作者：歷史萌新

編輯聲明：作者作為中國史的萌新，能力有限。本文更多是抒發(fā)自己關(guān)于地方行政制度方面的一些遐想，希望與大家一同探討，希望大家不吝賜教。同時，作者知識淺薄，缺乏對遼、金、元等少數(shù)民族朝代的了解，故文章中對相關(guān)制度的描述會存在缺陷。

對于大多數(shù)像我這樣的中國史萌新來說，政治史是較為熟悉的部分。大家可能天然的會對歷朝歷代的官僚機構(gòu)、王侯將相有較多的了解。但就像周振鶴先生在《中國地方行政制度史》緒言中所講“歷來研究行政制度，都是重中央而輕地方”。近期閱讀類似的行政制度的著作后，有心想粗淺的討論一下地方行政制度的演變及其內(nèi)里的邏輯。

地方行政制度的規(guī)劃與朝代的興亡休戚相關(guān)?？v看幾個較為典型的歷史朝代，秦亡于農(nóng)民起義，東漢是在經(jīng)歷黃巾之亂后陷入內(nèi)部的分裂，西晉在八王之亂后遭遇永嘉之亂東渡、北魏在六鎮(zhèn)之亂后國祚遷移、隋朝遭遇農(nóng)民起義和地方叛亂的雙重打擊，唐代更是在安史之亂后陷入長期的藩鎮(zhèn)割據(jù)狀態(tài)?？梢钥闯?，在唐及之前，地方政區(qū)的叛亂危險等同甚至還要大于農(nóng)民起義。但是在宋遼結(jié)束五代十國的亂局之后似乎出現(xiàn)了變化，北宋亡于金人的入侵，南宋亡于蒙古人的入侵，元朝我了解不多，但是也是亡與農(nóng)民起義，明朝亡于農(nóng)民起義與滿洲的入侵，直到清朝也是洋人的侵略激起了后面中國的近代化?？梢钥闯鏊渭爸?，跟宋之前，整個國家在直觀威脅上似乎有了較大的區(qū)別（當然不是說宋代之后沒有來自地方政區(qū)的壓力，和封疆大臣的威脅）。這和中央政府與地方政區(qū)從“輕重相維”到“外重內(nèi)輕”再到“內(nèi)重外輕”是直接相關(guān)的。

在我們講到內(nèi)外、輕重之前，我們先要明確什么是地方行政制度。地方是一個與中央相對的概念，地方行政制度自然不是與人類社會同時誕生的，根據(jù)周振鶴先生的說法，實際上地方行政制度是國家發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。無論是在西周的分封制還是類似于希臘的城邦中并沒有出現(xiàn)地方行政制度的土壤。在西周是國與野的區(qū)別，縣一開始也是從縣鄙（邊界）之中，縣邑之中孕育而出，郡在開始則更多是邊境之地的軍事管制。戰(zhàn)國時期郡縣初步成型但七國混戰(zhàn)各自國情不同，可以說地方行政制度在其開始就與人類的軍事戰(zhàn)爭有著深厚的關(guān)聯(lián)。實際上，從軍事與地方行政的關(guān)系看，設(shè)置軍管地區(qū)，一是為了防止地方叛亂或者抵御其他民族，二來，軍事管制區(qū)的設(shè)立很有可能是進行正常行政管理的先聲。最為典型的要數(shù)漢代的部都尉，常常是在邊境設(shè)置，尤其是新開辟的少數(shù)民族地區(qū)。同時，對于管理不利的地方也有可能從正式的郡退回部都尉管轄。

周振鶴先生認為秦漢時期可以說是輕重相維的局面，西漢初年的藩國在七王之亂后實際上已經(jīng)被剝奪支郡，也失去了自己選拔四百石以上官員的權(quán)利，不能再自己收斂賦稅，除了王府的設(shè)置外可以說這些藩國已經(jīng)成為和郡一樣的統(tǒng)縣政區(qū)。東漢時期更是變成了虛封可以說，西漢的藩國和中央間的沖突是一次中央和地方之間矛盾較為明顯的體現(xiàn)，雖然不典型。王國與郡縣的不同在于王國的世襲性，中央根本不可能放心王國在自己的眼下做大。但如果有政區(qū)擁有王國的規(guī)模，又擁有地方上的行政、軍事、經(jīng)濟等等權(quán)力，哪怕并非世襲之位，中央就能放下心了嗎？要知道王國理論上還是有著一層血緣關(guān)系的掣肘呢。實際上，中央需要任用可靠的人才去治理各地，尤其是遠離國都之處，但又要擔心與過高的權(quán)力和足夠的疆土、人口可能帶來的叛亂風險。秦漢能夠維持相對的“輕重相維”是因為地方是二級制，最高一級的郡的實力不足以反抗整個國家。而當成帝后，州的長官從州牧到刺史的來回變動，州在漫長的迭代中逐漸成為第三級政區(qū)，實際上說明了，地方上的兩級制并不能很好的適應(yīng)實際情況了。在漢武帝太初元年共有109個郡國，對于中央而言，無疑是一個巨大的管理負擔，所以刺史的派遣顯得很有必要，要知道景帝削藩后漢郡43，王國25總共才68之數(shù)。堅持二級制實際上一直是中央的愿望，但是漢代的郡小數(shù)目多，單獨一個很難處理列如跨郡的農(nóng)民起義，少數(shù)民族的虎視眈眈。所以實際上，在漢代持續(xù)穩(wěn)定了百年，三級制是勢在必行的。這也持續(xù)影響到了之后的朝代，直到唐宋之際出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機。接下來我想試著講述中央是如何努力從三方面來平衡中央和地方的。尤其是在前期，地方行政制度還在二級、三級之間來回徘徊

一、監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置與臨時的高層機構(gòu)

我們熟知秦漢時期，每個郡都有監(jiān)御史，也就是御史大夫的下轄官吏存在。那為什么之后還要設(shè)置州部刺史來監(jiān)察郡二千石的所作所為呢？因為監(jiān)御史實際上達不到想要的效果，因為監(jiān)御史的管轄范圍和一個郡的大小是一致的，常設(shè)在郡治所，實際上是一個郡的官員也就是地方官員。但他的本質(zhì)是御史大夫的下轄官員代表中央監(jiān)察地方一個是個中央官員，這種所屬身份上的矛盾使他發(fā)揮不出應(yīng)有的作用而遭到廢止。秦漢時期的監(jiān)察機構(gòu)實際上有屬于自己的運作脈絡(luò)。根據(jù)周振鶴老師給出的圖示，刺史為中央的派出官員監(jiān)察郡，郡派出督郵來監(jiān)察諸縣。也就是三國演義中張飛鞭的那位?？h則有五官掾一職負責監(jiān)察“鄉(xiāng)五部”。鄉(xiāng)與里之間則亭這一級負責執(zhí)行管理治安的工作?！稘h書》中所記載“十里一亭，十亭一鄉(xiāng)”就是此意。但注意這跟《漢舊儀》所說的“國家制度，大率十里一鄉(xiāng)”兩者的里并不相同，前者為距離，后者為鄉(xiāng)間的單位。受限于我自己知識淺薄，想詳細了解的朋友可以去看周振鶴先生的《由漢代部的概念釋縣鄉(xiāng)亭里制度》。但這樣十分嚴密、有層級的監(jiān)察機構(gòu)實際上和當時的縣鄉(xiāng)里的結(jié)構(gòu)是密切相關(guān)的。當秦漢之后，地方很難保持如此明確層級的構(gòu)建后，這樣的監(jiān)察制度也就失去了立足之地

刺史制度實際上是當時合時宜的制度，通過六條問世專糾地方豪強和二千石的官員。既沒有治所也無權(quán)黜涉官員。但到了東漢時刺史有了固定的治所，也開始逐漸擁有干涉地方政治的權(quán)力，同時《后漢書》中也記載，東漢末年遇到叛亂、入侵時也是授權(quán)刺史去調(diào)動和協(xié)調(diào)地方軍隊，雖然這是仍為刺史之名，實際上已行州牧之實。到靈帝時黃巾之亂則使得州牧變得名正言順。這也證明，從中央派出的監(jiān)察員或者監(jiān)察機構(gòu)，是有轉(zhuǎn)化為地方更高一級行政區(qū)的危險的。

魏晉南北朝時，因為州成為實際上的地方行政機構(gòu)，所以中央需要新的監(jiān)察方式來制衡。其中較為明顯的就是南朝宋、齊時期的典簽。顧名思義，其職責是在府主（州刺史所開的軍府）的奏折上附上簽字，但典簽其實多為皇帝的心腹，擁有面見皇上的權(quán)力?？梢钥闯鲞@和州刺史一樣，實際上都是以小制大，且擁有直接面圣的權(quán)力。只不過典簽更有親信的色彩，權(quán)勢開始時就極大，被稱為簽帥。

但與之相反的，也有通過中央排除機構(gòu)的方式，有的形成明確的機構(gòu)比如北齊時出現(xiàn)的行尚書臺制度，史載“隋謂之行臺省，有尚書令、仆射左右任置各一人，主事四人。有考功、兼吏部、主爵、司勛。禮部、兼祠部、主客。膳部、兵部、兼職方。駕部、庫部、刑部、兼都官、司門。度支、兼?zhèn)}部。金部、工部、屯田兼水部、虞部。侍郎各一人。每行臺置食貨、農(nóng)圃、武器、百工監(jiān)、副監(jiān)，各置丞、食貨四人，農(nóng)圃一人，武器二人，百工四人。錄事等員。食貨、農(nóng)圃、百工各二人，武器一人。蓋隨其所管之道，置于外州，以行尚書事。”這實際上就是中央通過排除親信來統(tǒng)合地方權(quán)力。同時在開始時就帶有鮮明的軍事管轄色彩。中央通過在有著外部壓力的狀態(tài)下，從中央派出機構(gòu)對大區(qū)進行軍事統(tǒng)合，同時也進行著行政管理，也是一種臨時代替高一級行政區(qū)的方式。類似的還有金代的行臺尚書制度。

唐代則有些不同，唐代大規(guī)模的使職差遣，采訪使、觀察使、節(jié)度使等等，這些理論上的臨時官員被大規(guī)模任用，來整合地方的權(quán)力。這時已經(jīng)是州、縣二級制，州的規(guī)模也很小，中央不出面整合則根本不能獨立解決較大的危機。但事實證明，這樣的設(shè)置因為過于臨時，規(guī)章不明確，一旦由一人兼任多種使，甚至像安祿山一樣一人兼任多鎮(zhèn)節(jié)度使，平盧、范陽等地一人任之，還自己掌握有財政、軍事、政治大權(quán)，及其容易造成叛亂。但使職差遣的大規(guī)模應(yīng)用卻給宋朝帶來了有益的經(jīng)驗，使得能夠通過對地方制度“虛三級”加以改造，一改從東漢末開始的外重內(nèi)輕局面。而北齊開始的行尚書臺的制度，則可以看出日后所謂“行中書省”的影子。

二、地方行政區(qū)的幅員、與劃分方式

實際上，在上文講述漢代從景帝到武帝時期，我們會發(fā)現(xiàn)，短短十數(shù)年時間為什么郡國之數(shù)會增長60%多。實際上，對于地方行政區(qū)劃來說，幅員的變化、高級行政區(qū)劃數(shù)量的增長一直是非常值得關(guān)注的。縣作為中國歷史上最為穩(wěn)定的行政區(qū)劃，幅員與數(shù)量變化上也是最為穩(wěn)定的。作為縣一級政區(qū)，在西漢綏和元年，共有縣1587。唐開元28年有縣1574，北宋崇寧元年，有縣1234?？梢钥闯鲭m然歷朝歷代的疆域大小不一，人口數(shù)量不一，但實際上縣的數(shù)目并沒有太大的波動。而是維持著一種動態(tài)平衡的數(shù)目。因為作為古代有明確設(shè)置的基層行政區(qū)劃，他需要保證自己的管轄范圍不會過大，也就是所謂的“百里之縣”。其實并不是說一個縣的縣域是規(guī)則的幾何形狀，而是表達縣對其轄區(qū)內(nèi)的控制力度?？梢哉f縣其實是一個國家進行治理的基石。與之不同的則是縣以上的高層行政區(qū)，是極為不確定的。秦漢時期的郡，秦代的郡數(shù)目雖不清楚，但在46-48左右，秦代縣有千數(shù)，也就是一個郡平均統(tǒng)轄20左右的縣。到了漢代，統(tǒng)縣政區(qū)的大幅度增加，大致一個郡平均為15個縣，到了東漢更是10個縣左右。實際上漢代的郡其疆域與統(tǒng)治人口都有一定程度的縮小，這更加有利于維持地方的穩(wěn)定。直到南北朝時期因為州的普遍濫設(shè)，郡逐漸成為架空的一級，在隋唐時期逐漸消失。

更具有代表意義的是“州”。州在東漢末年是作為高級行政區(qū)劃出現(xiàn)的。靈帝末年13州部成為正式的行政區(qū)劃，其幅員遼闊，甚至袁紹都認為如果要起事，需要以一州之地作為基礎(chǔ)。北方的州范圍較小，是因為當時北方經(jīng)濟更加發(fā)達人口更加稠密，也是當時的政治中心。東晉十六國及之后，州的數(shù)量急速增加，幅員也是一減再減。大致有這些方面的原因。南方因為北方人口的流入而大量的僑置州郡縣，所謂南徐州，南兗州等不一而足。這些僑州實際上要么沒有實際的領(lǐng)土，要么就是從原本州的實土中分裂出來。同時，有意縮小州的幅員，割裂出許多州，與當時武人干政有著十分重要的關(guān)系，周振鶴先生認為將州刺史之位作為酬謝賜予武官可以起到安撫的作用。我個人也認為，實際上南朝君主不一定沒有考慮到將州割裂，可以使得州刺史難以憑借一州之地叛亂。雖然從史實上看并沒有這樣的效果。到了隋朝統(tǒng)一之時，州的數(shù)量早已突破數(shù)百，郡成為一個可有可無的層級。所以隋文帝的去郡存州，省并州縣之后州就成為了一個統(tǒng)縣政區(qū)。隋與唐前期成為了州、縣兩級制。而唐代的道和派遣的官員逐漸演變?yōu)樘撊壍闹贫?，這也就導致了州的地位進一步降低。州甚至都是去了直接向皇帝進獻的權(quán)力。到了明清之際則就徹底變成了，與縣同樣一級的。實際上，我們可以從州、郡兩行政區(qū)劃的變遷看出，高層的政區(qū)大多是不穩(wěn)定的，是經(jīng)常要發(fā)生變化的。這和中央與地方之間的矛盾、有關(guān)，也和整個國家的經(jīng)濟發(fā)展和人口滋生有關(guān)，政治因素可以說是高層行政區(qū)劃劃分的重要因素。

行省制度，也就是元代的行中書省制度對之后中國數(shù)百年歷史，直至今日都有深刻影響。實際上，行省制度一方面是元代在被征服領(lǐng)地設(shè)置的帶有明顯軍事管轄色彩的中央派出機構(gòu)，實際上是繼承于金代的行臺尚書。元代又通過設(shè)置非常復雜的，道、路、府、州、縣，管轄關(guān)系并不能形成確定的層級。但行省制度與我們將在后面講到的宋代使職差遣結(jié)合起來，為明清兩代較為穩(wěn)定的地方行政制度奠定基礎(chǔ)。

三、使職差遣與高層行政區(qū)劃的變遷

我之所以反復提到唐宋時期在職官方面發(fā)生的變化，套用周振鶴先生的話就是“宋之前，朝廷大多是先體國經(jīng)野再分官設(shè)職，但宋代之后則是先分官設(shè)職再體國經(jīng)野”。這說的實際就是宋代特殊的職官制度。使職差遣，實際上是歷代都有的制度。但大多數(shù)都是臨時的，兼任同時還沒有固定的品級。但唐代的諸多外派使節(jié)實際上打開了一扇新的大門，也就是讓地方的長官從秦漢所謂的“地方主君”變成“臨時官”。在我看來，雖然秦漢時期維持著相對的輕重相維，但地方長官擁有著地方主君的威勢，擁有自己征辟的權(quán)力。一旦國家的疆域擴大，需要更大的行政區(qū)劃進行管轄，那這種帶有很強的政治依附性的上下級關(guān)系，勢必會為地方增添不穩(wěn)定因素。宋代吸取了唐代的經(jīng)驗和教訓。

宋代在中央層面，將原本的三省六部制度保留，但這些官僅僅作為寄祿官也就是所謂本官，將具體要做的事物則采用差遣的方式，從中央調(diào)派官員前去處理。使得差遣也就是職官成為真正的辦事者。這對地方的影響是巨大的。宋代的縣，其長官不叫縣令叫“權(quán)知縣事”，這和在五代十國時期軍人掌權(quán)是有很大關(guān)系的，一是表面只是代管，二是表明實際上是派出官。后藩鎮(zhèn)徹底消亡后也只是將其去掉了權(quán)字，這也更符合“差遣”的身份。周振鶴先生甚至認為，地方主官實際上就是京官。在高層政區(qū)上，宋代采用的是徹底的虛三級制度。宋代在府州一級之上，向地方派出轉(zhuǎn)運使、提舉常平使、安撫使、提點刑獄使，也就是所謂的漕、倉、帥、憲四司。四者之間并無統(tǒng)屬關(guān)系、甚至于大家的管轄區(qū)域都不一樣。使得地方上的割據(jù)基本是不再可能，但同時也帶來了較大的隱患。也就是地方實際上組織不起有效的力量，一切都需要中央進行指揮調(diào)度。這也使得在宋代之后，一旦國都遭到嚴重威脅，國家實力就難以凝聚，全國上下就變成一盤散沙。宋代的職官制度在元豐改制后有較大的變化，但他對地方制度的影響卻無法消除。明清針對地方凝聚力的問題，選擇了從中央派出巡撫去指導地方工作，明代在英宗之后巡撫實際上成為常設(shè)。清代則巡撫就成為與省相平行的一級。雖然還是無法消除“內(nèi)重外輕”的局面，但相比于外部的威脅，實際上統(tǒng)治者更加在意的是內(nèi)部的穩(wěn)定。

同時，地方行政制度不再是拘泥與二級制到三級制之間的徘徊。雖然層級還有很大的關(guān)聯(lián)，但是從宋代設(shè)路開始，地方行政制度就不再是一一對應(yīng)的關(guān)系了。之前大多上下層級之間有著明確的管轄關(guān)系，統(tǒng)縣政區(qū)管轄下面所屬的縣，高級政區(qū)管轄統(tǒng)縣政區(qū)。但宋代的路并不是一個完整的高級政區(qū)，并沒有對府、州一級有全權(quán)管轄的能力。明代的布政使司，設(shè)有兩名布政使。雙方有各自的官僚機構(gòu)。到了清代，與省同級的還有巡撫，可以說這時高層政區(qū)的并列，因為實際上雙方的管轄范圍是一致的。對地方府一級的管轄則還設(shè)有道這一派出機構(gòu)。地方最高級行政區(qū)無法做到一人總覽，單獨機構(gòu)也難以實行有效管轄，將權(quán)力統(tǒng)歸于上。無疑形成了強干弱枝、內(nèi)重外輕的局面。就像錢穆先生所描述的一樣，是一種垂直式的關(guān)系，中央將權(quán)力集中，形成一個高塔。地方像沙土鋪在地面。但一旦中央垮臺，地方也如散沙一般。

在疆域的開發(fā)逐漸成熟、人口逐漸滋生的年代，事實證明了單純的二級制并不能很好的管理國家，州部刺史雖然是一種理想的中央與地方的調(diào)節(jié)劑。但還是缺乏了相對應(yīng)調(diào)節(jié)地方的權(quán)勢，而一旦中央派出的官員擁有了在地方說一不二的權(quán)力，那么成為地方割據(jù)政權(quán)的隱患就一直存在。哪怕是在明清時期，將權(quán)力高度集中于中央，一旦王朝面臨存亡的危機，都只能將中央官員派到地方協(xié)調(diào)，同時難面會擁有獨斷之權(quán)，所以無論是關(guān)寧的軍閥還是東南互保，都體現(xiàn)出中央政府應(yīng)對這些狀況的無力。

受限于本人的知識儲備和理解能力，行文難面會出現(xiàn)一些偏頗，知識點上可能也會存在一些錯漏，希望指正。同時關(guān)于中國地方行政制度的發(fā)展本文只能算得上是九牛一毛，對于這一專題感興趣的同學可以多多閱讀周振鶴、嚴耕望先生的相關(guān)著作。

參考書目：

《中國地方行政制度史》周振鶴著，上海人民出版社

《中國古代官階制度引論》閻步克著，北京大學出版社

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