宋代“辦公經(jīng)費(fèi)”：公共招待費(fèi)制度，為何會隨著南遷走向沒落？
自宋太祖起就創(chuàng)設(shè)了公使庫，宋朝政府的這種公共開支主要包括往來官員的宴請接待和饋贈，實(shí)際上就是授予政府官員靈活支用和自由支配權(quán)的一筆辦公經(jīng)費(fèi)，就像我們現(xiàn)代的報銷一樣。不過這筆經(jīng)費(fèi)除了用于官方饋送，還承擔(dān)著給官員福利以改善其經(jīng)濟(jì)生活條件的作用。
從上述來看，公使錢能夠在合理的制度下被規(guī)范地使用的話，對于朝廷維護(hù)統(tǒng)治還是很有幫助的。但隨著宋朝社會發(fā)展，公務(wù)支出增加，還有實(shí)際使用過程中官員的濫用、貪污、揮霍，“公使錢”制度逐漸沒落。
尤其到南宋時期，南宋朝廷與其說不作為，莫如說無能為力?！鞍棕攧尤诵摹?，前期公使錢的消耗確實(shí)使國力虧損，以至于官場愈來愈腐敗。
因此，我們可以說南宋“公使錢”制度走向沒落，是社會發(fā)展而制度沒跟上的必然結(jié)果，也是從北宋時就埋下的隱患。
一、冰凍三尺，非一日之寒
一個制度在設(shè)立之初一定是它對于國家治理有其必要性，并且有足夠的財政資金支持，在此基礎(chǔ)上如果不斷發(fā)展完善，那么可以造福后世；如果弊病越來越嚴(yán)重，就會走向沒落。“總把新桃換舊符”是社會發(fā)展的基本規(guī)律。
1.開弓沒有回頭箭
宋太祖設(shè)置公用錢是吸取五代治國的教訓(xùn)，“蓋祖宗時，以前代牧伯，皆斂于民以佐廚傳，是以制公使錢以給其費(fèi)，懼及民也?！奔饶芤?guī)避官員腐敗，又是體恤民情之舉，宋太祖可謂良苦用心。
從現(xiàn)代角度來講，公使錢制度的設(shè)立有其合理性。經(jīng)濟(jì)上的保障，一定程度上會減少官員冒風(fēng)險貪墨公款以滿足私欲的可能性，而且增加了官員違紀(jì)的成本，由此公使錢也算是用制度管人的典范。所以后來即使國家財政不樂觀，一些官員也反對廢除此項(xiàng)制度。
慶歷時皇帝想要削減軍事上的公用錢，范仲淹與韓琦就反對：“竊以國家逐處置公使錢者，蓋為士大夫出入及使命往還有行役之勞……蓋養(yǎng)賢之禮不可廢也?！?strong>他們認(rèn)為“顧小利而忘大體”不可取。
另外，宋太祖設(shè)置公用錢，是想要用“懷柔政策”收服五代十國留下的方鎮(zhèn)政權(quán)。宋太祖即位初年節(jié)度使勢力根基深厚，威脅新生政權(quán)，為此宋太祖還采取過“杯酒釋兵權(quán)”的手段，兩者異曲同工。
“高官厚祿”最初成效顯著，取得了“租賦悉歸公上，民無茍斂之患”，財權(quán)、政權(quán)、軍權(quán)收歸中央，極大地鞏固了皇權(quán)和中央集權(quán)。公使錢制度并非不可取，只是后繼無力。
2.制度不完備
公用錢一開始是帶著目的而設(shè)立，制度上尚未完備。
第一，太宗時期公用錢還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和普遍，一些州郡沒有享受這種待遇。《宋史職官十二》記載，“淳化元年（年）九月，詔諸州軍監(jiān)縣無公使處……”
無公使處也就意味著沒有公使錢，逢年過節(jié)會給這些地方官員發(fā)放一定數(shù)額的，用于茶飲宴請的款項(xiàng)。
第二，由于制度不完備，公使錢發(fā)放數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)額不盡相同，而且不斷調(diào)整之后有逐漸增加的趨勢。太宗時期，部分中央官署與地方府州軍監(jiān)的公用錢是有定額的。
《新安志》記載，“國朝典故，三京及諸州府軍監(jiān)公用錢舊皆有常數(shù)……”后來又經(jīng)過幾任皇帝下詔調(diào)整，比如真宗“差定諸州軍公用錢?！?/strong>
仁宗時才設(shè)置統(tǒng)一的公用錢范圍：“公使錢始立定額。自二百貫至三千貫止。”到熙寧四年再次調(diào)整：“量入為出……若三京三路帥府、成都、杭、廣自來所用多者，增其數(shù)?！闭諏幬迥暝俅紊险{(diào)：“增定諸路州軍公使錢及宗室正任刺史以上公使錢?！?/p>
這樣看來，公使錢已經(jīng)成為官俸的一個重要組成部分，能夠反映一個國家財政情況。正如哲宗在位時用削減公使錢的辦法來緩解國家財政拮據(jù)：“并分大郡、次郡、初除、次郡，俸錢各減四分之一，移大郡全給。留后、節(jié)度使分大鎮(zhèn)、次鎮(zhèn)、小鎮(zhèn)，（俸錢）遞減五萬……其刺史至節(jié)度使公使錢，依俸錢分?jǐn)?shù)裁減。”
然而到了宋徽宗時期，公使錢又增加，熙寧、元豐時只有少數(shù)官員公使錢達(dá)到貫，宣和年間，“知通所得數(shù)倍，或至千貫。”
公使錢理應(yīng)作為制度在國家法度之列，而從上述看來，這一制度的變化全憑皇帝個人裁決，沒有完整的法律構(gòu)建體系，所以這也就是“人治”相比于“法治”的最大缺陷。
3.使用范圍不明確
沒有法度作為底線去規(guī)范，公使錢的使用范圍也是不明確的。
公用錢的辦公用途：用于往來饋送，包括赴任或卸職的官員和路過的官員，自周朝“傳食于諸侯”起，這向來是禮儀大邦的待客之道，禮待士大夫符合君主之道。彼時任揚(yáng)州知州的蘇軾說：“三年之間，八易守臣，將迎之費(fèi)相繼不絕?！?/p>
宋代吸取唐亡教訓(xùn)設(shè)立的官員管理制度完善但復(fù)雜。官員必須異地任職制度，這就難免辦餞行酒宴，輪任制導(dǎo)致各地方官員經(jīng)常輪換，而且監(jiān)察制度規(guī)定官員要定期巡視地方，這無疑都增加了迎來送往的公費(fèi)支出。
國家律令對公使錢限制較少，使得各地官員在使用上自由度高，會做出超出范圍的支出：拿公使錢購買節(jié)日禮物，文彥博說：“向時曾令公使置例冊，端午知州送粽子若干個，亦上例冊，人以其削弱為笑?！?/p>
綜合上述來看，公使錢有其存在的必要性，但在制度管理上漏洞百出，慢慢演變?yōu)楣賳T明目張膽的“以權(quán)謀私”，揮霍無度，這也是宋朝南遷之后國力大衰的原因，財政相當(dāng)困難的時候公使錢也就必然走向沒落。
二、無能為力，當(dāng)舍未舍
沉疴已久，當(dāng)斷不斷，反受其亂。宣和末年，宋、金戰(zhàn)爭至宋室南渡，這一期間戰(zhàn)亂離亡，人民生產(chǎn)力百廢待興，但南方地域狹小，一時間朝政都無法恢復(fù)，所謂公使錢大概只能加速宋朝滅亡。
一個制度如果不能很好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)就當(dāng)廢除，可惜南宋時期公使錢制度一再變質(zhì)，到最后名不副實(shí)。
1.南遷亂象，朝不保夕
南遷后宋朝政策更迭，外有金、蒙兩國的強(qiáng)敵威壓，內(nèi)有主戰(zhàn)和主和、迎二圣的“國是”爭議，現(xiàn)實(shí)與理想、生存與發(fā)展的多重矛盾使得朝野激烈變動。
內(nèi)憂外患的情形下，南宋政局不穩(wěn)定，皇帝意志幾乎不能主導(dǎo)朝政，中央已朝不保夕，也就無法顧及各個地方財政，“皮之不存，毛將焉附”。此時作為中央?yún)⑴c地方集中調(diào)配的“公使錢”制度歷史使命隨國家命運(yùn)而茍延殘喘。
2.饋贈之名，行賄之實(shí)
因?yàn)槌没靵y不堪，吏治也更加腐敗，南宋時期尤其盛行官員私相饋送，且饋送次數(shù)和金額嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)的情況變得很普遍，動輒就是價值上萬緡的東西。
另外官員往往假借饋送之名相鄰地方的官員往往以饋送為名，一方面是互相賄賂，另一方面是為了結(jié)黨營私。公使錢變成了“私使錢”，官場風(fēng)氣敗壞。史書記載：“諸司互以錢物饋送，皆以折酒為名，賕餉相通，專濟(jì)私欲?！?/p>
官員貪得理所當(dāng)然，都有“法不責(zé)眾”的心理，可見當(dāng)時世風(fēng)日下。
3.偏安一隅，精神頹靡
林升在詩中諷刺道：“暖風(fēng)熏得游人醉，直把杭州作汴州。”從官員濫用公使錢，貪圖宴飲享樂，不思進(jìn)取的狀態(tài)來看，公使錢存在的意義就被抹殺了。
宋代官員宴飲次數(shù)、規(guī)模遠(yuǎn)超前代，對這種不良風(fēng)氣張放平說：“自和好以來，邊將無所事，惟以酒食宴樂，荀苴問遺，名聲相傾。惟恐不逮?！?/p>
本來是為了優(yōu)待官員的公使錢卻用于奢靡消費(fèi)，再北宋時期就沒有得到有效控制，到了南宋簡直變本加厲。甚至某些地方官員借“公使錢”由頭剝削人民，在朝廷監(jiān)管力度微弱下轉(zhuǎn)化為赤裸裸的掠奪。
一國制度是體現(xiàn)統(tǒng)治者的意志并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，若國家層面無法做到這一點(diǎn)，那么這一制度實(shí)際上就不存在。
公使錢制度之所以在輝煌時萌芽一是因?yàn)楫?dāng)時朝廷權(quán)威較高，二是因?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)的帶動作用。而南宋經(jīng)歷政權(quán)驟變失去權(quán)威的同時，經(jīng)濟(jì)也大不如前，所以公使錢制度逐漸變質(zhì)以至沒落。
無可否認(rèn)，“公使錢”確實(shí)發(fā)揮了它應(yīng)有的效用，結(jié)果一發(fā)不可收拾。缺少制度的加強(qiáng)和完善，“公使錢”在北宋時期就弊端層出，統(tǒng)治者有心逐漸廢除，但“靡不有初，鮮克有終”，一個制度在設(shè)立之時就該在推行之前先試行。
就像鄧小平改革開放設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，哲學(xué)上真理從特殊性發(fā)展到普遍性是需要漫長的探索過程的。
再者，人治的天下終究會因個人得失成敗而致國家覆滅，而今天提倡的“法治”就是“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”，雖然遠(yuǎn)，但我們都為之努力，這才是一個國家、一個社會的長久之計。
