┃作者：賈建兵

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編按

審判實踐中，交通事故認定書對交通事故當事人的行政處罰、民事賠償責任劃分或是刑事責任追究，都具有重要的作用，然而圍繞交通事故認定書還存在認識上和法律適用上的爭議。《道路交通安全法》實施之后，交通事故認定書的證據(jù)屬性得以明確，但對其證據(jù)歸類的爭議并未停止，筆者認為，僅需界定其證據(jù)屬性即可，圍繞該證據(jù)的適用，應(yīng)該建立不同層次的司法審查原則，并為當事人權(quán)利救濟提供途徑。

一、交通事故認定書的立法變遷分析

1991年9月22日國務(wù)院令第89號令發(fā)布了《道路交通事故處理辦法》（現(xiàn)已廢止），根據(jù)該辦法第十七條的規(guī)定，公安機關(guān)在查明交通事故原因后，應(yīng)當根據(jù)當事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用，認定當事人的交通事故責任，向當事人雙方送達“交通事故責任認定書”。

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2004年5月1日起開始實施的《道路交通安全法》第七十三條規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據(jù)。“交通事故認定書”應(yīng)當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人。

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2008年8月17日，公安部發(fā)布《道路交通事故處理程序規(guī)定》，該規(guī)定第四十七條將“交通事故認定書”更名為“道路交通事故認定書”，增加了“道路”二字。

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綜上，立法上的“交通事故責任認定書”已經(jīng)演變成了“道路交通事故認定書”，刪除了“責任”二字，增加了“道路”二字。事故認定書名稱的第一次變更，立法者主要是想淡化交警部門的責任劃分的行政色彩，突出交警部門對事故客觀事實的認定職能，第二次變更，公安部明確界定了事故認定書的適用范圍，文字上更加規(guī)范嚴謹。

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二、交通事故認定書的證據(jù)屬性分析

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交通事故認定書的法律性質(zhì)，司法理論界和實務(wù)界的爭議由來已久，比較有代表性的觀點有兩種：“行政行為說”和“證據(jù)說”。隨著我國《道路交通安全法》的頒布實施，兩種學說的爭論暫時告一段落。根據(jù)《道路交通安全法》第73條的規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據(jù)。”至此，交通事故認定書作為證據(jù)的法律性質(zhì)在立法上已經(jīng)明確確立下來，進一步從司法實務(wù)角度分析，交通事故認定書作為證據(jù)的價值主要作用表現(xiàn)在三個方面：交警部門進行行政處罰的重要證據(jù)、追究肇事者刑事責任的重要證據(jù)、劃分民事賠償責任的重要證據(jù)。

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在“證據(jù)說”中，包括書證說、鑒定結(jié)論說、勘驗和檢查筆錄說。書證說認為，認定書是由公安機關(guān)在其法定權(quán)限內(nèi)行使職權(quán)所制作的文書,從書證分類角度看,是一種公文性書證[1]。鑒定結(jié)論說認為，交通事故認定書解決的是專門性事實問題，制作主體是公安機關(guān)交通管理部門相關(guān)人員,這符合鑒定結(jié)論必須由“指派”的具有專門知識的人制作這一條件[2]?？彬灪蜋z查筆錄說認為，通事故認定書實際上是包括了現(xiàn)場勘驗、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定等，因此，交通事故認定書就是一種勘驗、檢查筆錄[3]。

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筆者認為，從審判實務(wù)的角度出發(fā)，將交通事故認定書的法律性質(zhì)定性為證據(jù)屬性即可，沒有必要再進行過于嚴格的區(qū)分。主要理由如下：

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首先，符合立法的本意。從筆者上述的交通事故認定書的發(fā)展變遷，可以看出，立法在逐漸弱化認定書的行政糾紛解決功能，更加強化其侵權(quán)責任意義上的證據(jù)功能。因為從法律概念上分析，《道交法》第七十三條及公安機關(guān)在事故認定中的“責任”一詞，既不是指行政責任，也不是指刑事責任或民事責任，即它不是法律責任意義上的任何一種形式的“責任”[4]。

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其次，訴訟法上的證據(jù)分類不可能窮盡。三大訴訟法對證據(jù)類型的劃分基本分為七大類，主要包括書證、物證、言辭證據(jù)、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄和視聽資料，雖然立法上證據(jù)形式緊湊，但是成文法的抽象性與滯后性也不可避免。一方面隨著科學技術(shù)的發(fā)展,新的證據(jù)形式會不斷出現(xiàn)，另一方面證據(jù)形式也會因社會生產(chǎn)生活的復雜性,很難一概而論，出于維護法律穩(wěn)定性的需要，立法者不可能在出現(xiàn)新的證據(jù)形式的情況下，馬上進行相應(yīng)的修改。

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最后，交通事故認定書兼具的綜合性特點。交通事故認定書是交通管理部門根據(jù)現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論，分析查明事故的基本事實，事故成因，并確定當事人責任而做出的一種行政法律文書，其認定過程是集多種行為于一身的過程，認定書本身也具有綜合性的特點，如果僅從某一個方面或者某一個角度對認定書進行界定都會顯的有失偏薄，亦經(jīng)不起檢驗和推敲。

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三、交通事故認定書的不可訴性分析

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如筆者前述，交通事故認定書是處理交通事故案件的關(guān)鍵證據(jù)，但是因為其是由法律授權(quán)的交通管理部門依職權(quán)作出的行政行為，因此在非經(jīng)法定程序撤銷前，具有法定的公定力，對當事人具有法律約束力。那么交通事故認定行為是否具有可訴性呢？筆者從審判實務(wù)的角度出發(fā)，認為目前該行為不可訴。

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2005年全國人大法工委在《關(guān)于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》中指出: “根據(jù)《道路交通安全法》第73條的規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟?！比珖舜蠓üのl(fā)布的意見屬于立法解釋的范疇，作為審判機關(guān)的人民法院應(yīng)當執(zhí)行。

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2000年1月15 日公安部《關(guān)于對地方政府法制機構(gòu)可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》中稱：“交通事故責任認定是公安機關(guān)在查明交通事故事實后，根據(jù)當事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結(jié)論。在公安機關(guān)處理道路交通事故中起的是證據(jù)作用，其本身并不確定當事人之間的權(quán)利義務(wù)，不屬于具體行政行為。”公安部發(fā)布的部門規(guī)章，雖然不是人民法院審判的法律依據(jù)，但是在其與上位法沒有沖突的情況下，人民法院也應(yīng)當予以足夠的尊重和參照。

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值得一提的是，《最高人民法院公報》分別于2001年第5期和2002年第5期刊登了“李治芳不服交通事故責任認定案”和“羅倫富不服交通事故責任認定案”。這兩個指導性案件的發(fā)布，雖然為人民法院受理該類案件提供了審判指導意見，反映了最高法院對該問題的態(tài)度，但是由于指導性案例在我國并沒有法律上的強制參照義務(wù)，因此未能改變交通事故認定行為不可訴的現(xiàn)狀。

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四、交通事故認定書的司法審查與權(quán)利救濟

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交通事故認定書屬于交警部門作出的專業(yè)技術(shù)判斷，法院應(yīng)當予以尊重，但是由于其法律性質(zhì)仍然是證據(jù)，因此應(yīng)從證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實性“三性”角度出發(fā)，對交通事故認定書進行適度的司法審查，應(yīng)是基本的審判理念。

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（一）民事訴訟中的有限審查

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民事訴訟中，對于交通事故認定書的審查，應(yīng)當秉持有限審查的原則為準，同時要充分尊重當事人的意義自治，對于雙方當事人沒有異議的，一般不予審查，對有爭議的，施行有限的程序性審查。

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一方面，若雙方當事人對對事故認定書有異議，法官應(yīng)當對交通事故認定書進行有限的程序性審查。交警出具的事故現(xiàn)場勘察、檢查筆錄及因果關(guān)系認定，是針對事故現(xiàn)場的原貌而做出的，其具有較強的不可復制性、實效性、當場性，屬于專業(yè)的技術(shù)判斷，一旦事故現(xiàn)場發(fā)生變動，就會導致喪失事故認定的基礎(chǔ)條件。因此無論是基于維護行政權(quán)公定力的需要，還是基于證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、實效性、真實性需要，法官在交通事故認定書的審查上，都應(yīng)當對交警的執(zhí)法認定予以高度的尊重。

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另一方面，若雙方當事人庭審時對事故認定書均沒有異議的，法院應(yīng)當對認定書予以采信，并作為法律適用的證據(jù)使用。但是也要避免將公安交通管理部門的責任認定簡單等同于民事責任的分擔，應(yīng)將其作為認定當事人承擔責任或者確定受害人一方也有過失的重要證據(jù)材料。也既是說，交通事故責任認定書并非等同于民事責任認定書，公安機關(guān)交通管理部門確認的只是交通事故的責任，并非法院在審理交通損害賠償案件時當事人應(yīng)負的民事責任?！敖煌ㄊ鹿守熑伪旧聿⒎欠韶熑?，而是追究法律責任的事實根據(jù)之一，只是侵權(quán)行為責任成立的一個條件” [5]。

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（二）行政訴訟中的全面審查

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為了加強審判權(quán)對對行政權(quán)的有效監(jiān)督和制約，在我國的行政訴訟中，建立了全面審查的原則，其是一種較高強度的審查方式，指的是在行政訴訟過程中，不區(qū)分法律問題和事實問題，一律進行審查。具體到交通事故案件中，指的是當事人對交警部門的行政處罰行為不服而起訴的，法院不僅要對行政處罰的合理性、合法性進行審查，還要對處罰依據(jù)的交通事故認定書的合法性進行審查，該審查不但包括法律問題的審查，而且包括對事實認定問題的審查。

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交通事故認定書本身不具有可訴性，但當其作為行政處罰證據(jù)使用的時候，法院就應(yīng)當對其合法性進行審查。在對該證據(jù)合法性審查的時候，應(yīng)當從證據(jù)形式的合法性、取證程序的合法性和證據(jù)內(nèi)容的合法性三個方面進行審查。法院在對該證據(jù)的合法性進行審查之后，對不具備證據(jù)應(yīng)有的合法性的事故認定書，不予采信，這也意味著行政處罰的依據(jù)不合法，其結(jié)果是導致行政機關(guān)敗訴，對審查后具有證據(jù)合法性的交通事故認定書，法院應(yīng)當對該證據(jù)予以采信，但這并不當然的得出行政處罰合法的結(jié)論，法院還應(yīng)當對行政處罰的合法性進行再次的審查，最后才能綜合確定行政訴訟的最終裁判結(jié)果。

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（三）刑事訴訟中的高強度全面審查

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與民事、行政訴訟相比，刑事訴訟中的交通事故認定書的證據(jù)作用顯得尤為重要，因為其關(guān)系到一個人的行為能否構(gòu)成犯罪，關(guān)系到一個人構(gòu)成犯罪時需要承擔的刑事責任的大小。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，其對交通事故責任劃分為全部責任、主要責任、同等責任，并明確了在不同的責任情況下，導致的人員傷亡、財產(chǎn)損失達到什么樣的程度，能夠構(gòu)成交通肇事罪及量刑的幅度。

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根據(jù)該《解釋》的規(guī)定，實際上已經(jīng)把交通肇事罪的認定以交通事故責任書中責任的劃分作為了前置條件。在司法實踐中，雖然圍繞交通事故認定書，經(jīng)歷了審查起訴、開庭審理階段，但是基本上檢察、審判機關(guān)大多會對交警部門出具的交通事故認定書的責任劃分予以完全采信，最終導致公安機關(guān)交警部門主導該罪的司法裁判的問題，這不符合刑事訴訟法規(guī)定的公檢法相互分工，相互制約的原則，最終也可能導致檢察監(jiān)督、審判功能的喪失。

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在刑事訴訟中，無論當事人對交通事故認定書是否有異議，法院都應(yīng)當采取高強度全面審查的原則，在保持對交通事故認定書的合法性審查的基礎(chǔ)上，還要從證據(jù)的關(guān)聯(lián)性和真實性上進行進一步的審查。同時，應(yīng)使用嚴格意義上的刑法因果關(guān)系判斷違章行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系，主觀上存在過失的構(gòu)成要件也要進行實質(zhì)的分析判斷，這樣可以避免將道路交通安全法中的行政責任直接轉(zhuǎn)移為刑事責任。

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（四）交通事故認定書的權(quán)利救濟路徑

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交通事故認定書作為民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟的關(guān)鍵性證據(jù)，其對當事人的賠償責任的劃分、行政處罰的承受以及刑事責任的承擔都具有重大的切身利益，然而《道路交通安全法》實施之后，當事人對交通事故認定書不服的，既不能提起行政復議，也不能提起行政訴訟，那么在目前立法沒有修改的狀況下，當事人如何獲得權(quán)利的救濟？筆者認為，從司法實務(wù)的角度出發(fā)，在目前的法律框架之內(nèi)，當事人對交通事故認定書不服的，有兩種方式尋求救濟。

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一是當事人對行政處罰提起行政訴訟。正如筆者前述，在行政訴訟案件中，法院會對行政處罰的法律問題和事實問題進行全面的審查，當然包括對交通事故認定的合法性審查。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第 55 條規(guī)定，“法庭應(yīng)當根據(jù)案件的具體情況，從以下方面審查證據(jù)的合法性：（一）證據(jù)是否符合法定形式；（二）證據(jù)的取得是否符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的要求；（三）是否有影響證據(jù)效力的其他違法情形。”如果當事人對處罰依據(jù)即認定書提出質(zhì)疑，按照《行政訴訟法》舉證責任倒置的原則，交警部門應(yīng)當承擔證明交通事故認定書合法的證據(jù)，如果其不能舉證，法院就會排出對認定書的采信。這樣不但減輕了當事人的舉證責任，也間接了實現(xiàn)了通過行政訴訟來審查交通事故認定書是否合法的目的。

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二是當事人對行政處罰不作為提起行政訴訟。根據(jù)《道路交通安全交法》第 87 條規(guī)定，“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當依據(jù)事實和本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰?！睂煌ㄟ`法行為進行行政處罰，是交警部門的職權(quán)，同時也是其法律強制性職責。如果交警部門只作出了交通事故認定書，而沒有進行行政處罰，作為具有直接利害關(guān)系的交通事故雙方當事人均有申請交警部門進行處罰的權(quán)利，若交警部門不作為，當事人可以通過提起行政不作為訴訟，來實現(xiàn)審查交通事故認定書合法性的目的，其基本思路同筆者上述。

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注釋

[1]朱士忠,徐建明.道路交通事故責任認定體制的弊端及認定書的證據(jù)定位[J].檢察實踐,2003,(5):59.

[2]汪海燕,交通事故認定書屬于鑒定結(jié)論[J],檢察日報,2006 年4 月18日 ,第 003 版.

[3]張丹挺.對交通事故認定書證據(jù)屬性的法律思考[J].閩西職業(yè)技術(shù)學院學報,2007年9月,第9卷第9期:41.

[4]陳現(xiàn)杰:交通事故責任認定書與法院審判實踐[J].法律日報,2000年8月20日第2版.

[5]吳行政:交通事故責任與保險賠償責任辨析[J].人民司法,2009(10):78.