中央黨校行政管理/危機管理/社會管理/政府經(jīng)濟管理/教育經(jīng)濟管理考博真題

育明考研考博 大印老師整理

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《公共管理學》，李國正，首都師范大學出版社，2018年版；

《公共政策分析》，李國正，首都師范大學出版社，2019年版；

《公共管理學：考點熱點與真題解析》，首都師范大學出版社，2020年版；

《公共政策分析：考點熱點與真題解析》，首都師范大學出版社，2020年版；

第一章 公共管理導論

關鍵詞語：公共管理、公共管理學、新公共管理、Ｐ途徑的公共管理、Ｂ途徑的公共管理

公共管理（Public Management）作為一門理論和科學研究領域，發(fā)展于20世紀70年代以后。在政府治理研究領域，公共管理的出現(xiàn)，是伴隨著對傳統(tǒng)行政學典范的挑戰(zhàn)而來的。在實踐方面，自20世紀80年代以來，政府再造推動的新公共管理（New Public Management）運動風行全球。這股改革浪潮以及伴隨而生的許多思想和觀點，極大地擴充和豐富了公共管理的理論。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源，廣泛運用政治、法律、管理、經(jīng)濟等方法，強化政府的治理能力，從而達到提高政府績效和服務品質的目的。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。

公共管理學是一門新興的學科和學派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務所需的知識、機能與策略。作為一門學科，它以公共管理者作為教學和研究的對象；既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術，但未改變公共部門的主體性；作為一門學科，它具有多學科交叉性。

目前，公共管理的研究有兩種主要途徑：公共政策途徑（簡稱Ｐ途徑）和企業(yè)管理途徑（簡稱Ｂ途徑）。兩種途徑的研究有不同的差別。

新公共管理是當代政府改革過程中出現(xiàn)的一種思潮，在很大程度上是當代行政改革的代名詞。它以新古典經(jīng)濟理論、新制度經(jīng)濟學、公共選擇為其理論基礎，其核心理念是在公共管理中引進市場機制。

公共部門管理與私人部門管理有相似性，但也有本質差異。二者的差別主要表現(xiàn)在政治權威與經(jīng)濟權威多元制衡與自主性、公共利益與私人利益、法的支配與意思自治、政府與市場、多元理性與經(jīng)濟理性等多個方面。

公共管理在現(xiàn)今面臨著許多新的挑戰(zhàn)，如秩序的維護、民主價值的維護、平衡政府與市場作用、回應全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。

第一節(jié) 公共管理的意義（育明教育注：了解）

公共管理的含義反映了人們在不同時期對它的理解，這有助于我們理解公共管理的性質和范圍。依時間的先后，人們對公共管理的理解主要有五種有代表性的觀點。

（一）皮瑞（Perry）和克萊姆（Kraemer）的觀點

公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家。

（二）卡爾森（Garson）和歐爾曼（Overman）的觀點

他們認為，公共管理是對行政的一般方面的學科間整合的研究，它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的計劃、組織、控制職能相融合。

卡爾森和歐爾曼還說明了公共管理與公共行政的六點不同：

（１）它包括一般管理的計劃、組織、控制職能，以替代討論社會價值以及官僚與民主的沖突；

（２）對經(jīng)濟和效率標準認同的工具取向以替代公平、回應或政治特色；

（３）以對中層管理者的使用關注，以取代政治或政策精英的觀點；

（４）傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異；

（５）像關注組織內(nèi)部運作那樣的理性態(tài)度，關注組織的外部環(huán)境，而不是過分關注法律、制度和政治過程；

（６）與科學管理傳統(tǒng)的強有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學或社會學緊密關聯(lián)。

（三）奧托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的觀點

公共管理是公共行政或公共事務的一部分，綜合了公共行政的方案設計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、通過預算制度進行資源分配、財務管理、人力資源管理以及各種方法和藝術。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。公共管理關注那些能夠將理念、政策轉化為行動規(guī)則的管理工具、技術、知識和技巧。

（四）波茲曼（Bozeman）與史陶斯曼（Straussman）的觀點

公共管理就是對政治權威的管理。如果不考慮組織的性質，大部分管理工作和任務是具有共通性的。但公共管理的主要領域是在政治系統(tǒng)下，一旦政治權威進入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會改變。在他們看來，公共管理遠比內(nèi)部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關聯(lián)，而公共管理一詞更具有彈性。

（五）休斯（Hughes）的觀點

他認為，與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化；公共行政是服務公眾的活動，公務員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策，公共行政關注程序，將政策轉化為行動和機關管理；管理包括著行政，但同時意味著以最大化的效率實現(xiàn)組織目標以及對結果的責任；公共行政的焦點在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不僅僅遵循知識，而且關注達成結果以及為達成結果而承擔的責任。

（六）公共管理的含義和性質

綜合以上學者的觀點，可以這樣去界定公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。公共管理的性質在于：

（１）承認政府部門治理的正當性；

（２）強調政府對社會治理的主要責任；

（３）強調政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟問題中的責任共負；

（４）強調多元價值；

（５）強調政府績效的重要性；

（６）既重視法律、制度，更關注管理戰(zhàn)略、管理方法；

（７）以公共的福祉和公共利益為目標；

（８）將公共行政視為一種職業(yè)，而把公共管理者視為職業(yè)的實踐者。

第二節(jié)　公共管理學的發(fā)展與研究途徑（育明教育注：重點）

（一）公共管理的發(fā)展

公共管理作為公共行政的一個新的領域，其產(chǎn)生與發(fā)展，正如波茲曼（Bozeman）所言：與公共行政或官僚理論的起源相比，更為模糊不清。有學者認為，公共管理最早可追溯到威爾遜1887年所發(fā)表的《行政之研究》，在這一經(jīng)典著作中，他便呼吁建立一種新式的行政科學，使政府的運作能如企業(yè)經(jīng)營般的流暢。

公共管理這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀30年代。30年代末期，行政學者古利克（Luther Gulick）為推動當時的行政改革，主張將管理主義與公共性目標相結合。

嚴格來說，公共管理作為一個研究領域，正式產(chǎn)生是在20世紀70?/FONT>80年代，導致公共管理產(chǎn)生的主要原因，有學科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實背景。

１．公共管理發(fā)展之學科背景

從1887年威爾遜的《行政之研究》發(fā)表后，公共管理學便成為了一門獨立的學科。公共行政學的發(fā)展，以行政學家亨利（N.Henry）的觀點，經(jīng)歷了不同時期的典范變遷。

第一階段：政治與行政二分法。主要代表學者有古德諾和懷特。公共行政在這一階段，關注的是研究如何有效運用資源以執(zhí)行政策。

第二階段：行政原則。在這個階段，許多學者關注建構“行政原則”。魏勞畢于1929年出版了《公共行政的原則》，特別強調有一些科學的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學會如何應用這些原則就可以成為專家，這些原則可以不考慮環(huán)境因素而適用于任何地方。

第三階段：公共行政即政治學。這一時期，公共行政開始向政治學回歸。然而這時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識而追求知識，對改進公共行政實務助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無行政”，對公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。

第四階段：公共行政即管理學。從1960年至70年代起，一部分行政學者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉向管理領域尋求發(fā)展。

這一時期的公共行政是建立在這樣的基本假設基礎之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質的區(qū)別；二是強調一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，而主張師法企業(yè)，提高政府績效。這一階段將公共行政專項管理，為日后公共管理途徑的發(fā)展奠定了基礎。

然而，將公共行政類同于一般管理的研究，受到許多學者的質疑。質疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績效。

總之，公共行政即管理學的發(fā)展，形成了有管理無公共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，由于大環(huán)境的差異，私人部門的知識、機能、概念和工具，在引入政府部門運用后便產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的情形。

在這樣的背景下，有相當一批的公共行政學者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向和一般管理的工具取向結合起來，發(fā)展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。

２．公共管理的時代背景

公共管理的發(fā)展，除了學科發(fā)展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現(xiàn)實原因。米諾古（Minogue）認為三項壓力促進了公共管理的興起：一是財政壓力，政府開支龐大，預算赤字無法消除；二是服務品質的壓力，公民對政府服務的品質提出更高的要求；三是意識形態(tài)的壓力，新右派意識形態(tài)占上風。

具體分析，導致公共管理興起的時代因素主要有以下幾個方面：

（1）政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。

第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預和福利國家觀點的影響以及計劃經(jīng)濟的影響，政府職能急劇擴張，政府規(guī)模不斷擴大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會問題卻同樣層出不窮，因而引發(fā)了人民對政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來越多的批評。

（２）經(jīng)濟因素與財政壓力。

工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展，政府支出不斷增加，這對政府的財政構成了巨大的壓力，同時，國際經(jīng)濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財政經(jīng)濟壓力便成為一個可行的手段。

（３）社會問題與政府不可治理性的增加。

社會的進步也引發(fā)了諸多的社會問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能確實力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對政府的信任危機。在此情況下，讓公共服務回歸社會、市場的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

（４）新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。

針對國家干預和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對此進行不斷的抨擊，他們認為政府失靈不亞于市場失靈，強調市場機制，主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場機制提供公共服務。正是在這種意識形態(tài)下，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。

（二）公共管理的研究途徑以及特質（育明教育注：重點）

依管理學家波茲曼（Bozeman）的觀點，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（Public Policy Approach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡稱B途徑）。

１． P途徑下的公共管理

P途徑下的公共理論研究認為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。P途徑下的公共管理研究源于20世紀70年代，在70年代，由于對傳統(tǒng)公共行政學發(fā)展不滿，產(chǎn)生了許多公共政策學院或課程。

P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務的管理者，同時他們特別強調具有政策制訂權的高級行政主管的管理策略，因此相當重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實務為基礎的規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個案研究法。

公共管理學家波茲曼（Bozeman）認為，公共政策取向的公共管理有三個基本共識：

（１）視公共管理為政策分析互補之物；

（２）在教學研究上十分重視個案研究，以從事實務工作者的經(jīng)驗為素材；

（３）以高層管理者為教學研究對象，致力于促進此類人員與學界之間的溝通對話。

２． B途徑下的公共管理

B途徑下的公共管理研究也是始于20世紀70年代，企業(yè)行政管理學院開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，受此影響，一些學者發(fā)展起B(yǎng)途徑下的公共管理。

B途徑下的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：

（１）前者之課程設計依循商業(yè)學院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學院的傳統(tǒng)；

（２）前者并不強調公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；

（３）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個獨立的管理領域；

（４）前者重視策略與組織間的管理，強調組織設計、人事與預算等問題；后者則強調政策與政治問題；

（５）前者主張采用量化分析，后者則采用個案研究法。

學者波茲曼（Bozeman）對二者提出更深入的看法：

（１）P途徑的公共管理學者，一心想要劃清與傳統(tǒng)公共行政的關系；而B途徑的公共管理學者與行政學者有較密切的關系和相似理念。

（２）P途徑的公共管理學者認為公司部門管理有別；者不認為公司部門的管理有什么質的差異，他們主張將企業(yè)管理的概念與工具運用于公共部門的管理上。

（３）P途徑的公共管理學者幾乎完全依賴案例研究為獲取知識的工具，B途徑的公共管理學者則把案例研究和量化研究兩者作為教學研究的方法。

（４）P途徑的公共管理學者擅長與個案的處理與分析；B途徑的公共管理學者比較重視學術的研究與理論的建構，擅長從不同的學術領域中吸取有用的理論、技術和方法。

（５）P途徑的公共管理學者以高層管理者，特別是政治性任命人員為主要教學研究對象；B途徑的公共管理學者則以具備文官資格的公共管理者作為主要教學研究對象。

（三）公共管理學的特點

1．波茲曼的觀點

為了整合公共管理研究的不同途徑和觀點，美國雪城大學（Syracuse University）舉辦了“全國公共管理學術研討會”，并于1993年出版了《公共管理：迄今最佳文集》一書。波茲曼整合會議的觀點，認為公共管理具有下列特征：

（１）以公共管理者為教學研究中心，重視實踐經(jīng)驗，從成功的管理經(jīng)驗與個案中提取管理處方；

（２）重視公共組織與公共管理的共同特性，特別關注外部政治因素對公共管理的沖擊與影響，以及二者之間的互動與關聯(lián)；

（３）不僅關注管理過程的設計與研究，更重視戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行。

２．我國學者張成福的觀點

（１）公共管理基本上是一個整合性的概念；

（２）公共管理是將私人部門的管理手段運用于公共部門，但未改變公共部門的整體性；

（３）公共管理重視與外部環(huán)境的關系，強調以最高管理的的戰(zhàn)略設計、政策設計為焦點；

（４）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味著一種新治理；

（５）公共管理強調價值調和與責任；

（６）公共管理是一個科際整合的研究領域。

第三節(jié)　公共管理的特質以及與私人部門管理的區(qū)別（育明教育注：重點）

公共管理有何特質，即是說到底在哪些方面區(qū)別與私人部門的管理，這是一個一直有爭議的問題。從規(guī)范理論的角度來看，強調公私管理之間的區(qū)別以及聯(lián)系，對于理解公共管理的特質是十分有益的。

從現(xiàn)實來看，公共部門與私人部門的界限盡管不是那么明晰，但是二者皆為整個社會不可或缺的組成部分，公域和私域往往是相連的和互動的。但是以政府為核心的公共部門與企業(yè)管理畢竟是兩種不同類型的組織和實體，其組織性質決定了二者之間存在著本質的區(qū)別，反映在組織管理和運作中，不可避免的出現(xiàn)差異?，F(xiàn)將二者的差異分析如下。

（一）政治權威與經(jīng)濟權威

公共管理是一種活動，這種活動在本質上是國家的活動。公共管理不可避免的包括政治權威的作用（也存在著非權威的作用）。公共管理的主體乃為政府。波茲曼認為公共管理就是政治權威的管理，這說明了公共管理的本質。政府雖然是公共服務的提供者，但也是政治權威的執(zhí)行者，所以許多公共管理活動本身就有強制性，當人民違反法令的事情發(fā)生時，其便可以在職權范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織不拘有這種公權力。

私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權威的行使，但這種權威是市場的權威或經(jīng)濟的權威。這種權威非制度與法律所授予，而是來自經(jīng)濟性的市場力量，這種權威往往不能以國家強制力為后盾。

（二）多元制衡與自主性

公共管理是在民主憲政的框架下進行的，在民主憲政國家，公共管理的權威是割裂的。政府部門雖然較重視層級節(jié)制的權威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。

私人部門的管理，固然也受到各種權威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而，私人部門管理有相對充分的管理自主權。

（三）公共利益與私人利益

就公共利益而言，政府具有促進和實現(xiàn)公共利益的義務和責任，這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個重要特征。公共管理應當將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，當代公共管理的一個核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應公共的利益。

相反，私人組織和部門往往是個人利益最大化的追求者，經(jīng)濟利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視為具有積極的經(jīng)濟和社會價值，當然，私人企業(yè)對經(jīng)濟利益的追求不能損害社會中其他人的權益和利益。

（四）法的支配與意思自治

政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配，這是法治國家的基本要求和原則。隨著社會的發(fā)展，在現(xiàn)實管理中政府擁有廣大的自由裁量權，并發(fā)展有“行政保留權”，但法治政府的基本內(nèi)核并沒有發(fā)生根本性的改變。

對于私領域的管理，相比較于公共管理的嚴格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權，其內(nèi)部管理和外部的交易活動完全可以按自己的意思而為之。

（五）政府與市場

政府與市場是現(xiàn)代社會的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個重要區(qū)別之處就在于政府與市場的區(qū)別與差異。與企業(yè)組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及服務往往面對的不是自由、競爭性的市場。具體而言，這種差異表現(xiàn)在：

１．壟斷與市場

私人部門提供的產(chǎn)品和服務，多有競爭者；而公共部門提供的服務，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競爭的壓力。

２．公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品

政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服務具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產(chǎn)品和服務為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的，價格也是可以衡量的。

３．自由與依賴

消費者在購買私人產(chǎn)品時，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)品和服務，公民沒有自主決定的權利。

４．利潤與支持

私人部門大都以利潤為導向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導向很容易成為其經(jīng)營目標；而政府往往缺乏服務的動機。

（六）多元理性與經(jīng)濟理性

公共部門處在各種社會力量作用的中心，公共管理事實上也承擔著社會價值權威性分配的職責。在這個利益和價值多元化的社會，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間作出平衡和選擇。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價值的平衡。

私人部門的管理，因為它的組織屬性和職能有限，所以造成的社會影響面較小，不易形成整體社會作用，因而其管理大多為工具的經(jīng)濟理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。

第四節(jié) 新公共管理 （育明教育注：重點）

自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任危機、效率危機，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。依據(jù)經(jīng)濟合作及發(fā)展組織的界定，這些國家所展現(xiàn)的具體行動，可以包括：（１）企業(yè)管理技術的應用；（２）服務及顧客導向的強化；（３）公共行政體系內(nèi)市場機制及競爭功能的引入。其共同特征則是引進公共管理的理念、技術及模型。

（一）胡德（C.Hood）對新公共管理的歸納（育明教育注：重點）

著名公共管理學家胡德（C.Hood）歸納出了新公共管理的七個要點：

１．即時的專業(yè)管理

這意味著讓公共管理者管理并承擔責任。

２．標準明確與績效衡量

管理的目標必須明確，績效目標能被確立并加以衡量。

３．強調產(chǎn)出控制。

用項目與績效預算取代傳統(tǒng)的預算，重視實際成果甚于重視程序。

４．轉向部門分權

打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構網(wǎng)絡性組織。

５．轉向競爭機制

引進市場競爭機制，降低成本及提高服務品質。

６．強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐。

７．強調資源的有效利用。

（二）法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）對新公共管理的歸納

公共管理學者法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）綜合其他學者的看法，提出了新公共管理的特征：

１．采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設定政策目標及闡明政策議題時特別強調戰(zhàn)略管理所扮演的角色和作用。

２．重新設計組織結構，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對服務的傳輸都必須建立起一個賦予責任的行政單位。

３．改變組織結構，促進官僚體制更為扁平化，授權給管理人員，以利績效目標的實現(xiàn)。

第五節(jié)　公共管理面臨的挑戰(zhàn)

人類社會正處于一個巨變的時代，新的社會必然要求新的政府治理形態(tài)，自20世紀末興起的全世界范圍的政府再造，正是對新時代變革的回應。

政府仍然是我們這個時代的核心治理者和管理者。但是環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為復雜，公共管理也面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。認識這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責任和使命。

（一）關于回應維持憲政秩序和政府穩(wěn)定的問題

安全與秩序是人類社會發(fā)展的一個基本前提。對當代政府治理而言，良好的憲政秩序是基本的前提和基礎，對經(jīng)濟發(fā)展、社會繁榮、國家競爭力的發(fā)展都是不可或缺的。近些年的情況表明，當政府不能履行其基本職能時，隨之而來的危機便會加重。環(huán)顧四周，一些政府崩潰和憲政秩序的喪失國家正處于人類最嚴重的災難之中。導致憲政秩序喪失的原因是多樣的，如政府喪失合法性、腐敗、貪婪、內(nèi)戰(zhàn)、外國勢力介入、宗教沖突等，在未來這些問題仍然不可能消失。因此，如何防止政府崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并實現(xiàn)良好的政府治理便成為公共管理面臨的一個關鍵問題。

（二）關于如何在公共管理領域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題

政府治理決非是一個工具棗理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，也就是說它要致力于發(fā)展、弘揚民主治理過程的合法性；同時，公共管理有責任維護人類社會的基本價值，盡管這些價值之間可能是沖突的。公共管理對民主憲政基本價值的回應和落實，關系到政府治理的合法性，關系到政府的權威和公信力，也關系到公共管理作為一門科學的合法性。因此，我們必須考慮這些基本價值的捍衛(wèi)問題，否則，公共管理將成為缺乏靈魂的盲動，甚至可能成為暴政的工具。

（三）關于平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性問題

政府與市場作為控制社會的兩大力量，在推動經(jīng)濟和社會發(fā)展中均起著重要的作用。政府與市場不是誰取代誰的問題，過分強調任何一方的作用都可能造成災難性的后果，兩者應該有機的配合和協(xié)調起來。因此，我們應該辯證地思考二者之間的關系，拋棄意識形態(tài)的偏見，發(fā)展公域和私域的對話和溝通，平衡二者的作用。

（四）關于回應全球化的挑戰(zhàn)問題

在過去20年間，公共管理一直受到日益發(fā)展的復雜的全球化環(huán)境的影響，現(xiàn)代地方治理已經(jīng)變成一個管理全球和地方相互依賴關系的過程。在全球化的時代，政府仍然擁有各自的管轄權，并有自己獨特的內(nèi)部治理結構或管理系統(tǒng)，但它們再也不能象傳統(tǒng)那樣獨立于其他治體之外，它們必須以相互聯(lián)系的觀念取代分離的觀念。對于政府治理而言，全球化是機會也是挑戰(zhàn)。在全球化的時代，一個政府如何維護自己國家的主權與獨立：如何在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，維護經(jīng)濟的安全；如何在學習多元文化的同時，維護自己的文化傳統(tǒng)和民族認同等等，都是21世紀公共管理需要面臨的新議題。

（五）關于如何平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要

可持續(xù)發(fā)展作為人類發(fā)展觀的最重要進步和突破，已經(jīng)得到國際社會的廣泛的認同，它意味著發(fā)展既要滿足當代人的要求，又不能對后代人滿足其需要的能力構成危害。面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長遠發(fā)展的需求，是當代政府治理面臨的挑戰(zhàn)。

（六）關于如何應付科學技術革命帶來的挑戰(zhàn)問題

科學技術革命正在改變著人類的經(jīng)濟結構、社會結構和生活方式，同樣對政府治理也產(chǎn)生著巨大的影響。鑒于科學技術發(fā)展的重要性，政府作為推動科技發(fā)展的角色更加重要，政府必須成為推動大規(guī)?？萍紕?chuàng)新的主導力量之一；其次，政府作為社會問題的管制者，也面臨著艱巨的任務，如高科技犯罪等。

同時，科技革命也正在改變著政府自身的組織結構、運行方式、工作行為，如何回應科技的發(fā)展、利用科技創(chuàng)新政府治理方式也成為世界性的潮流，許多國家正在構建的電子政府便是利用科技改革政府的典范。

（七）如何應付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題

人民對政府的新認識政府合法性的真正來源，也是經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮的社會資本。一個良好的政府治理需要政府與公民、企業(yè)、社會之間的信任關系的存在，而這種信任關系的重要基礎在于政府及其官員將國家權力用于公民目的而不是用于自己的目的。腐敗嚴重損害了公民的信任感，也削弱了社會資本，最終損害到政府的合法性。因此，政府治理者必須采取各種戰(zhàn)略和有效措施來遏制腐敗的發(fā)生和蔓延。

（八）關于重振政府治理能力問題

如果政府要進一步促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的繁榮，就必須提高自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點，政府的能力是指政府以最小的社會價格采取集體行動的能力。政府能力涉及多個方面：

預測及掌握變化的能力；制定周延而明智的公共政策的能力； 發(fā)展不同方案以執(zhí)行政策的能力；

吸引及有效運用資源達成政府目標的能力；持續(xù)學習，成長以適應未來挑戰(zhàn)的能力。 重振政府治理能力，取決于政治環(huán)境的改善、政府體制的重塑、公民與社會的參與、政府管理技術方法的創(chuàng)新以及公共管理者的知識機能。

（九）關于如何發(fā)展有效的組織體制問題

官僚組織體制是工業(yè)化時代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應變化了的環(huán)境的要求。未來的公共組織應該是彈性化、整合的、透明的組織；為公民提供整體性服務的組織；跨功能的組織；與社會有廣泛聯(lián)系的組織。如何建構適應新時代發(fā)展的政府組織，并使之適應新環(huán)境的需要，這是公共管理面臨的又一挑戰(zhàn)。

（十）如何構建國家與社會共同治理模式問題

由于當代政府面對的公共問題的復雜性，使得政府已經(jīng)無法成為唯一的社會治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利部門來共同治理社會。政府應該充分激發(fā)民眾和社會組織的積極性和責任感，建構出一個全新的國家與社會共同治理的模式，這應該是政府所追求的一個重要目標。

（十一）公共管理如何應付復雜、不確定與變革的管理

今天，人類社會所面臨的問題是復雜的、多因素的以及不確定的。因此，公共管理者必須調整自己的思維方式，改變傳統(tǒng)的機械的慣性思維模式，順應社會發(fā)展的潮流，發(fā)展一種有機的、整體的、生態(tài)的管理方式，這樣才能較好的應對所面臨的復雜多變的社會問題。

（十二）重建公共管理的道德秩序

一個生機勃勃的國家和社會是由遵紀守法的民眾和勤勉的政府官員所共同建構的。因此，政府中良好的道德秩序是治理好社會的一個基本前提，也將使得政府治理的成本大大降低。但是，目前的政府既缺乏一致認同的道德準則，也缺乏對道德的追求熱情，所以，重建公共管理的道德秩序是我們面臨的亟待解決的問題。

第二章 公共管理者的角色與知能　

公共管理者，在現(xiàn)代民主國家，是經(jīng)法定程序進入政府，擔任政府公職，行使公權力，并從事公務管理的公職人員。公共管理者是受國家和公民的委托，行使公權力，負責運用資源及指揮公務人員，達成政府施政目標的人。如果我們將政府視為一個企業(yè)或事業(yè)單位，公共管理者便是公經(jīng)理人。與過去的時代相比，如今的公共管理者的角色更加復雜，其責任更為重大，公民和社會對其期望更高。同樣，現(xiàn)時代的公共管理性質對公共管理者的知能提出了更高的要求。

第一節(jié) 一般管理者的角色

管理理論家和實踐著的管理者長期以來一直探討和界定管理者做什么以及怎么做。

一、著名的管理學大師亨利·明茨伯格曾經(jīng)總結了八種研究管理者職能和角色的途徑。

1、古典學派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。最典型的是法約爾提出的計劃、組織、協(xié)調、指揮以及控制。在30年后，行政學家古利克進一步以POM代表公共管理者角色，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算，直到現(xiàn)在，這種描述仍然在管理著作中占統(tǒng)治地位。

2、偉人學派。他們試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中杰出人物的家庭、教育、社會交往、事業(yè)、個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。

3、企業(yè)家學派。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及機會的發(fā)現(xiàn)者。

4、決策理論學派。他們更多地將管理者視為復雜環(huán)境下的決策者。

5、領導有效性學派。他們將領導特質以及管理風格視為導致有效績效的因素。

6、領導行為學派。他們通過對領導行為的觀察和研究，研究成功領導的行為以及技能。

7、領導權力學派。他們關心的是領導者的權力和影響，以及如何最大化地行使他們的權力。

8、工作活動學派。他們運用歸納方法，以調查研究資料為基礎，對管理的工作活動進行系統(tǒng)分析，然后確認管理者的活動。

的確，盡管出版了大量的管理工作，我們對于管理者角色的了解還是很少。正如有些學者所說的那樣，“我們對于新幾內(nèi)亞或其他地方的原始人的動機、習俗和最隱秘的秘密的了解，比我們對尼萊佛商行的那些管理人員了解要多?！眹栏駚碇v，有關管理職務的描述仍然處于原始的狀態(tài)。

在眾多的研究管理者角色的文獻中，也不乏具有啟發(fā)性的論述。下面我們通過對一些經(jīng)典的管理角色論述的敘述，以幫助人們了解管理工作的性質。

二、管理者的十大角色棗明茨伯格的觀點

哈佛大學教授，管理學大師明茨伯格1973年在其巨著《管理工作的性質》中，對管理者的角色和作用進行了多方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究，得出結論：一個管理才同時起著不同的作用。這些作用和工作可歸納為三個方面：人際關系方面的工作，信息情報方面的工作和決策方面的工作。

1．人際關系方面的角色

著重于人際關系的建立與維系，具體包括下列三種角色：

（1）掛名首腦。由于其正式的權戚，管理者是組織的象征，有責任和義務從事各種活動，如會見賓客、代表簽約、剪彩、赴宴、致詞等等，有些屬例行公事，有些具有鼓舞人心的性質。但全都涉及人際關系的活動，沒有一項涉及信息處理或決策。

（2）領導者。負責對下屬激勵和鼓勵，負責用人、培訓和交際。管理者通過領導角色將各種分散的因素整合為一個合作的整體。

（3）聯(lián)絡者。負責同他所領導的組織內(nèi)外無數(shù)個個人和團體維持關系，建立和發(fā)展一種特別的聯(lián)系網(wǎng)絡，將組織與環(huán)境聯(lián)結起來。

2．信息方面的角色

管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心地位，事實上是組織的“中樞神經(jīng)”，他既是獲取外部信息的焦點，也是傳遞信息的來源。信息角色包括下列三項：

（l）監(jiān)聽者。作為監(jiān)聽者，其角色是尋求信息，使其能夠了解組織內(nèi)外環(huán)境的變化，找出問題和機會。

（2）傳播者。將收集到的信息傳播給組織的成員；有些信息是關于事實的信息；有些信息是關于價值的信息，即某人有關“應該”是什么的主觀信息，目的是指導下屬正確決策。

（3）發(fā)言人。作為正式的權威，代表組織對外發(fā)布信息，以期爭取公眾、利害關系人的理解與支持，維護組織形象。

3．決策方面的角色

管理工作中最重要的部分也許就是擔任決策角色。管理者對他的組織戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負有全面的責任，也就是組織的每一項重大決策皆與管理者有關。包括以下四個主要角色：

（1）企業(yè)家。作為企業(yè)家，管理者是組織中大多數(shù)可控變化的設計者和發(fā)起者，即按其意志進行變革的全部活動，包括發(fā)現(xiàn)利用各種機會，促進組織的變革。

（2）故障排除者。企業(yè)家角色把注意力集中于可控的變革，而故障排除者角色則處理非自愿的情況以及部分地非管理者所能控制的變革，如對一件未所預料的事件，一次危機或組織沖突的處理和解決。

（3）資源分配者。資源分配是組織戰(zhàn)略制定的核心，戰(zhàn)略是由重要的組織資源的選擇決定的。作為正式權威，管理者必須進行資源分配，這里所說的資源包括時間、金錢、物質材料、人力以及信譽。所謂資源分配主要是安排時間、安排工作、批準行動等。

（4）談判者。代表組織與相關組織和人士進行協(xié)商和談判，進行資源的交易。

三、奎恩等人的觀點

在20世紀80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學者，對管理行為進行了廣泛的實證研究，出版了一本巨著棗《成為一位卓越的管理者》，他們發(fā)展出競值框架，并以此界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。茲將這八種角色說明如下：

1、導師。一個管理者如能恰當扮演好導師的角色，他將是一位關懷的、設身處地的管理者，表現(xiàn)出對下級的體恤與關懷。但如果太過分強調導師的角色，則會成為心軟的、放縱的管理者。

2、促進者。一個能扮演好促進者角色的管理者，是一位重視過程、促進互動的管理者，但如果太過強調參與，則會變成過度民主，進而損害管理生產(chǎn)力。

3、監(jiān)督者。能扮演好監(jiān)督者角色的管理者，是一個對業(yè)務十分嫻熟的技術專家，主要從事相關信息的收集活動，能使下屬按部就班、有條不紊地完成組織的目標。但這種角色扮演過分，則會導致缺乏想象力、墨守成規(guī)和吹毛求疵。

4、協(xié)調者。一個能扮演好協(xié)調者的角色，他將會是一個可靠的、可信任的管理者，對維系組織的團結有很大的幫助；但過度時，則會成為一個事事責難、追蹤、要求，甚至過分多疑的管理者。

5、指導者。管理者如能恰當?shù)匕缪莺弥笇д叩慕巧?，他將會是一位果斷的、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原則和方向。但若過分，則會論為抱殘守缺、剛愎自用者。

6、生產(chǎn)者。作為一個生產(chǎn)者，他是一位工作取向、發(fā)起行動的管理者。然而，如果過分沉溺于這一角色，則可能產(chǎn)生個人主義、愛出風頭的印象。

7掮客（Broker）懂得扮演掮客角色的管理者，是一位資源取向的、政治上十分機敏的管理者，能為組織爭取和獲取資源。然而過度熱衷于爭取資源的管理者則可能變成狂熱的機會主義者。

8、革新者。一個能恰如其分扮演為革新者角色的管理者，是一位有創(chuàng)造力、聰明的、能預見變革的、帶領改革的管理者。但是，過度求變有 時會導致不切實際、理想化，進而浪費資源。

第二節(jié) 公共管理者的特殊角色

1945年公共行政學者保羅·阿普里伯曾說：“政府是不同的，因為政府是政治的”。他同時從三個方面：范圍的、影響的廣度與深度、公共責任和政治特質來分析政府組織的不同。公共管理者和一般管理者的角色和職責肯定有許多相吻合之處，因為管理（無論公與私）都會涉及對一個組織擁有的資源棗人力資源、財政資源、物質資源、信息資源棗進行規(guī)劃、組織和協(xié)調，以有效的方法去實現(xiàn)組織目標。然而，管理工作的一個最顯著的特征在于其環(huán)境適應性，即管理者不斷依據(jù)環(huán)境的變化來調整自己的價值、角色和行為。公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質，也決定了公共管理者承擔與一般管理者不同的角色。

對公共管理者的特殊角色，許多學者作了很好的闡發(fā)。阿普里伯認為公共管理者除不能忽視政治角色與公共性質外，應成為民主價值與公共利益的保衛(wèi)者和提倡者。哈特認為公共管理者應先具有公民和良民的身份，并在公共服務使命的召喚下，經(jīng)由法定程序任命，所以他不僅應嫻熟政策執(zhí)行技術，更應堅持與捍衛(wèi)立國精神，保障和提升公民道德，如此方無愧為民主行政的衛(wèi)士棗高尚官員。他認為高尚官員應至少具有四項責任：重視道德、關愛公民、道德企業(yè)主義和責權并重。

在許多對公共管理者特殊角色的論述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述，最具典范性。在我們看來，他們對公共管理者在民主憲政治理中角色的論述，的確反映了公共管理者的特殊使命和角色。

一、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色

公共管理者在就職時已宣誓要護憲及行憲，行憲的預期目標是營造一個穩(wěn)定且有效運作的政治體系，而終極目標則是增加機會，促進平等以及持續(xù)地改進和提升全民的生活品質。這是公共管理者的天職。

二、人民受托者的角色

公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應考慮長遠的全民利益。公共管理者要不懼強權，更不能妄自菲薄，只把自己當成工具，應以追求公共利益為職責。

三、賢明少數(shù)的角色

公共管理者要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的“喧嚷的多數(shù)”或有權的少數(shù)，他們有責任通過吸引民眾參與公共事務，使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。

四、平衡輪的角色

公共管理者必須對外在環(huán)境有回應或有反應，但絕不是像地震儀一樣忠實地從事刺激反應的記錄，或像忠誠的仆人一樣只聽命行事，也不能只是很有技巧地在各種利益集團間躲閃、求存。公共管理者要肩負專業(yè)責任，也就是要以維持公共利益及憲政運作為職志，公共管理者應以其合法權力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢力中，扮演平衡輪的角色。

五、扮演分析者和教育者的角色

公共管理者應該或必須能夠有意識地了解自己決策的價值體系與假定，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領導、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對公共事務的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。

第三節(jié) 公共管理者的技能（育明教育注：重點）

公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。所謂技能，系指后天發(fā)展起來的、處理特定的人、事。物的能力。管理技能不同于一般的業(yè)務能力，業(yè)務能力系從事某種具體工作的能力，如市場調查、產(chǎn)品設計、服務營銷、研究發(fā)展等等。一般而言，一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強的業(yè)務能力。當然具有較強業(yè)務能力的人未必就是一個好的管理者。

一．技術性技能

技術性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術與方法?，F(xiàn)代公共管理的一個顯著特征在于其日益變?yōu)橐粋€專業(yè)化的活動，有效的管理者必須擁有完成專業(yè)性工作所需的技術能力。例如，對于一個政策分析者而言，他必須掌握復雜的定量分析的方法。特別是電腦技術廣泛應用于政府管理以后，對電子計算機和網(wǎng)絡能力的了解和掌握就顯得尤為重要。相對來說，管理層次超低的管理人員就越需要具有技術技能。特別是一線的管理者，技術技能尤為重要，因為，一線的管理人員大多從事訓練下屬人員或回答下屬人員有關具體方面的工作，因此，他們必須知道如何去做下屬人員所做的各種工作。

二．人際關系技能

正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質在于其是協(xié)作性的人際活動，協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者的大部分時間和活動都是與人打交道的：對外要與有關的組織和人員進行聯(lián)系、接觸；對內(nèi)要聯(lián)系上下級，特別是要善于激勵誘導下屬人員的積極性（即做人的工作）。一個管理者只有擁有人際關系技能才能將人員整合到各種協(xié)作性的活動之中。

人際關系技能十分復雜而且不易概括。最低限度包括一種他我意識（所謂“己所不欲，勿施于人”），一種對他人的關懷和敏感，對自己責任的體認，對別人權益的尊重，做事符合人情事理等等。許多研究表明，人際關系技能是管理者必須具備的技能中最重要的技能。這種技能對各層次的管理人員都具有同等重要的意義。在相同條件下，一個具備這方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。

三．概念化技能

所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力?？ㄆ澱J為概念化技能包含著一個管理者體認到組織的功能是相互依賴的，并能夠從大的背景上為組織的未來勾畫遠景。一位優(yōu)秀的公共管理者必須了解國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展變化的現(xiàn)狀與趨勢，從組織之中超脫出來，將組織視為大環(huán)境的一個有機組成部分，進而建構愿景、發(fā)展戰(zhàn)略，以保證組織的永續(xù)生存和發(fā)展。中國古詞講“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，說明身在局中不識大體的道理?！坝F千里目，更上一層樓”，即站得高，才能看得遠。中國古代之寓言井底之蛙、坐并觀天、夜郎自大等說明的是人不可缺乏概念化的技能的道理。

四．診斷技能

所謂診斷技能，是指針對特定的情境尋求最佳反應的能力，也就是分析問題、探究原因、因應對策的能力。中國古代文官考試的“策論”，也就是考察官員的“診斷”應對功夫和能力。正如一個醫(yī)生根據(jù)病人的病情進行診斷方能對癥下藥一樣，一個公共管理者應根據(jù)組織內(nèi)部各種現(xiàn)象來分析研究各種表象，進而探究其實質。如果我們將概念化技能視為“只見森林，不見樹木”的話，那么，診斷技能便相當于“只見樹木”，要由表及里，從現(xiàn)象掌握本質的功夫。

五．溝通技能

可以這樣講，沒有溝通便沒有管理和組織，管理工作所做的每件事情都包含著溝通。管理者沒有信息則不能作出決策，而信息只能通過溝通得到，決策一旦作出，就要進行溝通，否則決策再好也無人知曉。要處理好人際關系，就要進行廣泛的意見溝通?？梢?，溝通是管理的基礎，也是管理者的一項基本技能。

所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態(tài)度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態(tài)度。管理者需要溝通的技能。溝通的技能涉及許多方面，如簡化運用語言、積極傾聽、重視反饋、控制情緒等等。雖然擁有溝通技能并不意味著成為一個有效的管理者，但缺乏溝通技能又會使管理者遇到許多麻煩和障礙。

第四節(jié) 有效的公共管理者

對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的，有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經(jīng)常談論，但又很難得到界定和滿意答復的概念。管理大師德魯克是最早談論有效的管理者這一話題的人。在其著作中，他將有效性幾乎與管理者的工作等同起來，他認為“無論他（她）工作在企業(yè)還是醫(yī)院，是政府機關還是工會，是大學還是軍隊，人們首先總是期望管理者以善其事，簡言之就是期望他是有效的”。

在我們看來，有效性是一個充滿了價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。

有效的公共管理者有哪些基本的特質呢？波茲曼和史陶斯曼在《公共管理的戰(zhàn)略》一書中，曾提出理想的公共管理者有七個基本特質。

一．有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者

有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者雖有關聯(lián)，但制定策略與執(zhí)行策略必須與許多其他公共管理工作配合進行。公共管理可能在某些層次是有效的，但卻未必在策略層次上有效；同理，在策略層次上或許是有效的，但卻未必在其他層次上有效。因此，自我評估的訓練甚為重要，因為，公共管理者借此可認識自己，了解自己的優(yōu)缺點，以便在策略執(zhí)行時能汰弱留強。然而，如何評估自己，波茲曼認為自我評估是一種本能，了解別人對你的看法，可以幫助自我評估。在管理人員的發(fā)展訓練中，可要求部屬與主管相互評估對方。此外，要求因為只能分析細節(jié)的公共管理者來處理大范圍的問題是令人擔憂的。

二．有效的公共管理者必須是不令人討厭的

有效的公共管理者是絕對不會令人討厭的，因其必須具備相當豐富的知識并樂于學習，同時愿意與他人分享知識，并有一些工作之外的生活樂趣。公共管理者必須具有創(chuàng)造力，而創(chuàng)造力可能源于與問題無關的想法與概念，而這些想法與概念最后皆能運用于解決問題。假若有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識為基礎時，那么有效的公共管理者就絕對不會令人討厭和厭煩。

三．有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺

公共管理者不應是唐斯）所謂的“狂熱家型的官僚”，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其他任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。而公共管理者應為“政治家型官僚”，因為他們具有清晰的個人與政策價值，并將其運用于公共管理上，使其擁有遠大的目光和高瞻遠矚、開闊的胸懷；在制定策略時，亦能夠超越自我利益，甚至于組織利益，以整個社會或國家的利益為著眼點。

四．有效的公共管理者必須具有耐心

耐心對于公共管理者而言，至為重要。因為公共組織不像私部門，其變革速度往往較為緩慢。由于公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費時，甚至于要耗費大筆的經(jīng)費，這就需要公共管理者必須具有耐心并堅持到底。

五．有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗

策略性的公共管理的推動必須由對機關業(yè)務有全盤了解的管理人員掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部門，甚至不同機關的工作經(jīng)驗，這樣，就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個部門的工作性質，在決策中能夠全盤考慮，通盤打算。

六．有效的公共管理者必須以民眾為導向

有效的公共管理者不僅要能與民眾和睦相處，還要能了解不同民眾的各種需求，并作出適當?shù)姆磻?，這樣才可稱得上是一位開放的、具有民主參與意識的管理者。

七．有效的公共管理者必須善于分析與思考

分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，這就是說．公共管理者并不是只須具有作業(yè)研究、推論統(tǒng)計、線性規(guī)劃等技能，而是必須有邏輯運用與結構性思考的能力。因為，現(xiàn)代公共管理強調分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。

第五節(jié) 面向未來的、具有前瞻力的公共管理者

我們正生活在一個變革的時代。這種變革的復雜性越來越強烈。越來越多的技術、社會和信息革命的相結合，使我們的環(huán)境變得更為動蕩，這一環(huán)境和態(tài)勢對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。未來的管理者必須學會對不確定和動蕩時代）的管理。著名的公共管理大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時代的公共管理者如何進行有效的管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。

一、未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機會。

二、未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外的管理”能力。

三、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領導技能。特別是他們應將領導視為一種“形塑”和“架橋”的過程，調動大家的能量和聚合大家的努力，因應環(huán)境的挑戰(zhàn)和要求。這樣一個過程要求領導能夠創(chuàng)造并發(fā)明愿景，達成理解、獲取共識。

四、在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設法開發(fā)和調動組織中每一個人的知識、智慧和創(chuàng)造性潛能。

五、未來的社會要求組織和成員加強學習、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。未來的公共管理者必須建構促進創(chuàng)造過程的關系；必須具有培養(yǎng)鼓勵開放性、自我設計、前瞻性企業(yè)精神的價值和文化；公共管理者必須通過頭腦風暴、創(chuàng)造性思考、試驗以及發(fā)展獎酬結構以鼓勵創(chuàng)新。

六、組織結構的扁平化要求管理和控制的新路徑。隨著層級控制的削弱，公共管理者將通過發(fā)展共有的價值，相互理解進行協(xié)調并在分權和控制之間尋求恰當?shù)钠胶?。管理者需要開發(fā)“遠程管理”的技巧。管理者必須促進分權化，擁熟地設計和管理自組織系統(tǒng)。

七、信息技術將改變許多組織的性質和結構，以及組織產(chǎn)品和服務的性質與生命周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務。新技術可以用來強化組織中自上而下的官僚作風，但其真正的潛力在于促進分權化、網(wǎng)絡化的管理作風以及自組織的能力。通過創(chuàng)建由電子協(xié)調的小規(guī)模的、松散的組織單位，信息技術具有化解組織層級控制的能力。新技術將同樣改變組織間的關系，消解組織間的刻板邊界，創(chuàng)造更加開放的互動形態(tài)。所有這些變化，對未來的公共管理者產(chǎn)生十分重要的后果：管理組織間的關系變得與管理組織內(nèi)的關系同樣重要；通過培育共同的利益和認同的意識，運用第一流通系統(tǒng)，從而實現(xiàn)無官僚習氣的協(xié)調技能便顯得十分重要。

八、復雜性是管理棋局的代名詞。許多管理者可能希望簡單性，但事實上他們不得不與復雜性打交道。為了管理紛繁的歧例以及悻理，未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應對混亂和不能界定情勢的管理哲學和技術。公共管理將涉及眾多的利害關系人，公共管理者必須體認到多元的利益，需要許多政治的和網(wǎng)絡的技能以調和相互矛盾和沖突的利益要求。未來的公共管理者同樣要求具有們熟的管理技能以應對管理的不斷變化與轉變，他們必須認識到變動不居乃為常態(tài)，并且應具有應付思想、觀念、技術、信息、組織內(nèi)外關系不斷變化的能力；在某些時候，他們還必須將危機管理視為常態(tài)的管理。

九、除了了解和因應已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。前瞻性的管理包含著改變社會、經(jīng)濟、環(huán)境的能力，而不是僅僅把環(huán)境視為既定不變的。未來的公共管理者需要發(fā)展一種“環(huán)境知能”，來影響并改變問題。