(diào)查組對該事件進行調(diào)查,同樣是杳無音信。同時,人民網(wǎng)報道指出河南宋基會2012年年報未通過初審,至2013年7月年檢都未完成審核。在該基金會多年來一系列丑聞中,媒體均予以了披露,相關部門也成立調(diào)查組展開調(diào)查,但未見結(jié)果。更讓人困惑的是,該基金會縱使丑聞纏身,但依舊通過了當年的“年檢”審查。

將上述兩個案例帶入框架進行驗證,結(jié)果見表4。

(二)調(diào)研訪談

2017年N市在公益創(chuàng)投過程中披露出NGO慈善丑聞事件。課題組于2017—2018年分別對N市民政局民間組織管理處、社會組織評估中心及Q基金會工作人員開展了實地調(diào)研和訪談?；谠L談的檢驗結(jié)果如下表。

(三)檢驗結(jié)果

通過對12個案例進行綜合提取與重點深描,再結(jié)合課題組調(diào)查訪談,對前述因子加以實證檢驗發(fā)現(xiàn),前述所有因子均得到了證明。將因子驗證結(jié)果重新加以歸納整合,結(jié)果見表6。與此同時,在實證檢驗過程中還發(fā)現(xiàn)“上級NGO監(jiān)管不力(V’1)”和“慈善認知偏差(V’2)”兩個新現(xiàn)因子表現(xiàn)(詳見表4、表5),可分別將其歸類于廉潔自律建設(V6)和公益能力建設(V7)。

在因子檢驗的基礎上,基于因子及其相互關聯(lián)可得:NGO貪腐的發(fā)生是由多層次、復雜化的因素及其相互關系疊加所誘發(fā)的結(jié)果。為此,可勾勒出“NGO貪腐肇因解釋框架”:當NGO內(nèi)部廉能建設滯后、廉潔激勵不足,而外部以政府為主體的監(jiān)管防控不力或缺少協(xié)同時,加上法律規(guī)范不夠健全、制度執(zhí)行不力,3個層次中任何因子出現(xiàn)問題,都可能為NGO貪腐大開方便之門。特別是當多個漏洞共發(fā),各因子交互作用并形成負向疊加耦合時,三層防盾缺口盡開,貪腐得以頻發(fā)。

四、 結(jié)論與展望

本文以“NGO貪腐何以發(fā)生”為研究問題,基于實證檢驗發(fā)現(xiàn):一是在全面梳理現(xiàn)有研究的基礎上,提煉出NGO貪腐發(fā)生的“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”3層涉及政府監(jiān)管、第三方評估、媒體披露、公眾參與、企業(yè)監(jiān)督、廉潔自律建設、公益能力建設、制度健全度、制度執(zhí)行力這9大肇因的因子集。二是通過12個案例并綜合實地訪談對9大肇因進行實證檢驗,上述因子均得到證實,同時還發(fā)現(xiàn)“上級NGO監(jiān)管不力”和“慈善認知偏差”兩個新的因子表現(xiàn)。三是經(jīng)過歸類整合因子層集、因子維度,最終形塑出“NGO貪腐肇因解釋框架”(圖1),用以解釋“NGO貪腐何以發(fā)生”?；谘芯靠傻?內(nèi)部廉能層能夠強化或弱化NGO自身廉潔養(yǎng)成與能力建設,對意識行為起驅(qū)動作用;外部防控層作為外主體約束,各主體監(jiān)管力度的強弱影響著NGO行為空間與張弛,對貪腐是否發(fā)生、發(fā)生的強度具有調(diào)節(jié)作用;而制度作為防護網(wǎng),其完備與得到有效執(zhí)行能有效阻止或減弱各因子發(fā)生效力,相反,在缺失條件下則能助推或強化各因子效力,因此從中起中介作用。

慈善腐敗由多種因素所致,僅寄望于某一方面的查漏補缺不可能一勞永逸。NGO貪腐治理是一項系統(tǒng)工程,需要各層次、各方面、各個主體協(xié)同,形成聯(lián)動治理防范機制。因此,從長遠看需要針對“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”的9大致腐因子多管齊下,構建起有效的防控治理機制。但鑒于因子類型的“固化性”不同(表7),應采取分步實施,先易后難的治理策略:

政府監(jiān)管(V1)雖具有一定的“慣性”,但隨著2013年以來四類社會組織直接登記制的實施及當前“放管服”改革的深化,且近年各地政社“脫鉤”改革效果顯著,具有改進的“彈性”空間,未來監(jiān)管的力度還將加大、監(jiān)管效能將進一步提升。制度一旦形成就具有較大“慣性”,但在《慈善法》的引導下,相關法規(guī)規(guī)章將不斷完善,可操作性得到一定改善,而隨著國家的注意力、物力、人力等資源的投入,有關制度的執(zhí)行將不斷加強,因而(V8、V9)又具有較大“彈性”。NGO廉潔自律以及公益能力建設,是一個長期的系統(tǒng)工程,短期內(nèi)難以立竿見影,但改進潛力巨大,具有“韌性”(V6、V7)。第三方評估雖處起步階段,但卻是我國慈善事業(yè)發(fā)展的必然要求,具有改進的“彈性”(V2)。媒體報道偏好及公眾權利意識為長期慣習積淀而成,短期難以根本改變,具有“慣性”(V3、V4)。而企業(yè)追求利潤的天性不可能根除,實為“定性”(V5)。

鑒于“定性”固化,而帶有“慣性”屬性的因子涉及復雜的制度情境、行為習慣和文化因素,難以一蹴而就。因此,當務之急的可行路徑是從具備“彈性”和“韌性”的因子(V1、V2、V6、V7、V8、V9)入手,優(yōu)化整合,在短期內(nèi)有望對NGO貪腐治理形成強有力的防線。而對于“慣性”與“定性”因子來說,則要寄望于長時間的觀念、文化、慣習、價值培植與潛移默化,難以一蹴而就,尚需久久為功。

具體而言,在外部防控層中,政府監(jiān)管(V1)要轉(zhuǎn)變監(jiān)管重心,由“嚴進松管”轉(zhuǎn)向“松進嚴管”,加大對NGO日常運行過程監(jiān)管。要厘清各職能部門的職責分工,加強信息互聯(lián)互通和促進協(xié)同,避免職能重疊所導致的“監(jiān)管搭車”問題。同時,加大政社分開“脫鉤”改革,理清政社關系。另外,加大對NGO在資金、稅收方面的支持力度,提高政府向社會組織購買服務比重,并探索科學、系統(tǒng)的指導規(guī)范與合同文本,做好事前資格預審與事中事終評價,不僅可以一定程度上緩解NGO的資金壓力,避免陷入為謀“生存”而導致行為“出軌”,還可以倒逼NGO內(nèi)部規(guī)范建設。第三方評估(V2)建設上應聚焦于“三性”,即組織上的獨立性、業(yè)務上的專業(yè)性、過程中的中立性。要鼓勵、支持和引導第三方評估機構發(fā)展,借助高校、研究機構等專業(yè)力量組織開展評估工作,增強獨立性和專業(yè)性。而對于媒體(V3)和公眾監(jiān)督(V4),則需要長期的規(guī)正和培育,久久為功。媒體履行好監(jiān)督NGO的社會使命、扮演好公共利益代言人的角色。公眾轉(zhuǎn)變“冷眼看花”的態(tài)度,成為主動積極公民。企業(yè)監(jiān)督(V5)方面,需防范和破除打著慈善名義而從事斂財行為的不法商企。

內(nèi)部廉能層上,一方面強化組織廉潔性建設(V6),建立健全包括民主決策、財務管理、人事管理等內(nèi)部管理制度,形成NGO內(nèi)部的權力制衡,以防權力濫用;強化信息公開,做到信息披露的主動、及時、準確、完整;同時加強成員廉潔教育,助推自律養(yǎng)成。另一方面,加強組織能力建設(V7),不僅做好現(xiàn)有人員的專業(yè)培訓,實現(xiàn)存量開發(fā),還要引進法務、財會、審計等工作者,做好增量引入。

在制度約束層面(V8、V9),進一步完善慈善法律建設,尤其是在財務管理、福利保障、基金投資等相關規(guī)定上的細化和可操作性,對NGO法人形式、產(chǎn)權關系、稅收減免等進行清晰界定。在此基礎上,進一步優(yōu)化執(zhí)法體制、提高執(zhí)法能力和加大社會監(jiān)督,強化執(zhí)法執(zhí)行力度與提升執(zhí)法實際績效。

（注釋和參考文獻略，論文已經(jīng)發(fā)表在《治理研究》2021年第4期，感興趣的讀者可自行下載原文閱讀）

校對、責任編輯丨董陽雪美編?| 馬欣瑞