一、土地三權(quán)分置的意義

改革前農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一；搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開，這是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新；現(xiàn)在，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。黨的十八屆五中全會提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。

（一）“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，拓展了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。

農(nóng)村土地集體所有是我國憲法明確的基本經(jīng)濟制度。改革前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放初期實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步確立了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的制度框架，賦予農(nóng)戶長期而有保障的土地使用權(quán)，調(diào)動了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)了解決溫飽問題的基本目標(biāo)。現(xiàn)階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，農(nóng)村勞動力大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將承包土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，承包主體與經(jīng)營主體分離，從而使承包經(jīng)營權(quán)進一步分解為相對獨立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。實行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的豐富和細分，新的制度安排堅持了農(nóng)村土地集體所有，強化了對農(nóng)戶土地承包權(quán)的保護，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益和競爭力的需要。 “三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，在中國特色農(nóng)村土地制度演進史上翻開了新的一頁。

（二）“三權(quán)分置”豐富了雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵，展現(xiàn)了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力。

以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。改革開放以來的實踐證明，這一制度既維護了農(nóng)村土地的集體所有制度，又賦予了承包農(nóng)戶相對獨立的承包經(jīng)營權(quán)利，通過農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”，促進了集體統(tǒng)一經(jīng)營、農(nóng)戶承包經(jīng)營“統(tǒng)和分”兩個層次的形成。近年來，隨著大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和人口遷移，家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、新型主體行使經(jīng)營權(quán)的新格局，實現(xiàn)了“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”的雙層經(jīng)營逐步向“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”轉(zhuǎn)變。在新格局下，“統(tǒng)”的層次從過去單一的集體經(jīng)濟，向集體經(jīng)濟、合作社、社會化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等多元化、多層次、多形式的經(jīng)營服務(wù)體系轉(zhuǎn)變；“分”的層次從單一的傳統(tǒng)承包農(nóng)戶，向普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等多元經(jīng)營主體共存轉(zhuǎn)變，兩方面共同構(gòu)成了立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化程度，為農(nóng)村基本經(jīng)營制度注入了更加持久的活力。

（三）“三權(quán)分置”順應(yīng)了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的時代要求，為中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑。

在當(dāng)前的新形勢下，一方面，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營成為可能，而且發(fā)展要求迫切；另一方面，承包地的就業(yè)保障功能雖有所弱化但仍發(fā)揮著重要的托底作用。現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考慮農(nóng)業(yè)問題，也要考慮農(nóng)民問題，要著眼于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進農(nóng)地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。實行“三權(quán)分置”，在保護農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地權(quán)能，有利于促進土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，提升土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率。這為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。

（四）“三權(quán)分置”是中國特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是中國革命和建設(shè)的根本性問題。新中國成立以來，我們堅持農(nóng)村土地集體所有制并不斷探索其有效實現(xiàn)形式，就是為了探索一條適合中國國情的發(fā)展道路，確保廣大農(nóng)民群眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，避免兩極分化，實現(xiàn)共同富裕。

這是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是農(nóng)民積極投身現(xiàn)代化建設(shè)的強大動力?！叭龣?quán)分置”繼承了“兩權(quán)分離”制度安排的精髓，實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，有利于促進分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民增加財產(chǎn)收入，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，也有利于農(nóng)村勞動力合理流動，促進新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因而是充滿智慧的制度安排、內(nèi)涵豐富的理論創(chuàng)新，具有鮮明的中國特色?！叭龣?quán)分置”極大地豐富了黨的“三農(nóng)”理論，體現(xiàn)了中國特色社會主義的強大生命力和理論魅力，為全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供了“三農(nóng)”領(lǐng)域新的理論與制度基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的合理性分析（原因）???

（一）順應(yīng)土地關(guān)系變革的現(xiàn)實需要?

? ? ? ?土地關(guān)系是指在社會發(fā)展的某一階段上人們在利用土地過程中所發(fā)生的人與人之間的關(guān)系，是土地制度、土地政策、土地改革、土地金融和土地稅等問題的概述。土地關(guān)系是生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，土地關(guān)系依賴于土地生產(chǎn)力的變化而變化，而土地關(guān)系也反過來對土地生產(chǎn)力起作用。當(dāng)土地關(guān)系適合土地生產(chǎn)力的性質(zhì)時，它就推動生產(chǎn)力的發(fā)展; 當(dāng)土地關(guān)系不適合土地生產(chǎn)力的性質(zhì)時，它就阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。在全面建成小康社會，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地關(guān)系已經(jīng)難以實現(xiàn)。因此，實行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，本質(zhì)上是對土地生產(chǎn)力發(fā)展的土地關(guān)系的變革，將對土地生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生巨大的促進作用。?

（二）符合產(chǎn)權(quán)激勵作用的內(nèi)在要求

? ? ? ??產(chǎn)權(quán)最主要的功能就是通過明確經(jīng)濟利益的收益分配制度實現(xiàn)對權(quán)利主體的激勵功能。為了充分發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的激勵作用，需要對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行合理化調(diào)整，對產(chǎn)權(quán)的各個權(quán)利主體的土地收益分配制度進行明確劃分，并在制度和法律層面予以肯定，使其獲得產(chǎn)權(quán)最大程度的激勵，從而有效提高農(nóng)村土地使用效率，優(yōu)化土地資源配置。將土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，落實到不同的權(quán)利主體當(dāng)中，是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整，能夠充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵作用，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營的需要，促進城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，提高經(jīng)濟效益，防止土地過度開墾以及耕地拋荒造成的資源浪費，促進經(jīng)濟的長足發(fā)展。?

（三）遵循制度變遷的路徑依賴性?

??????? 一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在并影響之后的制度選擇。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，要充分考慮我國的歷史情況，遵循制度變遷的路徑依賴性。新中國成立以來，經(jīng)過土地產(chǎn)權(quán)制度改革，我國的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在所有權(quán)上實現(xiàn)了從地主所有到農(nóng)民所有再到集體所有，在經(jīng)營權(quán)上實現(xiàn)了從農(nóng)民分散經(jīng)營到集體經(jīng)營再到家庭經(jīng)營的巨大變革。從歷次變革所確立的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以看出，每一階段的土地產(chǎn)權(quán)制度都是對前一階段制度的既否定又繼承，具有較強的路徑依賴性。這種路徑依賴，導(dǎo)致實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)國有化存在著較高的制度轉(zhuǎn)換成本；并且由于意識形態(tài)的限制，農(nóng)地私有化在我國行不通。因而，在當(dāng)前社會條件下進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向仍然是完善農(nóng)村土地集體所有，以此為基礎(chǔ)進行探索?！叭龣?quán)分置”的制度設(shè)計，既堅持了農(nóng)地集體所有的公有制性質(zhì)，同時又實現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分化落實，對當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度既有繼承又有創(chuàng)新，能夠更好地向著產(chǎn)權(quán)明晰的方向發(fā)展。?

（四）充分考慮制度變遷中非正式規(guī)則的影響

???????在探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新時，要充分考慮農(nóng)村非正式制度的影響，因為非正式制度構(gòu)成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度合法性基礎(chǔ)，影響著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的執(zhí)行成本，制約著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度執(zhí)行效率和變革方式。當(dāng)前，非正式制度中的公有觀念、家庭本位觀念、平均思想和戀土情結(jié)，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新具有重要影響?！叭龣?quán)分置”的制度設(shè)計，堅持了社會主義公有制，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分考慮了農(nóng)民的可接受性，使“三權(quán)分置”制度作為正式規(guī)則的改革與現(xiàn)有的農(nóng)村非正式規(guī)則充分結(jié)合，采用溫和的漸進方式進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，能夠避免震蕩式的社會變革所造成的交易成本的增加和社會資源的浪費。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”面臨的障礙因素分析（實施過程中的問題及現(xiàn)狀）

??????? 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的新模式，其實施能夠在一定程度上解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的土地制度所產(chǎn)生的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不清晰、產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺、權(quán)責(zé)不明確、利益主體模糊等問題，釋放巨大的土地紅利，引領(lǐng)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大變革。然而，“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，存在制度和法律方面的桎梏，也面臨著市場經(jīng)濟條件下權(quán)利主體的博弈造成三權(quán)的利益關(guān)系失衡的風(fēng)險，以及由于配套機制不健全限制經(jīng)營權(quán)權(quán)能實現(xiàn)等障礙性因素。?

（一）經(jīng)濟性因素：權(quán)利主體的市場化博弈導(dǎo)致利益關(guān)系失衡與農(nóng)地用途變更?

??????? “三權(quán)分置”制度設(shè)計的實施，必將與權(quán)利的市場化交易緊密結(jié)合。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，三權(quán)的權(quán)利主體將從各自利益角度出發(fā)，為追逐自身利益最大化而進行博弈。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)中，能夠進行市場化流轉(zhuǎn)和交易且產(chǎn)生經(jīng)濟效益的，只有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。在市場經(jīng)濟條件下，權(quán)利主體為獲得更多的經(jīng)濟效益，更加重視經(jīng)營權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)，從而忽視所有權(quán)與承包權(quán)，容易造成經(jīng)營權(quán)對所有權(quán)和承包權(quán)的吞噬，威脅所有權(quán)與承包權(quán)主體的地位。經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠?qū)⒓毸榉稚⒌耐恋丶校瑢崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營，隨著經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的放開，受價值規(guī)律和供求關(guān)系的影響，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格將不斷上升，在一定程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，縮小了規(guī)模經(jīng)營的利潤空間，影響三權(quán)分置制度的實現(xiàn)效果。同時由于工商資本的強勢，使得原本擁有農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民難以與之相抗衡，可能導(dǎo)致農(nóng)民應(yīng)得利益被工商資本搶占。再者由于種植經(jīng)濟作物的收益往往大于種植糧食作物的收益，作為理性經(jīng)濟人的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體極有可能選擇大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)濟作物，從而降低糧食作物的種植面積，造成農(nóng)地的“非糧化”；同時也不排除有部分經(jīng)營主體在利益驅(qū)使下改變農(nóng)地用途，造成農(nóng)地的“非農(nóng)化”，威脅我國的糧食安全。

（二）制度性因素：“三權(quán)分置”存在立法短板，缺乏政策協(xié)調(diào)

??????? ?“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，雖然在政策層面上已經(jīng)予以確定，在理論上進行了探索，但在法律層面上還沒有跟進，仍然缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，沒有將政策性的制度落實為規(guī)范性的法律。在我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》等涉及到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律中，均未對農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進行界定，也未對其權(quán)能邊界進行明確劃分。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，作為從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一項權(quán)利，在法律體系上存在上位法律的空白; 而關(guān)于經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)的法律規(guī)定，也只停留在地方性法規(guī)、規(guī)章以及政策文件層面上。由于缺乏法律上的依據(jù)和保障，無法建立與經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押相關(guān)的各項體系，導(dǎo)致其權(quán)利的實現(xiàn)困難重重。?

??????? 在政策體系方面，雖然已經(jīng)確定將“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新改革的新模式，但舊有的政策體系仍然存在諸多不完善之處，與“三權(quán)分置”的制度設(shè)計不相適應(yīng)。如糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等補貼政策，其根本目的在于激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性，但在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為將越來越多，接受補貼的主體并未明確規(guī)定是農(nóng)村土地承包權(quán)的主體還是實際經(jīng)營的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)主體，可能會出現(xiàn)補貼沒有真正發(fā)放到種糧農(nóng)戶手中的現(xiàn)象，其激勵作用難以實現(xiàn)，該補貼政策也就失去了意義。

（三）機制性因素：配套機制不健全造成經(jīng)營權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)受限?

??????? 三權(quán)分置后經(jīng)營權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)主要存在以下問題：一是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制不健全。雖然我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)進行多年，但在機制建立和完善上，仍然存在諸多問題，社會化服務(wù)體系還不健全，土地流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生，尤其是當(dāng)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離之后，現(xiàn)有的體系能否繼續(xù)運行，還應(yīng)從哪些方面進行完善等問題亟待解決。二是經(jīng)營權(quán)的確權(quán)行動滯后。當(dāng)前主要是對農(nóng)村土地承包權(quán)進行了確權(quán)頒證，還沒有對經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)，由于經(jīng)營權(quán)的確權(quán)滯后，在市場交易和流轉(zhuǎn)中極有可能出現(xiàn)權(quán)屬不清、權(quán)責(zé)模糊的問題，重蹈兩權(quán)分置時期的覆轍。三是經(jīng)營權(quán)抵押缺乏相應(yīng)的支撐體系。國家在提出“三權(quán)分置”的制度設(shè)計時，明確表示農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可以抵押，然而在實踐過程中卻存在諸多困難，比如沒有專業(yè)的機構(gòu)和手段對經(jīng)營權(quán)的價值進行合理評估，缺乏經(jīng)營權(quán)抵押的社會化機構(gòu)為其提供信息咨詢、糾紛處理、交易指導(dǎo)等服務(wù)，經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)困難等?？傮w來看，經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)困境根源在于社會各項體系不健全，尚未形成相互協(xié)調(diào)的保障經(jīng)營權(quán)順利實現(xiàn)的配套機制。

四、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑（方法）

??????? 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新，不僅是農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題，更是整個國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展問題。在探索“三權(quán)分置”制度的實現(xiàn)路徑時，不能單從政策實現(xiàn)角度來考慮，單純追求實現(xiàn)政策目標(biāo)，脫離農(nóng)村社會的實際，脫離城市發(fā)展的現(xiàn)狀，甚至脫離我國政治經(jīng)濟和社會發(fā)展方向。要在符合國情的基礎(chǔ)上，順應(yīng)歷史和社會發(fā)展軌跡，探索一條順民意、可持續(xù)、低能耗、高效益的實現(xiàn)路徑。

（一）完善法律體系，加強政策協(xié)調(diào)，突破制度性障礙?

??????? 擺脫三權(quán)分置制度的法律桎梏，是制度實施的基礎(chǔ)、依據(jù)和保障。首先，完善現(xiàn)有法律，在《物權(quán)法》中，明確規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，規(guī)定三權(quán)在占有、使用、收益和處置方面的權(quán)能邊界劃分，規(guī)定三權(quán)權(quán)利主體所享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。調(diào)整《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)方面的內(nèi)容，以《物權(quán)法》的修改為參照，從法律上承認農(nóng)村土地的三權(quán)分置。其次，為填補農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的上位法律空白，建議制定《農(nóng)村土地經(jīng)營法》，從規(guī)范和保障經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)角度，至少要規(guī)定以下內(nèi)容：經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體范圍包括享有該土地承包權(quán)的農(nóng)戶、本集體經(jīng)濟組織成員、其他集體經(jīng)濟組織成員和家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；工商資本獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)需向有關(guān)部門提交申請，經(jīng)審核通過后，允許獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，審核標(biāo)準包括是否具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)驗和條件、是否能夠保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途等；規(guī)定經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的最低期限和最高期限，在期限內(nèi)，農(nóng)村土地的經(jīng)營所得歸經(jīng)營權(quán)主體所有，經(jīng)營權(quán)主體可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)用于抵押擔(dān)保; 經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)堅持依法、自愿、有償原則等等。

??????? 調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村補貼政策，將補貼項目進行明確分化，種糧補貼等與農(nóng)地經(jīng)營直接相關(guān)的補貼項目落實到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體，確保補貼政策的激勵作用得到最大程度的發(fā)揮；調(diào)整現(xiàn)行耕地征收補償政策，將補償項目進行明確分化，涉及被征收土地本身的補貼項目落實到農(nóng)地承包權(quán)主體，涉及征收土地地上附著物的補貼落實到經(jīng)營權(quán)主體，確保征地補償?shù)暮侠砉?。同時，為突破“三權(quán)分置”的制度藩籬，要積極推進醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會保障方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，破除城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)村與城市充分接軌，農(nóng)民在城市和農(nóng)村都能得到較好的發(fā)展，為農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離創(chuàng)造良好的制度和社會條件。

（二）完善承包權(quán)權(quán)能，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體間的利益平衡

??????? 農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)分離之后，許多學(xué)者擔(dān)心出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)吞噬所有權(quán)與承包權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩全角力，一權(quán)虛化”的局面，這種擔(dān)憂不無道理。但從社會發(fā)展的角度來看，經(jīng)營權(quán)的市場化，對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村土地的盤活能夠產(chǎn)生更大的效用，這也是實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的目的所在。而承包權(quán)則直接體現(xiàn)為一種成員權(quán)的性質(zhì)，在確保農(nóng)戶的集體經(jīng)濟組織成員地位以及農(nóng)村社會保障方面的作用更加明顯。隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，土地的社會保障功能勢必逐漸減弱，直接表現(xiàn)為承包權(quán)的主要權(quán)能弱化，這種弱化并非經(jīng)營權(quán)權(quán)能的逐漸強勢所導(dǎo)致，其根源在于社會發(fā)展的必然推動。因此，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體間的利益平衡，關(guān)鍵在于對承包權(quán)權(quán)能的完善。?

??????? 在“三權(quán)分置”制度設(shè)計下，賦予承包權(quán)更多權(quán)能，包括承包地維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征地補償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)、農(nóng)地利用監(jiān)督權(quán)等。在農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之后，承包權(quán)主體仍然享有作為集體經(jīng)濟組織成員獲得承包地的權(quán)利，同時可獲得承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟收益，在經(jīng)營權(quán)主體進行經(jīng)營的過程中對其行為進行監(jiān)督。在承包權(quán)的社會保障功能逐漸弱化的同時，土地作為生產(chǎn)要素的財產(chǎn)屬性日漸增強?？隙ǔ邪鼨?quán)的繼承權(quán)，有利于豐富承包權(quán)權(quán)能，在此基礎(chǔ)上保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)，同時也有利于保障經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)益，在承包人去世后，承包地上的經(jīng)營權(quán)并未消失，而是繼續(xù)限制承包地的繼承人，由此保障經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)益得以繼續(xù)維持，促進經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與放活。在堅持承包權(quán)主體自愿的前提下，實現(xiàn)承包權(quán)的退出權(quán)，承包權(quán)主體有權(quán)選擇退出集體經(jīng)濟組織，進入城鎮(zhèn)生活，實現(xiàn)自身市民化。承包權(quán)退出權(quán)的實現(xiàn)，能夠優(yōu)化農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)，合理配置農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化和規(guī)?；?jīng)營，推動農(nóng)村的和諧與發(fā)展，逐步破除城鄉(xiāng)二元體制，與城鎮(zhèn)化建設(shè)接軌。?

（三）加強經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，保障農(nóng)民利益，嚴控農(nóng)地用途

??????? 首先，要加強經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格監(jiān)管。為防止市場經(jīng)濟的自發(fā)性、盲目性和滯后性導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價格不合理變動，要充分運用宏觀調(diào)控手段，實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的合理化。可采取動態(tài)價格制定辦法，在經(jīng)營權(quán)主體從承包權(quán)主體手中獲取承包權(quán)時，根據(jù)當(dāng)年本地區(qū)主要糧食作物的平均收購價格制定經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格，獲取經(jīng)營權(quán)之初，一次性交足流轉(zhuǎn)期限所需全部價款，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，每年根據(jù)價格變動進行相應(yīng)的調(diào)整，若糧食作物價格上升，則對轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)主體補交部分價款，若糧食作物價格下降，則不再補交，下降部分價格不予退還。實施此辦法需要對當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品價格進行全面掌握，并對經(jīng)營權(quán)流入主體在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)進行實時監(jiān)督。?

??????? 其次，要加強經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限監(jiān)管。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資回收周期較長，在進行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時要充分考慮這一點，合理確定流轉(zhuǎn)期限。若期限過短，不利于經(jīng)營主體對土地的長期投資，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，若期限過長，超過農(nóng)村土地的承包期限，則會對承包權(quán)產(chǎn)生強烈的沖擊，產(chǎn)生一系列的問題。因此，綜合考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基本情況，確定經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限應(yīng)在承包權(quán)期限內(nèi)，最短為5年，最長為土地剩余承包期，經(jīng)營權(quán)主體可在到期前兩年向承包權(quán)主體提出續(xù)約請求，簽訂下一期土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。?

??????? 最后，要加強經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序監(jiān)管。制定嚴格的經(jīng)營權(quán)獲取準入機制，對工商資本進入農(nóng)村進行嚴密把關(guān)。嚴格審查申請進入農(nóng)村獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是否具有進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本、技術(shù)、經(jīng)驗和條件，是否能夠保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，糧食主產(chǎn)區(qū)還應(yīng)審查是否能夠保證農(nóng)地進行糧食生產(chǎn)，達到標(biāo)準后，才允許其進入農(nóng)村。在工商資本進入農(nóng)村后，也要采取措施進行跟蹤監(jiān)督，保證工商資本在獲取經(jīng)營權(quán)的過程中充分尊重農(nóng)民意愿，堅持流轉(zhuǎn)的自愿原則，保障農(nóng)民利益，監(jiān)督經(jīng)營權(quán)主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴控農(nóng)地用途，督促經(jīng)營權(quán)主體履行耕地保護等各項義務(wù)。

?（四）完善配套機制，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能

??????? 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性，是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之后經(jīng)營權(quán)的一項重要權(quán)能。實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的抵押，需要建立完善的經(jīng)營權(quán)抵押機制。首先，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作。對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)頒證，確定土地經(jīng)營權(quán)的主體、經(jīng)營土地范圍、期限，作為經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)利象征和義務(wù)依據(jù)，為經(jīng)營權(quán)的抵押奠定基礎(chǔ)。其次，建立專業(yè)的經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)。抵押的前提是抵押物價值的可計量性，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為一項土地權(quán)利，其計量存在一定的困難。要通過專業(yè)手段，對經(jīng)營權(quán)的價值進行可靠計量，包括土地本身價值計量，即土壤肥力、土壤成分、鹽堿程度等方面進行綜合的技術(shù)評估和定價；還包括當(dāng)?shù)丨h(huán)境對土地收益的影響，即當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件、降水量等；還包括對土地適宜種植的農(nóng)作物近10年的產(chǎn)量收益分析等。最后，確定經(jīng)營權(quán)抵押償還順序。經(jīng)營權(quán)作為次生性用益物權(quán)，具有物權(quán)的占有、使用、受益和處分權(quán)能，在經(jīng)營權(quán)抵押后需償還時，應(yīng)將其各項權(quán)能的償還順序確定為收益權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)。在經(jīng)營權(quán)抵押主體難以償還抵押的金額時，金融機構(gòu)優(yōu)先收取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)上的地上附著物的收益權(quán)，如不能抵償，再依次取得經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)，這在一定程度上能夠緩解經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)困難，緩解抵押困境。