排污權指排放者在環(huán)境保護監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環(huán)境權益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權利。

在中國一般是政府將該權利以一定的價格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買權利（一級市場），他們之間也可以相互轉(zhuǎn)讓或出售權利（二級市場），以此形成排污權交易市場。排污權交易市場是以“污染者付費”機制為基礎形成的市場，其市場化交易的機制有利于企業(yè)將減排變?yōu)樽杂X行為；同時資金被引導流動到減排做得好的企業(yè)，可以促進企業(yè)開發(fā)更加先進的減排技術；市場還能吸引投資者，讓更多主體參與到污染防控工作中。

????中國排污權交易探索時間早，但進展緩慢。自1987年開始排污權交易的嘗試。1987-2006年，是起步及試點摸索階段，這一階段主要進行了一些試點項目。2007年后，步入排污權市場試點深化階段，這一階段公布了政策文件，明確了國家級試點省市。截至2020年底，全國大部分省份開展了排污權交易工作，但整體進展緩慢，2020年部分地方通過啟動排污權交易二級市場、制定排放權交易基準價格等方式推動了市場發(fā)展，但還存在不少問題。本文將對2020年的進展情況進行梳理，并提出推動市場更好發(fā)展的政策建議。

一、?排污權交易市場2020年進展梳理

????2020年，排污權交易市場的整體建設進展緩慢，但仍有部分地方通過啟動排污權交易二級市場、制定主要污染物排放權交易基準價格等方式推動排污權市場發(fā)展。

（一）?部分省市發(fā)布政策文件，推動市場發(fā)展

????青海省、山東省、安徽省黃山市等省市發(fā)布本省市排污權管理辦法等文件，對排污權交易的制度、參與主體、參與方式、交易流程等作出細化規(guī)定，推動規(guī)范發(fā)展排污權市場，探索建立環(huán)境資源優(yōu)化配置機制。河北省、遼寧省探索開展排污權抵質(zhì)押貸款業(yè)務，促進重點行業(yè)的排放改造與重點設施的深度治理，完善金融對生態(tài)環(huán)境業(yè)務的支持。河北省制定2021-2025年主要污染物排放權交易基準價格，規(guī)范交易行為，加強交易價格管理，做好監(jiān)測評估。陜西省推動排污權二級市場交易，標志著陜西省利用市場手段控制污染物排放進一步得到了深化。

????各省市在2020年的政策推動情況如下圖所示：

（二）?市場交易不活躍，融資工具少

????盡管全國大部分省份已開展排污權交易，但交易信息透明度較差。根據(jù)公開信息，總結(jié)出4個省份的詳細交易情況如下圖所示：?

????相比2019年，浙江省2020年排污權成交量11512噸，同比下降57.5%。浙江省排污權交易活動與地區(qū)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)正相關走勢，相關系數(shù)達0.76；與工業(yè)增加值同樣呈現(xiàn)正相關，相關系數(shù)0.643。在2020年上半年由于疫情、外貿(mào)等因素影響，浙江省經(jīng)濟受到一定沖擊，工業(yè)停工或緩工；經(jīng)濟活動的緩滯影響了排污權交易的活躍度。不過下半年隨著企業(yè)陸續(xù)復產(chǎn)復工，生產(chǎn)和消費強勢反彈，排污權交易活躍度有所提升。同樣，湖南省2020年排污權成交量4913噸，同比下降30%，也是受疫情影響生產(chǎn)和消費活動減少所致。內(nèi)蒙古2020年排污權成交量10312噸，同比提升達2600%，主要原因推測為市場日益成熟、參與主體顯著增多，疊加政府政策推動。

????整體而言，排污權交易市場推出的融資工具數(shù)量不多，信息披露不全面。根據(jù)可得信息整理的融資工具情況如表1所示。2020年浙江、江蘇、廣東等東部省份繼續(xù)推動排污權融資工具，促進工業(yè)企業(yè)通過排污權抵質(zhì)押貸款獲得資金用于節(jié)能減排、技術改造及流動資金補充等。參與企業(yè)以能源、電力、鋼鐵、印染、紡織等工業(yè)企業(yè)為主；參與金融機構(gòu)除了建設銀行、工商銀行、興業(yè)銀行等四大行及大型股份制商業(yè)銀行外，還包括江蘇銀行、海安農(nóng)商銀行、浙江桐鄉(xiāng)農(nóng)村商業(yè)銀行等東部地區(qū)省市級商業(yè)銀行。未來預計將有更多工業(yè)發(fā)達省市的地區(qū)銀行參與本地排污權抵質(zhì)押貸款項目，排污權融資方興未艾。

二、排污權交易市場存在的問題與挑戰(zhàn)

????2020年排污權交易市場發(fā)展緩慢，老問題仍然存在，如法規(guī)支撐體系不完善，交易制度設計不成熟；定價方法不統(tǒng)一，二級市場極不活躍；與排污許可制度間的銜接工作落實不到位；與環(huán)境保護稅有重合部分等。同時，還面臨著其他問題：

• 第一，局限于省市層面的交易導致市場規(guī)模有限。目前，我國排污權交易試點工作的開展均以行政區(qū)域劃定界限，分為兩種類型：一是在地級市層面開展交易，如浙江省嘉興市；另一種是以省作為一個市場開展交易，如山西省、湖南省。而隨著排污權交易的深入開展，以市為一個市場開展交易逐漸顯露出問題：由于市場覆蓋區(qū)域小，參與主體不足，導致市場容量過小，交易不活躍。污染物通常具有擴散性、流動性的特點，環(huán)境污染表現(xiàn)通常是大范圍、區(qū)域性的，特別是在河流與大氣領域表現(xiàn)得尤為突出。即使是在省域范圍內(nèi)開展，排污權交易市場規(guī)模仍然有限，不利于活躍、穩(wěn)定的交易。

• 第二，政府主導的總量控制和指標分配機制尚不完善。總量控制與初始排放權分配是形成排污權交易的基礎與前提。由于排污權試點地區(qū)環(huán)境容量尚未明確、總量控制的上限沒有劃定，政府儲備調(diào)控機制與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標的相關性并不顯著，指標的初始分配難以結(jié)合環(huán)境質(zhì)量和容量有效推進企業(yè)的污染減排。總量控制難以有效實現(xiàn)，各地區(qū)制定配額有償分配方式和定價方法不統(tǒng)一、不規(guī)范，使得排污權交易難以建立真正的市場機制、真實反映排污權價值，導致企業(yè)參與積極性不足，排污權市場難以興起。

• 第三，監(jiān)管體系不健全。排污權市場的深入發(fā)展離不開完善的監(jiān)管體系。但是目前，一方面，政府監(jiān)管相關法律法規(guī)不健全，已有的監(jiān)管法規(guī)多是地方性的，國家層面針對排污權交易市場的政策文件仍然匱乏，缺少指導性的根本大法和統(tǒng)一的交易監(jiān)管制度。另一方面，排污權交易具有金融、環(huán)保等多重屬性，涉及的監(jiān)管部門較多，包括生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、金融監(jiān)管部門等，目前相關部門協(xié)作機制還不完善。

• 第四，市場推動進程緩慢。我國雖然從1987年就開始了排污權交易市場的嘗試，但一直以來進展緩慢。從頂層設計來看，政策推動力度不足，碎片化的地方政策不足以推動市場長期、健康發(fā)展。從市場實踐來看，交易不活躍、信息透明度低，特別是二級市場交易極不活躍。湖南、內(nèi)蒙古、陜西三省2020年市場交易規(guī)模均不足億元，其中陜西省二級市場交易規(guī)模僅1676萬元；且浙江、重慶等試點均出現(xiàn)二級市場交易記錄“斷層”。企業(yè)出于排污檢測考核而被動參與交易，對于排污權交易缺乏認識和參與積極性。

三、政策建議

針對排污權交易市場中存在的問題，本文提出以下五方面的建議：

• 第一，逐步建立跨省域排污權交易市場。按照省份、甚至市級切割排污權市場會導致市場規(guī)模有限的問題，環(huán)境污染本身就具有擴散性、流動性、區(qū)域性的特點，因此，建立跨省域的排污權交易市場是必然趨勢?？缡∮蚪灰卓梢愿蟪潭鹊匕l(fā)掘區(qū)域內(nèi)的減排潛力。建議針對重點區(qū)域，如京津冀、長三角、珠三角，建立區(qū)域性排污權交易所，擴大交易范圍，提升活躍度，更好地發(fā)揮市場機制的作用。

• 第二，建立科學規(guī)范的總量指標核定機制。面對總量控制和指標分配機制尚不完善的問題，需要結(jié)合地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和容量確定域內(nèi)排污單位許可排放總量的上限目標，同時根據(jù)行業(yè)、企業(yè)具體情況規(guī)劃年度減排任務。從宏觀層面，，還需制定區(qū)域統(tǒng)一的排污權分配方式與定價方法；從微觀層面，建議細化納入排污權交易的行業(yè)企業(yè)、污染排放名錄，確定從企業(yè)到區(qū)域的排放總量及削減計劃目標。

• 第三，完善監(jiān)管體系。為解決排污權交易市場監(jiān)管體系不健全的問題，一方面，建議出臺政府監(jiān)管相關法律法規(guī)，建立健全從國家到省份的法規(guī)和制度，對配額分配方法、交易規(guī)則等進行統(tǒng)一規(guī)范，并建立統(tǒng)一的交易監(jiān)管制度，為政府監(jiān)管提供法律依據(jù)和執(zhí)行標準。另一方面，建議制定各監(jiān)管部門的協(xié)作機制，促進相關部門通力合作，既監(jiān)管到位，也避免重復監(jiān)管，推動市場發(fā)展的同時不過多增加企業(yè)負擔。

• 第四，推動排污權抵質(zhì)押貸款等金融產(chǎn)品。目前，河北、遼寧等省份出臺政策鼓勵探索排污權抵質(zhì)押貸款業(yè)務，江蘇省亦出臺本省首個環(huán)境權益抵押貸款管理辦法——《江蘇省排污權抵押貸款管理辦法（試行）》，對排污權抵押貸款用途條件、期限額度、貸款程序、貸款管理等內(nèi)容進行了規(guī)定和明確。地方工業(yè)企業(yè)作為主要的資金使用者，能夠通過排污權抵質(zhì)押貸款緩解自身面臨的現(xiàn)金流壓力，借助貸款資金用于節(jié)能環(huán)保改造或購買排污權，幫助企業(yè)端樹立節(jié)能減排意識，對于企業(yè)和環(huán)境都有正向作用。因此，地方政府與金融機構(gòu)可以合力推動排污權抵質(zhì)押貸款等金融產(chǎn)品，盤活企業(yè)環(huán)保資產(chǎn)，拓寬融資渠道，同時提升企業(yè)對環(huán)境資源的重視程度，促進排污權優(yōu)化配置與排污權交易市場的發(fā)展。

• 第五，建立排污權交易數(shù)據(jù)庫，加強信息披露。建議推動建立細化到企業(yè)的排污總量及排污權交易數(shù)據(jù)庫與登記簿，對數(shù)據(jù)、交易進行集中管理與服務。此外，建議搭建排污權交易服務平臺，形成對排污權交易監(jiān)測、評價、預警的全面支持機制。同時加強相關信息披露力度，讓企業(yè)了解交易信息渠道，讓投研機構(gòu)監(jiān)測分析，讓社會大眾進行有效監(jiān)督。

作者：

奉椿千??

中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院研究員

崔? ?瑩??

中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任