問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)如對(duì)明顯不屬于本機(jī)關(guān)法定職責(zé)的履職請(qǐng)求未予答復(fù)，應(yīng)否認(rèn)定為行政不作為？

解答精要

行政機(jī)關(guān)對(duì)明顯不屬于自身權(quán)限范圍的履職請(qǐng)求未予答復(fù)，不屬于行政不作為。

具體闡釋

《行訴解釋》第93條第2款規(guī)定：“人民法院經(jīng)審理認(rèn)為原告所請(qǐng)求履行的法定職責(zé)或者給付義務(wù)明顯不屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的，可以裁定駁回起訴?！币虼?，行政機(jī)關(guān)對(duì)明顯不屬于本機(jī)關(guān)法定職責(zé)的履職請(qǐng)求未予答復(fù)，不構(gòu)成行政不作為。但適用該條款時(shí)，需要進(jìn)一步對(duì)相關(guān)概念、標(biāo)準(zhǔn)予以解釋和澄清。

一、行政不作為的構(gòu)成要件

行政不作為是指行政機(jī)關(guān)負(fù)有作為義務(wù)，能夠履行，但在法定或合理期限內(nèi)不履行或拖延履行的違法行政行為。行政不作為作為特殊的侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)具備以下構(gòu)成要件：

• 1.行政機(jī)關(guān)負(fù)有特定的作為義務(wù)。行政機(jī)關(guān)特定作為義務(wù)的來(lái)源通常包括：(1）法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件規(guī)定的義務(wù);（2)根據(jù)上級(jí)行政指令產(chǎn)生的義務(wù);（3）行政協(xié)議約定的義務(wù);(4）先前行為引起的附隨義務(wù)。

• 2.行政機(jī)關(guān)具備履行該項(xiàng)義務(wù)的能力，且該項(xiàng)義務(wù)在客觀上具有履行的可能。如果行政機(jī)關(guān)不具有履行義務(wù)的能力或者客觀上不具有履行條件，也不構(gòu)成應(yīng) 當(dāng)受到否定性法律評(píng)價(jià)的行政不作為。

• 3.行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行該項(xiàng)義務(wù)。荻義的行政不作為的主要表現(xiàn)形式有：（1）不予答復(fù);（2）拒絕履行;（3)拖延履行。廣義的行政不作為除了上述三種表現(xiàn)形式，還包括不完全履行和不適當(dāng)履行。

二、行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的認(rèn)定

申請(qǐng)人的請(qǐng)求事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍。類似于法院的司法管轄權(quán)，行政機(jī)關(guān)的行政管轄權(quán)是指特定行政機(jī)關(guān)主管特定行政事務(wù)的權(quán)力。不同行政機(jī)關(guān)之間的管轄權(quán)主要包括部門管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和級(jí)別管轄權(quán)。部門管轄涉及政府不同部門之間的行政事務(wù)管轄分工，地域管轄涉及同一部門系統(tǒng)、不同地域的行政機(jī)關(guān)之間的行政事務(wù)管轄分工，級(jí)別管轄涉及同一部門系統(tǒng)、不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)之間的行政事務(wù)管轄分工。行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)劃定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍。只有行政機(jī)關(guān)具有管轄權(quán)的事項(xiàng)，才屬于行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍。超出管轄權(quán)，即不屬于行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出處理，否則即構(gòu)成越權(quán)行政。

對(duì)于是否屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍，往往需要通過(guò)實(shí)體審理作出判斷。但對(duì)于明顯不屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的，因其具有相當(dāng)?shù)拿黠@性，一般而言，法院可以不經(jīng)實(shí)體審理，直接裁定駁回起訴，以節(jié)省司法資源和訴訟成本。

但是還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確區(qū)分行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的請(qǐng)求“作為”或“不作為”的具體情形，作出不同處理：(1）行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)或拒絕履行的，裁定駁回起訴;(2)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)“履行”的，系屬超越職權(quán)，法院對(duì)此不能裁定駁回起訴，放棄審查權(quán)，而應(yīng)當(dāng)依法作出判決，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

三、判斷是否構(gòu)成“明顯” 不屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的標(biāo)準(zhǔn)

判斷是否〝明顯”，不應(yīng)當(dāng)僅以法律規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍是否作出規(guī)定或明確規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橐环矫?，有時(shí)法律規(guī)定本身并不明確，或者兩個(gè)或幾個(gè)法律規(guī)定存在交叉或空白、模糊或沖突；另一方面，法律規(guī)定即使明確，但該規(guī)定卻并不為原告和法官所熟知，或者該規(guī)定只是宇面含義明確，但對(duì)其理解仍存在一定爭(zhēng)議。判斷是否“明顯”，應(yīng)當(dāng)以一般人的通常認(rèn)知為標(biāo)淮。只有在一般人以通常的生活常識(shí)和法律知識(shí)看來(lái)，一事項(xiàng)屬于純粹民事糾紛或刑事糾紛而明顯不屬于行政權(quán)限范圍，或者該事項(xiàng)明顯不屬于此行政機(jī)關(guān)權(quán)限而屬于彼行政機(jī)關(guān)權(quán)限，才能認(rèn)定為明顯不屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限。

法律規(guī)范是否對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍作出明確規(guī)定只是判斷是否“明顯”的一個(gè)輔助標(biāo)淮。凡是法律規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限規(guī)定不明確或沖突，或者在理論或?qū)嵺`上仍存在權(quán)限爭(zhēng)議，或者只有經(jīng)過(guò)實(shí)體審理后才能判明不屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限的，不宜認(rèn)定為明顯不屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限。對(duì)此，不論行政機(jī)關(guān)作為或“不作為”，法院宜進(jìn)行實(shí)體審理，作出判決，不宜逕行裁定駁回起訴。

文章來(lái)源于：天津高院《法官智典 ? 行政審判與國(guó)家賠償卷》，人民法院出版社