廣東觀音山國家森林公園(以下簡稱觀音山公園)作為東莞市最大的綜合性文旅景區(qū)，經過二十四年不斷的探索、改革、創(chuàng)新和完善，積極融入東莞“雙實現”(實現經濟在萬億新起點上加快高質量發(fā)展、實現千萬人口與城市深度融合、共生共榮發(fā)展格局)，在“兩山理論”的指引下，闖出了一條可持續(xù)發(fā)展的綠色道路。但觀音山公園的管理方作為一家民營企業(yè)，在努力打造國家級森林公園的同時也遭遇了各種各樣的干擾和陷入了發(fā)展過程中的瓶頸。

營商環(huán)境建設跟不上公園發(fā)展的步伐

上世紀九十年代，廣東東莞市樟木頭鎮(zhèn)石新村委乘著改革東風，想辦法搞活經濟。他們除了賣地蓋樓，還將一片山林拿出來做公園搞旅游開發(fā)，首先是賽馬場。但由于遭遇資金困境，導致整個公園項目也爛尾，引起村民不滿而舉報，之后被報紙報道。村干部們無奈而欲將整片山報價1700萬元出售，但無人問津。之后就打算將此價加上50年利息，折算成每年的承包費而承包出去，還是無人接盤。村干部就無數次找到曾幫過忙的東莞名商黃淦波，求其接盤。

據東莞市觀音山森林公園開發(fā)有限公司(以下簡稱觀音山公司)法人黃淦波介紹：其于1999年11月30日與石新社區(qū)(原石新村委會)簽訂了面積約10000畝的《東莞觀音山森林公園聯合開發(fā)合同書》，2000年12月21日經東莞市人民政府“東府辦復[2000]458號”文件批準，成立東莞市觀音山森林公園，占地面積約26000畝(含石新社區(qū)、金河社區(qū)、官倉社區(qū)、樟洋社區(qū))。

2005年12月23日經原國家林業(yè)局批準，觀音山公園升格為廣東觀音山國家級森林公園。2006年10月，被聯合國授予“國際生態(tài)旅游示范基地”。2007年11月又被聯合國環(huán)境規(guī)劃署授予“中國最具發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)”，2007年被評為“中國十佳休閑景區(qū)”，2008年被評為“中國休閑旅游最佳目的地”。先后被省林業(yè)局、旅游局評為“廣東省森林生態(tài)旅游示范基地”，被聯合國相關組織評為“國際生態(tài)安全旅游示范基地”，成為全國發(fā)展森林文化旅游事業(yè)的成功典范。

營商環(huán)境建設的好壞是一個地區(qū)經濟軟實力的重要表達，也是一個地區(qū)提高綜合競爭力的重要抓手。總書記指出，“我們必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)各類市場主體活力”“我們將立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，建設更高水平開放型經濟新體制，創(chuàng)造更具吸引力的營商環(huán)境”。

不久前，中央廣播電視總臺《2022城市營商環(huán)境創(chuàng)新報告》在北京發(fā)布。2022年度城市營商環(huán)境創(chuàng)新趨勢、創(chuàng)新城市和創(chuàng)新縣(市)名單正式出爐，東莞榜上有名?！秷蟾妗防^續(xù)沿用往年以創(chuàng)新為核心構建的六維度框架體系，觀測報道直轄市、省會城市和自治區(qū)首府城市、計劃單列市，以及GDP超過萬億元的經濟活躍城市的營商環(huán)境創(chuàng)新實踐。這些城市產業(yè)分布極具代表性和引領性，對中國經濟發(fā)展有著舉足輕重的作用，它們的營商環(huán)境創(chuàng)新方向也代表了中國營商環(huán)境整體創(chuàng)新水平和趨勢。同時，《報告》首次增加了對縣域營商環(huán)境的評價。

據了解，東莞市2022年以實施“放管服”改革九大攻堅行動為抓手，緊緊圍繞企業(yè)全生命周期需求打造了“莞家”政務，就莞用、企業(yè)市長直通車、互聯審批圍合供地改革等服務品牌，全面提升“一窗辦”“一門辦”“一網辦”“一碼辦”政務服務水平，做到企業(yè)訴求有求必應、一跟到底，推動全市新增市場主體29.6萬戶，總量穩(wěn)居全省地級市第一。但黃淦波質疑“做到企業(yè)訴求有求必應、一跟到底……”這樣的說法，他指出自己嘔心瀝血打造的觀音山公園，持續(xù)多年遭遇當地有關部門的不公正對待，反映很多次均沒有有效解決，諸如：國家承認、地方不承認的國家級森林公園稱謂問題;某官員以權謀私試圖奪取觀音山經營權的問題;西氣東輸工程違法施工的問題;南方電網工程違法施工的問題;從莞高速工程穿越山體的問題;反映公園內違法違章建筑遭被打擊報復的問題;公園內存在豪華墳墓反映后無人處理的問題;部分村民毀林千畝種植果樹、蔬菜的問題;等等。

國內多名法律專家專門進行會診、論證

2023年4月中旬，來自北京大學法學院、中國人民大學法學院、中國政法大學、上海交通大學凱原法學院的幾位知名教授以及北京社會主義學院教授對觀音山國家森林公園表示極大的關注，就觀音山公園管理方提出的上述存在的問題在北京專門舉行了論證會。

專家指出，申辦“國家級森林公園”是一件利國利民、功在當代利在千秋的事業(yè)，通過申辦“國家級森林公園”對規(guī)范森林公園管理，保護和合理利用森林風景資源，發(fā)展森林生態(tài)旅游，促進生態(tài)文明建設，同時對于提升當地經濟發(fā)展的品級和形象具有重要的意義和現實價值。當地有關方面尤其是當地政府部門理應積極支持并幫助申辦方完善各種手續(xù)、創(chuàng)造申辦的各種有利條件。該公園法定代表人黃淦波依法獲得觀音山的經營權后，他不斷投資，善于經營管理，精心保護著觀音山的森林資源，改善了東莞市的生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造了國家級榮譽。但地方政府的一些針對觀音山國家森林公園的不當行政行為應該給予全面清理和撤銷。

在非法侵害觀音山經營自主權過程中，出現了很多既明顯侵害企業(yè)經營自主權又沒有法律依據或是違反法定程序的行政干預。如2006年6月7日樟府辦【2006】15號樟木頭鎮(zhèn)政府“關于成立觀音山國家森林公園改造工作領導小組的通知”、2006年6月9日樟府函【2006】8號《關于調整觀音山森林公園規(guī)劃和經營方式的函》、2006年10月10日樟府【2006】53號《關于將觀音山森林公園納入全市森林公園建設規(guī)劃的請求》、2006年11月21日東府辦復【2006】912號《關于將觀音山森林公園納入全市森林公園建設規(guī)劃問題的復函》、2006年12月6日樟儲函【2006】30號《關于觀音山森林公園經營權調整有關問題的函》等文件，無一例外明確顯示出兩級人民政府在沒有法律依據的情況下，進行行政干預，最后還是國家林業(yè)局從依法保護國家森林公園事業(yè)的大局出發(fā)，主持公道，叫停了東莞市相關領導和政府部門的錯誤做法，避免了觀音山公園的 滅頂之災(見2007年2月9日國家林業(yè)局森林公園管理辦公室林園函字【2007】8號《關于請調查廣東觀音山國家森林公園權屬糾紛的函》)。

國家林業(yè)局明確指出“東莞市政府擅自規(guī)定觀音山國家森林公園免收門票和收回管理權的行為與《合同法》和《國家級森林公園設立、撤銷、合并、改變經營范圍或者變更隸屬關系審批管理辦法》等法律、規(guī)章不符。專家分析認為，廣東觀音山國家森林公園對于公園享有源自合同約定和法律規(guī)定的經營權，這種權利受法律保護。以權謀私和濫用職權的相關領導應當承擔相應的法律責任。如果由此而給黃淦波和廣東觀音山國家森林公園造成了實際損失(一般通過核損鑒定程序形成必要證據)，建議關注訴訟時效問題，根據事實和法律對相關責任人和責任機關提出控告和告訴，并要求其承擔損失的賠償責任。

2005年國家林業(yè)局頒發(fā)的“準予設立觀音山國家級森林公園”的行政許可、最高人民法院對于合同糾紛的判決確認了國家級森林公園的權利和公司的經營權，根據《中華人民共和國物權法》第2條、《中華人民共和國民法典》第114條，廣東觀音山國家森林公園公司對公園享有的經營權的性質為用益物權，具有支配性和排他性。其效力優(yōu)先于在后設定的物權。因此，在觀音山建設西氣東輸管道、電網、高速公路規(guī)劃在后，存在規(guī)劃上的侵權;即使有規(guī)劃，也應對廣東觀音山國家森林公園公司給予合理賠償。針對西氣東輸工程的施工事件，專家們也指出：西氣東輸工程違法施工事件作為歷史遺留問題，目前從實際出發(fā)，建議僅對尚未進行合法合理補償的損失，堅持依法向責任方和義務方提出訴求。有些損失的計算和統計專業(yè)性比較強，建議通過損失鑒定的方式由專業(yè)的鑒定機構來進行。

關于“南方電網工程違法施工事件”，專家強調：此事件通過當地兩級司法審判機關三次審理，其審判結果竟然大相徑庭，而且東莞市中級人民法院的說理和審判具有明顯的不公正性。即使黃淦波和觀音山國家森林公園當時沒有提出相關證據證明損害的具體發(fā)生和損害的程度即造成了多大的損害后果，但是作為一個民營企業(yè)獨立經營和管理的國家級森林公園，也不可能白白允許其他人使用和利用自己的用益物權而不獲得任何對價。顯而易見，法院在保護當事人用益物權方面，沒有正確適用《物權法》《侵權責任法》的相關規(guī)定，做出客觀合理的裁決。

而從莞高速工程穿越山體事件，專家們認為其工程所造成的“樹木砍伐”、水土流失以及對生態(tài)環(huán)境的影響和損失需要通過科學評估、鑒定來最后確定，還有就是植被恢復所需要的投入。對此，可適用《中華人民共和國民法典》侵權責任編的有關規(guī)定。以上所有曾經發(fā)生的損失在沒有得到應有的賠償和補償之前，都可以通過協商和依法訴訟來解決的。

與會專家還就公園內私搭亂建、毀林等另外幾個問題進行了研討，指出鑒于土地(林地)的權屬性質為集體所有，對于在集體土地上違建亂建在不同地區(qū)有不同的管理機制。如果在當地規(guī)劃部門管轄范圍內則可以申請城鄉(xiāng)規(guī)劃部門通過行政手段對違建亂建行為依法進行違建亂建認定并依法作出處理。如相關有管轄權的政府部門不作為，可以依法申請復議和行政訴訟;也可以依據《中華人民共和國森林法》《森林公園管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》等法律法規(guī)部門規(guī)章，依法舉報投訴，并向林業(yè)主管部門要求立案調查并備案。也可以依據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國民事訴訟法》請求人民檢察院、林業(yè)主管部門、環(huán)境保護部門就觀音山森林公園內造成生態(tài)環(huán)境和森林資源破壞的違法行為依法提起公益訴訟。

專家強調，相關豪華墳墓的興建明顯違反《殯葬管理條例》的相關規(guī)定，應當依法要求相關政府管理部門(如樟木頭鎮(zhèn)違法用地違法建設聯合執(zhí)法工作小組)組織遷出。相關政府管理部門對此行政不作為的，可以申請復議，直至向人民法院提起行政訴訟。同時，對于不作為的行政主體怠政懶政甚至徇私舞弊的還可以請求上級紀檢監(jiān)察部門給予依法查處。專家建議，觀音山公園在處理千畝毀林事件中應做到搜集證據合法充分，反映問題和舉報投訴合理合法，建議將相關舉報材料和來往文件信函同時向國家林業(yè)局森林公園管理辦公室備案。

總體規(guī)劃修編亟待啟動編修程序，助力優(yōu)化營商環(huán)境

與會專家還對總體規(guī)劃修編發(fā)表了自己的四點看法：

一是要回歸到契約和產權最基本的一個法律基礎。規(guī)劃編修不能拋開聯合開發(fā)合同，不能拋開承包經營權。按照最高人民法院在2013年判決確定，觀音山和村委會簽署的聯合開發(fā)合同是合法有效的。現在這個規(guī)劃編纂其實就是合同履約當中一個重要的組成部分，要守約踐諾，就得協助觀音山，政府必須與人為善，有責任幫助觀音山 。

二是觀音山公司還可以依法申請當地林業(yè)主管部門給予信息公開。當地林業(yè)主管部門作為《林木和林地權屬登記管理辦法》的法定實施部門，有義務向申請人提供相關詳細的原始登記資料，以作為觀音山公園一方用以總體規(guī)劃修編之用。當地政府也應當清楚支持觀音山森林公園做好總規(guī)修編工作對于東莞市城市形象的改善以及保持整體城市的健康文明發(fā)展的重要意義，沒有理由也沒有道理、沒有法律依據不幫助不支持總體修編工作的順利進行。

三是對于政府相關部門及個別領導無端設置障礙，阻撓和破壞總規(guī)修編工作的情況，建議在證據確實充分的情況下，依法投訴;依據《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國刑法》等法律規(guī)定，對借觀音山規(guī)劃修編之機企圖強奪觀音山經營權的行為依法控告、訴訟。如果情節(jié)惡劣、造成嚴重后果和重大損失的，要依法向國家檢察、監(jiān)察紀檢部門舉報追究其刑事責任。

四是規(guī)劃修編的問題涉及最重要的問題，就是四至要搞清楚，必須先解決四至和邊界問題，才能解決修編問題。按照法律，省市林業(yè)管理部門、有關主管部門有責任和義務確定四至?，F在是卡在東莞市政府、市林業(yè)局，省里面沒有問題，國家級也沒有問題。如果跟村委會或者村民有矛盾，政府要做出一個裁決。如果公司提出申請，政府不理睬，就可以打行政訴訟，告政府不作為，不保護財產權。

觀音山國家森林公園編纂規(guī)劃有合法性、正當性，現在一萬畝這個標的物是清楚的，國家森林公園的法律定位也是清晰的，加上前期找北京師范大學做過一個規(guī)劃，以此為基礎，可以啟動一個申請程序，向政府提出編纂規(guī)劃的申請書。同時要告知其相應的法律后果，希望接到申請之日起15日內啟動編修程序，否則將提起行政訴訟。

最后，與會專家表示，廣東觀音山國家森林公園面臨著種種的不法侵害，一方面觀音山國家森林公園管委會應當堅持協商對話、依法訴訟，維護其權益，維護東莞市的青山綠水和公共利益，另一方面東莞市政府及部門應當遵守《國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》《國務院優(yōu)化營商環(huán)境條例》，履行其法定職責，從行政上法律法規(guī)上落實對公園合法經營權的保護。建議廣東省委書記、省委政法委書記督促東莞市肅清劉志庚余毒，落實相關法律法規(guī)，解決觀音山國家森林公園長期存在的問題;建議中央督察組環(huán)保督察、國務院行政督察及時介入，糾正地方政府不作為、不執(zhí)法、違法行政、縱容損害、破壞國家級森林公園的瀆職違法行為。

作為個人籌資建設的觀音山公園，經歷了從無到有、從小到大的發(fā)展歷程，顯示了觀音山管理團隊的勤勞和智慧。把一個山村建設成了國際知名的旅游勝地，是了不起的豐功偉業(yè)。這是一個前人栽樹后人乘涼的大好事，按照當初簽訂的合同，企業(yè)經營期限只到2049年，目前已經近半，還有不到26年的時間，到期后留下的寶貴資源肯定是當地政府的，觀音山現在的青山綠水和管理團隊通過付出辛勤的汗水取得的一系列榮譽，對于石新社區(qū)、樟木頭鎮(zhèn)乃至東莞市和廣東省都可謂是一筆巨大到無法估量的財富。

盡管東莞近年來在優(yōu)化營商環(huán)境工作方面朝著越來越有“溫度”的方向不斷創(chuàng)新，越來越注重政府制度、政策高度和城市溫度三者的有機結合，在深化“數字政府”改革建設，聚焦企業(yè)開辦、運營、退出全流程各環(huán)節(jié)的痛點難點問題，全面對標廣深先進做法，推動業(yè)務流程革命性再造，但是在積極營造公平公正的法治化營商環(huán)境方面可能仍然還有漫長的路要走;盡管為了有力推動營商環(huán)境持續(xù)向好，東莞市今年出臺了《東莞市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，務求破解影響營商環(huán)境的堵點、痛點、難點問題，但具體到觀音上公園多年存在的堵點、痛點、難點問題上依然沒有改觀，或許意味著優(yōu)化營商環(huán)境工作還沒有真正做到讓企業(yè)家有實實在在的獲得感，切實滿足企業(yè)發(fā)展需要，營造公平公正的市場環(huán)境，更大地激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，增強發(fā)展動力。