中國(guó)古代監(jiān)察制度是伴隨皇權(quán)發(fā)展的產(chǎn)物，亦是中國(guó)古代政治文明的杰出成果， 其中對(duì)監(jiān)察官員“位卑權(quán)重”的設(shè)計(jì)堪稱是帝王統(tǒng)御百官權(quán)謀之術(shù)的典范。

本文透過歷史分析 中國(guó)古代監(jiān)察制度的起源與發(fā)展，運(yùn)用權(quán)力的視角和對(duì)比的方法對(duì)“位卑權(quán)重”的制度設(shè)計(jì)加 以剖析，分析其產(chǎn)生機(jī)理、設(shè)計(jì)用意、歷史影響。

一、皇權(quán)的產(chǎn)物—— 中國(guó)古代監(jiān)察制度的起源

有權(quán)力則必有監(jiān)督，監(jiān)察制度建立與發(fā)展的核心是 圍繞權(quán)力制約與監(jiān)督而展開的。中國(guó)古代監(jiān)察制度是皇 權(quán)政治的產(chǎn)物，中國(guó)古代監(jiān)察的目的與歸宿是實(shí)現(xiàn)皇帝 對(duì)官僚集團(tuán)的掌控以鞏固其政治穩(wěn)定。

根據(jù)是否設(shè)立特 定機(jī)構(gòu)、特定官職、特定職責(zé)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界普遍認(rèn) 為中國(guó)古代監(jiān)察制度萌芽于先秦時(shí)期， 正式確立于秦朝， 興于唐宋、盛于明清。

在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，伴隨著分封制、宗法制的瓦解， 原有的政治體系被打破，隨之而建立的是封建官僚制， 在此制度之下，君主與臣下的隸屬關(guān)系和中央對(duì)地方的 掌控力度日益強(qiáng)化。

伴隨著秦滅六國(guó)統(tǒng)一中國(guó)，在中央 推行三公九卿制，在地方推行郡縣制，一套中央與地方 的雙級(jí)監(jiān)察體系也隨之建立。

在中央監(jiān)察體系中，始設(shè) 御史大夫一職，位列三公之中，又設(shè)專門監(jiān)察的辦公機(jī) 構(gòu)御史府，與丞相府并稱為“二府”，御史大夫作為監(jiān) 察官員“位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官， 上下相監(jiān)臨”，其職能在原有周代御史的基礎(chǔ)上得以豐 富與強(qiáng)化。

與先秦不同，秦代監(jiān)察體系具有一定的獨(dú)立性，其運(yùn)作由皇帝領(lǐng)導(dǎo)、御史大夫管理，這極大地凸顯 出監(jiān)察的重要性，也體現(xiàn)出皇帝對(duì)百官掌控的考量。

秦制的建立是具有開創(chuàng)性意義的，伴隨著皇權(quán)政治 的產(chǎn)生與發(fā)展，一套自上而下單方向的古代監(jiān)察體系自 此正式確立。

二、權(quán)謀的藝術(shù)—— “位卑權(quán)重”的制度設(shè)計(jì)

(一)位卑且官小

在中國(guó)古代監(jiān)察制度的基本原則中，監(jiān)察官員“位 卑權(quán)重”是一項(xiàng)慣例，具體而言就是監(jiān)察官員位階和待 遇較低， 但同時(shí)能用監(jiān)察權(quán)監(jiān)督和制約其他官員甚至“以輕抑重”，以小職級(jí)官員監(jiān)察大職級(jí)官員。

顧炎武在《日 知錄 · 卷九 · 部刺史》有言道： “夫秩卑而令之尊，官 小而權(quán)之重， 此大小相制， 內(nèi)外相維之意也?！边@種“位 卑權(quán)重”的制度設(shè)計(jì)，是中國(guó)古代監(jiān)察的原則與傳統(tǒng)， 其背后亦顯露出皇帝利用監(jiān)察權(quán)以控制百官的權(quán)謀。

在中國(guó)古代監(jiān)察官員政治設(shè)計(jì)中，有兩個(gè)重要的分 析維度，一是權(quán)力大小，二是位階高低，將這兩種變量 交叉分析，這樣便可以得到一個(gè) 2×2 的矩陣。

圖 1 中國(guó)古代監(jiān)察官員政治設(shè)計(jì)矩陣圖

透過上圖我們可以根據(jù)監(jiān)察官員權(quán)力大小和位階高、低兩個(gè)變量分析出監(jiān)察官員的四種形態(tài)：位高權(quán)重、位 高權(quán)輕、位卑足羞、位卑權(quán)重?？梢詫?duì)這四種形態(tài)在政 治中的運(yùn)作分別做假設(shè)，透過對(duì)比來了解對(duì)監(jiān)察官員政 治設(shè)計(jì)的考量：

(1)位高權(quán)重，恣意膨脹：如果監(jiān)察官員同時(shí)擁?有較高的位階和較重的權(quán)力， 必然對(duì)政治秩序產(chǎn)生影響。

首先，監(jiān)察官獨(dú)攬監(jiān)察權(quán)力，但自身的政治行為缺乏監(jiān) 督與制約，同時(shí)監(jiān)察官擅權(quán)自重，導(dǎo)致權(quán)力過度膨脹甚 至產(chǎn)生“權(quán)臣”，為皇權(quán)帶來隱患。其次，監(jiān)察官憑借 位次之高影響政府活動(dòng)，利用權(quán)位干涉行政官員事務(wù)， 使監(jiān)察凌駕于行政， 不利于行政體系的正常運(yùn)作。最后，監(jiān)察官員與行政官員會(huì)出現(xiàn)相互勾結(jié)甚至是官員之間的 “共謀”現(xiàn)象。

(2)位高權(quán)輕，不盡職責(zé)：監(jiān)察官員擁有較高的?位階但權(quán)力較小，這會(huì)直接影響監(jiān)察行為的實(shí)施，同時(shí) 監(jiān)察官員也會(huì)落入“位尊但無權(quán)”的尷尬境地。在此設(shè) 計(jì)之下，監(jiān)察逐漸“虛職化”，監(jiān)察活動(dòng)也失去了本能 的功能性作用。監(jiān)察官員享受高位階的待遇，加之監(jiān)察 效率的低下與效果的貧庸， 無疑加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)， 也不利于政治穩(wěn)定。

(3)位卑足羞，作用甚微：如果監(jiān)察官員既沒有?高的品階待遇，又沒有實(shí)權(quán)在握，那么將嚴(yán)重阻礙監(jiān)察 權(quán)的正常作運(yùn)，監(jiān)察權(quán)及其配套的機(jī)構(gòu)、官員等將形同 虛設(shè)。長(zhǎng)此以往，對(duì)監(jiān)察官的心理產(chǎn)生了不良影響，在 待遇低、權(quán)力小的現(xiàn)實(shí)面前，監(jiān)察官可能會(huì)產(chǎn)生扭曲心 理，這種不良心理構(gòu)成了政治穩(wěn)定隱患。

(4)位卑權(quán)重，用權(quán)而不妄為：由于位階和待遇?較低，監(jiān)察官不會(huì)因權(quán)位而恣意妄為，但出于監(jiān)察權(quán)的 設(shè)置與監(jiān)察官的身份， 亦不會(huì)無所作為， 故而可以講，“位 卑權(quán)重”在舍棄待遇和獲得權(quán)力之間達(dá)成了一種平衡， 這種政治設(shè)計(jì)上的平衡有助于監(jiān)察官有效履職。

綜合對(duì)以上四種形態(tài)的考量，監(jiān)察官的權(quán)力與待遇 或失或重都會(huì)對(duì)政治穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響，中國(guó)古代帝王 在設(shè)計(jì)監(jiān)察體系之初便考慮到了這方面的問題，為了讓 監(jiān)察權(quán)為帝王所用， 成為專制主義皇權(quán)政治的服務(wù)工具， 這套制度在設(shè)計(jì)上采用了一種對(duì)待遇與權(quán)力的平衡，這 種平衡被歷代監(jiān)察制度所沿用。

同時(shí)還要考慮到監(jiān)察權(quán) 與行政權(quán)之間的博弈，這點(diǎn)在地方尤為體現(xiàn)，中國(guó)古代 “行政區(qū)”與“監(jiān)察區(qū)”是劃分開來的，諸如漢代的部 刺史制度，將天下劃分為十三部州，下監(jiān)察諸多郡縣， 如若監(jiān)察官位次過高且重權(quán)在握，必然會(huì)影響地方的政 治運(yùn)作，以至地方勢(shì)力膨脹。

因部州所轄面積廣闊、人 員眾多，故而這種以部州為單位的勢(shì)力膨脹遠(yuǎn)超過以郡 縣為單位的膨脹所產(chǎn)生的影響，嚴(yán)重威脅中央安全與皇 帝威嚴(yán)，皇帝斷然不會(huì)愿意自己派出去的耳目最終變成 自己的威脅，但是又必須給予一定權(quán)力以至于不影響監(jiān) 察權(quán)的正常發(fā)揮， 故而對(duì)監(jiān)察官的品階與待遇有所克扣， 以達(dá)到一種制約與平衡，一使監(jiān)察權(quán)有效發(fā)揮以監(jiān)督百 官，二使監(jiān)察官不能因權(quán)自重而過度膨脹，實(shí)為從權(quán)力 的角度對(duì)監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察官的考量。

(二)令尊而權(quán)重

中國(guó)古代監(jiān)察官員雖然位階較卑，但出令尊、行權(quán) 重。伴隨著皇權(quán)的不斷發(fā)展，與之伴生的監(jiān)察權(quán)也得到了極大地強(qiáng)化。秦代專制主義中央集權(quán)建立后，形成了 以皇權(quán)為核心的一元政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。專門化的御史監(jiān)察 制度被用作君主控御臣下的政治工具，也是在傳統(tǒng)政治 結(jié)構(gòu)中皇帝最深刻的權(quán)謀術(shù)之一。

首先從權(quán)力的性質(zhì)與來源出發(fā)，監(jiān)察官是“代天子 巡狩”，其監(jiān)察權(quán)由皇帝授予，但監(jiān)察官對(duì)監(jiān)察權(quán)僅僅 是名義上的行使而非“所有”。面對(duì)疆域的擴(kuò)大與人口 的增長(zhǎng)， 皇帝很難憑借一己之力實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)帝國(guó)的管理， 所以官僚集團(tuán)變充當(dāng)了皇帝進(jìn)行國(guó)家治理的代理人。

面 對(duì)“天高皇帝遠(yuǎn)”的困境，為了監(jiān)督官僚集團(tuán)，皇帝在 地方上設(shè)立了巡察制度， 監(jiān)察官便充當(dāng)起皇帝的“耳目”， 漢代的部刺史制度、唐宋的道路制度以及明清的督撫制 度， 都是皇帝向地方遣使來進(jìn)行監(jiān)察， 監(jiān)察權(quán)來自皇權(quán)， 監(jiān)察是以皇帝的名義開展的，故而監(jiān)察官出令有尊。

同時(shí)這種制度設(shè)計(jì)也兼具了制約與平衡的考量，監(jiān) 察官位卑，但是為了充分發(fā)揮好監(jiān)察作用，充當(dāng)好皇帝 的“助手與耳目”，不至于監(jiān)察權(quán)在高位的“大員”面 前“低頭”，監(jiān)察官往往執(zhí)握重權(quán)。

中國(guó)古代的監(jiān)察權(quán) 可以說是皇權(quán)的一種延伸，是與皇權(quán)緊密相連的，中國(guó) 古代是皇權(quán)至上的，特別發(fā)展到后期君主專制中央集權(quán) 的極端強(qiáng)化，與之“綁定”的監(jiān)察權(quán)也是不斷加強(qiáng)的。

(三)仕人之風(fēng)骨

“位卑權(quán)重”的制度設(shè)計(jì)把握了對(duì)于人性的思考和 對(duì)監(jiān)察官的激勵(lì)。中國(guó)古代政治實(shí)踐催生出了傳統(tǒng)的的 廉政文化，隨著廉政文化的豐富與發(fā)展，對(duì)官員行為規(guī) 約也不斷強(qiáng)化，在廉政文化融入政治實(shí)踐中，產(chǎn)生出監(jiān) 察官員所獨(dú)具的風(fēng)氣與風(fēng)骨，這種清廉之風(fēng)既有助于凈 化政治環(huán)境，也推動(dòng)官員素質(zhì)與品行的提高。

如何調(diào)動(dòng)監(jiān)察官員的積極性是歷代君主所考慮的問 題， “秩卑權(quán)重，則人較少顧慮，易于激發(fā)其進(jìn)取精神 和責(zé)任感，并能行其志。”在設(shè)定較低官階的同時(shí)，又 賦予其極大的監(jiān)察權(quán)，這樣可以充分激發(fā)監(jiān)察御史的積 極性。監(jiān)察御史因?yàn)槠湮浑A與待遇較低，正因如此擁有 了廣闊的晉升空間，而晉升的標(biāo)準(zhǔn)在于其監(jiān)察成果，在 更高官秩的驅(qū)動(dòng)之下，監(jiān)察御史的理念實(shí)現(xiàn)了由“要我 監(jiān)督”到“我要監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)監(jiān)察實(shí)效的發(fā)展。

在傳統(tǒng)的“忠君報(bào)國(guó)”政治文化影響下，監(jiān)察官出 于手中的監(jiān)察權(quán)來源于皇帝的考慮，會(huì)服從于帝王的安 排，在監(jiān)察實(shí)踐的過程中也會(huì)激發(fā)其使命感與責(zé)任感。 同時(shí)“代天子巡狩”的身份也會(huì)增加其榮譽(yù)感與歸屬感， 在諸多心理因素的影響之下，監(jiān)察官才能放開手地去從 事監(jiān)察活動(dòng)甚至“以小抑大”在官秩更高的官員面前維護(hù)監(jiān)察權(quán)威。中國(guó)古代統(tǒng)治者正是利用了心理因素與激 勵(lì)機(jī)制，使監(jiān)察權(quán)為其所用，達(dá)到統(tǒng)治目的。

三、統(tǒng)一的維系—— 中國(guó)古代監(jiān)察的歷史作用

(一)官官相制，以達(dá)掣肘

中國(guó)古代早在先秦時(shí)期就出現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督思想的萌 芽，如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督一直是古代帝王所考慮的 問題。所謂“打鐵還需自身硬”，不僅要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的 監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力也要進(jìn)行監(jiān)督，由此皇帝便設(shè) 計(jì)出官官相制的政治邏輯，通過官員間的掣肘與平衡來 維系其統(tǒng)治。

這里的官官相制可以從兩個(gè)維度來理解， 一是監(jiān)察官與行政官，皇帝需要依靠官僚集團(tuán)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治 與治理，為了達(dá)到皇帝與官僚集團(tuán)的平衡，監(jiān)察起到了 重要作用，既是代皇帝的而監(jiān)督，又可以形成掣肘讓官 員不敢恣意妄為，從而達(dá)到維護(hù)皇權(quán)的目的。

中國(guó)古代 有著“明主治吏不治民”的傳統(tǒng)，官僚集團(tuán)與皇帝雖然 在根本利益上終歸一致，但也會(huì)產(chǎn)生一定的利益分歧， 甚至對(duì)皇權(quán)產(chǎn)生威脅。為了不與官僚集團(tuán)直接地正面對(duì) 抗，帝王則采取了官官相制的分化措施，利用官僚集團(tuán) 內(nèi)部的掣肘與博弈來實(shí)現(xiàn)一種政治平衡。

其次是對(duì)監(jiān)察官的掌控。在中國(guó)古代制度設(shè)計(jì)中， 由于垂直的監(jiān)察制度，導(dǎo)致行政權(quán)無法監(jiān)督監(jiān)察權(quán)，所 以采用監(jiān)察官之間互監(jiān)互糾機(jī)制，監(jiān)察官不僅要監(jiān)督其 他官員，自己也會(huì)受到監(jiān)督，通過平行的監(jiān)察機(jī)構(gòu)使監(jiān) 察官之間相互牽制。

明初廢宰相、分割五軍都督府，御 史臺(tái)權(quán)力尤為凸顯，后改御史臺(tái)為都察院統(tǒng)一行使監(jiān)察 權(quán)，皇帝為了加強(qiáng)對(duì)六部的掌控與監(jiān)督力度，又專門設(shè) 立給事中作為獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)分別對(duì)六部進(jìn)行監(jiān)察，六科 給事中由此而來。

在監(jiān)督百官的同時(shí)，對(duì)監(jiān)察隊(duì)伍內(nèi)部 進(jìn)行監(jiān)督，從而構(gòu)造出一種內(nèi)部外部相結(jié)合的“協(xié)同監(jiān) 察體系”，從而不會(huì)使監(jiān)察官以權(quán)妄重，也通過監(jiān)察官 相互之間和官僚集體內(nèi)部制衡從而達(dá)到維護(hù)皇權(quán)、鞏固 統(tǒng)治的目的。