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作者：

湯學文，鐵科院（北京）工程咨詢有限公司

劉大磊，鐵科院（北京）工程咨詢有限公司

0 引言

中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略助推下，中資企業(yè)鐵路、電力等方面工程建設項目成為對外承包工程熱點，業(yè)務量持續(xù)保持高位。進入2009年，世界銀行（簡稱世行）制裁的中資企業(yè)數(shù)量不斷攀升，被列入制裁名單的中資企業(yè)顯著增多。中資企業(yè)在境外面臨日益嚴峻的制裁風險，截至2021年1月，已超過800家中資企業(yè)受到制裁。由于諸多境外鐵路項目在世行監(jiān)管范圍內(nèi)，且中資鐵路企業(yè)對世行制裁體系與規(guī)則不熟悉，已有中資鐵路企業(yè)受到制裁。如何規(guī)避制裁，合規(guī)高效地開展境外鐵路項目，亟待進行世行裁體系下境外鐵路項目風險分析。

1 境外鐵路項目發(fā)展現(xiàn)狀

自2000年中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略全面實施以來，中資企業(yè)境外鐵路項目迅速展開。從2009年國際化經(jīng)營布局展開，到2013年“一帶一路”倡議提出，鐵路基礎設施互聯(lián)互通作為“一帶一路”建設的優(yōu)先領域，境外鐵路工程承包迎來了前所未有的機遇。借助對外投資、工程承包、勞務合作等方式，我國境外鐵路項目總營業(yè)額實現(xiàn)了約10%的年均增幅，國際市場份額一度增至20%。

20世紀90年代以來，高鐵建設熱潮席卷全球，截至2020年1月，境外高鐵營運總里程16649km，境外高鐵計劃建設里程高達37876km，市場空間巨大。新冠肺炎疫情前，僅2019年我國就與62個“一帶一路”沿線國家簽署了6944份新合同，合同額高達1548.9億美元。2016—2021年，境外投資額與建設項目穩(wěn)步推進（見表1）。

2 世行制裁體系

世行制裁體系是指以世行為代表的國際組織，針對參與世行資助項目的企業(yè)實體、個人展開制裁的制度框架。該制裁體系性質上是行政程序，目的是防范世行托管下的資金風險。

2.1 體系發(fā)展

制裁體系通過3項規(guī)則文件由3個職能部門搭建。2006年世行監(jiān)管機構調(diào)整為：調(diào)查兼公訴機關廉政局（INT）、一級審理機關的資格暫停與取消主管辦公室（SDO）、二級審理機關的制裁委員會（SB），并最終形成2個層級的制裁程序，沿用至今。還在腐敗、欺詐2項可制裁行為外增設脅迫、共謀、妨礙3種可制裁行為，即凡使用世行貸款的一切不合規(guī)行為，均在其制裁范圍內(nèi)。2009年，基于信托財產(chǎn)以及自身聲譽考慮，世行在2個層級制裁程序前，再度增設初步暫停資格程序，形成了3個層級制裁程序。其中第1級制裁程序強制適用，第2級制裁程序由調(diào)查對象發(fā)起。2010年，世行牽頭組織歐洲復興、非洲、亞洲、美洲開發(fā)銀行，達成《聯(lián)合取消資格協(xié)議》，形成聯(lián)合制裁機制，即凡遭受協(xié)議內(nèi)任意1家銀行給予的大于1年制裁期的實體，將自動被其他簽約銀行給予同樣的制裁對待，即自動被取消參與貸款項目的資格。

2.2 制裁主體

世行制裁主體范圍廣泛，不僅承接世行項目的企業(yè)實體與個人在制裁管控范圍內(nèi)，由項目衍生的借款人、投標人、供應商、承包商與代理人、分包商、顧問團隊以及服務商等人員同樣在制裁管控范圍內(nèi)。在實操層面，不但合同項中被調(diào)查人的實體在制裁管控范圍內(nèi)，被調(diào)查人的其他實體也在制裁管控范圍內(nèi)，甚至當被調(diào)查的高管、直接負責人采取逃逸甚至死亡等極端方式企圖逃避責任時，世行制裁體系也早有預判，即被調(diào)查人之繼承人或財產(chǎn)受讓人，接替其承擔制裁。

2.3 制裁程序

世行制裁體系對被調(diào)查對象執(zhí)行嚴格的制裁程序（見圖1），以保證制裁決定的合理合法。

2.4 制裁措施

當前國際鐵路項目中，世行制裁體系主要采取以下6種制裁方式，不僅針對受制裁企業(yè)，還延伸至其繼受者與轉讓者。

（1）附解除條件式的取消資格；

（2）取消資格；

（3）附條件免于取消資格；

（4）永久或無限期取消資格；

（5）譴責信；

（6）補償與其他救濟；

3 世行制裁境外鐵路項目風險分析

3.1 境外中資企業(yè)被制裁統(tǒng)計

世行制裁系統(tǒng)公布的2009—2020財年數(shù)據(jù)顯示，全球636個遭受其“取消資格”制裁的實體（不包括聯(lián)合制裁及所在子企業(yè)牽連制裁）中，我國占62個，鐵路相關企業(yè)12家，其中90%為建設施工企業(yè)（58家）。我國受制裁企業(yè)數(shù)量由2017年的21家，增加至2018年的44家，2019年高達89家。截至2020年5月15日，共計255家中資企業(yè)受到世行制裁（如加上關聯(lián)企業(yè)數(shù)量高達700家）。根據(jù)《世界銀行制裁體系年度報告》（2020年度），截至2021年1月，多達152家中資企業(yè)與個人被列入“禁止合作企業(yè)和個人名單”（List of Ineligible Firms and Individuals，又稱世行制裁黑名單），其中被制裁的中資企業(yè)已經(jīng)超過800家。

3.2 世行制裁風險因素

? ? 《世界銀行制裁體系年度報告》公布的2009—2020財年給予中資企業(yè)制裁因素中，欺詐占比高達69.1%，是最大風險因素；其余依次為：腐敗占比15.2%、共謀占比14.0%、阻礙占比1.2%、脅迫占比0.4%，中資企業(yè)境外項目受世行制裁風險因素統(tǒng)計見表2。

3.3 境外鐵路項目合規(guī)經(jīng)營困境

中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略中，隨著世行制裁更加嚴厲，合規(guī)經(jīng)營與管理要求更高。一旦受到制裁，不僅承受罰款、損壞聲譽，還波及整體行業(yè)形象，影響中國鐵路高質量發(fā)展。面對潛在的世行制裁風險，推動并確保中資企業(yè)合規(guī)經(jīng)營管理引起了國家層面的重視，《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》《合規(guī)管理體系指南》等合規(guī)管理文件頒行，將合規(guī)管理要求擴展到諸多行業(yè)。然而這些文件都不是專門針對鐵路企業(yè)境外經(jīng)營制定的，境外鐵路項目還需要認真學習、了解世界銀行制裁體系，研究出一套適宜自身的合規(guī)管理方式。

4 建議

4.1 加大對外合作，積極融入國際合規(guī)體系

境外鐵路項目建設不是孤立的項目建設，而是一次對外交流合作與投資。

（1）應強化與項目周邊國家、地區(qū)和國際組織的合作。

（2）積極融入國際合規(guī)體系，執(zhí)行以經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的《跨國公司行為準則》，積極參與OECD組織的各類國家聯(lián)絡點活動，成為合規(guī)體系規(guī)則的制定者。

（3）深化與國際非政府組織的聯(lián)動，樹立起“誠信合規(guī)的中國鐵路企業(yè)標識”。

4.2 構建合規(guī)體系，強化自身涉外法規(guī)建設

積極對外合作的同時，中資鐵路企業(yè)需要做好自身合規(guī)建設。當前，國家層面頒行的眾多合規(guī)監(jiān)管法律主要是針對大類企業(yè)行為，并不完全契合境外鐵路項目面臨的各項實操問題。

（1）在國家層面：應加快境外鐵路項目法規(guī)體系建設。

（2）在企業(yè)自身層面：更應主動作為，做到先內(nèi)部核查，再開展經(jīng)營。

4.3 加快數(shù)字治理，推進高科技合規(guī)監(jiān)督

常規(guī)層面，中資鐵路企業(yè)習慣線下經(jīng)營管理方式，然而隨著信息科技發(fā)展，未來線上線下一體化經(jīng)營管理系統(tǒng)才是合規(guī)監(jiān)管的發(fā)展方向。

（1）通過區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術，優(yōu)化引導、豐富監(jiān)管手段，顯著提升中資鐵路企業(yè)境外經(jīng)營治理能力。

（2）根據(jù)世行制裁體系的最新變化，更新監(jiān)管規(guī)則。

（3）借助我國鐵路企業(yè)內(nèi)部信息集成與協(xié)同監(jiān)管機制，探索建立我國鐵路企業(yè)境外業(yè)務合規(guī)監(jiān)測報送制度。

4.4 提升合規(guī)意識，形成行業(yè)良性發(fā)展機制

國鐵路企業(yè)海外分支機構應良性經(jīng)營，避免無序、惡性競爭。國鐵集團層面應鼓勵鐵路企業(yè)借助先進技術、接軌先進管理手段，學習合規(guī)典型案例以提升境外經(jīng)營水平與核心競爭力。

5 結束語

當前，以中國中鐵、中交集團等為代表的中資鐵路企業(yè)，在境外鐵路項目中，應對世行為代表的國際制裁時，已經(jīng)做出了有益探索和示范。中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略下，我國鐵路企業(yè)不僅要熟悉世行制裁體系，還應將合規(guī)管理踐行到境外經(jīng)營的每個細節(jié)處，此外，如果聯(lián)合體和咨詢機構參與項目，還需強化對第三方的盡職調(diào)查，妥善簽訂誠信合規(guī)條款，做到提前預防，及時規(guī)避和解決潛在的各類不合規(guī)行為。

來源：《中國鐵路》編輯部