讓賣(mài)地的錢(qián)更多投向農(nóng)村，要防止“兩本賬”

近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》,明確提出從“十四五”第一年開(kāi)始,各省(區(qū)、市)要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例;到“十四五”期末,以省(區(qū)、市)為單位核算,土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要達(dá)到50%以上。

據(jù)統(tǒng)計(jì),2013年至2018年我國(guó)土地出讓收入累計(jì)達(dá)28萬(wàn)億元,扣除成本性支出后,土地出讓收益是5.4萬(wàn)億元,占土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金1.85萬(wàn)億元,僅占土地出讓收益的34.4%,占土地出讓收入的6.6%。

也就是說(shuō)，土地出讓收入的錢(qián)，大頭用在了城市，且大多成為了拉動(dòng)地方政府負(fù)債的工具，起到了“激勵(lì)”政府負(fù)債的杠桿效果。這幾年政府負(fù)債的規(guī)模，遠(yuǎn)大于土地出讓收益，更大于可用于城市建設(shè)的土地出讓收益。

值得注意的是，從近年來(lái)土地出讓的實(shí)際情況來(lái)看，雖然城鄉(xiāng)都有土地出讓?zhuān)矣糜诔鞘虚_(kāi)發(fā)的比重更大，但是，貢獻(xiàn)更大的是農(nóng)村集體土地。原因就在于，一方面，這幾年城市開(kāi)發(fā)主要依靠城郊結(jié)合部的土地，而這些土地大多屬于集體性質(zhì)，是通過(guò)土地用途變更才成為國(guó)有土地的。因此，真正的城市國(guó)有土地很少，占比也越來(lái)越小。另一方面，城市國(guó)有土地在經(jīng)歷了前些年的大規(guī)模開(kāi)發(fā)之后，剩下的國(guó)有土地大多是老舊小區(qū)改造、棚戶(hù)區(qū)改造等，看似土地出讓價(jià)格很高，實(shí)際拆遷成本更高，土地出讓收益很低，有的則是成本與收益倒掛。如果把土地出讓收益主要用于城市建設(shè)，而不更多用于農(nóng)村發(fā)展，顯然是不公平的。

事實(shí)也是，改革開(kāi)放初期，中央就提出，要通過(guò)城市快速發(fā)展、工業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷增強(qiáng)反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)在的情況卻是，農(nóng)村集體土地出讓獲得的收益，仍然被大頭用于城市，不僅沒(méi)有城市反哺農(nóng)村，而且還在農(nóng)村支持城市，毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)農(nóng)村發(fā)展是相當(dāng)不利的，對(duì)廣大農(nóng)民也是極不公平的，必須通過(guò)政策調(diào)整，提高土地出讓收益用于農(nóng)村和農(nóng)民的比重，更好地體現(xiàn)社會(huì)財(cái)富分配的公平性。

眼下的難題是，由于前些年城市的過(guò)度擴(kuò)張，尤其是負(fù)債擴(kuò)張，多數(shù)地方都在依靠土地收益維持政府負(fù)債的平衡性，包括利息支付、本金償還等。一旦提高土地出讓收益用于農(nóng)村發(fā)展的比重，必然會(huì)使地方政府的償債壓力更大，讓地方政府的運(yùn)行更加困難。尤其是城市建設(shè)和補(bǔ)短板等，也會(huì)受到影響。所以，不排除地方政府會(huì)鉆政策空子，通過(guò)“兩本賬”來(lái)應(yīng)對(duì)新的政策。

所謂“兩本賬”，可以從兩個(gè)層面來(lái)分析。第一個(gè)層面，就是成本核算方面的“兩本賬”，一本應(yīng)對(duì)新的政策和上級(jí)檢查，把土地拆遷成本、補(bǔ)償成本等無(wú)限擴(kuò)大，減少土地出讓收益，藏“富”于街道、拆遷機(jī)構(gòu)等，再把建設(shè)任務(wù)交給街道和拆遷機(jī)構(gòu)，由政府部門(mén)和街道、拆遷機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)城市新的項(xiàng)目建設(shè)。因?yàn)?，拆遷成本高低，主要是由拆遷部門(mén)和街道等負(fù)責(zé)，可操作的空間很大，能夠調(diào)配的資源也很多。一本給政府自己看，實(shí)際獲得的土地出讓收益遠(yuǎn)大于賬面上的收益，以便于地方政府調(diào)度使用。給上級(jí)看的賬本，則是土地出讓收益很少。這個(gè)“兩本賬”是必然會(huì)出現(xiàn)的，如何預(yù)防，值得好好研究與思考。否則，提高土地出讓收益更多用于農(nóng)村的政策，會(huì)在執(zhí)行層面受到很大影響。

第二個(gè)層面，就是在如何提高比例的數(shù)據(jù)上做“兩本賬”。一方面，人為地調(diào)低土地出讓收益用于城市的比例，從而使城市獲得的土地出讓收益名義和實(shí)際不相符，名義上的少，實(shí)際上的多；另一方面，將不屬于土地出讓收益的部分，也計(jì)算到用于農(nóng)村發(fā)展中去，人為調(diào)高土地出讓收益農(nóng)村獲得的比重，形成農(nóng)村發(fā)展獲得的土地出讓收益名義和實(shí)際不匹配，名義上得到的多，實(shí)際獲得的少。這個(gè)“兩本賬”，會(huì)帶來(lái)農(nóng)村實(shí)際可利用的土地出讓收益水分加大，實(shí)施的效果降低，影響農(nóng)村發(fā)展。

所以，必須采取更加切實(shí)有效的措施，防止地方政府為了應(yīng)對(duì)新的政策可能采取的變通、扭曲手段，確保新的政策執(zhí)行不打折扣，確保50%的比例不存在水分。實(shí)現(xiàn)50%的比例時(shí)間可以適當(dāng)放長(zhǎng)一點(diǎn)，但一定要實(shí)實(shí)在在的，不能有任何水分，不能打折扣。建議可將前些年土地出讓收益占土地出讓收入的比重作為主要參考，評(píng)價(jià)地方政府對(duì)待政策的態(tài)度。如果出現(xiàn)明顯降低的現(xiàn)象，就有可能存在弄虛作假現(xiàn)象，必須進(jìn)行查處，確保政策不折不扣落到實(shí)處。