【所刊論文】王逸舟：外交能力試析

王逸舟?國際關系研究?2023-05-07 20:21?發(fā)表于上海

[內容提要]?本文從能力建設的角度，探討中國外交的長期變遷和轉型發(fā)展。文章循著歷史的經緯，梳理了新中國外交史不同階段上外交使命的特點及其能力要求。全文重點聚焦于新時期外交工作有待補強的三種能力：（1）規(guī)避重大風險，為國內高質量發(fā)展提供支持的能力；（2）完善評估機制，為政策反思和糾錯創(chuàng)造條件的能力；（3）推動機制改革，為創(chuàng)造新型外交形態(tài)（“金字塔”）奠定基礎的能力。作者指出，在外交能力培育的過程中，政治的包容、社會的參與和創(chuàng)新的思維，起著關鍵的作用。

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[關鍵詞]?外交能力 ?避險 ?搭橋 ?評估機制?社會參與 ?外交轉型

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[作者簡介]?王逸舟，北京大學教授、南京大學區(qū)域國別研究院院長、中國國際關系學會副會長

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在新的形勢下，大國外交能力問題受到廣泛的關注。它既是一個重大的現(xiàn)實問題，也有值得深究的理論價值。本文結合筆者幾年來主持國家社會科學基金重大項目“新時代中國特色大國外交能力建設研究”的進展，對這一主題加以探討，提幾點看法供各方批評。

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一、外交能力的概念

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“能力”是一個寬泛的概念。通常來講，所謂能力，是特定的行為體為達成自身目標所具備或要求的本領，包括潛力、能量及將它們轉化為現(xiàn)實的才干。地球上動植物各有其繁殖能力和溝通能力，產生了豐富多樣、彼此不可替代的生態(tài)位。昆蟲、小鳥、蜥蜴能與大象、獅子、老虎安然共處于原始森林，是由于它們經過長期的進化形成了適應性的基因表達和生存能力。人類作為地球上進化最快、最復雜的生物種屬，更發(fā)展出一些獨具的品格與能力，如復雜的語言能力、精細的設計能力、強大的組織能力、多樣化的族群歷史和文明形態(tài)。在此，能力表現(xiàn)為適應本能和創(chuàng)造才能，是將潛能轉為現(xiàn)實、把實力化作利益的行為體素養(yǎng)或要件。外文里對于“能力”的解釋，有助于理解這一概念的多義。例如，英文“ability”“capacity”“skill”“competence”“power”“faculty”等詞匯都可譯成中文“能力”，然而各自表述的重點不太一樣，指向有微妙的差異。比如，ability指人在身體或精神上具備的某種力量；capacity意思是吸納、借用或保持某種東西的本事，涉及機構、群體較多；skill指專門技能，比方說“他擅長書法”；competence與“競爭”方面的本事有關；power多譯作“實力”或“權力”；faculty包含了上面幾乎所有意涵。

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與普通人的能力相比，國家體系龐大而嚴密，國家的能力更強悍。它與特定國家器物層面的實力掛鉤，如戰(zhàn)爭機器、軍事基地和動員過程，通商設施、經貿水平和財政儲備，教育投入、科技手段和行政管理等，通過各種數(shù)據(jù)得到客觀展現(xiàn)。國家能力含有意識、精神、思想、意志層面的意涵，它體現(xiàn)決策者的治理水平與追求，帶有主觀、可變的特點。這個角度觀察的國家能力，不再是器物性的而是人的能動性，表現(xiàn)為國務活動家的眼界和意愿、協(xié)調本領與糾錯能力、戰(zhàn)略規(guī)劃和危機處置的水平，綜合體現(xiàn)國家正義利用各種資源的本事。既然含有主觀的一面，就很難給出固定不變的國家能力的定義。不同的人研究時主要根據(jù)自身目標與偏好強調不同方面，有的看重政治領導力，有的側重博弈過程與斗爭力，有的強調協(xié)調和統(tǒng)籌力，有的講究重大關口的洞察力，有的重視適應變化的創(chuàng)新力，有的聚焦國家形象的塑造力，有的分析盟友體系的凝聚力，有的側重外交的財政能力與話語能力，有的考察政府的親和力，諸如此類，不一而足。它們折射出這一范疇的多色光譜?，F(xiàn)在的研究趨勢是，把國家能力的要素綜合起來，根據(jù)內外形勢和大政方針做出權重排序。從現(xiàn)實世界觀察，各國各地區(qū)的國家能力重點表現(xiàn)不同：對于最貧窮落后的國家，滿足民眾的基本溫飽，成為衡量國家能力的關鍵指標；在戰(zhàn)亂頻繁的熱點區(qū)域，國家能力主要表現(xiàn)為促談勸和的手段；一些發(fā)達的小國如瑞士、新加坡，國家能力在外交上表現(xiàn)得尤其突出（斡旋和倡議），弱勢的小國如南太、加勒比或印度洋的小島國，在國際事務中幾無聲響；韓國、澳大利亞、土耳其等中等強國，可以在國際科技、經貿和政治領域“四兩撥千斤”；美俄英法等老牌帝國，國家能力就具有全方位的構架和影響力。

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本文討論的外交能力，指一種特殊的國家資產，屬于典型的軟實力。它首先指的是外交人的智慧、韌性和能動性。與軍事、科技和經貿部門的同行不同，外交官主要憑借溝通、談判、宣示、妥協(xié)、文本，特別是語言技巧，而非器物層面的實力，來實現(xiàn)外交的基本使命（代表國家、溝通交流、獲取信息、塑造國際關系）。外交的特點，是以溝通協(xié)商和互諒互讓的和平方式，處理國家間的分歧。如果說軍事是解決國家間紛爭的最后也不得已的手段，貿易和經濟關系有時在國家間關系緊張時刻失效，那么外交在國家間關系中自始至終不可或缺。沒有外交的國際政治，只能服從赤裸裸的叢林法則。從全球范圍觀察，外交作為一種黏合劑，又是國際社會維系的條件。國際組織和各種雙邊多邊機制正是依靠外交得以推動，國際法、國際決議及重大倡議通過外交得到落實。由此看，所謂外交能力，特指外交人員維護國家根本利益、促進國家間和平與國際穩(wěn)定的職業(yè)本領，是以非暴力方式推進國家間對話與妥協(xié)的特殊才干。歷史經驗表明，外交之所以被認定為一門“藝術”，是因為面對的分歧多半不是容易處置的小事，而是涉及民族國家利益的大問題，是難于消彌的歷史糾葛或現(xiàn)實爭端。這種時刻的外交活動，若能以對話溝通而非武力、制裁或其它對抗方式，讓國家間緊張事態(tài)和緩，無異為極致的妙招。做到這一點，除了要求外交人有出色的說服能力、委婉的陳詞能力、熟練的業(yè)務能力、汲取新知識的學習能力，還需要他（她）在困境下守住外交的根本，頂住談判對手的干擾，抗住不合理的政治壓力和官僚惰性，拒絕喧囂的國內外民粹主義。外交不是萬能的，但它有很大的能動性。

外交能力還表現(xiàn)為體系內部自我調試、適應變化的一種特質。從全球外交史考察，中世紀末期意大利和地中海沿岸城邦小國的外交，主要限于教廷與主教們及背后支持他們的國王諸侯的交往，圍繞信仰皈依、皇室聯(lián)姻、轄疆分封、稅收分配的狹小領域展開，早期外交特使作為主教心腹或皇親國戚的使命（及能力），多是私臣進言上書之事。伴隨工業(yè)革命和宗教勢力的式微，資本主義時代西歐各國外交開始專業(yè)化，有關民族間世俗事務的談判成為重點，涉及軍事征服與海外殖民、貿易拓展及財政收支、帝國管理和科層建制等。外交逐漸發(fā)展成專門部門，有外國地理、習慣、語言等知識的培訓，制訂職責銜級的規(guī)范（包括使館和領事制度等）。外交能力成了國家建設的重要組成。20世紀初以來，反帝國主義革命和非殖民化浪潮席卷世界各地，一大批新興國家誕生，它們重視主權獨立和外交自主，在以聯(lián)合國憲章為中心的國際規(guī)范引導下，逐步建立了外交體系和能力。時至今日，外交已成為名副其實的全球制度，是主權國家的標配。信息化快速發(fā)展的背景下，新詞匯新嘗試（如“公共外交”“民間外交”“非政府組織外交”“多軌外交”“互聯(lián)網外交”“量子時代的外交”)層出不窮，預示外交下一輪制度創(chuàng)新。外交能力建設，也從以往囿于傳統(tǒng)外交部門的改進，朝著更大范圍的開放，加入了更多的資源和行為體。

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二、中國外交能力的進階

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衡量一個國家的外交能力，主要看其外交工作是否適應外部環(huán)境變化和本國重大需求。中國國家外交能力的提升，經歷了一個從簡單到復雜、從單一目標向多維使命的演進。中華人民共和國70多年的歷史對此做了證明。

建國初期的外交能力，主要體現(xiàn)為保障新政權站穩(wěn)腳根的建制與活動。新政權成立不久就組建了政務院（后改為國務院）外交部，在周恩來總理的直接部署下，先后選派一批政治干部和軍事干部充實外交部門，成為外交隊伍的中堅力量（包括首批建交國家的使節(jié)）；中調部、外交部等黨和國家的主管外事部門內部，也設立了分管蘇東社會主義國家、西方資本主義國家、亞非拉國家的司局單位。根據(jù)毛主席“另起爐灶”“打掃房間”“一邊倒”的戰(zhàn)略方針，外交部門加強了與以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營的合作關系，抗擊以美國為首的敵對陣營的遏制，拓展與亞非國家的聯(lián)系。周恩來展現(xiàn)的個人魅力和技巧，使得世人對于中國外交智慧刮目相看，也成為這一時期的寶貴遺產。中國外交奠定了站起來的基石，帶動了受壓迫民族的解放事業(yè)。不過，成就與不足是硬幣的兩面：那個年代的中國外交專注于國家獨立的政治任務，對二戰(zhàn)后世界經濟和科技出現(xiàn)的變化缺少認識，外交部門沒有相關信息追蹤與機制設置，外交官對國際規(guī)范知之甚少。

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改革開放后，外交能力成長突出體現(xiàn)在保障國家經濟建設、提升民眾生活水平的工作，緩和與西方國家關系，引進國外資金、技術和管理經驗，大范圍開展經貿談判。這時的外交官多畢業(yè)于專業(yè)院校，對駐在國有更好的了解；外交部在國際經貿、條法、組織、領事保護、海洋等諸多領域設立專門機構，駐外機構對發(fā)展指標更加看重，經貿業(yè)務更加熟練。為適應互聯(lián)網的普及，外交部設立了網站網頁，推介國內發(fā)展成就，協(xié)助地方政府和企業(yè)走向海外。中國建設了世界上數(shù)量種類最多的經濟特區(qū)、保稅區(qū)和高新區(qū)等，成為擅長引進各類先進技術、投資和管理經驗的新興大國。國家利益而非意識形態(tài)，成為這一時期外交工作的基準。不過，中國在國際政治、安全和軍事的領域發(fā)聲較少，世界沖突熱點區(qū)域鮮有來自中國外交人的斡旋倡議，國際環(huán)保、生物多樣性和公益事業(yè)同樣不多見中國的參與。一心一意謀發(fā)展、聚精會神搞建設的另一面，是對其它方向關注不多、話語不彰。中國人在全球貿易、全球就業(yè)、全球基建等方面的高活躍度，與在非商業(yè)領域的低存在感形成鮮明對照?！绊w光養(yǎng)晦”是這一時期最有代表性的表述。

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進入21世紀以來，尤其是中共十八大之后，中國外交有了新的面貌，外交事業(yè)向不同方向快速擴展。隨著綜合國力的增長和政治代際的更迭，開啟了一個有更大抱負的進程。先有新世紀初“和平崛起”的思路，2008年之后“更高、更快、更強”的奧運東風推動大國外交啟航，最近十余年的“強國夢”口號宣示了強勢進取、奮發(fā)有為的路線，外交導向出現(xiàn)重大改變。就能力建設而言，外交上推出一系列重大舉措，在大國競爭、國際公共產品供應、國際組織話語權等方面得到加強。繼“一帶一路”倡議之后，向國際社會提出了全球發(fā)展倡議、全球安全倡議。外交特使身影越來越多出現(xiàn)在非洲、中東、南海、緬甸、阿富汗、朝鮮半島等地以及全球氣候談判桌前。通過對聯(lián)合國的會費攤派和維和行動投入，中國表達走向世界中心舞臺、建設人類命運共同體的意愿。在這些舉措背后，有著外交預算的快速增長、隊伍新鮮血液的大量注入、新增機構的規(guī)劃安排、公共外交的全新策略。近年隨著美西方對華遏制的加劇，中國外交的斗爭意識和反制能力得到提升，突出體現(xiàn)為對美國及其盟友的防范反制、對周邊區(qū)域熱點的預警管控、對總體國家安全的重新謀劃等。

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新形勢下外交能力建設有新的目標和挑戰(zhàn)。從外交視角觀察，中共二十大提出的“中國式現(xiàn)代化”，可用三個詞解說，即“高質量發(fā)展”“可持續(xù)安全”和“全球性責任”。高質量發(fā)展是指中國經濟社會成長與人民生活的改善，朝著發(fā)達國家的標準不斷接近。國家整體的科技水平、制造能力、原創(chuàng)知識等，均在原有基礎上由大變強?？沙掷m(xù)安全是指國家保持長期的和平穩(wěn)定，領土主權和各項基本權益得到堅強保障，政府與國民有信心抵御抗擊任何重大的威脅和風險?？沙掷m(xù)安全的前提是推進國防和軍事力量的現(xiàn)代化，統(tǒng)籌安全與發(fā)展。全球性責任是指建設人類命運共同體的承諾，對國際政治、經濟、安全、文化各領域做出中國貢獻。這些目標證實了需求層次理論。根據(jù)這一理論，人的需求會隨著不斷的滿足而向更高階次延伸：先有生理需求（溫飽與生存），再是安全需求（不受或不懼威脅），之后是社交需求（愛或歸屬感），最后是受尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求（如話語權和影響力）。它也可以解釋今日中國的外交態(tài)勢。生在紅旗下、成長在改革開放時期的一代決策精英，有更宏大的內外目標，不再愿意忍受強權的頤指氣使。不過，抱負越大，不確定性越大，風險越高；大規(guī)模擴展的過程，也可能出現(xiàn)策略冒進和戰(zhàn)略透支。近期“一帶一路”在某些國家遭遇的麻煩就是一例；中美關系由合作為主的基調轉向緊張競爭的方向，更是前些年難以想象的事態(tài)。不管是自然的還是人為的原因，是外部勢力刻意造成或有自身失誤之處，它們都發(fā)出了重要的警訊。統(tǒng)籌發(fā)展、安全與責任絕非易事，處理不當則將減緩發(fā)展步伐甚至喪失機遇。

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對于在新的形勢下如何打造中國特色大國外交，國內外媒體有很多議論，學界和智庫也有大量分析。其中不乏有意義的研究線索和有價值的成果，比如關于大國領導力的塑造，外交口各個部門的協(xié)作，區(qū)域性和全球性公共產品的供給，領事保護和海外利益的維護，潛在熱點的防范，不干涉原則的創(chuàng)新，國際組織話語權的提升，國家形象的改善，大數(shù)據(jù)和人工智能的借用，戰(zhàn)略伙伴和友好國家的結交，制裁與反制等手段的運用，大國外交財政能力的建設，重要國家發(fā)展外交能力的經驗，外交學和國際關系理論的進展等。限于篇幅，這里就不一一對它們加以評述。大體來看，已有的研究工作可分為兩類：一是著眼對外博弈，研判中國外交的“權術勢”，分析其在國際舞臺上發(fā)揮作用的前景及能力要求；二是聚焦內部體制，分析短板或缺失，揭示外交的新動力、新形態(tài)。以下主要就后一方面，即外交機制變革和能力建設問題，補充幾點認識。

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三、外交能力新內涵（一）：“避險”與“搭橋”

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如果說，改革開放初期的中國外交主要任務是為解決國內民眾的溫飽問題做出貢獻（招商引資），中國加入世界貿易組織前后更多是促進中國經濟接軌、融入世界經濟和對接國際規(guī)范，那么，新時期外交能力的重點，是助力中國的高質量發(fā)展和科技創(chuàng)新帶動的發(fā)展，用自主創(chuàng)新帶動國家整體躍升。

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總體觀察來看，中國從東亞區(qū)域走向全球中心舞臺的過程，正在并將繼續(xù)遭遇三大挑戰(zhàn)：其一是美國為首的西方盟友對中國的阻撓，特別是技術封鎖和脫鉤，企圖讓中國變得對外部世界閉鎖和低端自給自足；二是經濟全球化帶來的停滯和問題，如嚴重蕭條和氛圍低迷，導致中國長期走勢由盛而衰；第三是全球性突發(fā)公共衛(wèi)生災難或大自然急劇改變的沖擊，如新冠疫情的后果，給中國社會帶來這樣那樣的“急剎車”效應。這三種挑戰(zhàn)是以往從未經歷過的，也是教科書和政治經驗沒有現(xiàn)成答案的。松懈麻痹或驕傲自大，甚至工作不到位，都有可能讓中國馬失前蹄。能否在不發(fā)生戰(zhàn)爭對抗的前提下，讓以美國為首的西方發(fā)達國家最終不得不接受中國崛起的事實，或者說，能否規(guī)避重大風險障礙、保障國內發(fā)展勢頭不被逆轉，是中國外交一項極為艱巨的任務。由于各種原因，當下國內很多人有一種焦慮感，覺得中美對決快到攤牌時刻；美國和中國都有少數(shù)媒體節(jié)目及自媒體人士，在加緊傳授決戰(zhàn)秘笈，拉高對抗聲調。日復一日的這種渲染，會影響人們對未來的信心，拖累現(xiàn)代化步伐。這種情況下，中國外交人須知道使命的獨特，細察世界史新興大國與傳統(tǒng)霸主的磨合，在對自身長短清醒認知的基礎上，疏導公眾的情緒，保障長遠建設規(guī)劃的落實?？v觀歷史上各個周期主導國的更替，既存在高強度對抗的方式（尤其早期歐洲列強的爭奪），也有和平非戰(zhàn)的交接（哪怕是舊主不情愿的交棒，如英美輪替），還有不戰(zhàn)自敗的場景（如蘇聯(lián)作為東方陣營盟主對美國及西方陣營的冷戰(zhàn)落?。?。不管是哪種形態(tài)，勝出的主導國都擁有強大的軍事、科技與經濟實力。作為潛在的國際體系主導者，中國對于未來新舊力量轉換過程的應對，必須考慮“戰(zhàn)”與“和”的各種可能，牢記“忘戰(zhàn)必危、好戰(zhàn)必亡”的格言，保持國防軍事實力的足夠。另一方面，觀察過往歷次大國爭鋒，舊主駕崩或個別有望登基的新貴落敗，實力差距固然存在，更重要是沒有處理好與主要對手的關系，政治和外交完全受制于或輕敵策略或魯莽思維。遠的不論，上世紀前半葉德國和日本曾分別在歐亞稱雄并對美國發(fā)起挑戰(zhàn)，但它們都低估對手、以至最終失敗。冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)一度攻勢猛烈、勢力范圍擴展至全球多地，作為超級大國曾向國際社會提供了獨特的觀念、制度和工業(yè)體系，然而在鼎盛階段它缺乏對自身長短的清醒認知和改革動力，最終在外部逼迫和內部失序雙重壓力下解體崩裂。

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歷史是現(xiàn)實的一面鏡子。外交看似是溝通技巧，其實是國家智慧的體現(xiàn)。能力強的國家善于把握平衡、巧妙化解主要矛盾?，F(xiàn)代外交不同于古希臘羅馬時期的城邦間往來，亦有別于中國春秋戰(zhàn)國年代的爭霸安邦，又不只有歐美列強對弱小民族的征服。作為一種重要的國際規(guī)范，它表現(xiàn)為民族國家產生后逐漸摸索形成的一整套溝通機制，以及支撐這些安排的主權原則、平等原則和國際法準則。外交的本質，是以和平的方式、通過溝通協(xié)商，最大限度發(fā)揮自身潛能，達成與競爭對手的某種協(xié)議或共識。假若不得不進行軍事攤牌，在此之前外交人要最大限度地發(fā)揮能量和智慧。早期國家的外交方式比較簡單粗暴，隨著文明的進步，各國政府學會利用復雜精致的方式獲益。外交時常借助商業(yè)或軍事手段，但歸根到底還是依靠溝通技巧和韌性。優(yōu)勝大國一定是規(guī)范制訂者和軟實力大國，內部有科技創(chuàng)新和國家現(xiàn)代化。從全球范圍觀察，國家間雖一直存在戰(zhàn)爭和強權政治，但大趨勢是尚武風習式微，經貿收益和外交作用增加。尤其20世紀以來，在各國的關系中，進化的線索是從武力到外交再到法律的演進。事實證明，現(xiàn)代社會的暴力行為，就受害人口占全球總人口比例而言，同前現(xiàn)代社會相比大為減少；當今全球范圍死于自殺、車禍和艾滋病的人數(shù)，遠多于死于戰(zhàn)爭和暴力襲擊的人數(shù)。二戰(zhàn)結束以后，主要大國間發(fā)生戰(zhàn)爭的危險持續(xù)下降，核武器的出現(xiàn)增強了這個趨勢。鼓吹以戰(zhàn)爭手段解決國際爭端，越來越難以為國際社會多數(shù)成員接受。從國家制度建立的記錄看，早先的各民族國家把常備軍、外交、財政和教育制度作為主要事項，今天不少中小國家放棄或減少常備軍，僅保留警察、反恐、治安等以確保國內安全，對外主要依賴外交手段、區(qū)域安全條約或聯(lián)合國維和機制。就世界多數(shù)國家而論，軍事效能的遞減，折射了人類社會的最新進化。大國情況不太一樣。一般的大國有更強大的軍事能力保障國內安全和周邊穩(wěn)定，能提供國際安全保證和公共產品；大國也深諳軍事手段的局限性，善用綜合手段達成目標，包括外交技巧的極致運用。

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成為普通大國和充當全球大國不是一回事，后者除了具備強大的經濟、科技和軍事實力之外，還要有超群的引導力和創(chuàng)新力。全球大國能識別重大的經濟周期，應對駕馭其間包含的繁榮、衰退、蕭條和復蘇的變動起伏，帶動更多國家走出低迷周期。目前情勢下，世界經濟究竟處于什么階段，不同學派和模型算法大相徑庭，政策偏好及建議見仁見智。最終還是看哪些國家判斷有誤、哪些大國戰(zhàn)略決策得當。表面看有“俄羅斯輪盤賭”的味道，深層次講則反映國家“政治決策+創(chuàng)新突破”的能力。歷史上每輪大國較量競爭周期，都有主導國的創(chuàng)新。荷蘭之所以在16-17世紀占據(jù)支配地位，在于它在大航海時代率先提出海洋法和“海洋自由”觀念、全球首創(chuàng)國際金融證券股票交易機制，國家政府對此大力倡導和保障，從而超越昔日強權葡萄牙、西班牙；英國和美國在不同階段的“登頂”，都是在列強紛爭和經濟社會蕭條的亂象中，發(fā)明和推廣了各自時代最前沿的技術與產業(yè)（第一次、第二次和第三次“產業(yè)革命”均始于英美），進而帶動其他國家乃至整個國際社會進入新的歷史階段。不少人認為，中國可能引領下一周期的全球發(fā)展，既是由于有政治意志和體制優(yōu)勢，更緣于將提供不同以往的公共產品和技術創(chuàng)新，帶動產業(yè)革命新浪潮，比如在新型國際組織建設、5G技術和大數(shù)據(jù)電子商務領域。國際上普遍不看好俄羅斯有很多原因。除了一些偏見之外，俄羅斯這些年在通用技術和商業(yè)應用方面的落后也是緣由之一。它與烏克蘭的較量之所以難得手，不僅是由于美國及北約對烏克蘭的支撐，更因為多年來俄羅斯國內發(fā)展遲緩、基礎不牢，缺乏創(chuàng)新，近幾十年一直在吃老本，能拿出手吸引世界各地年輕消費群體和各國發(fā)展規(guī)劃部門的新東西很少。中國與俄羅斯不一樣，總體處于升勢，綜合國力發(fā)展迅速。美國及其西方盟友深知已經無法在傳統(tǒng)制造業(yè)和中低端科技領域阻止中國趕超的步伐，只好在高科技領域（特別是芯片及其制造設備、人工智能、信息技術、航空航天等技術和產品）全力攔截，增加中國從第三方購買重要產品、技術和引進高端人才的難度?？纯?018年的中興公司事件，隨后幾年在5G通信技術領域對華為的封殺，近期拼湊的“芯片聯(lián)盟”以及對“中國制造2025”圍堵的做法，就知道這種阻攔有多嚴峻險惡。面對壓力，中國應以開放的學術交流機制，持續(xù)的研發(fā)投入，廣泛的國際科技合作，加上堅定的自主創(chuàng)新和科技成果轉化，穩(wěn)住有優(yōu)勢的領域，縮小有差距的領域，最終破解鎖閉困局。過程的第一步是趕上，至少不拉大現(xiàn)有距離，爭取在某些領域和關鍵技術上達到發(fā)達國家水平。第二步才是超越，經過長久的、持之以恒的創(chuàng)新發(fā)展，使中國的基礎理論和技術發(fā)明領先各國，進而引領下一輪國際發(fā)展。

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明確這個方向，外交人就會認真做事、謹慎說話，不被任何挑戰(zhàn)帶節(jié)奏。在激烈競爭的時刻，善于趨利避害、堅持對話溝通，不被外部惡勢力刻意的歪曲激怒，不受國內民族主義情緒左右。學會把雞蛋放在多個籃子里，一個方向的破損得到另一個方向的彌補，對方脫鉤的同時我更多掛鉤，大國之間比誰更有韌性。當美國國會少數(shù)議員氣急敗壞、粗口謾罵的時候，中國外交人不會跟著揭瘡疤挑毛病，把太多時間精力浪費在回懟上面，而是埋頭去做建設性的事情，做有利于國內品質改善的事情。美國人顯得焦慮，是因為覺得自己在走下坡路；我們處于上升期，心態(tài)應樂觀豁達。優(yōu)秀的外交人懂得什么是比吵架更要緊的事情，知道如何做對國家長遠利益更有好處。這方面，想想上世紀50年代面對外部挑釁或不理解，周恩來總理兼外長保持風度、贏得人心的事跡，就懂得何為深邃智慧的外交姿態(tài)，什么叫“內圣外王”。經歷了快速工業(yè)化和城市化的中國，很多領域依然大而不強、粗而不精，仍需長期引進消化歐美日等對手國家的先進產品、技術及知識，包括從它們的科研機構和高校吸引人才，在國際技術標準制定和創(chuàng)新思維上借他山之石?！皡柡α宋业膰蹦欠N調門，真的不是明智之說；看似逞了口舌之快，實則對國家弊大于利。外交人一向謹慎，這時更不可唱高調，實際工作的重心，須更多放在保障中國科學家與國外科技前沿的對接上，放在促進國內外大學的交流合作上，放在推動中國整體的高質量高標準發(fā)展壯大上。比如，設法加強與國際標準化組織、國際電工委員會、國際電信聯(lián)盟等世界標準化組織的聯(lián)系，為它們在中國的落地提供更多便利；在國際法律法規(guī)領域，以更多思路和手法消除華為公司遭遇的事態(tài)，制衡美國對我科技企業(yè)的長臂管轄；一方面幫助央企在世界各地立穩(wěn)腳根、做大做強，另一方面幫助大型民企走出去，在全球發(fā)展更多中國民營的電商網絡和消費業(yè)態(tài)，同時，引導大型國企和民企在聯(lián)合國扮演一定角色、提供特色公共產品（比如對世衛(wèi)組織的醫(yī)療援助）和設計方案（比如在全球生物多樣性保護工作中提出建議）。在教育和科研領域，幫助國內大學及研究界排憂解難，比如，與新聞出版總署、中央網信辦等相關機構共同商議加快外交研究相關書稿和國際學術會議的批復速度，與教育部、科技部協(xié)商建立更多類似“千人計劃”的精英吸納項目，讓科技人員走出去引進來的努力順暢高效。最后，外交部可設置助力科研的機構，外交人員應補上科技前沿的簡明知識，使領館要拓展科技處和教育處的縱深，國際多邊機構的中國代表須加大對“高邊疆”議題的研判和表態(tài)。諸如此類，總之是把“避險”和“搭橋”當成現(xiàn)階段工作的重點，下氣力打造相應的外交能力。

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四、外交能力新內涵（二）：信息通暢與評估機制

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建立暢通的信息渠道和良好的評估機制，是國家現(xiàn)代化的重要標志。

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縱觀中外歷史，古代至近代的多數(shù)時間里，是不存在對國家行為的評估機制的。西方和中國從前都有各類史官或民間的進諫輔政，但不屬于此處所說的“評估機制”——這個概念反映的是現(xiàn)代國家建立后對其科層制度、政策及效能的一套評價方式和標準，尤其是修正、糾錯、改進的環(huán)節(jié)。馬克斯·韋伯最早論述的國家官僚體制內，這套東西以規(guī)范的、法律的形態(tài)呈現(xiàn)。它是國家現(xiàn)代化的標志之一。無論國家有何種意識形態(tài)、政治制度或文化傳統(tǒng)，評價的精細化程度高低，評估機制是不可少的?，F(xiàn)代國家是用數(shù)字進行管理的，好的評估機制則是精細化管理的前提。農業(yè)社會不會要求精細管理，農人依據(jù)日升日落和季節(jié)轉換耕田種地。封建專制制度下，“朕即王法”，將相諸侯多根據(jù)個人好惡定奪百姓起居和生殺大權。到了資本崛起年代，現(xiàn)代國家逐步發(fā)展了評估制度，以規(guī)范的形態(tài)、精確的計算及工具理性推進管理。在大航海和殖民擴張時代，歐美列強對其他民族野蠻的征服，依靠的是羅盤、航海圖、蒸汽機和槍炮，對奴隸買賣和所得利潤的精算，以及管控不同地區(qū)殖民地的科層官僚體系。20世紀國家形態(tài)普及全球后，各國政治目標和生產方式雖有很大不同，歷史與文化傳統(tǒng)仍起作用，但國家的現(xiàn)代性沒有變化，計算和評估都在深化。到了當代，各國推行信息化治理，國家之間、國家與社會之間，有了更多信息交換，數(shù)字化水平成為國家現(xiàn)代化的新標尺。

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數(shù)字化管理意味著難度更高的管理。上通下達的政策效率評價，是實施成功管理的基礎。需求層次理論揭示，隨著人們獲得滿足程度的增長，新的欲望會不斷增加，較高層次的需求者有更難滿足的沖動。隨著國家公信力基礎的不斷改變，政府面對的社會要求和公眾批評會越來越多。政府機關作為民眾代言人和國家守更者，不得不接受批評和審核的安排。國家合法性的來源，是決策者能否以通達的心態(tài)和有效的調控機制，在社稷與政權平穩(wěn)的大局下，吸納公眾的合理批評，滿足社會不斷擴展的需求。國家有效感知能力變得重要，牽涉國家與社會之間的信息暢通、政府對公眾偏好的篩選排列、干部的學習能力及信息鑒別等。由于公眾的權利意識和問責意識在增強，政府工作須進行考核與陳述。這是各國走向治理更高階段的信號。信息交換與處置方式主要有兩類。一種是行政性的，如政府的大數(shù)據(jù)中心和工作網站，利用掌握的海量信息，采取集中發(fā)布數(shù)據(jù)的辦法，依據(jù)標準化工具回應公眾輿情、引導社會情緒。它的好處是使用集成模塊后的信息釋放，量大且速度快，反映決策層的統(tǒng)一意志；缺點是易對個性化信息“去噪化”，導致某些不同卻重要的意見難以被吸納。另一種是正在勃興的社群機制，為公眾的意見表達和社會性的信息釋放，如公號、自媒體和商業(yè)網站。它看上去比較雜亂，有時與外來信號糅合，目標發(fā)散、效率較低，但具有重視個性化、多樣化、易激發(fā)社會活性的優(yōu)點，更受年輕受眾的追捧。這類信息的篩選、排序和應用明顯有別于行政集成的樣式。二者的交互作用是必要的。根據(jù)信息經濟學的原理，越是開放的信息系統(tǒng)，納入的信息量越大、信息流通速度越快，朝著帕累托最優(yōu)解的可能性越大；反之，在相對封閉的系統(tǒng)內，信息集成量即便很大，也經常出現(xiàn)卡頓和錯位，信息效能不高、實現(xiàn)最優(yōu)解的可能性小。當代各國現(xiàn)實驗證了這一原理：在較為發(fā)達的地區(qū)、城市和國家，盡管同時存在網絡正面和負面信息的大規(guī)模流動，信息交換更充分，人們有更多選項與比較，科學理性的觀點勝出的概率大，公眾立場的形成不再依賴單一的信息源，而是在信息充分的輿論場重塑認知體系。行政機制和社群機制的磨合互補，提升了國家的信息數(shù)量和質量，成熟的共生形態(tài)對數(shù)字化潮流有更好的適應性。

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由此來看，今天的中國現(xiàn)實里外交部門面對的難題、特別是公信力方面的壓力，是壞事也是好事。問題本身孕育了解決問題的線索。需要處理的信息量大且傳播迅速，對它們的及時鑒別與透徹解說不易，要求決策層學會面對復雜信息做出恰當反應的能力。在現(xiàn)實中，外交人員由于疲于處理日常案子，深思熟慮、踱步研判幾無可能。針對“戰(zhàn)狼外交”或“過軟”“太硬”的回應，現(xiàn)有的外交敘事顯得被動簡單。因此，中國外交需有專門設置，適應信息化潮流、做好公共關系。比方說，在原有區(qū)域國別管理（如美大司、亞洲司、非洲司、西亞北非司、歐洲司等）和功能領域管理（如國際經濟司、軍控司、邊海司、新聞司、規(guī)劃司等）、行政管理（人事司、財政司、機關事務司、老干部司等）之外，增加處理輿情與信息、社會響應與公共外交、中地協(xié)調的單元?；厥走^往，改革開放以來外交部內構造實際上一直在變革調整，增加了新聞發(fā)言人（后來擴展為新聞司）、軍控司、領事司（領事保護中心）、涉外安全事務司、邊界與海洋事務司等，近十多年來設置一些特使專辦（如非洲事務特使、中東與阿拉伯事務特使、負責協(xié)調國際氣候談判的特代、負責阿富汗或緬甸事務的特代等）。它們反映綜合國力壯大擴展，體現(xiàn)了國家和社會對于外交服務日益增長的要求?，F(xiàn)在到了新的階段，應該有適應性調整和充實。

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須認識，已有的進步不代表過程的完成。新階段上能力提升的基礎，是對機制缺陷和出臺政策做出反思，重點是評估已有政策的效果，找出存在的問題，明確改進的步驟。從能力建設角度講，一定要有科學合理的評價指標，賦予相應機構以必要權限；重視吸納部門外和社會上的建言獻策和批評意見，加強橫向的交流與溝通渠道；允許媒體和公眾有一定知情權。媒體報道和公眾關切有助于這一過程的持續(xù)展開（即使后者有時信息不全、判斷不準）。任何國家、任何機構都不可能完全沒有失誤，好的制度在于發(fā)生失誤時能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正，差的制度或政府往往缺乏自知之明，沒有恰當?shù)脑u價和制衡。即使在同樣一個制度和文化下面，亦有可能出現(xiàn)正反事例（如美國上世紀50-60年代對航天競爭領域自身缺陷的反思改進，以及本世紀初小布什政府在中東外交的執(zhí)迷不誤與重大損失）。俄羅斯當下在與烏克蘭的軍事沖突中之所以步履維艱，撇開其他因素不論，內部的評估機制顯然出了問題。我們國家自改革開放以來成就顯著，加上舉國體制的優(yōu)勢，在快速動員、集中力量辦大事的問題上效率更高（如“一帶一路”在全球落地、冬奧會殘奧會成功舉辦、新疆香港異常事態(tài)的扭轉）。但舉國體制的弱點是政策的透明性不夠，自下而上的監(jiān)督較弱，出了問題若不是上面發(fā)話就不易解決。在外交工作方面，譬如講，對有學者提到的“戰(zhàn)略透支現(xiàn)象”等敏感話題，鮮有嚴肅細致的研討。對此，決策者和相關部門的積極態(tài)度十分重要。

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外交評估機制應當是一種容錯、反思、改進的開放系統(tǒng)，可以讓外交人積極嘗試，對可能出現(xiàn)的失誤及時發(fā)現(xiàn)和調整，有必要的包容諒解。理論上，現(xiàn)代國家重大政策的出臺和實施，是一種增量改進，包括思路征集、效果評價、政策完善等，讓不同的智慧吸納形成合力，為制度、政策和觀念的進化打下基礎。其機制有正式的安排（全國人大、政協(xié)及其專門委員會等），包括聽證、咨詢、評審、討論和投票等環(huán)節(jié)，也有半正式和相對自由的專業(yè)咨詢和媒體監(jiān)督。政策執(zhí)行部門把擬出臺的策略和步驟做出匯報和接受審議，與社會、民間、智庫保持互動。另一個部分是政策方針的效果評價，針對外交工作的日常部分，涉及辦案、談判和協(xié)商，比如使領館的信息匯總評估，部門內部的總結，與其它部委的協(xié)商和征求意見，特定范圍向社會公眾的通氣等。針對所發(fā)現(xiàn)的問題，既有表揚獎勵、也有檢討懲戒，有口頭說明、也有文字記錄，有擔責的對象、也有負責改正的環(huán)節(jié)，必要時還有機構的新設、撤銷、合并。通過試錯和糾偏過程，總體方針得到落實，失誤和漏洞被及時糾正，社會對國家的期許得到更好滿足。評估機制設計與實施的依據(jù)，主要不是意識形態(tài)或民粹輿情的壓力，而是是否與國家利益和社會需求大方向對接；是否符合總體外交方針；是否存在邏輯自洽性的矛盾；是否有對新證據(jù)的及時調整；是否權責明確、分工清晰（避免出了事“只打外交板子”）；是否對關鍵數(shù)據(jù)和結論有備存，在不涉密前提下可以開放查詢。顯然，與規(guī)范的評估機制對照，我們現(xiàn)有的外交評價還須進行更多的改進。

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五、外交能力新內涵（三）：社會參與和轉型升級

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中國外交能力建設的一個較長期目標，是從現(xiàn)有相對簡單的構造，轉向適應新形勢新任務的結構。確切地講，是從少數(shù)部委辦輔佐最高決策的小外交形態(tài)，朝著以中央外交為核心、包含更多資源和層次、有著寬大堅實底座的大外交“金字塔”方向進階。

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首先，它是外交民主化的必然要求。剛剛過去的這個世紀，是人類史上發(fā)生巨變的一個重要時期，其標識之一是外交的民主化。它被兩次世界大戰(zhàn)對人類的摧殘災難和國家機器的野蠻行徑而喚醒催生，伴隨著帝國主義殖民主義體系的土崩瓦解和亞非拉民族的解放而持續(xù)前行，受到史無前例的經濟全球化和各國全面發(fā)展的加速驅動。外交民主化在國際關系領域的主要表現(xiàn)是，與此前幾個世紀僅有少數(shù)西方列強支配世界秩序的局面有別，越來越多的國家加入了以聯(lián)合國為中心的國際社會大家庭，越來越多的行為體（包括國家與非國家行為體）在國際事務發(fā)出自己的聲音，越來越多的國際規(guī)范和準則產生于社會運動、民間團體和個人倡議（如禁雷公約、海洋法公約和生物多樣性公約）；曾經飽受列強支配之苦的弱小國家和行為體（如女性、貧困地區(qū)、少數(shù)族群或“異類”文化），逐漸立足發(fā)聲、表達訴求。多元、多層、多極力量構成平行四邊形的合力，驅動國際關系由武力主宰向法律抬升再向道義引導的方向演化。往內觀察，各國外交制度發(fā)生長時段進程嬗變，守正與創(chuàng)新并舉：一方面，外交始終由中央政府主導，主權利益和國家地位一直是外交保障的基本目標，外交的本質（和平解決分歧）和功能（代表、談判和塑造）依然不變。另一方面，國家制度和行為方式不斷變革，決策過程逐漸科學和理性，智庫和研究機構的支撐越來越不可或缺，外交官更加重視文化傳承和民族身份，外交培訓、談判溝通、儀式符號等朝著國際規(guī)范和共識對標。在多數(shù)國家，公民個體和社會主體逐漸凸顯，國民的權利意識和問責意識得到增強，國家公職人員的自我約束、守規(guī)則和教養(yǎng)漸成潮流。盡管這一過程遠未結束，各國內外都存在負面和“暗黑”現(xiàn)象，但總體上觀察，由粗鄙到文明、從簡單到精致、從專制到人民主權的變化是清晰的，“天下大勢、浩浩蕩蕩”。

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其次，理論支持大外交生成的必然性。宇宙發(fā)生論、生物進化論和復雜性學說等理論，從自然科學角度解釋了從生命體到人類社會組織形態(tài)演進的一般規(guī)律，從特定側面佐證了外交形態(tài)在上述長時段改變的必然性。微觀主體的相互作用生出宏觀的復雜現(xiàn)象，依靠的是正反饋與適應本能，基礎是對環(huán)境的學習與適應。宇宙萬事萬物從最簡單的細胞變成水母昆蟲直至演進到人類和動物等復雜多細胞生物體，從看似無聯(lián)系的叢林部落到各大洲分布的民族相遇再到區(qū)域一體化集團化加快的當代形態(tài)，從國家間有意識的競爭合作到蘇聯(lián)解體和俄烏沖突等突發(fā)事件，無窮無盡的摩擦和相互作用締造了無數(shù)個自我調整的子系統(tǒng)和難以厘定的動力機制，其間一個規(guī)律是，愈能在生存中存活并發(fā)展的生命體和組織形態(tài)，愈趨于發(fā)展自身的競爭優(yōu)勢和自組織力，各種碰撞和加權的結果愈發(fā)有效能，微觀的活力增強宏觀的動力，看似變動的過程增強整體的價值或穩(wěn)定性，比如自然界的某些細小碎片產生出整體美感、河流中無數(shù)翻沫形成洶涌浪濤。依照這一理論，站在時代前列的優(yōu)質國家，好似具有特殊吸納能力和平衡能力的生命體，其平衡點便是將系統(tǒng)內的各種因素保持在既不完全被束縛僵化、又不至于動蕩沖突乃至解體的位置上，以足夠的手段和架構穩(wěn)定支撐社稷民生大局的同時，始終保持創(chuàng)造性來激發(fā)各要素的活性。生態(tài)位理論也證明，原始森林里的動植物不論大小強弱都有自己的生態(tài)位，它們的互補性需求及食物鏈循環(huán)，造就了生物多樣性與可持續(xù)強的茂盛景致，這種景致是品種和功能簡單的防風林綠化帶所不具有的。啟示在于，國家的強盛不僅取決于高層的決策者和強力部門，也非僅僅來自于國家的體量、發(fā)展的速度、影響輻射范圍等指標，還決定于國家構造的開放包容性、社會的多樣化程度、公民個體的創(chuàng)造性、基層組織的活力等因素。

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有關新型外交形態(tài)的思考，還受啟于學界關于“多軌外交”的討論。外交“第二軌”的說法早在上世紀80年代初期已經出現(xiàn)，提示了外交部之外的半官方渠道。在此后的討論中，外交學界進一步提出當代外交推進的九種軌道，包括政府的主導、專家的建言、商業(yè)的杠桿、平民的作用、教育培訓的渠道、社會活動家的倡議、宗教組織的斡旋、基金會和慈善人士的貢獻、傳播媒介的介入等。多條軌道構成相互聯(lián)系的網絡，增加國與國的交流渠道，緩解緊張關系和消除誤判，為第一軌的正式談判提供選項或創(chuàng)造條件。每個軌道都有獨特的含義和價值，比如有的起領導作用，有的提供關愛，有的激發(fā)潛能，有的培養(yǎng)人才，合起來看它們像有機體那樣發(fā)揮系統(tǒng)效應。理論上，多軌系統(tǒng)比起單軌系統(tǒng)，蘊能更強、功能更多，這種較為復雜的系統(tǒng)結構，天然具有更大的優(yōu)勢。多軌學說對后來的研究提供了寶貴啟示。不過，筆者覺得，“軌道”的說法相對線性，用來描述中國外交時略顯簡單，而“金字塔外交”的提法更形象，更加有助于描述中國特色大國外交的理想輪廓。金字塔有高聳發(fā)光的塔尖，寓意最高決策層的宏觀視野、頂層設計、戰(zhàn)略決策，以及中央外辦、外交部、中聯(lián)部等核心部門的關鍵作用；塔身主體部分，包括了各省市自治區(qū)、各級地方政府、大中小城市、基層組織和民間團體、企業(yè)和個人等單元，提示它們對外交事業(yè)的各自貢獻和潛在價值。還有一層蘊意是，壘造塔身的基石越多越牢固、底座越寬大越夯實，金字塔就越是高聳壯觀和屹立不倒。金字塔的建造，要有極具匠心的設計方案，有高質量的建筑材料（包括黏合劑），有認真細致、嚴絲合縫的施工過程。若最終實現(xiàn)，它代表著在新時代全球地平線上，出現(xiàn)有世界影響的中國特色大外交形態(tài)。

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談及爭取社會對外交的支持，還有一個特別的理由。與國防部、教育部、衛(wèi)生部等多數(shù)部委不同，外交部的國內社會基礎相對薄弱。比較一下，國防軍事部門代表著數(shù)以百萬計的官兵、千萬計的軍隊家屬、以及更大數(shù)量的國防科研和裝備產業(yè)的生產者；教育部門的基礎是龐大的大中小學教育和職業(yè)培訓體系，包括眾多學生家長親友、教職員工行政后勤人員的關切；衛(wèi)生保健部門指導著各級公立私營醫(yī)院及診療機構，關乎社會所有成員的生育健康和養(yǎng)老；工商管理部門和金融管理部門的職責涉及社會日常供應和價格穩(wěn)定，決策者有無數(shù)理由把這些部門的事務放在議事日程最優(yōu)先的位置。而外交部通常被認為是與外國人打交道，在國內政治序列位置偏后，比如在各級人大的代表份額和地方政府分支機構（如省外辦）權重很小。老百姓在道理上支持國家，實際對外交理解很少，既缺少專門知識、也沒有直接利益參與其中。于是，現(xiàn)實中的矛盾是：外交的任務不斷增多，得到的公眾支持和政治地位卻沒有相應增加，外交人辛苦但不被理解的情形屢見不鮮。對于中國這樣的超大國家，情況更加嚴重：從韜光養(yǎng)晦到走向世界中心舞臺，中國外交人承攬了更艱巨的使命，而廣袤的國內幅員和各地差異化的發(fā)展水平，令各地尤其是基層群眾難以跟上宏觀形勢，對政策的解讀大相徑庭、充滿爭議，外交公信力難有大的改善。因此，如《外交理論與實踐》的作者指出的那樣：“簡而言之，人們已普遍意識到，外交部在國內進行的‘外展服務’（又稱‘擴大范圍的服務’），同其駐外使館在國外進行的是一樣重要的?！?/span>

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不妨參考國外一些政府爭取社會支持、擴充外交功能的做法。多數(shù)國家的外交部設有領事保護機構和網頁，定期向本國旅游者提供目的地的信息（包括人身安全建議）。不少國家外交部設有分管僑務和移民的辦公室，尤其是重要的移民國家，如美國、墨西哥、以色列、波蘭、英國、法國、德國等，僑務或移民事務成為這些國家外交工作的重要抓手。有些發(fā)達國家（如韓國）將外交與商貿功能合并在一個部里，外交談判始終與企業(yè)和勞工的訴求掛鉤。意大利外交部新聞司一處二處分別負責本國和外國媒體，看重外交形象和傳播塑造。英國作為老牌帝國，有一套嫻熟的公關技巧，比如以英聯(lián)邦會議和王室成員出訪的方式，加強英國與世界各地的聯(lián)系，爭取公眾的好感；英國外交部預算常年資助總部設在英倫的一些國際非政府組織，支持英國國際戰(zhàn)略研究所與新加坡外交部共同發(fā)起“香格里拉對話”。德國政府背景的“慕尼黑安全會議”，近年來發(fā)展成有國際影響的外交戰(zhàn)略論壇，美國馬歇爾基金會駐德國辦事處長期組織資助國際性重大專題研討活動，邀請各國智庫和青年領袖參加。瑞典雖規(guī)模不大，外交部的社會活動能量卻很可觀，它資助的斯德哥爾摩國際和平研究所發(fā)布的“國際裁軍與軍控報告”，是各國研究者引證最多的權威數(shù)據(jù)來源之一。北歐的丹麥、挪威、芬蘭等也有類似特點，其外交部在國際斡旋和沖突調解中長袖善舞；中東和談的“奧斯陸進程”，印尼中央政府與亞齊分離主義勢力的對話談判，有關敘利亞危機的各方會面等，背后都有這些國家與聯(lián)合國的聯(lián)手介入。小國瑞士號稱“萬國宮”，日內瓦駐扎了聯(lián)合國和國際組織的大量分支機構，瑞士國民尤其是年輕人參與國際活動和擔任國際志愿者的機會非常多；達沃斯論壇及組織者發(fā)布的“世界經濟展望報告”，是世界經濟和全球動向的重要風向標。美國國務院設立有公共事務局，資助“公共關系協(xié)會”“亞洲協(xié)會”“美國之音”和“和平隊”等一眾項目；派往世界各地的“和平隊”有二十多萬人，成了美國外交機構經常標榜的一種軟實力。

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中國外交部門也有不少努力，如擴大領事保護制度并設立海外中國公民呼救電話，資助學界課題和指導智庫工作，配合軍方每年舉辦“香山論壇”，一些退休的外交官到高校兼職或參加學術活動等?？偟膩碚f有一定成效，但仍有不少工作可做。放眼未來，一項可能的改進，是利用市場化手段，吸納各種社會力量，參與大外交構建進程。在我國，團中央的“青年外交”規(guī)劃，國資委對央企在“一帶一路”沿線國家承擔更多社會責任的要求，以及婦女外交、友城外交、體育外交、博鰲論壇式“島嶼外交”等，均可看作“金字塔”的不同層次。在這個過程中，須發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用，避免過多的行政干預。大外交的建設，應當建立在改革開放以來發(fā)育壯大的國內市場和國際聯(lián)系之上；政府根據(jù)有限資源實行巧妙引導，不是硬行指令，更非包辦代替。這里有一個典型事例：如今的全球安保市場提供了政府之外對企業(yè)與個人的遇險救助及相關培訓，業(yè)務范圍廣、金額極其巨大；歐美一些民間安保企業(yè)（如美國黑水、英國杰富仕）吃下其中大塊份額（包括提供給中國企業(yè)和個人的某些服務），我國僅有少數(shù)企業(yè)（如中國國際安保集團有限公司、中海國際安保有限公司）剛剛涉足、占比也很小。按照中央“以人為本、外交為民”的要求，考慮未來我國在國際經貿、基建和旅游等領域不斷增長的需求，外交部門應對此專題會商、做出部署，引導有條件有興趣的中國企業(yè)和個人，以符合國際規(guī)范和遵守當事國法律的方式，承攬國際安保市場業(yè)務；這樣做亦有利于減少以往那種凡事靠國家、一切由預算支出、全部責任壓在外交部和軍方頭上的不合理局面。同理，可借用市場化手段和相關機構，培訓國際公務員、外出打工群體或旅游團隊；通過國內高?？蒲许椖亢凸补芾泶T士教育，培養(yǎng)涉外企業(yè)和政府機關的外事干部；通過半官方或民間團體（如聯(lián)合國協(xié)會、外交學會、對外友協(xié)、友聯(lián)會、教育系統(tǒng)的模聯(lián)社團）及媒體人士，向公眾傳播“中國情懷+全球視野”敘事。在統(tǒng)一戰(zhàn)線的旗幟下，大外交可吸收更多的港澳臺同胞、海外華人華僑和友好人士，參與中國在不同地區(qū)國家的活動項目。比如，與中聯(lián)部、統(tǒng)戰(zhàn)部等中央部委協(xié)作，鼓勵港澳青年代表中國競聘聯(lián)合國職位；利用港澳優(yōu)越的地理位置、良好的營商環(huán)境和成熟的法律體系，支持特區(qū)政府設立國際調解院、擴展業(yè)務范圍；在不同的國際專業(yè)領域，動員海外華人僑胞提供適宜的國際公共產品，扮演溝通聯(lián)絡的管道，以建設性批評建言獻策；聯(lián)絡各國華裔精英（如美國“百人會”），促成在有關國家的聯(lián)誼活動。

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另一個方面，是調動地方外事的積極性、發(fā)掘其潛力。這是因為，第一，我國一半的省區(qū)與外國接壤，各地對外交往又千差萬別，國家外交的不少事務是由地方政府外事部門擔綱或配合完成的，如定期勘查和維護邊界、管理跨境流動人口、打擊越境走私和毒品販賣、處理跨流域水資源分配、維系跨國生物多樣性等。地方政府的責任心和作用發(fā)揮，直接關系到處置的效果和影響。第二，隨著“一帶一路”倡議的推進，國內各省份在與外部世界特別是周邊地區(qū)經貿合作中扮演了或主力或先鋒角色。目前我國七成以上的對外貿易和投資是由沿海省區(qū)實現(xiàn)的。地方外事對于局部和整體對外經貿工作都十分重要。第三，地方政府及其外事部門承擔了中央交辦的大量外事任務，如二十國集團、金磚國家、上合組織等主場峰會的地方接待，廣交會、進博會、博鰲論壇、東盟博覽會等對外交往平臺的打造。新冠疫情期間一些地方政府分擔了外事接待，為減少首都壓力、保持外交暢通做出貢獻，是最新的事例。隨著國際化進程的加速，以往較少承接類似任務的內陸省區(qū)，可以效法跟進。第四，在國家間關系陷入僵局的某些時刻，中央外交可通過地方外事建立傳話管道并釋放信號，為緊張關系轉寰創(chuàng)造空間。比如上世紀90年代汪道涵先生為中美關系及兩岸關系的破冰所做的努力，就是廣為傳頌的佳話。最后，地方外事能夠提供人文外交的鋪路石，譬如說在教育、旅游、衛(wèi)生、體育、文化遺產保護、姐妹城市締結等方面，展現(xiàn)多彩的國家形象和有趣的中國敘事。

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考慮上述因素，外交能力建設可以在多個方向展開，例如：（1）國家立法機構在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》里面，增設對地方政府外事職權的規(guī)定；（2）外交部等部委清理過往文件，剔除繁文縟節(jié)，擴大“松綁”范圍，減少審批環(huán)節(jié)，為地方政府參與外事創(chuàng)造空間；（3）推動地方外辦與中央有關部門的雙向交流，如掛職、進修和選用，拓展地方外事干部的視野和能力；（4）經過每年外交部內部的評議，推薦地方政府表彰對外交大局有突出貢獻的事與人，并通報全國外事系統(tǒng)；（5）鼓勵退下來的外交干部發(fā)揮余熱，給地方政府外事培訓活動授課，或在各地國際化的規(guī)劃上提供指導和建議；（6）定期召開全國外事工作經驗交流會，在傳達中央精神和布局的同時，廣泛了解各地外事方面的需要及建議；（7）把外交部藍廳論壇向世界推介各省區(qū)的做法制度化，積極協(xié)助各地政府“走出去”“引進來”的外事部署。

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總之，這種新型外交金字塔可在不同層級和方向、以不同材料及方法建造，在鼓勵創(chuàng)新和社會參與的氛圍中，將萌發(fā)更多有意思的設計和行動。往大處論，只要符合中國外交的宗旨使命，即保障民族復興、促進和平合作、提升中國形象、助力人類命運共同體建設，國家就有理由對各種創(chuàng)意予以鼓勵；往小處看，只要能夠增進公眾對外交的理解信任，有助于擴大外交資源和影響，消除外交人的某些后顧之憂，外交部門就有可能吸收采納。外交能力建設的這一過程，關鍵是尊重差異性、體現(xiàn)包容性，有自我革新的勇氣。

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