2020年政府相關(guān)部門出臺(tái)促進(jìn)氣候投融資及實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)相關(guān)政策，以更加積極的姿態(tài)應(yīng)對(duì)氣候變化。綠色城投債作為彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)資金缺口的重要來源，有望成為氣候投融資的最佳實(shí)踐。從綠色城投債募集資金投向領(lǐng)域看，綠色城投債多投向氣候友好產(chǎn)業(yè)，有助于減緩和適應(yīng)氣候變化，為氣候投融資拓寬資金來源，同時(shí)氣候投融資也能夠引導(dǎo)城投債轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展綠色城投債，積極推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級(jí)投資，探索綠色基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs發(fā)展，加強(qiáng)城投平臺(tái)綠色投資能力建設(shè)，使綠色城投債能有效發(fā)揮其在氣候投資領(lǐng)域的積極作用。

一、應(yīng)對(duì)氣候變化背景及需求

????據(jù)世界氣象組織統(tǒng)計(jì)，在過去50年里，全球由天氣、氣候和水引發(fā)的災(zāi)害共計(jì)1.1萬起，造成人員傷亡200萬人，經(jīng)濟(jì)損失3.6萬億元，隨著氣候變化問題的加重，這一數(shù)字會(huì)在一定程度上進(jìn)一步增加。在這一背景下，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作開展，顯得尤為重要。2020年9月至今，習(xí)近平主席多次在國際發(fā)言和重要會(huì)議上提及中國碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。2020年10月26日《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)應(yīng)高度重視氣候投融資工作。綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為適應(yīng)氣候變化，降低氣候風(fēng)險(xiǎn)影響的重要形式之一，是氣候投融資的重要組成部分，因此在應(yīng)對(duì)氣候變化，強(qiáng)化氣候投融資活動(dòng)中，發(fā)展綠色城投債勢在必行。

（一）促進(jìn)氣候變化投融資政策及碳中和目標(biāo)

????近年來，有關(guān)部門發(fā)布關(guān)于推動(dòng)氣候投融資的政策文件，通過建立健全氣候投融資和綠色債券發(fā)展機(jī)制，助力應(yīng)對(duì)氣候變化建設(shè)，促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域資金投入。2020年10月26日,生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求各地有關(guān)部門高度重視氣候投融資工作。氣候投融資是指為實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和低碳發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)和促進(jìn)更多資金投向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的投資和融資活動(dòng)，是綠色金融的重要組成部分。2021年2月22日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，指出要“大力發(fā)展綠色金融。統(tǒng)一綠色債券標(biāo)準(zhǔn)，建立綠色債券評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

????2021年3月15日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，我國力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。要堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路。

（二）綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是應(yīng)對(duì)氣候變化的路徑之一

????綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是氣候適應(yīng)領(lǐng)域的主要側(cè)重點(diǎn)。近年來，隨著氣候變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)不斷升高，適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)逐漸獲得更多重視。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）研究表面，全球范圍內(nèi)72%的國家已經(jīng)通過了至少一項(xiàng)過幾家適應(yīng)規(guī)劃文書。國際上，2019年歐洲復(fù)興開發(fā)銀行發(fā)行首單氣候適應(yīng)債券，募集資金用途涵蓋發(fā)展中國家氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國內(nèi)來看，《意見》提出加強(qiáng)適應(yīng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，加快綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是適應(yīng)氣候變化的主要任務(wù)。根據(jù)《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年版）》，綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括建筑節(jié)能與綠色建筑、綠色交通、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)能源基礎(chǔ)設(shè)施、海綿城市和園林綠化，此類建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于減緩和適應(yīng)氣候變化具有重要作用。具體綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋領(lǐng)域如下表所示。

（三）氣候適應(yīng)活動(dòng)存在較大資金缺口

????相比于氣候減緩活動(dòng)，氣候適應(yīng)活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益難以測量，對(duì)資金的吸引力不足，存在較大資金缺口。《巴黎協(xié)定》第二條宗旨和長期目標(biāo)提到，氣候資金的發(fā)展目標(biāo)是“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》也提出“出臺(tái)綜合配套政策，完善氣候投融資機(jī)制，更好發(fā)揮中國清潔發(fā)展機(jī)制基金作用，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式及綠色債券等手段，支持應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展工作”，并“以投資政策引導(dǎo)、強(qiáng)化金融支持為重點(diǎn)，推動(dòng)開展氣候投融資試點(diǎn)工作”。此外，《意見》指出應(yīng)加快構(gòu)建氣候投融資政策體系，逐步完善氣候投融資標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資與外資進(jìn)入氣候投融資領(lǐng)域，引導(dǎo)和支持氣候投融資地方實(shí)踐，深化氣候投融資國際合作，強(qiáng)化組織實(shí)施。

????盡管多項(xiàng)政策均提出要加大氣候投融資力度，現(xiàn)階段我國氣候投融資尚存在較大資金缺口，氣候投融資機(jī)制對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展作用尚未完全發(fā)揮。根據(jù)國家氣候戰(zhàn)略中心研究，2016-2030年中國實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)的總資金需求規(guī)模平均每年約3.73萬億元，相當(dāng)于2016年固定資產(chǎn)投資總額(59.65萬億元)的6.3%。同時(shí),隨著減緩氣候變化力度的提高和面臨的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的增加,年均應(yīng)對(duì)氣候變化資金需求呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢,將從“十三五”的年均約2.93萬億元,上升到“十四五”的約3.76萬億元和“十五五”的約4.49萬億元。與測算的3.73萬億元的氣候資金需求相比,中國今后每年仍將可能面臨約1.36萬億元甚至以上的氣候資金缺口，因此應(yīng)對(duì)氣候變化要求更高水平的氣候投融資機(jī)制。

二、綠色城投債支持適應(yīng)氣候變化活動(dòng)分析

????根據(jù)中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司定義，城投債是指為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，由地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行的債券，包括企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)、短期融資券、非公開定向融資工具(PPN)等。而一般認(rèn)為城投債僅指地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債券，即發(fā)改委企業(yè)債中的一種。國發(fā)〔2010〕19號(hào)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》中對(duì)城投公司做出界定：“地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

????綠色城投債能夠拓寬氣候投融資資金來源，有效填補(bǔ)適應(yīng)氣候變化的資金缺口。綠色城投債是中國特有的信用融資模式，主要投資于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、海綿城市等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，契合適應(yīng)氣候變化主要涉及領(lǐng)域，能夠有效支持適應(yīng)氣候變化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。而氣候投融資由于其具備較高的資金管理和信息披露等要求，反之也能夠引導(dǎo)城投債轉(zhuǎn)型發(fā)展，拓寬氣候融資資金來源，填補(bǔ)適應(yīng)氣候變化資金缺口。

（一）綠色城投債拓寬氣候投融資資金來源

????城投債憑借其龐大的融資規(guī)模，可在一定程度上彌補(bǔ)氣候投融資存在的較大資金缺口，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供有效資金支持。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，城投債規(guī)模近10年來快速增長，城投債余額已由2012年18968.07億上升到現(xiàn)在的113238.96億，2008年全國共發(fā)行城投債992億，2019年城投債發(fā)行規(guī)模高達(dá)34813億,11年時(shí)間增長超過34倍。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入且回報(bào)周期長，綠色城投債能夠持續(xù)穩(wěn)定地為其提供現(xiàn)金流，且大部分地市級(jí)以上城投平臺(tái)信用水平較高，未來將可能成為適應(yīng)氣候變化的重要資金來源之一。

（二）綠色城投債投資領(lǐng)域契合氣候友好產(chǎn)業(yè)

????綠色城投債募集資金主要用于氣候友好型產(chǎn)業(yè)，對(duì)于減緩和適應(yīng)氣候變化具有積極作用。根據(jù)《意見》，適應(yīng)氣候變化包括提高農(nóng)業(yè)、水資源、林業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)、海洋、氣象、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)能力；加強(qiáng)適應(yīng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高科技能力等。根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院（IIGF）數(shù)據(jù)，有統(tǒng)計(jì)以來綠色城投債的投向領(lǐng)域如下圖所示，主要用于城市軌道交通（23%）、污染防治（20%）、災(zāi)害應(yīng)急防空（11%）、自然生態(tài)保護(hù)及旅游資源保護(hù)性開發(fā)（9%）（統(tǒng)計(jì)口徑參照《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2015年版）》），與應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域高度相關(guān)。

（三）以氣候投融資引導(dǎo)城投轉(zhuǎn)型發(fā)展

????綠色城投債的發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)高于一般城投債，其發(fā)行需滿足有關(guān)主管部門對(duì)綠色債券募集資金投向、資金管理、信息披露的監(jiān)管要求。“十四五”時(shí)期中國綠色金融支持經(jīng)濟(jì)體系低碳綠色轉(zhuǎn)型的工作進(jìn)入關(guān)鍵階段，日前密集發(fā)行的碳中和債券對(duì)綠色債券的管理提出了更高的要求，例如碳中和債務(wù)融資工具需要進(jìn)行發(fā)行前第三方評(píng)估認(rèn)證，詳細(xì)披露募投項(xiàng)目的環(huán)境效益，以及碳中和公司債券要求在募集資金實(shí)際投入使用后最近一次披露定期報(bào)告時(shí)，同步披露由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)出具的項(xiàng)目碳中和評(píng)估認(rèn)證報(bào)告。由此可窺見未來對(duì)于綠色債券募集資金管理和信息披露的監(jiān)管力度逐漸加大是必然趨勢。

????反觀城投債券，《新預(yù)算法》實(shí)施后地方政府債務(wù)僅限政府債券形式，融資平臺(tái)債務(wù)并不屬于政府債務(wù)。此后地方投融資平臺(tái)和政府信用的連結(jié)逐漸被割裂，缺少政府信用擔(dān)保的城投平臺(tái)融資能力減弱，防控風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。隨著“十四五”時(shí)期，中國進(jìn)入新發(fā)展階段和疫情后經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向綠色復(fù)蘇，將為城投平臺(tái)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。

????“3060”目標(biāo)的設(shè)定后，綠色融資的需求更加迫切，城投平臺(tái)曾對(duì)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要支撐作用，未來也可對(duì)中國綠色發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。由于綠色城投債在募集資金管理、信息披露等方面都較其他城投債有更高的要求，以參與氣候投融資為切入點(diǎn)發(fā)展綠色城投債，將有助于城投平臺(tái)提高專業(yè)管理能力、創(chuàng)建新的服務(wù)業(yè)態(tài)、理順內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升運(yùn)行效率，構(gòu)建城投平臺(tái)的新發(fā)展格局。

三、創(chuàng)新發(fā)展綠色城投債，支持應(yīng)對(duì)氣候變化

????目前，我國已出臺(tái)促進(jìn)氣候變化投融資以及實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的相關(guān)政策，面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級(jí)以及氣候投融資的資金缺口需求，綠色城投債投資于氣候友好產(chǎn)業(yè)，能夠?yàn)闅夂蛲度谫Y拓寬資金來源，同時(shí)氣候投融資也能夠引導(dǎo)城投轉(zhuǎn)型發(fā)展，因此綠色城投債有望成為氣候投融資的最佳實(shí)踐。綜上，針對(duì)綠色城投債現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r以及應(yīng)對(duì)氣候變化的需求，本文提出以下建議。

（一）積極推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級(jí)投資

????根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院數(shù)據(jù)，2016年以來，全國累計(jì)發(fā)行貼標(biāo)綠色城投債107支，累計(jì)發(fā)行規(guī)模1173.71億元；2009年以來累計(jì)發(fā)行非貼標(biāo)綠色城投債775支，累計(jì)發(fā)行規(guī)模9456.25億元。2020年全國（不含港澳臺(tái)地區(qū)）共發(fā)行26支貼標(biāo)綠色城投債，發(fā)行規(guī)模達(dá)297.7億；共發(fā)行49支非貼標(biāo)綠色城投債，發(fā)行規(guī)模573億。綠色城投債在城投債總量中占比不高。目前還存在部分城投債投向非綠色產(chǎn)業(yè)、部分投資的基礎(chǔ)設(shè)施不符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的問題，因此未來城投平臺(tái)需要加大對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資力度，提高符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施所占的比重，積極參與適應(yīng)氣候變化投融資。

（二）積極探索綠色基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs

????2020年4月30日,證監(jiān)會(huì)與發(fā)改委聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》,標(biāo)志著我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs正式進(jìn)入起步試點(diǎn)階段。公募REITs填補(bǔ)了我國金融產(chǎn)品的空白，其能夠有效盤活存量資產(chǎn)，形成良性投資循環(huán)，提升直接融資比重，降低企業(yè)杠桿率；同時(shí)，REITs作為中等收益、中等風(fēng)險(xiǎn)的金融工具，具有流動(dòng)性高、收益穩(wěn)定、安全性強(qiáng)等特點(diǎn)，有利于豐富資本市場投資品種，拓寬社會(huì)資本投資渠道。綠色基礎(chǔ)設(shè)施中，同時(shí)滿足穩(wěn)定現(xiàn)金流條件且符合綠色屬性要求的項(xiàng)目類別包括城鄉(xiāng)供水一體化、污染治理、綠色保障性住房項(xiàng)目、可持續(xù)供熱項(xiàng)目、地下管廊等。城投平臺(tái)是城市基礎(chǔ)設(shè)施主要投資人，也是綠色REITs產(chǎn)品未來的主要發(fā)行人，積極參與綠色基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs發(fā)行,將帶來氣候和經(jīng)濟(jì)的雙重效益。

房地產(chǎn)信托投資基金(REITs)是房地產(chǎn)證券化的重要手段。房地產(chǎn)證券化就是把流動(dòng)性較低的、非證券形態(tài)的房地產(chǎn)投資，直接轉(zhuǎn)化為資本市場上的證券資產(chǎn)的金融交易過程。房地產(chǎn)證券化包括房地產(chǎn)項(xiàng)目融資證券化和房地產(chǎn)抵押貸款證券化兩種基本形式。（百度百科）

（三）加強(qiáng)城投平臺(tái)綠色投資能力建設(shè)

????當(dāng)前城投平臺(tái)普遍存在專業(yè)能力不強(qiáng)、管理不善、城投市場比較混亂等問題，城投平臺(tái)綠色投資能力存在較大的提升空間。應(yīng)提高城投平臺(tái)識(shí)別綠色項(xiàng)目能力，健全擬投資項(xiàng)目綠色評(píng)價(jià)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，除符合主要監(jiān)管部門的綠色目錄要求、國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定、國家項(xiàng)目投資相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)不斷完善綠色項(xiàng)目環(huán)境效益估標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估技術(shù)通則，提高城投平臺(tái)鑒別綠色項(xiàng)目能力，鼓勵(lì)鑒別標(biāo)準(zhǔn)由“綠債”“非綠債”的一刀切標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向綜合評(píng)估生態(tài)環(huán)境效益的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，在城投公司管理上，應(yīng)建立健全綠色項(xiàng)目決策制度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善綠色項(xiàng)目決策管理制度、綠色項(xiàng)目投資責(zé)任人制度、社會(huì)認(rèn)可評(píng)價(jià)制度；同時(shí)應(yīng)提高綠色信息透明度，健全綠色信息披露制度，對(duì)綠色項(xiàng)目基本情況、募集資金管理及使用狀況、募集資金環(huán)境效益等進(jìn)行規(guī)范定期披露；在投后項(xiàng)目管理上，應(yīng)建立健全投后綠色項(xiàng)目環(huán)境效益監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，建立綠色債券報(bào)告制度，對(duì)報(bào)告時(shí)間、內(nèi)容、披露方式進(jìn)行規(guī)范化規(guī)定。

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作者:

施懿宸?

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長、講座教授，長三角綠色價(jià)值投資研究院院長

梁楠楠?

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，長三角綠色價(jià)值投資研究院研究員

戴佳旖?

長三角綠色價(jià)值投資研究院科研助理

劉? ?楠?

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員