首發(fā)于2023年1月10日 《英國金融時(shí)報(bào)》FT中文網(wǎng)

現(xiàn)代慈善公益的美好理念是公權(quán)力和私權(quán)利各自獨(dú)立，同時(shí)彼此配合。而《慈善法》實(shí)施這幾年的現(xiàn)狀，對(duì)這一美好理念提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

中國現(xiàn)行《慈善法》是2016年通過的，不到五年時(shí)間，前年就啟動(dòng)了第二輪修改。去年12月27日，全國大人常委會(huì)對(duì)《慈善法（修訂草案）》進(jìn)行了審議，隨后向社會(huì)公眾公開征求意見，個(gè)中緣由不僅是專家說的對(duì)慈善公益的重視?！洞壬品ā返男抻喴沧C明，慈善公益并不是普通人認(rèn)為的就是一把鼻涕一把淚地捐錢捐物、不貪污那么簡單。

現(xiàn)代慈善公益在一個(gè)社會(huì)中，是公權(quán)力與私權(quán)利在制度層面、價(jià)值倫理層面最容易產(chǎn)生沖突和碰撞的地方。

慈善公益涉及的救難救助、興教助學(xué)、扶貧濟(jì)困、振興鄉(xiāng)村等很多方面，都是公權(quán)力覆蓋的地方。離開公權(quán)力，甚至和公權(quán)力產(chǎn)生沖突，慈善公益組織做事情來就寸步難行。

但是，現(xiàn)代慈善公益又建立在保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)和私權(quán)利的基礎(chǔ)上。慈善公益組織的大量財(cái)富來源于企業(yè)或個(gè)人捐贈(zèng)的受法律保護(hù)的非公有財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)和支配權(quán)完全屬于被授權(quán)的慈善公益組織。慈善公益組織應(yīng)該通過展開慈善公益活動(dòng)去獨(dú)立發(fā)揮第三方組織的獨(dú)特價(jià)值，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。

這是現(xiàn)代慈善公益的美好理念：公權(quán)力和私權(quán)利各自獨(dú)立，同時(shí)又能彼此配合。而事實(shí)上，中國《慈善法》實(shí)施的這幾年，現(xiàn)實(shí)狀況對(duì)這一美好理念提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)，并不亞于在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的權(quán)力邊界、政策支持邊界的劃分。甚至，在某些情況下，慈善公益組織與公權(quán)力邊界的管理問題更為復(fù)雜。

在2016版的《慈善法》中，僅有第三十條規(guī)定：“發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開展救助時(shí)，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，及時(shí)有序引導(dǎo)開展募捐和救助活動(dòng)?！?/p>

2022年12月30日《慈善法（修訂草案）》中，第七十三條至七十八條在災(zāi)難救助方面的內(nèi)容，獨(dú)立成章，成為涵蓋應(yīng)急慈善的“第八章”。這是本次《慈善法（修訂草案）》中擴(kuò)充和變更最多的地方。這從另一個(gè)角度反映出，過去幾年中，慈善公益組織在災(zāi)難救助實(shí)操方面遇到的諸多問題。這些問題，我在自己的公眾號(hào)、抖音、B站等平臺(tái)多有論述，感興趣的讀者可以去閱讀，此處不詳述。

下面我著重從政府與公益組織協(xié)作、公益組織籌款和公益組織執(zhí)行這三方面去觀察，論述我對(duì)《慈善法（修訂草案）》中條款的擔(dān)憂、顧慮與期待。

第一、政府與公益組織協(xié)作

在慈善公益的實(shí)際操作中，特別是在災(zāi)難救助時(shí)，因?yàn)榍闆r特殊，政府掌握著非常大的主動(dòng)權(quán)。很多時(shí)候，不要說協(xié)作，就是慈善公益組織的基本權(quán)力都很難保證。

比如說：2013年雅安地震，我們當(dāng)天晚上拉著六車救災(zāi)物資到達(dá)雅安，一出高速口就被當(dāng)?shù)卣跀r住，以交通堵塞為由禁止非政府車輛進(jìn)入。

第二天早上，我去雅安市紅十字會(huì)開了中國紅十字總會(huì)志愿者的證明，仍被告知不得入內(nèi)。后來，時(shí)任中國紅十字總會(huì)常務(wù)副會(huì)長的趙白鴿會(huì)長和四川省紅十字會(huì)的工作車隊(duì)也被攔截，省市兩級(jí)紅十字會(huì)工作人員交涉多次也被禁止進(jìn)入災(zāi)區(qū)。

最后是趙白鴿會(huì)長親自給四川省分管紅十字會(huì)的副省長打了電話，然后彎著腰，非常謙卑地把電話遞給現(xiàn)場執(zhí)勤的負(fù)責(zé)人，我們才得以進(jìn)入災(zāi)區(qū)。進(jìn)入災(zāi)區(qū)后，當(dāng)?shù)卣^的交通堵塞情況根本不存在，路上幾乎沒有車，我們飛馳如電般到了蘆山縣。

《紅十字法》第十三條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得阻礙紅十字會(huì)工作人員依法履行救援、救助、救護(hù)職責(zé)”，而在災(zāi)難救助的實(shí)際操作中，對(duì)這種紅十字會(huì)而且是國家紅十字總會(huì)領(lǐng)導(dǎo)親自到現(xiàn)場，法律賦予的權(quán)益都得不到保障的情況，新修訂的《慈善法》應(yīng)當(dāng)予以足夠重視，在災(zāi)難救助中給地方政府的授權(quán)一定要慎之又慎。

再比如說，2020年武漢疫情，為什么大家捐贈(zèng)的那么多口罩、呼吸機(jī)、消毒水根本發(fā)不下去？就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣?guī)定，湖北省和武漢市的慈善會(huì)負(fù)責(zé)收錢，紅十字會(huì)負(fù)責(zé)收物，其他慈善公益組織都不得進(jìn)入。

而實(shí)際上呢，大量防疫物資和善款涌入的時(shí)候，當(dāng)?shù)丶t十字會(huì)和慈善總會(huì)根本不具備對(duì)應(yīng)的執(zhí)行能力，錢趴在銀行里，防疫物資囤在倉庫里。種種亂象以及當(dāng)?shù)卣庥龅母鞣N質(zhì)疑，我想大家都還記憶猶新。

出現(xiàn)這樣的問題后，當(dāng)時(shí)的民政部門就要求慈善公益組織每天匯報(bào)善款支出情況，其結(jié)果像擊鼓傳花，大家拼命地把錢往當(dāng)?shù)氐拇壬茣?huì)撥付，或者是買防疫物資發(fā)給當(dāng)?shù)丶t十字會(huì)，本來是社會(huì)滿滿的愛意，最后變成了燙手山芋，扔出去了，就算完成了愛心，其荒誕程度超出了社會(huì)公眾的想象。

正是因?yàn)檫@樣的問題，在新修訂的《慈善法》第八章應(yīng)急慈善的第七十四條、七十五條中強(qiáng)調(diào)“當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制”，以及在第七十六條規(guī)定“為應(yīng)對(duì)特別重大、重大突發(fā)事件開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撥付或者使用募得款物，在應(yīng)急處置與救援階段至少每五日公開一次募得款物的接收、分配、使用情況”等相關(guān)條款。有鑒于岷縣地震和武漢防疫的案例，在災(zāi)難救助或重大公共事件發(fā)生時(shí)，法律在政府協(xié)作方面一定不能只給一個(gè)模糊的框架，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，明確彼此的責(zé)任和權(quán)力邊界，否則就很容易在災(zāi)難救助中發(fā)生武漢防疫那樣次生的、人為的災(zāi)難，不僅不能促進(jìn)社會(huì)力量的參與，還會(huì)寒了社會(huì)各界的赤誠之心。

第二、公益組織籌款

如果一個(gè)公益組織說某個(gè)醫(yī)院設(shè)備簡陋，急需更新，大約投入20萬就可以幫助5000人，他們的生命會(huì)因新醫(yī)療設(shè)備的使用而得到挽救，希望大家捐款支持。

這種情況下，往往捐款者寥寥無幾。

但是，如果一個(gè)慈善公益組織說，有個(gè)農(nóng)村的女孩叫小雪，得了絕癥，馬上就要離世。如果大家捐贈(zèng)20萬元，可以延續(xù)她一個(gè)月的生命，幫助她度過最近的這個(gè)春節(jié)。

這種情況下，社會(huì)捐款會(huì)象雪花一樣飄來，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過20萬的需求。

這是很多專家做過的社會(huì)實(shí)驗(yàn)，這個(gè)實(shí)驗(yàn)告訴我們，社會(huì)公眾捐款的多少，往往不是依據(jù)理性的關(guān)注思考，而是更容易被感性的描述打動(dòng)。

每次發(fā)生重大災(zāi)難時(shí)，社會(huì)公眾的捐款熱情都非常高。因?yàn)榛I款容易，這就導(dǎo)致很多平時(shí)沒有救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的慈善公益組織都涌入到救災(zāi)中去，在互聯(lián)網(wǎng)上想當(dāng)然地發(fā)起項(xiàng)目籌款。

特別是經(jīng)歷過武漢防疫的社會(huì)捐款之后，很多公益組織都嘗到了甜頭。到2021年河南、山西發(fā)生水災(zāi)后，連做大病、做教育、做藝術(shù)發(fā)展的慈善公益組織都在網(wǎng)上發(fā)起了救災(zāi)籌款。

這些沒有救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的、非專業(yè)救災(zāi)的慈善公益組織，籌集到善款后，不是直接劃撥給當(dāng)?shù)卣?，就是買些沒有用的東西送到災(zāi)區(qū)，極大地浪費(fèi)了社會(huì)的愛心。受災(zāi)群眾看到那么多社會(huì)捐款，卻得不到實(shí)際的救助。

比如，有慈善公益組織給災(zāi)區(qū)買了發(fā)電機(jī)，聽上去好像很有用，但實(shí)際上根本災(zāi)區(qū)根本沒有用。為什么？災(zāi)區(qū)沒電的時(shí)候，加油站也不營業(yè)，村里買不到柴油。有電的時(shí)候，村里哪怕是抽田里的水，也要用電，而不需用發(fā)電機(jī)。因?yàn)榘l(fā)電機(jī)需要村里拿現(xiàn)金去買，村集體沒有錢。用電的話，不需要現(xiàn)金，可以欠賬。最終那些發(fā)電機(jī)除了在慈善公益組織的進(jìn)度反饋和給捐贈(zèng)人的報(bào)告上出現(xiàn)外，基本上就是在庫房里扔著。

所以，對(duì)修訂的《慈善法》第七十七條規(guī)定“ 慈善組織為應(yīng)對(duì)特別重大、重大突發(fā)事件，無法在開展公開募捐活動(dòng)前辦理募捐方案備案的，應(yīng)當(dāng)在公開募捐活動(dòng)開始后十日內(nèi)補(bǔ)辦備案手續(xù)”，我不僅持反對(duì)意見，而且還建議修改成，只有備案30天以上的救災(zāi)項(xiàng)目才能在緊急救災(zāi)中發(fā)起社會(huì)公眾籌款。同時(shí)，對(duì)于參與救災(zāi)的慈善公益組織，應(yīng)該有救災(zāi)專項(xiàng)基金制度。也就是說，任何慈善公益組織要參與救災(zāi)，平時(shí)就應(yīng)該就幾百萬的備用金，而不是災(zāi)難發(fā)生了，湊個(gè)項(xiàng)目就到網(wǎng)上去籌款。以避免把社會(huì)公眾的災(zāi)難，搞成慈善公益組織籌款的盛宴。

第三、公益組織執(zhí)行

在公益項(xiàng)目的執(zhí)行上，修訂的《慈善法》 第七十八條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)應(yīng)急慈善工作需要，為捐贈(zèng)款物分配送達(dá)提供便利條件。鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處和居民委員會(huì)、村民委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)積極支持各類應(yīng)急慈善活動(dòng)，為捐贈(zèng)款物分配送達(dá)、信息統(tǒng)計(jì)等提供力所能及的幫助”。

我認(rèn)為這一條款的規(guī)定也是欠妥的，毫無疑問是給了很多沒有經(jīng)驗(yàn)、不專業(yè)的慈善公益組織參與救災(zāi)時(shí)，讓地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村委會(huì)為其錯(cuò)誤買單的法律依據(jù)，甚至?xí)蔀樗麄冇梅?、用道德去綁架地方干部的工具?/p>

比如說，2008年汶川地震時(shí)，有不少慈善公益組織不管地方政府是否需要，就把大量舊衣服運(yùn)送到災(zāi)區(qū)。一開始，這的確對(duì)災(zāi)區(qū)解決老百姓御寒起到了積極作用，但源源不斷的舊衣服后來就成為地方政府手上的一個(gè)“山芋”，舊衣服堆在廣場上，根本沒有人去拿，反而成了一個(gè)新的細(xì)菌傳染源。當(dāng)?shù)卣疀]有辦法，只有在半夜三更，偷偷摸摸運(yùn)到河灘地去，用汽油燒掉。

還有，前面說的河南、山西的水災(zāi)，除了很多慈善公益組織捐贈(zèng)了一些沒有用的發(fā)電機(jī)以外，甚至是一些專業(yè)的救災(zāi)組織，給村里捐一臺(tái)抽水機(jī)，只配20米的水管，村里根本沒有辦法用。

還有，在每次救災(zāi)中都泛濫成災(zāi)的方便面和各種餅干，弄到當(dāng)?shù)乩习傩找荒暌院蠖汲圆煌?，開玩笑說，拿去喂豬，豬都不喜歡吃。

還有，很多公益組織為了貪圖救災(zāi)數(shù)據(jù)好看，明明這個(gè)村里有300戶人，卻只給送50份救災(zāi)物資，送來后村里沒有辦法往下發(fā)，這些公益組織又反而指責(zé)村干部不作為，不配合。

甘肅岷縣地震救災(zāi)我也參加了，我在救災(zāi)現(xiàn)場就看到，很多孩子脫了雨靴，光著腳在地上跑著玩，有人就拍了照片，說災(zāi)區(qū)的孩子沒有鞋子穿，要給他們捐鞋子。

還有云南魯?shù)榈牡卣?，因?yàn)榈乩憝h(huán)境復(fù)雜道路中斷，部隊(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)都非常困難。一窩蜂涌入的慈善公益組織更是進(jìn)不到災(zāi)區(qū)，大家就把救災(zāi)物資弄在縣城里擺攤發(fā)放，然后反饋給不知情的捐贈(zèng)人，說捐贈(zèng)的物資已經(jīng)到位。

諸如以上例證，在救災(zāi)中舉不勝舉，甚至還是普遍存在的，請立法者一定要從地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村兩委工作人員的角度想一想，把條款定得細(xì)一點(diǎn)，不要再制造荒唐事。

嚴(yán)格地講，從2008年后，政府的緊急救災(zāi)能力一直在提升，“國家隊(duì)”的救災(zāi)水平比民間慈善公益組織高很多。

慈善公益組織在大面積救災(zāi)方面，基本起不到什么有效的作用。如果我們把救災(zāi)比喻為一個(gè)人體的血脈，那么政府在主動(dòng)脈的疏通方面基本上沒有大問題，慈善公益組織其實(shí)在毛細(xì)血管層面上有很多事情可以做。

如果是沒有救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的慈善公益組織，他們不但看不到毛細(xì)血管，還總是在主動(dòng)脈上浪費(fèi)功夫。為了籌集到善款，為了得到社會(huì)公眾的認(rèn)同，很多慈善公益組織往往不清楚自己的定位，常常在救災(zāi)中把自己弄成當(dāng)?shù)卣葹?zāi)的監(jiān)督者，把自己弄成調(diào)查記者，給政府的救災(zāi)工作找毛病，繼而造成救災(zāi)中地方政府對(duì)慈善公益組織的不信任，找出各種理由拒絕慈善公益組織的介入。

在災(zāi)難救助中，慈善公益組織除了應(yīng)當(dāng)協(xié)助當(dāng)?shù)卣慊蠲?xì)血管以外，更多的工作是在災(zāi)后重建中做一些人的工作，解決政府公共政策不足以覆蓋或解決的當(dāng)?shù)貍€(gè)性化困難，這些事情恰好又是需要時(shí)間去調(diào)研，需要時(shí)間去和當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商的。

但是，新修訂的《慈善法》第七十六條規(guī)定“為應(yīng)對(duì)特別重大、重大突發(fā)事件開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撥付或者使用募得款物，在應(yīng)急處置與救援階段至少每五日公開一次募得款物的接收、分配、使用情況”根本就沒有考慮到這個(gè)問題，依然是按照想象中的緊急救災(zāi)在理解、規(guī)范慈善公益組織在救災(zāi)中的項(xiàng)目執(zhí)行，可能導(dǎo)致公益慈善組織的異化，這也是需要立法者三思的。

最后總結(jié)一下，《慈善法》看似是一個(gè)規(guī)范做好事的法律，想起來很簡單也不重要，但要把政府和慈善公益的界限、現(xiàn)代慈善公益的基本理論弄清楚也是挺不容易的一件事情。小而言之，能促進(jìn)慈善公益組織的發(fā)展，事先讓人間充滿愛的理想，大而言之，是由此入手，幫助有關(guān)部門把國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的邊界劃清楚，提供一個(gè)示范。