英國文官制度

（一）英國是世界上較早實行文官制度的國家之—，19世紀30年代英國政府對文官制度進行重大改革，并于1853年制訂一整套行使至當代的制度。英國的文職官員被普遍認為是世界上優(yōu)秀的官員隊伍之一，廉潔與高效為其贏得巨大聲譽，也成為世界各國文官制度建設(shè)的樣板與楷模，然而這一切的都源自于其構(gòu)架良好而又合理的文官制度。在英國中文官并不包括組成內(nèi)閣的大臣，即與內(nèi)閣共進退的“政務(wù)官”，而僅指“事務(wù)官”，其職責是執(zhí)行當時政府的政策，而非對政黨活動的參與。他們構(gòu)成政府中所謂的“非政治”的分子，即不參與黨派之爭的人，在內(nèi)閣發(fā)生經(jīng)常更迭的情況下他們的存在保證政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性。高級文官還時時準備為大臣提供咨詢，向其提供必要的情報、知識以及實踐的經(jīng)驗。顯然服務(wù)的年限越長，他們的影響也就越大。這樣他們不但執(zhí)行既定的方針、政策和命令，而且對于這些方針、政策和命令的制定還有一定的，有時甚至是決定性的發(fā)言權(quán)。正是這后一項職能的行使，使文官成為國家機器重要的一部分，成為“永不更迭的幕后政府”。前臺是兩黨輪流秉政，后臺則永不更換，這是英國文官制度的重要特征。19世紀中葉工業(yè)資產(chǎn)階級開始進入議會，并逐步取得統(tǒng)治地位。此前由于兩黨輪流執(zhí)政使官員也經(jīng)常的發(fā)生變動，官員的任用不僅以黨派為基礎(chǔ)，而且存在著許多暗箱操作的手法，以致賣官鬻爵之事也時有發(fā)生，使政府的行政既無效率又不經(jīng)濟。1853年英國在克里米亞戰(zhàn)爭中的一個慘敗戰(zhàn)役引發(fā)國內(nèi)對于政府的腐敗和無能的猛烈抨擊，當政的帕累斯頓內(nèi)閣被迫允諾改革。1854年由當時的國會議員諾斯科特和杜維廉根據(jù)廣泛的調(diào)查，提出一項改革文官制度的方案，即著名的“諾斯科特-杜維廉報告”。提出以下四項建議：（1）將政府中的行政工作分為智力工作和機械工作兩大類，前者由大學(xué)生來擔當，后者由低級人員來充任；（2）初任人員均應(yīng)在年輕時通過選拔考核；（3）各部人員實行統(tǒng)一管理，并可在各部之間互相轉(zhuǎn)調(diào)、提升；（4）官員的提升以上級的考核報告為依據(jù)。這些建議后來均以法令的形式逐一采納并加以實施，這樣英國的近現(xiàn)代文官制度開始逐步建立起來。一個相對獨立于各個黨派的職官團體開始逐步形成，成為英國政治力量中最為穩(wěn)定的一部分。戰(zhàn)后由于文官隊伍的急劇膨脹、人浮于事、效率低下、福利待遇畸高等問題凸現(xiàn)出來，甚至出現(xiàn)有些文官不聽從大臣的命令的情形，遂令政府萌發(fā)改革之心。受政府的委托，1960年以富爾頓教授為首的“富爾頓委員會”在經(jīng)過大范圍的調(diào)查之后提出旨在建立新型文官制度的改革方案——“富爾頓報告”，其要點有：①建立文官部，統(tǒng)一文官管理；②各部建立統(tǒng)一的職級結(jié)構(gòu)，并向所有人員“開放”，打破原有的部門壟斷；③成立文官學(xué)院；④限制高級文官的權(quán)力；⑤建立對外開放交流的機制。

（二）可以說報告提出的改革方向的確切中英國文官制度中的種種弊端，但由于文官隊伍業(yè)經(jīng)成為一個強大的利益集團，所以改革面臨著既得利益者，特別是權(quán)勢深厚的高級文官的強烈反對使得報告的實施遇到巨大阻力。后來歷經(jīng)多方面的調(diào)和、讓步，還是有很大一部分得到貫徹執(zhí)行，從而使英國的文官制度的發(fā)展進入到一個新的時代。英國文官制度作為一個完整的體系，復(fù)雜而又龐大。完整的體系：關(guān)于文官的選拔制度：在英國中常任文官實行公開競考，擇優(yōu)錄取的原則，這同時也是西方國家文官制度中最具代表性的原則之一。文官選拔考試的一般形式包括筆試、口試以及實際操作考試等等，考試分兩輪：首輪考試一般多采用筆試，復(fù)試則按所招文官的職位、類別的不同，采取相對靈活的錄取方式。文官一經(jīng)錄用，非經(jīng)法定事由或辭職，即可任職終身。關(guān)于文官的紀律制度：一切文職官員（即公務(wù)人員）須自覺遵守《榮譽法典》中規(guī)定的職業(yè)道德，像司法人員一樣給任何人以公正嚴明的形象，以免引起公民對公務(wù)人員的懷疑，使國家、政府的威信受損，因此公務(wù)人員一律不準經(jīng)商或是從事與其公職部門業(yè)務(wù)有關(guān)的任何營利性事業(yè)。凡利用國家職權(quán)泄露國家機密的將根據(jù)《國家保密法》予以嚴懲，同時公務(wù)人員也不可積極參加政治活動，不得公開發(fā)表政見或?qū)φ┱我馀u、或使政府為難。關(guān)于文官的監(jiān)管制度：在英國的文官監(jiān)管制度中司法監(jiān)督的機制比較突出，1921年起英政府于各部門設(shè)立行政裁判所，受理行政人事糾紛，以監(jiān)督文官制度的運作，與此同時普通法院也有權(quán)受理關(guān)于行政機關(guān)或文官人員違法失職、越權(quán)侵權(quán)等案件。普通法院對于行政裁判所也實行一定程度的管轄，管轄手段一般采取頒布調(diào)查令、訴訟終結(jié)令與執(zhí)行令等手段，例如法院頒發(fā)訴訟終結(jié)令，以停止行政裁判所的審判活動。晉升一般要根據(jù)現(xiàn)職年資與服務(wù)成績而定，高級人員注重功績，低級人員注重年資，各部未盡相同。一般情形是任職四至六年始可升任高一級職位，升遷由各部升遷委員會加以處理。升遷委員會是臨時性的組織，其成員因處理晉升職位的不同而有所不同。升遷委員會的工作程序各部亦不一致，通常都是召集已達“升遷范圍”的人員面試，根據(jù)其應(yīng)付面試的能力以及歷年的考績來作是否晉升的建議。升遷委員會的建議系向各部人事處長或常務(wù)次官提出，并依各人的年資先后順序列成名單，一旦職位出缺，即依次升遷。按照規(guī)定時每個新進入文職部門的人都有—段試用期，依等級而定，長短不等，在一定情況下延長試用期。晉級由統(tǒng)考和本部門考績這兩個方面來決定文職人員的升遷，不過英國的行政學(xué)專家一般都不主張用考試的方法來決定文職人員的升遷。因為實踐證明服務(wù)多年的人，其考核成績—般都不如剛從學(xué)校畢業(yè)出來人員，而文職人員如把全部精力都放在應(yīng)付升級的考試上就很難專心從事他們所服務(wù)的工作。

（三）英國文官的工資待遇比較優(yōu)厚，文官的薪金高于企業(yè)職工。其工資制度強調(diào)四項原則：（1）比較平衡原則：政府文官的工資要同文官系統(tǒng)以外的廣泛可比工作的工資有一個公正的比例，同其他行業(yè)或私營企業(yè)職工的工資保持大體平衡。（2）適應(yīng)物價原則：文官的工資必須隨著物價上漲而相應(yīng)提高，以保證文官的實際收入不因物價上漲而下降。（3）同工同酬原則：主要是指婦女同男子在公職崗位上做相同的工作必須給予相同的報酬，不得歧視婦女。（4）定期提薪原則：各級文官每年按照工資等級表逐步提薪。在實際執(zhí)行中有時政府財政困難，也拖延過提薪原則，為此英國文官舉行過罷工來表示抗議，以維護定期提薪原則，保護他們的生活權(quán)利。如果在調(diào)整工資方面不能達成協(xié)議，可以提交“文官仲裁法庭”裁決，法庭庭長由就業(yè)部指定，法庭成員必須包括公職人員代表。對于高級文官工資待遇的糾紛，由特別組成的復(fù)審機構(gòu)提出意見，政府人事主管部門決定。英國文官享有幾種工資照發(fā)的休假：—是結(jié)婚、近親逝世、急迫任務(wù)需要可休“特種假”，照發(fā)全部工資；二是帶全部工資的病假可休六個月；三是帶全部工資的“年度休假”，假期長短按工齡和等級決定，最少三周，最多六周。女公職人員可以享受三個月的產(chǎn)假，產(chǎn)假期間可領(lǐng)全部工資。英國文官實行每周五天工作制，每周標準辦公時間是41-42小時。工作需要加班，領(lǐng)取相當平時工資的1.5倍加班費。英國有關(guān)文官考試、任用、考核、獎懲、培訓(xùn)、工資、待遇、晉升、調(diào)動、離職、退休、職位分類和管理機構(gòu)等的總稱，是英國政治制度的重要組成部分。英國文官制度建立于19世紀中葉，19世紀以前立法權(quán)和行政權(quán)集中于國王，官員的任免實行恩賜制。1688年確立君主立憲制，重要官員的任免由議會多數(shù)黨掌握，盛行任用私人。1700年《吏治澄清法》規(guī)定除各部大臣及國務(wù)大臣外其他官員均不得為議會下院議員，自此英國官員分政務(wù)官與事務(wù)官。19世紀初財政部等機構(gòu)在大臣之下設(shè)政務(wù)次官和常務(wù)次官，1830年常務(wù)次官在大多數(shù)部相繼設(shè)立，文官制度有了雛形。1853年議會組織專門委員會，對政府官制和人事制度進行調(diào)查，提出《麥克萊報告》。主張考選標準應(yīng)注意通才，即一般的教育程度及適應(yīng)能力，反對以應(yīng)用技術(shù)及專門知識為考選條件。職員任用必須經(jīng)過公開競爭考試，考核及格后接受訓(xùn)練兩年，按成績分派工作，這個報告對英國文官制度產(chǎn)生極大影響。阿伯丁政府委派諾斯科特和杜威廉全面調(diào)查官員任用情況，1854年二人提出諾斯科特-杜威廉報告即《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》，它提出行政效率低下的原因和4項重要建議，從此奠定英國文官制度的基礎(chǔ)。1855年5月政府頒布文官制度改革的第一個樞密院令，成立由3人組成的、不受黨派干涉的、獨立主持考選事務(wù)的文官事務(wù)委員會。

（四）1870年6月4日政府頒布關(guān)于文官制度改革的第二個樞密院令，確立公開競爭的考試制度。兩個樞密院令確立英國文官制度的重要原則，通常把1870年樞密院令的頒布作為英國文官制度正式建立的標志。此后政府在1875～1930年間先后成立各委員會，專門負責調(diào)查研究有關(guān)人事制度的問題，并頒布一些新的命令和規(guī)定。1944～1945年政府實行文官新訓(xùn)練計劃和新考核方法的兩項改革，1968年富爾頓報告對英國文官制度進行全面設(shè)計，政府采用其中的一些改革措施，這是英國文官制度上的一次最重大改革。英國文官制度的主要內(nèi)容有：職位分類制度：1950年后公務(wù)人員分為：①工業(yè)人員與非工業(yè)人員，工業(yè)人員指在國防部所屬軍工廠、海軍碼頭、郵政系統(tǒng)工作的人員和在研究單位工作的技術(shù)人員等。工業(yè)人員又分為10類，有自己特殊的工資級別，其性質(zhì)與一般文官不同，非工業(yè)人員指在行政機關(guān)辦公的文書、行政、各類專業(yè)管理人員和外交領(lǐng)事人員。②編制人員與非編制人員，編制人員指政府各部門中享有退休金權(quán)利的人員，分財政部主管與各部主管兩種。非編制人員多是各部臨時聘用或雇用的人員，其待遇和服務(wù)條件與編制人員不同。③普通行政人員與專業(yè)技術(shù)人員，普通行政人員分為行政、經(jīng)濟、情報、統(tǒng)計等類，服務(wù)條件由財政部統(tǒng)一規(guī)定，又稱“財政部等級文官”。專業(yè)技術(shù)人員分為科學(xué)與技術(shù)兩類，服務(wù)條件一般由各部規(guī)定，又稱“各部門人員”。普通行政人員在英國公務(wù)人員職位分類中占有重要位置，一般分為4級：（1）行政級，職位有常務(wù)次官、副常務(wù)次官、次官、助理次官、主管等；（2）執(zhí)行級，職位有單位主管、主干執(zhí)行官、優(yōu)級主干執(zhí)行官、主管執(zhí)行官、優(yōu)級執(zhí)行官、高級執(zhí)行官、執(zhí)行官等；（3）文書級，職位有高級文書官、文書官、秘書文書官和其他文書官以及文書助理、其他文書助理等；（4）助理文書級，職位有法律人員、統(tǒng)計人員、科學(xué)人員、工務(wù)專業(yè)人員、醫(yī)務(wù)人員、會計專業(yè)人員、郵務(wù)人員等。1968年富爾頓委員會對職位分類作了調(diào)整，將行政級、執(zhí)行級、文書級、助理文書級、專業(yè)和科學(xué)技術(shù)級、勤雜人員級等6級代之以10個職組，即綜合、科學(xué)、專業(yè)技術(shù)、訓(xùn)練、法律、警察、秘書、資料處理、研究、社會安全等，在每一職組中再根據(jù)各項工作的性質(zhì)、種類、責任大小及其所需資格條件分為若干等。考選制度：1870年樞密院命令規(guī)定凡未經(jīng)考試、未持有合格證書者一律不得擔任任何行政職務(wù)，此后常務(wù)次官以下官員都由考試錄用。①考選機關(guān)：文官考選原由各部臨時組織的考選委員會主持，考選委員會由文官事務(wù)委員會及有關(guān)各派代表1人組成，以文官委員會代表為主席，他們對應(yīng)試者進行資格審查和考試。1945年政府對考選機構(gòu)進行改革，在文官委員會下設(shè)兩個常設(shè)機構(gòu)：考選委員會，主持資格考試及個人品能測驗；終選委員會，主持口試或面談。

（五）②考試種類：公開考試，凡年齡和資格符合規(guī)定的人都可以報名參加，擇優(yōu)錄??；有限資格考試，只限政府內(nèi)部某類或某級在職人員參加；鑒定考試，對被提名的人員進行體格、年齡和性格等方面的考查，并舉行合格考試；特種考試，指專業(yè)人員的任用考試，一般的方法是個別接見。③考試方法：在實行考選制度早期考試以筆試為主，第二次世界大戰(zhàn)以后除了加大口試的比重外還增加心理測驗和實際操作等內(nèi)容。考試制度：考試制度主要是考勤和考績，以考績?yōu)橹?，進行年度的定期考評。第一次世界大戰(zhàn)前考核與晉升權(quán)完全掌握在各部部長手中，文官無從表示意見，文官委員會對此也無權(quán)干涉。1920年政府正式在各部設(shè)置晉升委員會，專管公務(wù)員的定期考績及決定廢黜等事宜，以做到各部考績晉升方面的公正無私。晉升委員會包括各部的人事管理分處主任、有關(guān)部門負責人和其他有經(jīng)驗有資歷的官員，委員會所擬定的考績處置辦法須呈報部長核準后才能實施?，F(xiàn)行的考績方法是考察報告制，晉升委員會根據(jù)文官的考績報告表和有關(guān)材料，對其進行考察與評定，評定后呈報部長核定執(zhí)行?？己私Y(jié)果不公布。但成績不良者由機關(guān)通知本人，并說明理由。本人如認為評定不當，可向部長提出申訴，請求糾正?？伎円蛩匕?0項：工作知識、人格性情、判斷力、責任心、創(chuàng)造力、可靠性、機敏適應(yīng)性、監(jiān)督能力、熱心情形、行為道德?？伎冊u分分5等：特別優(yōu)異者為A，優(yōu)良者為B，滿意者為C，平常者為D，不良者為E?？伎兘Y(jié)果通常只作為晉升的參考。晉升制度：①晉升程序：文官制度建立初文官的晉升主要是憑資歷，后經(jīng)改革后主要根據(jù)工作成就晉升。1968年富爾頓委員會建議打破過去的等級界限，從任何等級或任何部門最有能力的人中提拔，對有特殊才能者實行越級晉升制。②晉升原則：部長掌握絕對的人事管理權(quán)，不受任何晉升機構(gòu)的限制、侵犯。任何文官對有關(guān)晉升事宜均有發(fā)言權(quán)，晉升的目的是提高工作效率。晉升須以“適宜”為條件，以年終考核報告為依據(jù)。例行性職位晉升應(yīng)注重年資，負責性職位應(yīng)選賢任能，凡依仗關(guān)系取得提升資格的應(yīng)取消其資格。③晉升方法，遇有職位缺額必須增補時應(yīng)在機關(guān)內(nèi)外向有關(guān)各方發(fā)出通知，以便提出候補人名單。由個人填寫本年內(nèi)在本職工作中的表現(xiàn)和年后適宜提升的職位，通過考試加以提升，以吸收新參加工作者為主。培訓(xùn)制度：主要有：①培訓(xùn)機構(gòu)，1939年以前僅郵務(wù)部和稅務(wù)署有較健全的訓(xùn)練機構(gòu)，1944年政府開始陸續(xù)設(shè)置文官培訓(xùn)機構(gòu)。②培訓(xùn)內(nèi)容，指導(dǎo)培訓(xùn)，使文官對其服務(wù)機關(guān)的歷史、組織、規(guī)章、紀律、環(huán)境等有較深的了解，加強團體意識，提高其服務(wù)精神。實際操作培訓(xùn)，多屬技術(shù)工作。專業(yè)培訓(xùn)，文官到專門職業(yè)團體接受某種專業(yè)訓(xùn)練。③培訓(xùn)方式，有職前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)。職前培訓(xùn)指文官錄用后正式工作以前對其進行入門訓(xùn)練，為其正式任職做好準備，在職培訓(xùn)指文官參加工作以后進行的經(jīng)常的定期培訓(xùn)。主要在文官學(xué)院進行，培訓(xùn)對象包括行政實習員、高等執(zhí)行官、最高級文官。

（六）工資制度：有非工業(yè)系統(tǒng)工資和工業(yè)系統(tǒng)工資，其中高級文官實行年薪制，低級文官實行周薪制，非工業(yè)系統(tǒng)工資一般實行等級工資制。工資標準有兩種：一是由各部自行確定的本部門自行管理人員的工資標準；一是由財政部制定統(tǒng)一管理人員的工資標準。具體方法是：根據(jù)文官的職務(wù)和工作性質(zhì)將其工資分為若干等，每等設(shè)最高工資和最低工資，兩等之間保持一個幅度（高級人員不設(shè)此幅度）。政府每年根據(jù)對文官的考核成績，在這個幅度內(nèi)增加工資。工業(yè)系統(tǒng)工資一種是文官的工資和政府外部類似的私營機構(gòu)的工資保持一致或接近，任何改變都要與有關(guān)的工會協(xié)商；另一種是占該系統(tǒng)人員的絕大部分人員的工資，實行統(tǒng)一標準。文官除基本工資外政府還根據(jù)實際需要支付各種津貼，如地區(qū)津貼、轉(zhuǎn)任津貼、超勤津貼、技能津貼等。英國文官為終身制，為使文官安心工作、忠誠服務(wù)，除對其實行加薪晉級的獎勵外還對退休年金作出規(guī)定。行政道德：文官的職業(yè)道德多為不成文的“榮譽法典”所規(guī)定，文官一律不準經(jīng)商，或從事與本部業(yè)務(wù)有關(guān)的任何贏利活動。禁止文官尤其是財政部和外交部的官員參加賭博以及各種商業(yè)、金融性投機活動，禁止文官在任職期間兼任其他職務(wù)。禁止引用、出版或發(fā)表因擔任某項職務(wù)而獲得的材料，凡利用職權(quán)，泄漏國家機密的根據(jù)《國家保密法》予以嚴懲，對于被法院宣告破產(chǎn)的文官應(yīng)予撤職并不再任用。文官不得積極參加政治活動，不得公開發(fā)表政見或?qū)φ氖┱我馀u。懲戒處分：文官的懲戒權(quán)是國王的特權(quán)，由國務(wù)大臣負責行使。常務(wù)次官管理其所屬職員只對大臣負責，文官互相之間的關(guān)系是平等的，任何程序都不能影響或限制大臣對違反紀律的文官進行懲戒、行使紀律處分或受理文官最終申訴和請愿的權(quán)力。對于品行不端或犯有過失的文官，常務(wù)次官可以口頭或書面的方式單獨或在全體人員面前當眾予以警告、申誡，或呈報大臣處以停止或延期晉升、停職或撤職等處分。對文官行使撤職處分必須遵循以下程序：應(yīng)將處分的理由和事實細節(jié)通知本人，接到通知的文官有向主管大臣提出申訴的權(quán)利。文官可邀請知己好友或工會代表為自己辯護，但這種權(quán)利不是絕對的，政府可以隨意撤去其屬員的職務(wù)。監(jiān)察制度：為了保障文官的權(quán)益，對文官進行監(jiān)督，在全國逐步增設(shè)行政司法機構(gòu)。1921年建立行政裁判所，它是行使行政司法權(quán)的機關(guān)之一，普通法院也行使行政司法權(quán)，普通法院通過調(diào)卷令、訴訟終止令和執(zhí)行令對于行政裁判所的裁判活動實行一定控制。文官部還設(shè)置“文官部人力控制組”，對中央政府的文官實行控制，對各業(yè)務(wù)機構(gòu)有關(guān)開支進行監(jiān)督。文官部所屬文官的人員編制和經(jīng)費開支由財政部直接控制，人力控制組組長由財政部常務(wù)次長擔任。公務(wù)爭議的協(xié)議制度：在有關(guān)文官的待遇及工作環(huán)境等問題上發(fā)生爭議時交文官團體代表及政府代表組成的惠特利委員會協(xié)商處理，除非經(jīng)有關(guān)部會或英國財政部正式承認，文官團體不得代表某一級或某一職員的利益發(fā)言。

（七）協(xié)議談判若涉及兩個部會以上的文官，代表談判的文官團體必須經(jīng)財政部的承認。全國性的公務(wù)爭議談判由財政部人事署主持，各部會協(xié)議談判由各該部會的人事機構(gòu)掌管。在惠特利委員會中所達成的協(xié)議由雙方的代表報告各自的團體及機構(gòu)，兩者依各自的合法程序通過后再以命令方式施行該項協(xié)議。在惠特利委員會中不能達成的協(xié)議，此項爭議最后上訴于勞資仲裁法院。仲裁法院所受理的案件可由當事人提出，或由惠特利委員會協(xié)議未成而提出。該法院的仲裁為最后仲裁，雙方必須接受。官方有財政部、文官事務(wù)委員會、文官事務(wù)部，民間有勞資仲裁法院、惠特利委員會，管理機構(gòu)：財政部：財政部在1968年11月文官事務(wù)部成立之前是統(tǒng)一管理全國文官事務(wù)的機關(guān)，但首相對文官事務(wù)首先負責，財政部內(nèi)設(shè)編制及機關(guān)組織署主管除考試以外的各種人事行政事宜。文官事務(wù)委員會是1855年成立的獨立管理機構(gòu)，設(shè)有3位委員，后增為6人，均由首相奏請英王在國內(nèi)人事行政專家中任命。委員會地位獨立，不受內(nèi)閣和各部控制，不與任何政黨發(fā)生關(guān)系。內(nèi)設(shè)考選委員會、終選委員會和辦事機構(gòu)，該委員會的職責只限于舉行考試，1968年并入文官事務(wù)部。文官事務(wù)部：文官事務(wù)部于1968年據(jù)富爾頓報告建立，首相兼任文官事務(wù)大臣，日常部務(wù)則由一名國務(wù)大臣領(lǐng)導(dǎo)。常任次長是實際上的文官首長，只設(shè)一名副常任次長，其下有4名副次長，其中一人兼文官委員會首席委員。1981年11月13日文官事務(wù)部撤銷，主管的事務(wù)并入財政部和內(nèi)閣辦公廳。惠特利委員會：惠特利委員會是政府于1917年成立的一個勞資關(guān)系協(xié)調(diào)委員會，惠特利任主席，負責調(diào)查協(xié)調(diào)勞資關(guān)系。1919年這種組織被引進文官制度，用以調(diào)解文官同政府各機構(gòu)之間的矛盾和糾紛。該委員會由政府和文官團體各派27名代表組成，主席由政府代表擔任，副主席由公務(wù)員代表擔任。委員會對各種問題的處理，一律采取討論協(xié)商的辦法，其決議必須經(jīng)政府同意，并發(fā)布樞密院令、財政部備忘錄、通告或其他正式命令才能生效。政府各機構(gòu)內(nèi)也設(shè)有惠特利委員會，其組成、性質(zhì)和作用同全國惠特利委員會一樣，它的作用逐漸突出。勞資仲裁法院：勞資仲裁法院是1919年為仲裁工商企業(yè)界的勞資糾紛而建立的法院，1925年應(yīng)文官團體的要求，該法院開始兼管公務(wù)糾紛案件。設(shè)立文官特庭，該庭由法院院長或所轄各庭庭長、財政部代表、惠特利委員會代表3人組成，主要負責惠特利委員會調(diào)解而不能解決的政府與文官之間的糾紛案件。英國文官制度是西方國家建立最早的，其主要特點有：①具有穩(wěn)定的傳統(tǒng)：文官從進入政府到退休為止，在政府內(nèi)部流動較少，與外界接觸不多，容易滋長墨守成規(guī)的傾向。②重視通才教育：文官考試著重大學(xué)文化課程，錄取人員來自少數(shù)貴族學(xué)校，20世紀80年代以后雖有專業(yè)教育的呼聲，但因各方面阻力未能實現(xiàn)。③強化職業(yè)道德：文官有嚴格的職業(yè)道德和紀律，有利于樹建良好的政風和法紀。

官僚制

（一）官僚制是指所有大中型組織中由受過訓(xùn)練的專職人員組成的行政管理機構(gòu)，18世紀當人們首次用“官僚”一詞時把它當成一種新的政府形式，認為公益精神的維護得益于官僚和官員。官僚制是現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟合理性的高度體現(xiàn)，充分發(fā)展的官僚制是一個實施組織管理的嚴密的職能系統(tǒng)，它把整個社會變成一架非人格化的龐大機器，使一切社會行動都建立在功能效率關(guān)系上，以保障社會組織最大限度地獲取經(jīng)濟效益?，F(xiàn)代社會中組織管理的官僚制已經(jīng)透到每一個社會生活領(lǐng)域中，體現(xiàn)社會生活的理性化。韋伯認為這是現(xiàn)代社會不可避免的“命運”：一方面它使人們的行動逐漸淡化對價值理想和意識形態(tài)的追求，專注功能效率；另一方面無情地剝削人的個性自由，使現(xiàn)代社會深深地卷入以手段支配目的和取代目的的過程。官僚制是權(quán)力依職能和職位分工和分層、以規(guī)則為管理主體的管理方式和組織體系，亦稱科層制，它是由德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯提出。官僚制是近代社會生產(chǎn)力飛速發(fā)展、社會分工越來越細、組織規(guī)模不斷擴大的產(chǎn)物，德國社會學(xué)家韋伯較早闡釋和分析官僚制，他認為：“任何組織都是以某種權(quán)力為基礎(chǔ)的，合理—合法的權(quán)力是官僚制的基礎(chǔ)，它為管理活動、管理人員和領(lǐng)導(dǎo)者行使權(quán)力提供正式的規(guī)則?！惫倭胖萍仁且环N組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理體制，現(xiàn)代社會組織的管理就意味著按照正式規(guī)則對組織活動進行控制。中心內(nèi)容：中心概念：以合理性作為科層論的學(xué)理預(yù)設(shè)，“合理性”或“合法性”是韋伯政治社會學(xué)的中心概念，可以說他的政治理論實際上是圍繞著這兩個概念展開的，是對它們的進一步引申與發(fā)揮。合理性是韋伯科層理論的重要學(xué)理預(yù)設(shè)，韋伯認為任何一種合乎需要的統(tǒng)治都有著合理性基礎(chǔ)，既然科層制能夠穩(wěn)定地運作，并且呈現(xiàn)出等級制的權(quán)力矩陣關(guān)系，它必然也是以某種合理性作為其實現(xiàn)前提的。他認為科層制是特定權(quán)力的施用和服從關(guān)系的體現(xiàn)，具有特殊內(nèi)容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統(tǒng)治”，此處的統(tǒng)治不包括純粹暴力的控制，因而統(tǒng)治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎(chǔ)的，作為個人時他必得深刻認同信仰體系才能取得行動的一致性、連續(xù)性而不致導(dǎo)致內(nèi)心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認識排除價值判斷。也就是說合理性并不表現(xiàn)在事實的好壞之分，而是存在于看它是否被人們在信仰上認可，或者說個人對一種秩序保持它是一種合法秩序的信念，這就是這個秩序的“正當性”或它之所以存在的合理性。在正當性信念的支持之下任何來自權(quán)威的命令都會得到個人的遵從，而不論這些命令是否來自統(tǒng)治者個人或通過契約、協(xié)議產(chǎn)生的抽象法律條文、規(guī)章等命令形式。

（二）這樣一個合法性來源或正當性信念可以分為兩大類別：一類是主觀的正當性，包括情感的正當性（多表現(xiàn)為情緒的接近、親和）、價值合理性的正當性（相信一個秩序體現(xiàn)個人的美學(xué)、倫理或其他價值）、宗教的正當性（來自于對救贖需要秩序這一看法的認可）；第二類是所謂客觀的正當性，包括習慣的正當性（對已經(jīng)成為過程或重復(fù)出現(xiàn)的事實的默認以及心理學(xué)意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當性（對法律體系無論是出于內(nèi)心的抑或外在的服從）。在這五種正當性信念的統(tǒng)領(lǐng)、號召或驅(qū)使之下由內(nèi)心向行動的發(fā)展方向又可判明為四種不同的行動類型：（1）情感類型行動（情感的正當性）；（2）價值合理性類型行動（包括價值合理性和宗教合理性正當性）；（3）傳統(tǒng)類型行動（習慣的正當性）；（4）目的合理性類型行動（法律的正當性）。對行動者行動類型的分析成為韋伯社會秩序的基礎(chǔ)，他對社會體系的看法包括對科層制的理解大抵由此生發(fā)開來。韋伯根據(jù)不同的行動類型把科層制作進一步的甄別，他盡管常常在對政治問題的評價中表現(xiàn)出實證主義的傾向，但還是對不同的科層制作了價值判斷，似乎這是有違他價值中立的分析態(tài)度的初衷的。在韋伯看來科層制或許僅僅是指現(xiàn)代社會的科層制，對于其它社會而言典型的科層制是不存在的，或者至少是殘缺不全的。統(tǒng)治類型與行動類型：以命令-服從類型作為科層論的解析機理，在韋伯那里命令-服從類型往往意味著就是統(tǒng)治類型，它又是與行動類型緊緊相扣的。他認為不同的行動類型構(gòu)成不同統(tǒng)治類型的基礎(chǔ)，并發(fā)展出三種相互獨立的統(tǒng)治形式。它們是基于傳統(tǒng)背景之上的合法化統(tǒng)治、依靠個人魅力而建立的合法化統(tǒng)治和借助法律的正當性建立的合法化統(tǒng)治。它們分別被韋伯概括為傳統(tǒng)型統(tǒng)治、“卡里斯馬”型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治，這三種統(tǒng)治形式又可被指稱為三種命令-服從類型。在第一種命令-服從類型中個人出于由來已久的忠誠而服從一個領(lǐng)袖，人們認為領(lǐng)袖擁有權(quán)力是因為領(lǐng)袖本人及其祖輩從來就處于統(tǒng)治者的地位，統(tǒng)治者因據(jù)有傳統(tǒng)所承認的統(tǒng)治地位而具有他人服從的權(quán)威，在這一類型中家長制和世襲制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令-服從類型是三種形式中最不穩(wěn)定和最易發(fā)生變化的，它的服從者對統(tǒng)治者懷有敬畏和完全忠誠的情感，相信領(lǐng)袖具有超凡的稟性、非常的氣質(zhì)或者是魔幻般的才能，認為他因為擁有啟迪和喻示的天賦而能夠給服從者指明行動的方向，甚至能夠創(chuàng)造奇跡。在法理型命令-服從類型中由成文法律規(guī)定統(tǒng)治者的地位，在這種情況下個人對統(tǒng)治者的服從不是基于血統(tǒng)論、世襲制或情感依戀，而是根據(jù)人們所認可的法律對現(xiàn)實等級制表示承認。

（三）服從不是對個人的個性化服從，而是主要體現(xiàn)于對由法律規(guī)定的某個職位的服從。從而在此處命令—服從類型業(yè)已被物化，在所有的政治關(guān)系中拒絕傳統(tǒng)抑或“祛除巫魅”成為既定的社會法則，政治結(jié)構(gòu)體系已被完全地非人格化。韋伯顯然比較傾心于后一種命令-服從類型，他認為在三種不同類型的命令-服從類型中可能都曾產(chǎn)生過行政生活中的官僚主義化，或者說是科層化的行為。在傳統(tǒng)型和個人魅力型這些前現(xiàn)代的統(tǒng)治形式中科層化曾經(jīng)在一些個案中明顯地表現(xiàn)出來，例如中世紀哥特式建筑當然是有著結(jié)構(gòu)應(yīng)力的考慮的（它需要成立科層化的機構(gòu)具體處理這些問題）；古代地中海和近東地區(qū)以及中國和印度的簿記的合理化形式也是類似的事實。即使從國家政治看許多前現(xiàn)代的社會形態(tài)已經(jīng)通過發(fā)達而龐大的官僚主義機構(gòu)組織自身，如新帝國時期的埃及、秦代以來的中國等等。但是所有前現(xiàn)代的官僚主義都可以看成是非理性的統(tǒng)治形式，因而它們不是真正程序化的典型的科層制行政管理。比如古代的中國中通過科舉取士的辦法實現(xiàn)知識分子向官僚體制的流動，官員升降擢免也反映出官僚體制的內(nèi)部流動，然而對官員的評價卻主要基于倫理相對主義的標準以及對皇帝的忠誠程度。在這里諳熟儒家典籍并具有人文教養(yǎng)是最為重要的，官員幾乎完全避免對自身職位與職權(quán)的技術(shù)化與科學(xué)支持，并極端缺乏行政管理專業(yè)知識。由于用倫理主義的相對標準衡量官員的行為，依據(jù)一般是模糊的，官員在體制中的地位取決于上司個人的態(tài)度，從而大大發(fā)展人身依附關(guān)系。這是中國這種行政機構(gòu)特有的反官僚制和傾向世襲制的原因，反之又說明這一行政機構(gòu)的粗泛和技術(shù)上的落后。比較而言韋伯贊賞的是各種現(xiàn)代官僚主義制度，這種官僚主義制度由于其明確的技術(shù)化、理性化和非人格化而表現(xiàn)出它的合理性，所以他認為現(xiàn)代官僚主義體制是當代世界的特征。他還進一步分析現(xiàn)代科層制度所共有的而且是相互關(guān)聯(lián)的幾個要素，現(xiàn)代科層制表現(xiàn)為一整套持續(xù)一致的程序化的命令—服從關(guān)系，各級官員由于受到非政治化的管理（對他們最主要的肯定評價是技術(shù)性要求），下級必須依靠其上級的首創(chuàng)精神和解決問題的能力?？茖芋w制是法律化的等級制度，任何官員的行動方向是由處在更高一級的官員決定的。組織構(gòu)造的特點：從屬關(guān)系一般是由嚴格的職務(wù)或任務(wù)等級序列先在地安排的，在這里權(quán)力矩陣并不反映在權(quán)力的個性特點方面，而是基于職務(wù)本身的組織構(gòu)造。在科層體制內(nèi)部中每一個個體單元被分割成各自獨立的部分，并且要求完全排除個人的情感糾葛。

（四）對權(quán)力義務(wù)體系的規(guī)定細致而明晰，使得每個個人都能夠照章辦事而不致越出權(quán)力義務(wù)體系范圍。在此種情況下不允許科層個人隨意擴大其行動的閾值，并表現(xiàn)出所謂的“能動性”，這就是說個人在科層體制中已經(jīng)被物化與原子化。官僚制度就像一部運轉(zhuǎn)良好的行政機器，它要求其成員只是做好自己份內(nèi)的事，即使在一些情況下過分的程序化可能導(dǎo)致效率的低下也在所不惜。運作的指標：現(xiàn)代科層的非人格傾向，由于權(quán)力來源不是出自血統(tǒng)的或世襲的因素，而是源于建立在實踐理性基礎(chǔ)上的形式法學(xué)理論和形式法律規(guī)定的制度?？茖舆\作的主要指標是可操作性與效率，實證主義有時甚至是功利主義就大大占了上風，個人的性格和意志在這里難以有所作為，人身依附關(guān)系因為科層內(nèi)部流動的物化標準與程序化而弱化乃至消失。個人和國家財產(chǎn)的實際分離以及個人權(quán)力資源與管理手段的分離導(dǎo)致個性化權(quán)威的虛化，所有這些都表明現(xiàn)代官僚制比之前現(xiàn)代官僚制度要有效得多，并且不那么容易遭受來自內(nèi)部和外部的沖擊。官員的體制內(nèi)流動在現(xiàn)在不是由他的上司的個人好惡決定的，而是取決于制度所規(guī)定的行動的程序化、客觀化、他的年資、工作經(jīng)驗、責任心和敬業(yè)精神等等更加可以在形式上加以量化。用純粹理性主義的觀點看個人的服從對象不再是擁有特定職務(wù)的個人，而是個人擁有的特定職務(wù)，換句話說他為客觀的非個人的組織和組織目標服務(wù)。優(yōu)勢所在：現(xiàn)代科層的技術(shù)化傾向，現(xiàn)代科層擁有極為完美的技術(shù)化程序和手段，這也正是它之所以優(yōu)越于前現(xiàn)代科層體制的突出優(yōu)勢。在技術(shù)化取向的支配下現(xiàn)代科層不僅愈益倚重各類專家，而且在管理的方法和途徑上也越來越科學(xué)化、合理化，組織行為的科學(xué)化業(yè)已成為各類科層的共識。這是因為非此不足以回應(yīng)現(xiàn)代社會的無論是來自程序或是系統(tǒng)外部的種種挑戰(zhàn)，于是個人的或者說是“卡里斯馬”式的行動效應(yīng)在此無能為力，現(xiàn)在受到專家指導(dǎo)的科層的行動方式更加一絲不茍，科層的日常工作大部分與信息、各種知識、對信息的收集整理歸納、多個可行的決策方案的提出以及對這些方案的進一步的徹底的論證等等相關(guān)。不僅組織行為技術(shù)化，而且組織目標及這些目標的確立過程也技術(shù)化合理化。形式與實質(zhì)合理性：以工具-目的論作為科層論的實證指歸為了進一步深入論述官僚主義體制的合理性，同時又注意避免對不同合理性的價值判斷，韋伯試圖從事物因果關(guān)系上判明合理性的類別，從而表明他完全是在實證主義的層面上貫徹他對體現(xiàn)不同合理性的科層體制的個人傾向。據(jù)此他在邏輯上劃分出兩種合理性，即形式合理性和實質(zhì)合理性。所謂形式合理性是指在統(tǒng)治關(guān)系中行動方式傾向于在其手段和程序等方面盡可能地被加以量化，從而使得行動本身以及對行動結(jié)束后目的實現(xiàn)程序的預(yù)測成為可以被計算的任務(wù)，這是一種純粹客觀的合理性。實質(zhì)合理性則完全基于價值判斷的基礎(chǔ)，它對行動的目的和后果作出價值評價，這些評價如是否合乎宗教信仰或宗教教義，是否符合習慣，是否表現(xiàn)出某種社會美德或善行等。

（五）實質(zhì)合理性只是關(guān)乎倫理主義或道德理想的一種合理性，它僅僅對行動實現(xiàn)價值判斷，極力強調(diào)行動的社會關(guān)注，忽視行動效率，這是一種主觀合理性。而形式合理性則與之相反，它不僅把行動過程看成是可計算的，而且把目的本身也看成是可計算的。韋伯認為目的其實就是意味著社會秩序的理性化，或者說就是使它表現(xiàn)出最大程序的可計算性。因此形式合理性可以表述為工具—目的主義，實質(zhì)合理性則體現(xiàn)出倫理道德理想主義。韋伯指出實質(zhì)合理性是前資本主義社會秩序的本質(zhì)特征，在現(xiàn)代社會中這種合理性已經(jīng)基本失去它存在的社會氛圍?，F(xiàn)代社會日趨繁復(fù)的生產(chǎn)與生活，必然要求把行動的效率提到一個十分重要的位置，社會管理必然愈益科層化。在經(jīng)濟生活中受到資本主義市場經(jīng)濟法則的支配，公司不得不連續(xù)地、精確地并盡可能以更大的成本效益和更快的速度處理它的業(yè)務(wù)。在現(xiàn)代民族國家問題上現(xiàn)代國家統(tǒng)治越來越依靠科層化的管理方式，使它的軍事、司法和行政管理人員日益脫離行政管理組織的物質(zhì)手段，領(lǐng)取工資和薪金的國家行政人員徹底擺脫過去曾經(jīng)被先賦的任職條件，他們已經(jīng)被廣泛地普遍地雇員化。在公共生活領(lǐng)域中報刊等社會輿論不僅在內(nèi)部形成分工明確運作有序的機制，而且在外部也愈加和科層化的國家相互信賴，并受著受過專業(yè)訓(xùn)練的各類活動家或黨派官員的指導(dǎo)，同時社會公共空間也日益官僚主義化。在政黨政治中科層化的政黨想方設(shè)法從技術(shù)上強化其操縱人民大眾的漠不關(guān)心和“同意”能力，并精細地事先計算自己行動的過程與所能達到的結(jié)果。在韋伯看來現(xiàn)代生活的徹底科層化意味著工具-目的論已完全控制一般社會心理，資本主義合理化過程在消滅和取代其他形式生活的同時本身也傾向于變成一種目的。這種工具—目的論與現(xiàn)代社會的效率相呼應(yīng)，它或許是社會進步的表現(xiàn)，也是社會發(fā)展進程中壓倒性的世界潮流。日常生活的一切領(lǐng)域都傾向于變得取決于紀律嚴明的等級制度、合理的專業(yè)化、個人本身及其活動的條理化工具化，科層主義的統(tǒng)治是當今世界的共同命運，這一過程基本上是不可逆轉(zhuǎn)的。現(xiàn)代官僚主義：以人文回護作為科層論的社會關(guān)懷盡管官僚主義在現(xiàn)代社會是不可避免的，但在韋伯看來現(xiàn)代官僚主義仍然存在著指向人類本身的許多限制。他指出現(xiàn)代社會包括現(xiàn)代科層制度是新教改革運動的結(jié)果，從16世紀開始新教就用其自身的紀律逐漸切入信徒的個人生活和社會生活。在這里為世俗生產(chǎn)和生活而辛苦勞作不是為了世俗的享受，或是刻意追求某種行動的條理化，而是教徒們普遍感到自己有義務(wù)履行為了上帝的榮譽而盡的責任。這種天職驅(qū)使他們深深投入日常生活，個人必須通過那些平常的有時近乎瑣細的行動方能檢驗自身，并獲取自我救贖。新教運動通過求助于作為一種得到認可的天職的勞動來具體驗證這些天職的內(nèi)容，按照新教徒的理解時無休止的、不間斷的和有組織的勞動本身變成世俗生活的首要目的、來世得到超度的禁欲主義手段、復(fù)活和虔信最可靠的標志，這種以倫理和宗教信仰為世俗生活的精神取向的合理化運動無疑體現(xiàn)一種實質(zhì)合理性。

（六）不平衡的根源：但是具有諷刺意味的是新教通過成功宣揚這些主張對現(xiàn)代官僚主義的出現(xiàn)作出意義深遠的貢獻，新教運動對當代社會的影響恰恰在這一運動的實質(zhì)合理性消解之后才表現(xiàn)出它的實證價值。在現(xiàn)代社會中通過禁欲尋找天國的強烈愿望逐漸迷失了，代之以反映形式合理性的功利主義、技術(shù)主義和實證主義。對于倫理價值的熱情，讓位于缺乏人性的冷冰冰的整理、歸納、演繹、推理、計算和論證之中。為了追求效率，人們?nèi)找姘褍r值、信仰、理想棄之不顧，而幾乎在社會領(lǐng)域的各個層面都努力用被認為能夠最大限度地提高效率的機制“現(xiàn)代科層制”組織起來，也就是說全部現(xiàn)代生活被官僚制化。形式合理性與實質(zhì)合理性之間出現(xiàn)一道無法逾越的鴻溝，并且前者仍在不斷蠶食著實質(zhì)合理性的地盤。作為社會主體的個人，在龐大而且全能的科層機器面前完全無能為力，他們已被徹底地物化。韋伯認為形式合理性與實質(zhì)合理性之間的歷史的和現(xiàn)實的悖論，反映官僚主義化過程中的不平衡既是現(xiàn)代文明的獨特成就的主要根源，又是現(xiàn)代文明的局限性的主要根源。如何才能走出現(xiàn)代文明形式合理性與實質(zhì)合理性二律背反的峽口？韋伯大抵希望通過對科層主義的人文回歸擺脫這一社會困境。在他看來科層制的發(fā)展路向無疑是應(yīng)該向其中加入社會關(guān)注的因素，經(jīng)過民族國家和有作為的政治與社會活動家等現(xiàn)實因子打通形式合理性與實質(zhì)合理性之間的關(guān)隘。他既不想否定現(xiàn)代官僚制的成就，也企望能夠克服其業(yè)已被當代社會人們所普遍意識到的積弊。解決方法：意識到其存在的必要性：由于官僚主義是最難破壞的社會結(jié)構(gòu)之一，同時由于作為一種技術(shù)主義的必要性，對官僚主義決不能采取決裂的態(tài)度。試圖用擴大公共領(lǐng)域的辦法解決現(xiàn)代科層制表面上似乎在倡導(dǎo)一種民族要求，但其結(jié)果必定是大大降低效率、法律秩序和物質(zhì)發(fā)展水平這些現(xiàn)代文明成果。鑒于科層統(tǒng)治“鐵的必要性”，韋伯建議通過發(fā)展民族國家的權(quán)力來克服現(xiàn)代科層制度中存在的非理性。既然科層制的主要弊端恰恰在于它的形式合理性與非人性，從而提高民族國家的權(quán)力可以強化社會對作為人格化政治表征的民族國家的心理體認。對技術(shù)主義挑戰(zhàn)的回應(yīng)首先是提高國家在世界上的實力地位，通過經(jīng)濟發(fā)展、軍事強化、政治建設(shè)等等歷史的和現(xiàn)實的人類化的活動抒發(fā)人們深層意識和感情上的共同體情結(jié)。經(jīng)過國家政治領(lǐng)導(dǎo)人用行政手段塑造共同體新的話語體系、風俗習慣以及政治記憶，借助于民族榮譽以恢復(fù)已經(jīng)失落的價值合理性傳統(tǒng)，或許可以重新建立對倫理相對主義和道德理想主義的信心，用國家價值目標整合社會公眾，在國際關(guān)系上民族國家的固化必然帶來政治共同體的獨立性和個性化。鑄造獨立政治人格：走出現(xiàn)代科層制困境的第二個出口是鑄造政治與社會領(lǐng)導(dǎo)人的獨立的政治人格，韋伯認為官僚主義使得幾乎每一個行政領(lǐng)袖都淹沒在技術(shù)絕對主義的情景之中，這種工具主義的正當性甚至已經(jīng)成為集體無意識而得到人們的遵崇，它是一種社會不自覺的潛在魔力。

（七）在當代培育具有個性的、意志堅定目標明確、對自身行動充滿信心并且具有高度責任感的領(lǐng)導(dǎo)人已成為十分迫切的任務(wù)，這樣的領(lǐng)導(dǎo)人將是打破普遍主義的重要因素。這種領(lǐng)導(dǎo)人至少應(yīng)具備下述條件：他必須對從事的事業(yè)保持充沛的熱情，因為只有熱情才是堅定信仰的主要心理前提。唯有如此，信仰及由信仰感召的行動才可獲取它執(zhí)著的始終如一的力量源泉；他還應(yīng)該對從事的事業(yè)懷有持續(xù)的信仰，沒有信仰的熱情自然是十分淺薄的、缺乏獨創(chuàng)性的，在信仰的召喚下他的行動必然目標明確、意志堅決和負有深重的責任感及獻身精神；他的行動必須體現(xiàn)出在信仰與客觀現(xiàn)實之間的某種均衡感，他不會因為現(xiàn)實限制而修正信仰，也不會由于信仰而無視現(xiàn)實。他不是鄙薄客觀的超人，也不是隨波逐流的庸人，當然在個人意圖的實現(xiàn)歷程中信仰應(yīng)該始終處于統(tǒng)領(lǐng)與涵帶的地位。官僚制具有如下特點：正式規(guī)章：組織管理的權(quán)力建立在一整套為所有組織成員共同認可和嚴格履行的正式規(guī)則基礎(chǔ)之上，這些規(guī)則有明確的規(guī)定，所有管理人員的活動都無一例外地受這套規(guī)則的制約。這些規(guī)則是根據(jù)為完成組織目標和實現(xiàn)組織功能的需要而制定的，排除任何個人情感的因素。明確分工：組織權(quán)力橫向方面按職能分工，明確規(guī)定每個部門的職責、權(quán)限和任務(wù)，限定各自的管理范圍。各負其責，各司其職，相互配合，不得推諉或越權(quán)。權(quán)力分層：組織權(quán)力縱向方面按職位層層授權(quán)，明確規(guī)定每一個管理人員的權(quán)力和責任。職位的設(shè)立服從管理和效率的需要，不因人設(shè)位。處于中間職位的管理人員既接受上級的指揮，又對下級實施管理，組織權(quán)力的分層形成一個金字塔型的等級結(jié)構(gòu)。公務(wù)關(guān)系：在組織管理范圍內(nèi)部門以及管理人員的關(guān)系均為公務(wù)關(guān)系，在處理組織事務(wù)時應(yīng)照章辦事，不允許將私人關(guān)系摻雜在內(nèi)，更不允許因私人關(guān)系而破壞組織的正式規(guī)則。考核任命：任職資格要通過考核和任命，組織成員資格應(yīng)通過正式考核獲得，他們進入組織并占據(jù)一定職位的依據(jù)是他們經(jīng)由教育和訓(xùn)練所獲得的專門知識和技能。除最高領(lǐng)導(dǎo)者外所有的管理人員都是上級任命產(chǎn)生的，他們是專職的管理人員，領(lǐng)取固定的薪金。管理人員晉級有統(tǒng)一的標準，其薪金應(yīng)與責任和工作能力相適應(yīng)。官僚制的組織結(jié)構(gòu)和管理體制根據(jù)組織目標合理地分解組織權(quán)力，提供組織內(nèi)各方面有效合作的基礎(chǔ)，在一定程度上排除組織管理中的不穩(wěn)定因素，有助于提高組織活動的效率。但是由于官僚制在一定程度上忽視組織成員的個性特征，等級森嚴，任何行動都受到正式規(guī)則的嚴格束縛，使得組織成員的創(chuàng)造性、主動性受到壓抑，容易滋生墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)的官僚主義，組織溝通容易出現(xiàn)障礙，從而導(dǎo)致組織效率的降低。官僚制終結(jié)的表現(xiàn)是：傳統(tǒng)行政管理實現(xiàn)效率價值的能力受到懷疑；“統(tǒng)治”概念的消解與“治理”概念的出現(xiàn)；政府的運做方式、職能發(fā)生革命性的劃時代的變化；權(quán)力層級關(guān)系被破壞，官僚制畸變。

（八）公共管理的產(chǎn)生是挑戰(zhàn)官僚制的結(jié)果，它擴展與深化行政管理內(nèi)容，強調(diào)“公共性”，把解決“公共問題”、實現(xiàn)“公共利益”作為新目標，表明公共組織的變遷從內(nèi)部走向外部。后官僚制的興起是公共管理的最新背景，其主要表現(xiàn)是：組織變遷表現(xiàn)出多樣化與復(fù)雜化的特征；能否“善治”成為判斷組織模型好壞的基本標準；公共部門、私營部門和第三部門以開放的姿態(tài)出現(xiàn)；政府組織顯示自己能力從技術(shù)模仿轉(zhuǎn)向制度模仿與借鑒；人事管理走向人力資源管理時代；“虛擬政府”與“影子公共部門”有能力分擔和改善傳統(tǒng)的政府職能；權(quán)力“多中心”形成。馬克斯·韋伯的官僚制模式開創(chuàng)行政管理發(fā)展史上的新時代，其顯著的組織特征曾經(jīng)作為管理主義的經(jīng)典規(guī)范在政府間普遍流傳和應(yīng)用。在探求官僚制長期存在的主要原因時尼古拉斯·亨利認為主要原因在于：“它能夠為民主政體中的公眾解釋非常復(fù)雜的和技術(shù)性的問題，受雇的官僚行政人員某種意義上是專門人才、各行業(yè)的專家，一直肩負著解釋復(fù)雜技術(shù)和社會問題的責任?！蹦敲垂倭胖拼嬖诘脑蚬蝗绱藛?？另一方面的原因也是不容忽視的，即整個社會發(fā)展的基本條件符合官僚制模式的要求，官僚制模式為整個社會提供解決部分問題的思路。在官僚制模式盛行的時代工業(yè)革命與之同步發(fā)展，官僚組織追求效率與工業(yè)企業(yè)追求利益意義相同。官僚組織的機械式管理與早期的“經(jīng)濟人”假設(shè)不謀而合，使得官僚制模式不僅在公共部門被認可，同時也被私人部門認可。早期的行政管理的大師對“行政“的理解始終局限在兩種思維模式中，即獨立的行政和以政治為參照的行政。前者強調(diào)與行政的“分離”，后者強調(diào)與行政的“融合”，都沒有看到實現(xiàn)行政發(fā)展還必須具備的其它條件，客觀上限制變革行政模式的視野，認可官僚制模式的合理性?！靶姓鷳B(tài)”理論和新的人性假設(shè)理論提高人們對“行政”的理解水平，但“效率第一”和“行政至上”的觀念沒有動搖。對于整個社會而言人們?nèi)耘f認為“政府行政”可以解決一切危機和包攬一切社會事務(wù)，其中對行政水平和行政能力的衡量始終以“效率”為標準，而韋伯官僚制模式最可貴的就是設(shè)計一套實現(xiàn)效率的“機械規(guī)則”。工業(yè)革命后期政府管理社會事務(wù)越來越顯出艱難，官僚制模式普遍受到詰難，但在尋找新的管理模式中各國政府都在探索不同的道路。企業(yè)型政府范式被認為是“日益興起的新型政府的基礎(chǔ)”，為行政改革“提供一個強有力的概念工具”和“提供一種方法”。但并不是所有的政府都按企業(yè)型政府形式加以組織，這為官僚制模式在一定地域、時間繼續(xù)存在留下機會。與官僚制同時代存在的還有其他組織模型，包括泰勒的科學(xué)管理模型、古立克和厄威克為代表的行政管理模型、人際關(guān)系模型、組織發(fā)展模型及其他綜合模型。由于這些模型不具有比官僚制更強的力量，因此并不能代替官僚制和幫助官僚制改變存在的狀態(tài)。

（九）博茲曼和斯特勞斯曼認為：“組織理論者總是抓住官僚制等級結(jié)構(gòu)方面的替代性問題，卻絲毫不能動搖韋伯封閉性的官僚制的權(quán)力?！惫倭胖剖侨绾问ヒ来娴幕A(chǔ)呢？原因有三個方面：一是官僚制實現(xiàn)效率價值的能力受到普遍懷疑；二是政府統(tǒng)治時代結(jié)束；三是權(quán)力層級關(guān)系被破壞，官僚制畸形發(fā)展產(chǎn)生重大的惡果。歐文·修斯認為官僚制理論遇到兩個特殊的問題：其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問題；其二則在于人們不再視正規(guī)的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。由于官僚制過分強調(diào)規(guī)則，規(guī)則本身取代組織效率，變成力圖達到的目標，而不再是達到目標的手段。米歇爾·克羅澤認為：“官僚制組織本來就應(yīng)該是無效率的，甚至官僚制組織就是無法從其錯誤中吸取教訓(xùn)來改正其行為的組織?！?981年另一學(xué)者凱登認為：“為了達到官僚制的“效率”所付出的代價是沉重的，如狹隘的求同現(xiàn)象、對個人進取心和創(chuàng)造性的限制、難以忍受的一致服從、稱職但并不出色的工作表現(xiàn)以及同樣的自鳴得意。當官僚制走到極端，那么它的缺陷將會取代其優(yōu)點?！睂倭胖频姆N種否定，無不痛擊其“效率至上”的觀念，并深刻地指出官僚制實現(xiàn)效率的不可能性。從韋伯理想的官僚制模式分析出發(fā)可以看出：從某種意義上這種設(shè)計帶有理想主義的色彩，現(xiàn)實的不可能性和官僚制實施過程中的偏向從一開始就為官僚制最終的失敗埋下伏筆，限制官僚制發(fā)展的恰好是那些從一開始就認為是官僚制發(fā)展的有利條件。那些“復(fù)雜的技術(shù)和社會問題”的復(fù)雜程度超過設(shè)計者最初的想象，而且充滿多樣與動態(tài)性，甚至發(fā)展的陷阱。在許多經(jīng)濟落后的國家中官僚制組織對市場和個人的控制不僅表現(xiàn)在不能提供必要的商品和服務(wù)，而且表現(xiàn)在技術(shù)官僚控制規(guī)模的無限制擴大和對權(quán)力無節(jié)制的妄想。政府“統(tǒng)治”時代的結(jié)束是官僚制失去依存基礎(chǔ)的第二個原因，“統(tǒng)治”概念的消解與“治理”、“善治”概念的出現(xiàn)標志著政府的運作方式、職能結(jié)構(gòu)發(fā)生革命性的劃時代的變化，并且意味著：（1）政府的主體地位動搖；（2）政府的控制范圍縮?。唬?）政府職能變化；（4）衡量政府能力的標準是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；（5）其他變革。在這種變革中政府組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，資源配置與人力資源的重新劃歸、確定，權(quán)力的所有制形式變化一下子使得官僚制的金字塔式結(jié)構(gòu)完結(jié)走向另一種全新結(jié)構(gòu)圖式。政府統(tǒng)治時代的結(jié)束表明“重塑政府”的開始，一如奧斯本和蓋布勒所講的那樣：（1）政府掌舵而不是劃槳；（2）政府授權(quán)而不必躬親；（3）引進競爭機制；（4）造成使命感；（5）按成果管理；（6）顧客取向的服務(wù)；（7）開發(fā)創(chuàng)收，服務(wù)收費；（8）預(yù)見未來，重在預(yù)防；（9）下放權(quán)力，實行參與式管理；（10）以市場為導(dǎo)向。市場機制的建立、非政府組織的興起、第三部門的擴大不僅分擔政府的許多責任，而且從根本上擯棄官僚制的思維模式，并逐漸形成一套新的具有特色的新模式。

（十）權(quán)利層級關(guān)系破壞，官僚制畸形發(fā)展從根本上動搖自身存在的基礎(chǔ)，是導(dǎo)致官僚制失去依存基礎(chǔ)的第三個原因。主要表現(xiàn)是：（1）層級節(jié)制要求在所有的官僚制機構(gòu)中實行有秩序的上下級制度，機構(gòu)的各個層級都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，相應(yīng)層級賦予相應(yīng)權(quán)力并一級對一級負責。但是發(fā)展到官僚主義階段，層級節(jié)制特點雖然保留形式上的相似，但實質(zhì)上已經(jīng)發(fā)生變化：一是層級無節(jié)制增多，總的行政權(quán)力被更多的層級分解；二是層級之間的監(jiān)督監(jiān)察變成權(quán)力與權(quán)力之間的控制與被控制；三是重要權(quán)力上浮，形成權(quán)力的核心階層；四是政令不暢，一級一級暫緩，客觀上使行政效率大大降低。（2）規(guī)范化要求以法規(guī)形式對“固定的和官方的權(quán)限范圍方面”加以規(guī)定，一切行政活動都是官方的委派，一切權(quán)力都以一種穩(wěn)定性的方式加以分配，一切上崗履行職責的官員都必須符合普遍規(guī)定的任職資格。這些規(guī)定客觀上使行政管理在法律規(guī)則限制之內(nèi)活動，保障官僚制的有序運轉(zhuǎn)。但當進入官僚主義階段之后規(guī)則限制內(nèi)的活動出現(xiàn)異化，新的規(guī)則充滿利己主義和排他性，成了推諉扯皮的充足理由，無節(jié)制地制定新的規(guī)范使行政管理寸步難行。行政活動的官方委派由于對下情不了解導(dǎo)致委派成非常盲目的活動，委派者經(jīng)常把崇拜自己的人或者有利可圖的事交給自己幫派內(nèi)的人去做，形成利益集團，進而有力量為自己爭取到更多的權(quán)力，官僚制也由此被帶入歧途。（3）權(quán)力的分工首先體現(xiàn)在公私分開，官僚制行政管理把官廳活動視為與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別的事情，權(quán)力所及之處絕不能是私人生活領(lǐng)域。權(quán)限范圍因管理層級和幅度多寡有所不同，要求各司其職、各行其權(quán)、各負其責。但形成官僚主義后首先是假公濟私，為自己和朋黨撈去各方面的好處，當私欲極度膨脹后便出現(xiàn)貪污腐敗等不良行為。權(quán)力分配時盡量為自己爭取更多的管轄范圍，大權(quán)獨攬，一旦獲得足夠的權(quán)力時便權(quán)權(quán)交換、權(quán)錢交換、賣官鬻爵，走向官僚制的反面。官僚制的發(fā)展與官僚主義的興起最終形成一套官僚主義“樣式”：官僚的政治生活——追求權(quán)力；官僚的經(jīng)濟生活——金錢利益至上；官僚的文化生活——追求精神上和感官上的刺激；官僚的日常生活——享樂主義欲望得到滿足。由此官僚制范式必然走向崩潰。官僚制的結(jié)束并不是否定政府的開始，而是意味著政府新的變革。東西方國家不同的政治、經(jīng)濟背景決定官僚制終結(jié)的進程是有差異的，西方經(jīng)濟發(fā)達國家已經(jīng)開始擺脫官僚制的羈絆。而中國社會有關(guān)官僚制的思考才剛剛開始，但也并不像少數(shù)學(xué)者宣稱的那樣需要重新建立一套理想的嚴格規(guī)范的官僚制模式來補課。工業(yè)革命結(jié)束了，單純追求效率的時代結(jié)束了，官僚制也該結(jié)束了。公共管理是一種新的管理社會的理念，雖然國內(nèi)學(xué)界出現(xiàn)的多種不同觀點，但并不影響對此學(xué)科本質(zhì)上的定義。公共管理是與新公共行政學(xué)、新公共管理及“治理”緊密相連的一個概念，它的發(fā)展是以不同的階段體現(xiàn)的：第一階段是理論階段，即新公共行政學(xué)階段；第二階段是實踐階段，即新公共管理階段，強調(diào)“政府重塑”；第三階段是轉(zhuǎn)折時期，即“治理”理論時期。

（十一）為什么這樣講？1968召開的密諾布魯克會議具有里程碑的意義，它揭開公共管理的序幕。比較系統(tǒng)地闡明密諾布魯克會議的中心主題：①公共行政學(xué)學(xué)者如何將道德價值觀念注入行政過程？②如何能有效地執(zhí)行政策？③政府組織機構(gòu)與其服務(wù)對象的恰當關(guān)系是什么？這一切是對公共管理最充分的理論準備，可以稱之為理論階段，即新公共行政學(xué)階段，這一階段為80年代開始的以“新公共管理”為口號的公共管理實踐打下基礎(chǔ)。其后進入20世紀80年代，直至90年代初期西方國家特別是英、美、新、澳等國家在“新公共管理”的旗幟下把“新公共行政學(xué)”的理念變成最廣泛的行動。在英國從撒切爾夫人上臺開始政府制定最為激進的改革計劃，商業(yè)管理技術(shù)、競爭機制的建立和顧客導(dǎo)向的政府服務(wù)搞得如火如荼。在美國特別是克林頓政府期間大規(guī)模進行“政府重塑”運動，國家績效評價委員會（NPR）的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》成為整個行動的指南。在澳大利亞、新西蘭及歐洲國家中“新公共管理”不再是停留在理論上的教條，而變成轟轟烈烈的實踐活動，因此有理由認為“新公共管理”是一場把公共管理理念付諸實踐的偉大的活動。20世紀90年代由世界銀行和OECD倡導(dǎo)的“治理”概念擴大公共管理的實踐范圍，形成公共管理一次新的轉(zhuǎn)折?！爸卫怼崩碚搹娬{(diào)公共行政主體的多元化，除了政府以外其它社會力量都可以承擔公共行政職能。同時公正看待“第三部門”的崛起與公民社會的興起，在公共領(lǐng)域形成眾多的權(quán)力中心，各個權(quán)力中心競爭、合作，共同開發(fā)行政資源，提供公共服務(wù)，使公共事務(wù)的管理具有了較大的公開性，其透明度大大提高。因此“治理”理論是新公共管理實踐的進一步深化，豐富公共管理的內(nèi)容，這樣新公共行政、新公共管理和治理就成為公共管理發(fā)展的重要階段，互相之間既不能替代，也不能割裂。同時也可以看出流行的“治理”、“善治”運動并不是公共管理的全部，而公共管理也不等同于“治理”與“善治”，顯然公共管理理論已經(jīng)趨于成熟。但這種成熟并不是一帆風順的，它是挑戰(zhàn)官僚制模型的結(jié)果：公共管理是在反對官僚制的基礎(chǔ)上對傳統(tǒng)行政管理內(nèi)容的擴展與深化行政管理與公共管理最大的區(qū)別在于“行政”領(lǐng)域與“公共”領(lǐng)域的區(qū)別：關(guān)注行政領(lǐng)域是行政管理者的責任，關(guān)注“公共”領(lǐng)域是公共管理者的責任。行政管理者的視野是狹窄的，他們以官僚制模型為中心，忽視外在空間對行政的影響，并且認為只有政府才可以解決公共問題和提供公共物品，過高估計政府的能力。公共管理者則不然，它以行政管理理論為基礎(chǔ)，對政府行政管理階段的問題進行了公正的評價，看到單純的政府和單純的市場的不足，為政府重新定位。更重要的是把提供公共物品、分擔社會責任看作全社會的事情，不僅是公共部門，而且包括私人部門和第三部門。這樣在傳統(tǒng)的“行政”領(lǐng)域中政府可以充分發(fā)揮自己的能力，做自己能夠做好、做了的事情。

（十二）在“公共”領(lǐng)域中政府也可以找到自己合適的位置，關(guān)注公共領(lǐng)域的管理是政府管理者的責任，也是其他管理主體的責任，官僚制模式失去存在的基礎(chǔ)，變革組織模型也就成了政府改革的首要的和重要的任務(wù)。公共管理是對官僚制范式的揚棄，主張以多種范式改革政府公共管理時代不能拋棄政府：在所有的管理環(huán)節(jié)中政府依然是重要的和不可缺少的，那么政府以什么樣的范式存在就成為公共管理者的責任。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒主張以企業(yè)型政府范式改造政府得到普遍的認同，但這一范式是不是最好的和適應(yīng)所有政府的？答案并不肯定。仔細分析企業(yè)型政府范式的十個要素，其中包含三個基本的假設(shè)：（1）企業(yè)與政治是無關(guān)的，行政與政治也是無關(guān)的。（2）以競爭為核心的企業(yè)發(fā)展是成功的，企業(yè)效率與行政效率都是第一位的。（3）公共物品的提供必須建立在市場交易的基礎(chǔ)上，服務(wù)也是一種交易。在這三種假設(shè)中新的問題是誰是“劃槳者”和權(quán)力的“接受者”？政府作為“掌舵者”是否會凌駕于“劃槳者”之上？政府作為權(quán)力的“授予者”是否會成為“接受者“的“上司”？種種疑慮使企業(yè)型政府范式并不能成為唯一的選擇。官僚制不能解決的問題，企業(yè)型政府范式也未必能解決。各國“重塑政府”運動的實踐表明以多種范式改革政府是一種良好的選擇，不同國家，不同政治、經(jīng)濟、文化背景，不同的政府與不同的發(fā)展歷程，客觀上要求這種變革切合實際而又多姿多態(tài)、求新而不求異、求結(jié)果而不求過程，真正實現(xiàn)政府發(fā)展的目標。公共管理注重三個關(guān)系的考察：政府與政治的關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；政府與公民的關(guān)系公共管理是宏觀管理，是多主體、多領(lǐng)域、多元管理，其外在背景復(fù)雜，如何處理好與一些重要因素的關(guān)系是公共管理者的責任。主要有三個關(guān)系必須強調(diào)：（1）政府與政治的關(guān)系，公共管理強調(diào)政府與政治的特殊關(guān)系，一方面政府是管理者的政府，不是政治家的政府；另一方面管理政府必須遵守政治規(guī)則。和私營部門、第三部門不同，政府是政治家可以介入的部門，但政府管理的目的并不是為政治服務(wù)。假如政府成為政治家利用的工具，那么它就失去公共管理的意義。官僚制模式中政府是政治家利用的工具，政治對政府的控制最終體現(xiàn)在技術(shù)官僚對政治權(quán)利的控制之中。（2）政府與市場的關(guān)系，政府不能替代市場，如市場不能替代政府一樣，但政府和市場可以互為補充。政府與市場的關(guān)系是權(quán)威與制度的關(guān)系，是政治與經(jīng)濟的關(guān)系。政府與市場誰有權(quán)威誰就會獲得制定規(guī)則的權(quán)力，誰獲得制定規(guī)則的權(quán)力誰就會獲得經(jīng)濟利益并且分配社會財富。公共管理中政府和市場都存在失靈的問題，可以幫助政府的是市場機制，可以調(diào)控市場的是政府組織，政府與市場是相互依存又不能互相替代的。官僚制模式中政府與市場處于兩個極端：要么對市場采取放任的態(tài)度，政府無所作為；要么以種種名義筑起政府對市場干預(yù)、控制的籬笆，市場沒有發(fā)展的空間，最終導(dǎo)致政府與市場同時失靈。

（十三）（3）政府與公民的關(guān)系，公民是政府最大客體，也同時是政府最大的支持者。建立政府與公民之間和諧的關(guān)系有利于政府擺正自己的位置，政府應(yīng)該明白最大限度地實現(xiàn)公民利益的滿足是政府的責任，政府只有幫助公民實現(xiàn)利益的權(quán)力，而不能分享和侵占公民的利益。確立政府與公民關(guān)系的前提是始終讓公民成為政府的支持者，要如此政府只有依靠高質(zhì)量的公共政策和高質(zhì)量的服務(wù)來獲得，政府最終以不損害公民利益來獲得自身利益的滿足。官僚制模式中公民是政府的附庸，并被動地接受政府所制定的公共政策，公民無法通過建立非政府組織來提供公共服務(wù)。官僚制的目標是效率，公共管理的目標是公共利益，目標選擇與價值選擇本質(zhì)上不同。公共管理把“公共性”看作最大的特征，權(quán)力范圍的擴大突破官僚制組織的界限，曾經(jīng)屬于政府的權(quán)力可以讓私營部門和第三部門分享，曾經(jīng)是政府權(quán)限范圍內(nèi)的事件其他組織也可參與。這樣政府組織、非政府組織和私營部門在公共物品的提供方面界限變得模糊，政府組織的私利、非政府組織和私營部門的私利都變成各自內(nèi)部的事情，外部表現(xiàn)出來的共同特征即把實現(xiàn)公共利益看成共同的追求。能否解決公共問題是檢驗政府組織與非政府組織能力強弱的標志，一切導(dǎo)致公共利益受損的現(xiàn)象都可以稱為“公共問題”。官僚制組織無法解決公共問題或者只能部分解決公共問題，因此官僚制組織的公共能力是弱小的。公共管理時期政府組織和非政府組織優(yōu)勢互補使得解決公共問題變成一件非常容易的事件，公共利益也可得到更好的實現(xiàn)。解決公共問題和實現(xiàn)公共利益的手段是多樣化的，行政管理時期官僚制組織實現(xiàn)目標的手段是機械的、單一的，缺乏靈活性，并以僵死的規(guī)則限制人們的創(chuàng)造性發(fā)揮。公共管理組織的多樣性使得手段也多樣化，更快捷、方便地解決問題，實現(xiàn)目標。后官僚制時代是一個新的組織時代，它意味著在組織內(nèi)部和組織周圍發(fā)生革命性的變革。在組織內(nèi)部中組織模型變得多樣化和復(fù)雜化，在組織外部中新技術(shù)時代—特別是信息技術(shù)為代表的高科技正在日益改變和調(diào)整著各種社會關(guān)系。主要表現(xiàn)是：（一）組織變遷越來越表現(xiàn)出更加多樣化與復(fù)雜化的特征，“善治”已經(jīng)成為判斷模型好壞的基本標準。詹·庫伊曼指出因為政治系統(tǒng)具有動態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性，因此管理和治理本身也應(yīng)該是動態(tài)的、復(fù)雜的和多變的。政府組織是實施管理與治理活動的主體，針對這種多樣的、復(fù)雜的和動態(tài)的狀態(tài)，僅以一種模型對應(yīng)已經(jīng)不可能。為了適應(yīng)這種變化，實施管理與治理功能的組織更加多樣化，公共部門的模型變遷并不完全依賴企業(yè)型政府范式，私營部門的情形變得更加不可琢磨，崛起的第三部門界于公共部門與私營部門之間，非政府與非營利的特點是人們不得不思考其究竟為什么而存在。另一方面在國家與家庭之間，公民社會（市民社會）作為一個獨立的單元出現(xiàn)究竟是為了調(diào)整國家的矛盾，還是解決家庭的問題都不甚清楚。

（十四）如果再把“公共部門-第三部門-私營部門”和“國家-公民社會-家庭”兩組概念對應(yīng)起來分析，問題的邊界變得更加模糊。假設(shè)公共部門是代表國家的利益而存在，第三部門以公民社會的利益為重，那么私營部門和家庭的關(guān)系是否更加密切？組織的多樣性，組織利益的多元性，內(nèi)部關(guān)系的錯綜復(fù)雜與不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)使得模型的選擇不再是唯一的，這種情況下實現(xiàn)善治就成為模型選擇的唯一的標準。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。其有四個基本要素：（1）法治；（2）有效的行政管理；（3）實行職責和責任制；（4）政治透明性。人們往往以是否具有這四個基本要素為標準，就能夠?qū)M織模型進行必要的科學(xué)的選擇。（二）公共部門、私營部門和第三部門以更加開放的姿態(tài)出現(xiàn)，“開放性”成為組織的顯著特征官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學(xué)管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其他價值。公共管理時代是科學(xué)管理的時代也是服務(wù)于人本主義的時代，根據(jù)尼古拉斯·亨利的觀點稱對組織環(huán)境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知是組織具有開放性的顯著特征。曾經(jīng)流傳的人際關(guān)系學(xué)派、新組織發(fā)展學(xué)派、組織與環(huán)境互動學(xué)派都具有開放性的特征，但公共管理時期組織開放性的意義更加深遠：（1）政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；（2）組織無等級與公共政策的平等性；（3）公共制度（包括政治制度）的發(fā)展與進步先于技術(shù)的發(fā)展與進步，工業(yè)化模式是先進政治模式的結(jié)晶；（4）組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業(yè)集團到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等構(gòu)成整個社會完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類信息的傳輸、共享。（三）政治制度的規(guī)范與創(chuàng)新意識萌發(fā)，政府組織顯示自己能力不再以是否對外國技術(shù)模仿、移植多少為標準政府發(fā)展越來越重視自己的形象建設(shè)，對法律、制度、道德的追求遠遠超過其他，而把技術(shù)的創(chuàng)新交給企業(yè)與研究機構(gòu)來完成。在整個“重塑政府”的運動中政府依靠法律、制度、規(guī)范“掌舵”成為最重要的事情，“服務(wù)”也是政府從自身發(fā)展中切實感到應(yīng)該做的事情。許多國家并沒有走相同的道路，制度創(chuàng)新更多根據(jù)本國的實際情況而定。英國、新西蘭所走的道路與芬蘭、丹麥不同，用更具體的概念來進行總結(jié)，可以說威斯敏斯特國家采用的是“最小化模式”。他們努力分解傳統(tǒng)的公共服務(wù)機構(gòu)，讓國家提供最少的產(chǎn)品和服務(wù)，而最大限度地擴張私人領(lǐng)域的空間。相反北歐國家更多采用的是“現(xiàn)代化模式”，較少使用私有化方式。認可和創(chuàng)造某一模式始終與某一種政治制度的規(guī)范、創(chuàng)新緊密聯(lián)系在一起，模式的選擇正是制度規(guī)范的選擇。

（十五）（四）人事管理從公務(wù)員制度時代走向人力資源管理時代就公共部門而言“人”與“物”兩者之間對“人”的研究始終是最重要方面，行政管理時期側(cè)重人事制度的安排，即政治任命制度、公務(wù)員制度、集體談判制度和弱勢群體保護行動制度。而公共管理時期重在研究人事管理的改革與發(fā)展問題，其中尋求人力資源的最佳配置方案成為人事管理的中心。在經(jīng)歷“經(jīng)濟人”、“社會人”的認識之后學(xué)者們把人事管理的傳統(tǒng)功能擴展，提出人事管理的PADS四項新功能，即人力資源規(guī)劃、人力資源獲取、人力資源開發(fā)、紀律與懲戒等。公共管理中更愿意把人看作創(chuàng)造財富和價值的“資源人”，更愿意把人事問題看作一個動態(tài)的系統(tǒng)，發(fā)展的系統(tǒng)，一個與目標緊密相連的系統(tǒng)，從而使內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部關(guān)系的研究都得到重視。（五）“虛擬政府”、“e政府”、“數(shù)字政府”作為同義詞出現(xiàn)代表著在傳統(tǒng)公共部門之外出現(xiàn)“影子公共部門”，并有能力分擔和改善傳統(tǒng)的政府職能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為一個平臺支撐著公共管理虛擬領(lǐng)域的存在，無論是公共部門，還是私人部門或者第三部門，都可以借助這一平臺擴展自己的服務(wù)功能。網(wǎng)絡(luò)的普及使得傳統(tǒng)的政府職能可以延伸進家庭或者私人生活空間，傳統(tǒng)公共組織的邊界線、組織層級消失，有形組織向無形組織方向發(fā)展，直接的權(quán)力控制變成間接的制度控制，權(quán)力權(quán)威變成制度權(quán)威。其中的好處體現(xiàn)在幾個方面：（1）公共部門人力成本大幅度降低；（2）公共部門更加開放，回應(yīng)性更好；（3）公共部門信息資源利用率提高，信息的社會價值增高；（4）透明性好；（5）責任明確，公共責任全社會分擔的趨勢明顯；（6）催生數(shù)字城市、數(shù)字經(jīng)濟等一系列概念出現(xiàn)。（六）權(quán)力“多中心”形成在后官僚制時期權(quán)力中心從以政府為主體的固有的組織形態(tài)中開始分解、外移，向非政府機構(gòu)、非營利機構(gòu)和其他民間組織滲透，構(gòu)成新的相互平行的多重權(quán)力中心。集權(quán)結(jié)構(gòu)將處于瓦解狀態(tài)，在政治上（指美國）總統(tǒng)及國會已無關(guān)緊要，州政府和地方政府將成為最主要的政治實體。出現(xiàn)一種“矩陣組織的領(lǐng)導(dǎo)形式“和“多元化的領(lǐng)導(dǎo)制度”，經(jīng)濟集權(quán)也急劇減少，國家將迅速地分為地區(qū)性經(jīng)濟和專業(yè)性經(jīng)濟。其中主要原因在于政府中心讓位于市場中心，多種類型的組織都可以參與市場活動，政府依靠權(quán)力所樹立起來的權(quán)威下降，影響力日漸減小。多中心的形成使得組織呈現(xiàn)出多形態(tài)、多模型，運轉(zhuǎn)更加靈活，組織效益、公平等原則得到更好的體現(xiàn)。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗時組織發(fā)展近年來呈現(xiàn)出這樣一種趨勢：整個社會成了一個松散組織的集合體，組織內(nèi)部的自律意識加強，結(jié)構(gòu)合理科學(xué)，資源得到有效的配置，依靠法律與制度進行的宏觀控制更加有效?，F(xiàn)有的狀態(tài)清楚地表明官僚制時期開始解體，后官僚制時代已經(jīng)來臨。在這樣的大背景下公共管理的任務(wù)更加清晰，各國政府所面臨的任務(wù)也更加明確，那就是徹底丟掉對官僚制的一切幻想，調(diào)整政府發(fā)展的規(guī)范，從體制上完善管理制度，以更加積極的態(tài)度，融入后官僚制的發(fā)展潮流中。

美國國會

（一）美國國會是美國最高立法機構(gòu)，由參、眾兩院組成，兩院議員由各州選民直接選舉產(chǎn)生。參議員每州2名，共100名，任期6年，每兩年改選1/3。眾議員按各州的人口比例分配名額選出，共435名，任期兩年，期滿全部改選。兩院議員均可連任，任期不限。參眾議員均系專職，不得兼任政府職務(wù)。美國國會是行使立法權(quán)的地方，議案一般經(jīng)過提出、委員會審議、全院大會審議等程序。一院通過后送交另一院，依次經(jīng)過同樣的程序。法案經(jīng)兩院通過后交總統(tǒng)簽署，若總統(tǒng)不否決，或雖否決但經(jīng)兩院2/3議員重新通過，即正式成為法律。參眾兩院在各自議長主持下工作，眾議院議長由全院大會選舉產(chǎn)生，副總統(tǒng)是參議院的當任議長。兩院都設(shè)有許多委員會，還設(shè)有由兩院議員共同組成的聯(lián)席委員會，國會工作大多在各委員會中進行。美國國會的主要和最明顯的任務(wù)是立法，制定影響每一個美國人的法律。立法經(jīng)常需要在一些有爭議的問題上作出決定，例如醫(yī)療保險改革、戰(zhàn)爭、貿(mào)易匯率等，法案經(jīng)過一系列的審議程序后才能成為法律。美國憲法第一條指明國會的結(jié)構(gòu)、權(quán)力和運作方式，國會的兩院制是康涅狄格妥協(xié)的結(jié)果，試圖在人口較多的州擁護的弗吉尼亞方案和人口較少的州擁護的新澤西方案之間達到一個平衡。在憲法第一條的第二款和第三款中他們指定眾議院的眾議員由選民直接選舉，但是參議院的參議員由各州立法機構(gòu)選舉（后一條款在1913年通過憲法第十七條修正案之后改為由各州選民直接選舉）。憲法還規(guī)定眾議員的任期為兩年，每兩年全部改選一次，而參議員任期是六年（比美國總統(tǒng)的任期還長兩年），每兩年改選三分之一的議員，在總統(tǒng)選舉年的兩年之后進行的國會選舉稱為中期選舉。國會運作：法律的產(chǎn)生：國會和總統(tǒng)下屬的執(zhí)行機關(guān)都可以提出議案，法案的審議和討論實行三讀程序。美國憲法規(guī)定所有法案由國會自行提出，因此形式上只有國會議員有權(quán)提出法案。通常議案都是在兩院同時被提出，除非涉及到某個議院獨有的權(quán)利，例如財政或者條約，之后議院會把議案轉(zhuǎn)給有關(guān)的常設(shè)委員會。在美國中立法提案權(quán)由議員個人行使，但法案是否提交院會則要由相關(guān)的委員會決定。委員會主席通常把議案交給下屬的小組委員會審議，也可由常設(shè)委員會直接審議。小組委員會審議時經(jīng)常就議案舉行公開或秘密的聽證會，完成審議后向常設(shè)委員會提出報告（包括其建議和修正），由常設(shè)委員會對報告進一步審議和修改。若常設(shè)委員會直接審議議案，則同樣采用舉行聽證會和審議議案的方式。若常設(shè)委員會拒絕一項議案，該議案很可能就此夭折。一般而言常設(shè)委員會的報告均為全院所接受，在委員會完成議案工作、向議院報告時參議院多數(shù)派領(lǐng)導(dǎo)人或者眾議院法規(guī)委員會需要計劃公開辯論的時間。如果在全體投票中議案獲得通過，如果議案在兩院被通過的版本不同，那么兩院會成立一個會議委員會來解決分歧。

（二）如果會議委員會向議院報告的版本在兩院都得到通過，那么議案會被提交總統(tǒng)，除非議案是憲法修正案，這時候議案會被提交各州進行批準。如果總統(tǒng)簽署議案，那么議案就具有法律效力，成為法律。如果總統(tǒng)否決議案，那么議院可能會修改議案以獲得總統(tǒng)的支持，或者以2/3多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決（不能投棄權(quán)票），使議案自動成為法律。如果送達總統(tǒng)時國會會期只剩不到十天，而總統(tǒng)在會期之內(nèi)沒有簽字，那么議案被擱置，自動失效（即口袋否決權(quán)）。議會可以在下一次會議時重新引入議案，任何一個議案的表決只要有出席人數(shù)的1/5要求，就要將投票人姓名和所投結(jié)果在院報上公布，以便選民監(jiān)督。預(yù)算的產(chǎn)生：美國憲法規(guī)定國會有權(quán)征稅，而所有稅務(wù)和撥款的動議必須由眾議院提出，國會也要求總統(tǒng)準備和提交年度財政預(yù)算。財政年度亦即年度財政預(yù)算，開始日為每年10月1日。從年度財政預(yù)算的開始日之前18個月開始，美國行政管理與預(yù)算局（OMB）負責審核各部門提出的預(yù)算，并且準備總統(tǒng)在年度財政預(yù)算的開始日之前9個月提交到國會的年度預(yù)算。國會應(yīng)該在年度財政預(yù)算的開始日之前批準該預(yù)算，但是經(jīng)常預(yù)算的批準日期會超出年度財政預(yù)算的開始日，這時候國會需要通過臨時法律以使得政府可以在預(yù)算通過之前正常運行。美國憲法規(guī)定國會具有立法、代表選民發(fā)言、監(jiān)督、公眾教育、調(diào)解沖突等任務(wù)，其中立法和代表權(quán)是最重要的兩個法定職責。國會職責：立法任務(wù)：國會的主要和最明顯的任務(wù)是立法，在美國國內(nèi)國會是最高級的立法機構(gòu)，制定影響每一個美國人的法律。立法經(jīng)常需要在一些有爭議的問題上作出決定，例如聯(lián)邦預(yù)算、醫(yī)療保險改革、槍支控制以及戰(zhàn)爭和和平。但是國會并不發(fā)起它最終考慮的大部分提案，大部分提案來自于執(zhí)行機構(gòu)，而很多其它的來自政黨和利益集團。通過一系列妥協(xié)和利益交換以及大量的辯論和討論，提案的擁護者嘗試建立一個占據(jù)多數(shù)的聯(lián)盟來制定國家政策。代表任務(wù)：代表任務(wù)包含表達議員所在選區(qū)或者州的選民的意愿和需求，也包含代表更廣范圍內(nèi)的國家利益，例如環(huán)境保護。因為選民意志經(jīng)常和國家政策發(fā)生沖突，代表人物經(jīng)常和影響國家的立法任務(wù)發(fā)生沖突。例如雖然實行反傾銷稅可能對保護某些州內(nèi)的產(chǎn)業(yè)有利，但是國家的出口可能會因為面臨報復(fù)性反傾銷稅而受到損失。考慮到對于國家利益的代表以及黨派和團體之間的政治交易，議員有時也會做出與所在選區(qū)或者州的選民意志相背的行為。例如盡管聯(lián)邦黨在紐約州占據(jù)多數(shù)，但是馬丁·范布倫在任職紐約州參議員期間經(jīng)常投票擁護民主共和黨對英國的軍事行動。但是為了成功選舉連任起見，議員也經(jīng)常傾聽選民的心聲來決定自己的立場以及在投票時反對其所在的政黨和團體。從嚴格的意義上來說議員既不完全代表國家，也不完全代表所在選區(qū)或者州的選民，而是代表兩者之間的混合體。

（三）議員及其雇員在面向選民的個案服務(wù)中花費大量時間，通過個案服務(wù)后議員幫助選民處理一些事務(wù)，例如和政府部門之間的糾紛、推廣本地商業(yè)、解釋特定提案的含義和對本地選民的影響等等。監(jiān)督任務(wù)：執(zhí)行機構(gòu)負責執(zhí)行國會通過的法律，為了監(jiān)視執(zhí)行機構(gòu)的施行，國會采取一系列行動來確保通過的法律得到執(zhí)行，這是通過舉行聽證會和執(zhí)行調(diào)查、改變某個機關(guān)的預(yù)算以及對總統(tǒng)提名的執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)候選人進行審查來進行的。公眾教育任務(wù)：公眾教育任務(wù)是國會舉行公開聽證會、執(zhí)行監(jiān)督政府的權(quán)力，或者在舉行針對重要問題的公開辯論時執(zhí)行的任務(wù)。通過執(zhí)行這個任務(wù)，國會在影響到全國的問題上給公眾提供各方不同的意見。國會也決定是否以及何時舉行聽證會和辯論，這種日程控制也是公眾教育任務(wù)的多面性之一。調(diào)解任務(wù)：國會被認為是解決國內(nèi)沖突的主要機構(gòu)，代表各種種族、理念、性別、經(jīng)濟團體的利益集團向議員游說來表達不滿和尋求幫助，這使得國會在通過法律的時候盡可能滿足各種利益集團的要求，解決各方的沖突，在獲得多數(shù)利益集團的支持的過程中國會建立民眾對于國家的支持。根據(jù)美國憲法時美國為立法、司法、行政“三權(quán)分立”的聯(lián)邦制國家，國會行使立法權(quán)，以總統(tǒng)為首的政府行使行政權(quán)，法院行使司法權(quán)。國會是聯(lián)邦最高立法機構(gòu)，由參議院和眾議院組成，每兩年為一屆，首屆國會于1789年召開。美國國會享有以下職權(quán)：立法權(quán)：國會通過立法，批準政府年度財政預(yù)算并進行撥款，批準其賦稅、貿(mào)易、征兵、財政等重要內(nèi)外政策，批準政府及總統(tǒng)與外國政府和國際機構(gòu)締結(jié)的條約、協(xié)定，決定戰(zhàn)爭與和平。國會須經(jīng)眾、參兩院三分之二以上議員提議后方能修改憲法，憲法修正案須經(jīng)3/4州議會或州制憲會議批準后予以實施，國會還有權(quán)提出、審議和通過大量無須總統(tǒng)簽署的各類決議案。監(jiān)督權(quán)：國會依法監(jiān)督聯(lián)邦政府內(nèi)政、外交和人事等方面的工作，定期或不定期舉行聽證會，傳喚聯(lián)邦政府各部門官員出席作證、介紹情況或回答議員質(zhì)詢，提供國會所需報告。就行政、司法部門違法、瀆職等行為進行調(diào)查，并提出懲處建議。值得注意的是由于美國總統(tǒng)由選民選舉產(chǎn)生，而非國會選舉產(chǎn)生，所以總統(tǒng)不對國會負責，由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的政府雖受國會牽制但不受國會領(lǐng)導(dǎo)，也不對國會負責。政府只對總統(tǒng)負責，總統(tǒng)只對選民負責。國會對總統(tǒng)不具有倒閣權(quán)，因此國會的監(jiān)督權(quán)相對于英國等議會制國家要小一些。人事權(quán)：總統(tǒng)對大法官、法官、內(nèi)閣成員等政府主要官員、駐外使節(jié)的任命須經(jīng)國會參議院批準，參議院相關(guān)委員會對總統(tǒng)的提名舉行聽證會，辯論、表決、通過后提請參院全院大會表決、批準。

（四）每屆總統(tǒng)大選后如總統(tǒng)、副總統(tǒng)的選舉人票數(shù)未過半，應(yīng)由國會眾參兩院議員選舉產(chǎn)生總統(tǒng)和副總統(tǒng)。如總統(tǒng)、副總統(tǒng)均被免職、死亡、辭職或喪失履職能力，國會通過立法決定代總統(tǒng)，直至總統(tǒng)恢復(fù)履職能力或新總統(tǒng)選出為止。如副總統(tǒng)職位空缺，由總統(tǒng)提名人選，經(jīng)國會、眾參兩院以過半數(shù)表決票批準。彈劾權(quán)：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、高級行政官員、聯(lián)邦法院法官如被控犯有叛國罪、行賄受賄罪或其他重罪，國會可予以彈劾。提出彈劾案的權(quán)力屬于眾議院。程序是由數(shù)名議員告發(fā)，然后組成委員會調(diào)查取證、若彈劾根據(jù)成立，委員會起草彈劾決議案并提交眾議院大會審議，經(jīng)出席議員過半數(shù)同意即可提出彈劾案。參議院審判。審判程序與刑事訴訟程序相同。審判一般文官時以副總統(tǒng)（兼參議院院長）為主席。審判總統(tǒng)時最高法院首席大法官擔任主席，以防止國會任意處置總統(tǒng)。審判時對彈劾案逐項逐條進行聽證并表決，判決有罪或無罪。若無出席議員2/3以上的同意，不得作出有罪判決，國會還可就上述官員犯有輕罪、瀆職、行為不當?shù)冉o予斥責和申飭等處分。美國在1789—1998年遭眾議院彈劾和參議院審判的共有16人，其中總統(tǒng)2人（1868年安德魯·約翰遜和1998年威廉·杰斐遜·克林頓）、內(nèi)閣部長（國防部長）1人、法官12人、參議員1人（彈劾參議員發(fā)生于1789年，當時美國還沿用英國的制度，把參議院也作為彈劾對象），其中只有7人（全部是法官）被審判定罪并免去公職，其余9人則因?qū)ζ渲缚夭荒艹闪⒍恍袩o罪。根據(jù)美國憲法和美國會眾、參兩院議事規(guī)則時國會領(lǐng)導(dǎo)層由參議長、眾議長、臨時參議長，兩院多數(shù)黨領(lǐng)袖和督導(dǎo)、少數(shù)黨領(lǐng)袖和督導(dǎo)組成，兩院民主黨黨團主席、共和黨大會主席、兩黨政策委員會主席、競選委員會主席不是國會領(lǐng)導(dǎo)層正式成員，但作為黨內(nèi)主管領(lǐng)導(dǎo)參加國會領(lǐng)導(dǎo)層工作。人員組成：參議長：美國憲法規(guī)定參議長由副總統(tǒng)兼任，在其缺席或行使總統(tǒng)職務(wù)時由參議院選出臨時議長，或由其指定任何一位參議員主持參議院會議。按照美國會政治制度時除非眾、參兩院召開聯(lián)席會議，聽取總統(tǒng)國情咨文或到訪的外國元首、政府首腦向國會眾、參兩院發(fā)表演講，或為打破投票僵局（即議案贊成票與反對票相等時由副總統(tǒng)投下決定性的一票），副總統(tǒng)不蒞臨參議院，參加會議。眾議長：美國憲法規(guī)定時眾議長由全體眾議員選舉產(chǎn)生，雖然美國憲法未作具體規(guī)定，但眾議長一般由贏得大選或中期選舉的國會政黨領(lǐng)袖擔任，在每屆國會開幕會上由全體眾議員選舉產(chǎn)生。眾議長為眾院領(lǐng)袖，也是多數(shù)黨領(lǐng)袖，對外代表國會。眾議長系實職，有實權(quán)，任期同國會任期，可連選連任。根據(jù)眾院議事規(guī)則時眾議長擁有召集會議和宣布休會，維持會議秩序和控制會場設(shè)施，準予發(fā)言和取消發(fā)言，制定立法計劃和付諸實施，任命專門（特設(shè)）委員會、聯(lián)合委員會和聯(lián)席委員會主席和委員，批準議員、助手、官員因公出國訪問和在國內(nèi)旅行等12項權(quán)力。眾議長位列副總統(tǒng)之后，為國家第三號人物。

（五）臨時參議長：美國憲法規(guī)定副總統(tǒng)兼參議長缺席參院會議時選舉臨時參議長，根據(jù)美國會參院議事規(guī)則時每屆國會開幕會上選舉產(chǎn)生臨時參議長，行使參議長之權(quán)，臨時參議長一般由參院多數(shù)黨議員中資歷最深、任職時間最長的參議員擔任。臨時參議長系虛職，無實權(quán)，任期同國會任期，可連選連任。其主要職責是主持會議，辯論和表決各類議案，通常情況下臨時參議長指定他人代為主持會議。臨時參議長位列眾議長之后，為國家第四號人物。參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖：參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖是參院多數(shù)黨議員中職位最高的議員，由本黨團（大會）在每屆國會開幕前選舉產(chǎn)生，對內(nèi)代表本黨利益，對外則代表參議院。多數(shù)黨領(lǐng)袖須與少數(shù)黨領(lǐng)袖合作，就會議日程、議程安排、各類議案辯論和表決達成一致，并與參院各委員會主席和首席成員合作，推進立法進程。參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖：參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖是參院少數(shù)黨議員中職位最高的議員，由本黨團（大會）在每屆國會開幕前選舉產(chǎn)生，在參院中代表少數(shù)黨利益。其主要職責是維護本黨團結(jié)，增強凝聚力，推進本黨立法議程。參議院多數(shù)黨、少數(shù)黨督導(dǎo)：參議院多數(shù)黨、少數(shù)黨督導(dǎo)分別由本黨議員在每屆國會開幕前選舉產(chǎn)生，其主要任務(wù)是確保本黨議員按黨的路線和原則投票，并建議本黨領(lǐng)袖對未按要求投票的議員進行處罰。眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖：眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖在眾院本黨中的地位僅次于眾議長，由本黨團（大會）在每屆國會開幕前選舉產(chǎn)生。與眾議長保持密切關(guān)系以實現(xiàn)本黨目標，負責各類議案提交全院大會審議和表決，安排立法計劃的事宜。同時監(jiān)控全院大會進程，特別是少數(shù)黨的動向。眾議院少數(shù)黨領(lǐng)袖：眾議院少數(shù)黨領(lǐng)袖由本黨團（大會）在每屆國會開幕前選舉產(chǎn)生，代表本黨利益。其主要職責是代表眾院少數(shù)黨，領(lǐng)導(dǎo)本黨議員維護少數(shù)黨權(quán)益，制定行之有效的戰(zhàn)略，最大限度地影響眾院立法進程，在少數(shù)黨議員出任各委員會首席成員、成員的安排上有決定權(quán)。眾議院多數(shù)黨、少數(shù)黨督導(dǎo)：眾議院多數(shù)黨、少數(shù)黨督導(dǎo)分別由本黨議員在每屆國會開幕前選舉產(chǎn)生，負責就各類議案、議題的上傳下達，本黨領(lǐng)袖和議員之間的聯(lián)絡(luò)和溝通，確保按黨的路線和原則投票，并建議本黨領(lǐng)袖對未按要求投票的議員進行處罰。其他信息：大?。?/strong>參議院和眾議院最明顯的差別是它們的大小，眾議院中有各州眾議院議員435名以及華盛頓特區(qū)、關(guān)島、美屬維爾京群島、美屬薩摩亞和波多黎各的無投票權(quán)代表。而參議員來自50個州，為數(shù)100名，這也使得眾議院需要更多的法案來規(guī)范議院的辯論行為。

（六）參議院通常允許針對所有問題進行無限制的演講，但是也允許參議員通過投票來終止冗長的辯論。眾議院有專門的法案委員會，對幾乎每個提案的討論都加以時間限制，這使得眾議院在機構(gòu)比參議院更加龐大的情況下仍舊可以以比參議院更快的速度通過議案。因為數(shù)目原因，參議員通常比眾議員具有更多的媒體曝光度以及在政黨內(nèi)具有更高的地位，而眾議員則可能逐漸成為制定某個方面的政策的專家，例如財務(wù)、稅務(wù)、環(huán)境或者教育政策等。國會選舉：參議院由各州自行選舉，每州不論大小各選出兩名任期六年的參議員，每兩年有三分之一的參議員改選，但是選舉過程受到美國憲法和聯(lián)邦法律約束（憲法第一條第四款）。1913年憲法第十七條修正案通過之后各州的兩個參議員不再是由各州議會選出，而是由各州普選選出。憲法規(guī)定每兩年各州需要舉行一次眾議員選舉，而每州的眾議員數(shù)目和每個眾議員的選區(qū)由每十年經(jīng)過人口普查得到的數(shù)據(jù)決定（對于不足一個選區(qū)人口的小州，則規(guī)定由一位眾議員代表）。除了各州之外其他美國地區(qū)（例如華盛頓特區(qū)、關(guān)島、美屬維爾京群島、美屬薩摩亞和波多黎各）也選舉它們的國會代表，這些代表不參與投票，但是可以參與其他活動，例如調(diào)查和辯論。選舉候選人：參議員的資格是在就職時必須年滿30周歲，具有美國國籍必須超過9年，選舉時必須是選舉州的居民。眾議員在就職時必須年滿25周歲，具有美國國籍必須超過7年，而選舉時必須是選區(qū)的居民。有黨派的國會候選人通常需要通過一次黨內(nèi)初選，決定該政黨在普選中提名的候選人。由于黨派在美國選舉中的統(tǒng)治地位，大部分候選人都需要經(jīng)過這一程序。在初選中候選人可能在某些問題上采取激進態(tài)度，以吸引當?shù)氐狞h內(nèi)選票，但是在普選中候選人可能采取中庸的態(tài)度，以吸引中間派的選票。燕尾效應(yīng)：大部分國會議員都在重新選舉中取得勝利，這歸因于他們作為議員享有的權(quán)利和義務(wù)，例如調(diào)查選民和媒體報道等等。作為黨派的一員，他們也會在競選中幫助同一黨派的候選人，使其所在黨保持或者增強對選區(qū)的控制，這被稱為燕尾效應(yīng)，但是選民也會根據(jù)總統(tǒng)的政績來在中期選舉中改變自己的投票目標。由于每個眾議員的選區(qū)是由根據(jù)人口密度劃分的，所以在議會中占據(jù)多數(shù)地位的政黨會在每十年進行的基于人口普查數(shù)據(jù)重新劃分選區(qū)的過程中加強自身的地位，在一些時候重新劃分選區(qū)的結(jié)果使得各區(qū)選民人口差別很大，或者種族差異很大。在1962年最高法院引用平等保護條款，開始禁止這類行為。

（七）盡管最高法院保護每人一票的權(quán)利，但是政黨仍舊在重新劃分選區(qū)上嘗試加強政黨的優(yōu)勢，例如在計算機的幫助下將反對黨的支持者劃到盡可能少的選區(qū)，或者劃到盡可能多的控制穩(wěn)固的選區(qū)。議員權(quán)利：國會具有自己的信息部門，為議員提供信息服務(wù)，另外議員也具有遠高于一般民眾的工資、自己的辦公室以及數(shù)十雇員。根據(jù)憲法第一條第六款時議員也具有較少引用的特免權(quán)，在參與議會時的行為較公民有較少限制，議員的職務(wù)所需的辯論和演講也不會被以誹謗罪起訴。國會中存在大量的核心會議，最有影響力的是各黨派的核心會議，通知議員該黨派的投票策略和其他信息。其他核心會議則多數(shù)和各種利益集團有關(guān)，例如阿爾巴尼亞問題核心會議、土豆問題核心會議、運動員核心會議等等，提供給議員關(guān)于某些特定問題的信息。國會結(jié)構(gòu)：根據(jù)美國憲法時參議院名義上由美國副總統(tǒng)主持，但是副總統(tǒng)甚少引用此權(quán)利，而且他只是主持會議，沒有投票權(quán)，只有當投票結(jié)果為雙方相等時他才有權(quán)將自己的一票投到自己認為合適的一方。在副總統(tǒng)缺席時參議院會選舉一個臨時議長來主持會議，在實踐中這個禮儀性職位由參議院的多數(shù)派的資深議員輪流擔任。參議院的實際權(quán)力掌握在兩大黨派的核心會議選出的領(lǐng)導(dǎo)人和黨督手中，領(lǐng)導(dǎo)人具有首先發(fā)言、設(shè)立辯論日程、指定委員會任務(wù)和成員等權(quán)利，而黨督負責輔助領(lǐng)導(dǎo)人以及黨員交流，多數(shù)派領(lǐng)導(dǎo)人是參議院的發(fā)言人。眾議院的結(jié)構(gòu)基本和參議院類似，但是在會議開始時選出的眾議院議長具有和參議院多數(shù)派領(lǐng)導(dǎo)人類似的權(quán)利，而眾議院多數(shù)派領(lǐng)導(dǎo)人是議長的助手以及黨派的發(fā)言人。委員會：國會的大部分立法工作由各種各樣的委員會及下屬委員會進行，一般議案提出后都是先經(jīng)專業(yè)委員會研究審核，再付諸表決。委員會的成員通常是處理提案方面的專家，國會立法的效率很大程度上取決于這些委員會的效率。由于國會指派委員會處理專門的議案，而委員會成員一般是相關(guān)事務(wù)的專家，國會甚少投票反對委員會的行為，委員會負責轉(zhuǎn)交議案到下屬委員會、針對議案舉行的聽證會日程以及決定是否將議案提供給全體議員來投票。兩院中有一些常設(shè)委員的委員會，處理一些諸如預(yù)算之類的長期問題。這些常任委員會的機構(gòu)一般比其他委員會更為龐雜，而職位競爭更激烈，成員一般由兩黨的決策委員會指派。另外兩院也會針對專門的問題和議案成立特別委員會，盡管一些特別委員會可能是常設(shè)的，但是大部分特別委員會是臨時的。另外眾議院有專門用來規(guī)范法規(guī)產(chǎn)生過程的法規(guī)委員會，除了這樣的院內(nèi)委員會之外面向國會整體的委員會（例如國會圖書館聯(lián)合委員會這樣的聯(lián)合委員會和確定議案最終版本的會議委員會）由兩院議員組成。委員會主席通常由多數(shù)黨年資最深者擔任，但是如今有在委員會內(nèi)民主選舉的趨勢。

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