為緩解獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老壓力，多地相繼出臺(tái)政策，要求用人單位提供“帶薪老年護(hù)理假”，支持獨(dú)生子女職工照顧患病住院期間的父母。對(duì)這一“熨帖人心”的規(guī)定，山東省濟(jì)南市章丘區(qū)人社局政策研究室主任吳春明卻一再表示反對(duì)。

為此，吳春明甚至兩度寫信給全國人大常委會(huì)，建議全國人大對(duì)“帶薪老年護(hù)理假”的地方性法規(guī)進(jìn)行審查，避免各地跟風(fēng)，讓老年護(hù)理假成了“政府請(qǐng)客、企業(yè)買單”。

近日，全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室出版《規(guī)范性文件備案審查案例選編》(下稱《選編》)中披露了吳春明的申請(qǐng)主張以及對(duì)他的回應(yīng)。據(jù)悉，全國人大常委會(huì)法工委審查研究認(rèn)為，這些地方立法不違背上位法，但是否需在全國層面制定統(tǒng)一政策還“需要研究”。

而在吳春明看來，老年護(hù)理假制度無法解決獨(dú)生子女家庭的剛需問題，因此沒有必要推廣，地方應(yīng)抑制“立法沖動(dòng)”。“其實(shí)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度完全可以覆蓋所謂的‘帶薪陪床’制度，不需要另起爐灶?！彼蚰隙加浾弑硎尽?

“政府請(qǐng)客，企業(yè)買單”

第一代獨(dú)生子女父母正步入老年，不少獨(dú)生子女面臨照顧小孩、照顧老人以及工作的壓力。這一現(xiàn)實(shí)背景下，2017年前后多地開始探索實(shí)施老年護(hù)理假制度。

當(dāng)時(shí)，吳春明還是山東省濟(jì)南市章丘區(qū)人社局政策研究室的主任，主要研究勞動(dòng)法和社會(huì)保障問題，他說關(guān)注到老年護(hù)理假是出于一種“職業(yè)敏感”。

吳春明告訴南都記者，當(dāng)時(shí)全國探索實(shí)施這一制度的省份只有6個(gè)，分別為福建、海南、廣西、廣東、湖北、黑龍江。雖然社會(huì)對(duì)這些充滿人情味的政策評(píng)價(jià)很高，但他卻看出許多問題，其中最突出的就是“政府請(qǐng)客，企業(yè)買單”。

以較早落實(shí)這一政策的福建省為例，2017年3月1日起實(shí)行的《福建省老年人權(quán)益保障條例》規(guī)定：“獨(dú)生子女的父母年滿六十周歲，患病住院治療期間，用人單位應(yīng)當(dāng)支持其子女進(jìn)行護(hù)理照料，并給予每年累計(jì)不超過十天的護(hù)理時(shí)間，護(hù)理期間工資福利待遇不變?！?

其中提到的“用人單位”也包括企業(yè)，對(duì)此吳春明指出，法定福利應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政或社會(huì)資本買單，政府為住院老年人的子女提供帶薪護(hù)理假，是一項(xiàng)社會(huì)福利而非單位福利。若由非財(cái)政撥款單位負(fù)擔(dān)，無形中就變更了責(zé)任主體、推卸了政府責(zé)任，違反了權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，企業(yè)等非財(cái)政撥款單位也不會(huì)心甘情愿地執(zhí)行。

他認(rèn)為，老年護(hù)理假如果是“政府請(qǐng)客，企業(yè)買單”，不利于營造敬老孝老的人文環(huán)境，而且影響投資者的信心?！霸囅?，體制內(nèi)人員享有的陪護(hù)假工資福利由財(cái)政買單，作為納稅人的企業(yè)為何還要自己買單？進(jìn)一步講，如果企業(yè)職工享受不到這種福利而引起爭議糾紛甚至上訪，豈不給企業(yè)添堵？”他說。

吳春明認(rèn)為，這是一個(gè)值得重視的問題，應(yīng)該采取措施避免其他省份跟風(fēng)。當(dāng)時(shí)山東省沒有出臺(tái)老年護(hù)理假政策，作為一個(gè)山東人，他知道無法憑一己之力說服6個(gè)省份的立法機(jī)關(guān).但他知道，給全國人大常委會(huì)提建議讓其審查地方法規(guī)，“是最直接、最有效、低成本的選擇”。

因此在2017年，他向全國人大常委會(huì)提交了《關(guān)于對(duì)福建等省份地方法規(guī)中的老年護(hù)理假制度進(jìn)行審查的建議書》；2018年，他又向全國人大提交《關(guān)于規(guī)范“帶薪陪床”制度的建議》。

“有假難休”問題突出，業(yè)內(nèi)呼吁國家立法

吳春明初次寫信時(shí)，全國有6個(gè)省份出臺(tái)了老年護(hù)理假政策。之后幾年，更多地方加入進(jìn)來，尤其今年多地也出臺(tái)老年護(hù)理假政策。就在今年7月份，深圳市人大常委會(huì)公布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例（草案）》并公開征求意見，其中提到設(shè)立獨(dú)生子女護(hù)理假即老年護(hù)理假，引起網(wǎng)友熱議。

南都記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前全國至少已有19地制定實(shí)施了老年護(hù)理假制度，多地護(hù)理假達(dá)20天；同時(shí)，北京、遼寧以及深圳等至少3地正在探索中。

“這應(yīng)驗(yàn)了當(dāng)時(shí)我的判斷，即大有逐步蔓延的趨勢。”吳春明說。他所在的山東省2019年也曾征求相關(guān)意見，規(guī)定用人單位應(yīng)準(zhǔn)許職工在老年父母生日或因病住院期間請(qǐng)假看望、陪護(hù)，為子女給老年父母提供精神慰藉等創(chuàng)造條件，但后來未見具體文件。

南都記者注意到，對(duì)于地方推廣老年護(hù)理假制度，網(wǎng)友和不少專家持肯定態(tài)度，但這一制度落實(shí)難、執(zhí)行難的問題也不斷被討論。從解決“請(qǐng)假難”這一難題的角度出發(fā)，不少業(yè)內(nèi)人士建議，國家應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的老年護(hù)理假政策。?

全國政協(xié)委員徐大勇的觀點(diǎn)就很具代表性。今年全國兩會(huì)期間，他指出獨(dú)生子女的護(hù)理假（即老年護(hù)理假）只是“看上去很美”，獨(dú)生子女“有假難休”，存在包括地方政策不具有普適性、政策細(xì)則不夠明確、配套措施沒有跟進(jìn)等因素。?

他建議，國家有關(guān)部委應(yīng)在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上充分調(diào)研，將獨(dú)生子女護(hù)理假列入立法規(guī)劃，明確獨(dú)生子女時(shí)限（放開二孩后的可不予包括），制定全國統(tǒng)一的獨(dú)生子女護(hù)理假制度，讓護(hù)理假具有法律約束力和普遍適用性。?

建議避免立法沖動(dòng)、“盲目立法”

吳春明的信最終有了回復(fù)。近日，全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室在《選編》中就地方立法是否違反了上位法、老年護(hù)理假責(zé)任分擔(dān)等問題作出回應(yīng)。

《選編》提到，地方規(guī)定的帶薪老年護(hù)理假，“實(shí)質(zhì)上是將保障老年人權(quán)益的有關(guān)社會(huì)責(zé)任具體化并部分加諸用人單位，這樣規(guī)定符合老年人權(quán)益保障法、人口與計(jì)劃生育法的立法宗旨和有關(guān)條文的立法精神，不存在與法律相抵觸問題”。?

對(duì)于是否制定全國統(tǒng)一的老年護(hù)理假政策，法規(guī)備案審查室的回應(yīng)顯得較為謹(jǐn)慎。其強(qiáng)調(diào)，老年人護(hù)理假具有社會(huì)福利性質(zhì)，由于涉及用人單位與職工雙方利益平衡，以及國家、單位、個(gè)人之間社會(huì)保障責(zé)任的分配，這項(xiàng)制度“是否應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的政策需要研究”。?

在吳春明看來，這個(gè)答復(fù)考慮到了制定老年護(hù)理假全國統(tǒng)一政策所需要面對(duì)的立法難題。復(fù)函還提到，由于相關(guān)地方性法規(guī)均為2017年以后制定，“實(shí)施效果有待實(shí)踐檢驗(yàn)”。

而吳春明認(rèn)為，地方不應(yīng)再就老年護(hù)理假制度立法?！案改干∽≡簳r(shí)，第一，立法強(qiáng)制子女陪護(hù)——這樣的強(qiáng)制根本行不通；第二，提倡子女陪護(hù)-——道德層面的敬老孝老，立法難道成了靈丹妙藥？”他說。

對(duì)于這幾年老年護(hù)理假政策“遍地開花”的現(xiàn)狀，吳春明提醒，地方應(yīng)當(dāng)抑制“立法沖動(dòng)”，而且要避免出現(xiàn)“盲目立法”的情形。

“立法者盡管可以為帶薪陪護(hù)假的立法找出千條理由，但如果多數(shù)企業(yè)拒絕執(zhí)行或選擇性執(zhí)行，地方法規(guī)豈不成了一紙白條？”吳春明說。他說，地方不妨就立法執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，看看究竟有多少企業(yè)在“抗法”，如果“抗法”比例高得離譜，地方就應(yīng)當(dāng)思考立法的意義和存在的問題。?

長護(hù)險(xiǎn)制度契合我國老齡化背景

獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老的剛需是什么？在吳春明看來，這是地方在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)想清楚的關(guān)鍵問題。他認(rèn)為，獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老的剛需是長期照護(hù)，而十幾天的老年護(hù)理假無法解決這個(gè)問題。?

“老年護(hù)理假主要解決老年人情感方面的需求，而無法解決剛需問題。當(dāng)老年人失能、失智，醫(yī)院又無能為力時(shí)，才需要一個(gè)機(jī)制來解決，這個(gè)機(jī)制就是長期護(hù)理保險(xiǎn)。”他說。?

南都記者了解到，長期護(hù)理保險(xiǎn)又被稱為社?！暗诹U(xiǎn)”，主要是為老人在喪失日常生活能力、年老患病或身故時(shí)，提供護(hù)理保障和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才拧?016年，我國開始在15個(gè)試點(diǎn)城市探索長期護(hù)理保險(xiǎn)。今年國家醫(yī)保局和財(cái)政部提出，爭取在“十四五”期間建立長期護(hù)理保障制度。?

長期護(hù)理保險(xiǎn)制度呼之欲出，十分契合我國老齡化的背景。中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院執(zhí)行研究員高慶波認(rèn)為，隨著人口老齡化程度加深，我國家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。?

“一直以來，家庭是老年人照料的主要承擔(dān)者，但在我國長期實(shí)行計(jì)劃生育政策的影響下，大家庭數(shù)量日益減少，空巢家庭數(shù)量日益增多，傳統(tǒng)的家庭照料模式已經(jīng)無法維系，事實(shí)上已經(jīng)形成老年人自我照料為主、請(qǐng)保姆和子女輪流照料為輔的家庭照料模式。”他說。?

需要長期護(hù)理保險(xiǎn)的不只針對(duì)獨(dú)生子女家庭，空巢家庭、普通家庭也有著很大的需求。“從某種意義上看，當(dāng)前老年人口中的10%身體狀況極差的群體，都將是長期護(hù)理制度的潛在需求者，空巢家庭尤其是高齡空巢家庭的潛在長期護(hù)理需求將隨著人口老齡化程度的加深而逐步釋放出來?！备邞c波說。?

“從解決獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老剛需的角度來看，與其選擇存在立法難題又難以執(zhí)行的老年護(hù)理假制度，不如在國家層面建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。長期護(hù)理保險(xiǎn)制度完全可以覆蓋所謂的‘帶薪陪床’制度，不宜針對(duì)社會(huì)老齡化的一個(gè)點(diǎn)而另起爐灶?！眳谴好髡f。他建議，國家盡快把長期護(hù)理保險(xiǎn)制度立法提上議事日程，從而使全社會(huì)分擔(dān)獨(dú)生子女家庭的照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。