引用文獻(xiàn)：衛(wèi)志民,于松浩.我國文化產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)特征及其內(nèi)在邏輯——基于政策文本的量化研究[J].福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版),2019(08):40-47.

作者簡介：?衛(wèi)志民，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，研究方向:政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國經(jīng)濟(jì)體制改革、宏觀經(jīng)濟(jì)政策;;于松浩，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院研究生。;

基金：?國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基于市場導(dǎo)向的創(chuàng)新體系中政府作用邊界、機(jī)制及優(yōu)化” (18ZDA114) 階段性成果;

一、引言

近年來，文化產(chǎn)業(yè)作為提供文化產(chǎn)品和文化服務(wù)的業(yè)態(tài)集合，在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了越來越重要的作用。繁榮社會(huì)主義文化，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國是黨和國家的重要戰(zhàn)略方針，社會(huì)主義文化的繁榮發(fā)展和國家文化軟實(shí)力的提升離不開一個(gè)成熟的文化產(chǎn)業(yè)體系。促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)競爭力，對我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、滿足人民群眾日益增長的精神文化需求具有重要意義。在此背景下，我國先后制定、出臺(tái)了一系列促進(jìn)與規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，形成了一個(gè)復(fù)雜的文化產(chǎn)業(yè)政策集群，其中既有宏觀層面促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展所作出的各類重大戰(zhàn)略部署，也有微觀層面一系列規(guī)范市場發(fā)展的政策措施，二者共同促進(jìn)和保障了我國文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

隨著我國文化產(chǎn)業(yè)政策的逐漸豐富與完善，許多學(xué)者將文化產(chǎn)業(yè)政策體系視為一個(gè)整體，展開了深入的研究。如，祁述裕等從財(cái)政、稅收、金融、文化與科技融合、土地、人才共6個(gè)方面梳理了我國2000—2014年的文化產(chǎn)業(yè)政策主題;1蔡尚偉等分析了我國文化產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新實(shí)踐，針對其存在的問題提出了相應(yīng)的政策建議;2王長松等使用內(nèi)容分析法對我國2002—2016年的文化產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了詞頻分析、社會(huì)語義網(wǎng)絡(luò)分析和共詞分析，在此基礎(chǔ)上提煉出這一期間文化產(chǎn)業(yè)政策體系的五個(gè)主題，并分析了省級層面文化產(chǎn)業(yè)政策的空間分布差異3;韓美群反省與檢視了2001—2010年的文化產(chǎn)業(yè)政策，以探索文化產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)在的演變規(guī)律;4等等。從整體來看，學(xué)者們對文化產(chǎn)業(yè)政策體系的研究主要聚焦于政策主題演進(jìn)的分析，而對產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)、政策數(shù)量變遷和發(fā)展趨勢的分析則稍顯不足。有鑒于此，本文從政策主體、政策數(shù)量、政策結(jié)構(gòu)以及政策主題四個(gè)角度，對2006—2018年我國文化產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行多維分析，使用政策文本量化研究方法對這一時(shí)期的文化產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行全景式測量，旨在探索我國“十一五”“十二五”和“十三五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)政策體系的演進(jìn)特征與內(nèi)在發(fā)展邏輯。

二、數(shù)據(jù)來源與研究設(shè)計(jì)

在我國的政策文件和話語體系中，文化產(chǎn)業(yè)是指從事文化產(chǎn)品生產(chǎn)和提供文化服務(wù)的經(jīng)營性行業(yè)。5從這一定義可以看出，與提供基本公共文化服務(wù)的文化事業(yè)不同，我國文化產(chǎn)業(yè)的定位是基于市場經(jīng)濟(jì)體制這一制度背景下做出的，具有較強(qiáng)的市場導(dǎo)向性，這一定義也成為本研究中甄別政策文本是否歸屬于文化產(chǎn)業(yè)政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。本研究參照《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》中對我國文化產(chǎn)業(yè)所做出的分類，將我國文化產(chǎn)業(yè)劃分為文化創(chuàng)意、影視制作、出版發(fā)行、印刷復(fù)制、廣告產(chǎn)業(yè)、演藝娛樂、文化會(huì)展、數(shù)字內(nèi)容和動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)9類，并以上述分類名稱為關(guān)鍵字進(jìn)行檢索并收集政策文本。同時(shí)，為保證盡可能收錄較為完整的文化產(chǎn)業(yè)政策文本，本研究同時(shí)以文化產(chǎn)業(yè)、文化市場、文化產(chǎn)品、文化發(fā)展、文化創(chuàng)意、文化金融、文化消費(fèi)、文化企業(yè)、文化服務(wù)、文化貿(mào)易、文藝表演、演出市場、營業(yè)性演出為關(guān)鍵詞展開政策文本收集，力圖實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策樣本的全覆蓋。在數(shù)據(jù)來源方面，本研究所使用的政策文本主要來源于各政策制定主體官方網(wǎng)站的公開披露信息以及“北大法寶”數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)樣本，“北大法寶”收錄了自1949年至今所有的法律法規(guī)和政策文本，是一個(gè)較為成熟和完善的檢索系統(tǒng)，是政策文本數(shù)據(jù)的重要來源。本研究同時(shí)參照了《中國文化年鑒》中對文化產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，對數(shù)據(jù)來源進(jìn)行了綜合比照。

通過對以上關(guān)鍵字進(jìn)行檢索后，共得到法律法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章、通知、辦法等13類政策樣本。為保證研究的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，首先將政策文本按照以下步驟進(jìn)行量化分析前的數(shù)據(jù)預(yù)處理:第一，由于本研究的樣本范圍為“十一五”時(shí)期以來頒發(fā)的各類文化產(chǎn)業(yè)政策，因而將2006年以前的文化產(chǎn)業(yè)政策文本予以剔除;第二，參照文化產(chǎn)業(yè)的定義和標(biāo)準(zhǔn)，剔除以規(guī)范文化事業(yè)發(fā)展為主的政策文本，以保證所選樣本的代表性;第三，將政策頒發(fā)主體為各地方政府層級的政策樣本予以剔除;第四，將各類通知、批復(fù)等與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的政策樣本剔除。經(jīng)過以上數(shù)據(jù)預(yù)處理，最終得到有效政策樣本191篇。隨后，本研究利用統(tǒng)計(jì)軟件以及內(nèi)容分析方法的研究思想，從政策數(shù)量、政策主題、政策主體和政策結(jié)構(gòu)4個(gè)方面展開對已有政策文本的量化研究，對我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系展開分析。研究設(shè)計(jì)將遵循以下流程展開:首先，對我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系展開描述性統(tǒng)計(jì)，對政策數(shù)量和政策主題的變遷趨勢展開深入分析;其次，揭示我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)研究我國文化產(chǎn)業(yè)政策集群呈現(xiàn)出的理論和實(shí)踐特征，并從文化產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)和政策主體的時(shí)空演進(jìn)兩個(gè)角度展開探討;最后，在對我國現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)政策量化結(jié)果的基礎(chǔ)之上，分析我國文化產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)特征及其內(nèi)在的理論邏輯。

三、文化產(chǎn)業(yè)政策體系的描述性統(tǒng)計(jì):數(shù)量、主題與趨勢

(一) 文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量的演進(jìn)趨勢

自從文化產(chǎn)業(yè)成為重要的國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以來，國家層面對整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直不乏宏觀戰(zhàn)略部署。作為對產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)注度的重要表征，產(chǎn)業(yè)政策供給數(shù)量的時(shí)間序列變遷和產(chǎn)業(yè)政策主題的分布結(jié)構(gòu)，能夠有效說明我國政府對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視程度以及關(guān)注焦點(diǎn)，從而可以定量地描繪出我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系所呈現(xiàn)的特點(diǎn)與變化。對我國2006—2018年間的文化產(chǎn)業(yè)政策文本數(shù)量進(jìn)行分析后可以看出，我國文化產(chǎn)業(yè)政策供給數(shù)量在時(shí)間維度上呈現(xiàn)出一定的變化規(guī)律。首先，就政策數(shù)量變化的整體趨勢而言，我國文化產(chǎn)業(yè)在政策數(shù)量上呈現(xiàn)出“局部震蕩、整體上升”的變遷趨勢，政策數(shù)量從2006年為最低點(diǎn)的7篇增加到2017年的21篇，在2014年達(dá)到高點(diǎn)———該年度合計(jì)發(fā)文數(shù)量達(dá)到28篇 (如圖1) 。其次，從所頒布的文化產(chǎn)業(yè)政策類型及其占比來看，主要包括了法律 (1%) 、綱要 (1.5%) 、規(guī)劃 (3%) 、通知 (68%) 、辦法 (2%) 、公告 (2%) 、函 (2%) 、決定 (1.5%) 、批復(fù) (0.5%) 、說明 (1%) 、條例 (2%) 、細(xì)則 (0.5%) 、意見 (15%) 共13種政策類型，而通知類政策所占比重最大，為68%，是最主要的政策類型。第三，以“十一五”“十二五”和“十三五”三個(gè)時(shí)期作為重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對各時(shí)期的政策數(shù)量分階段測量后可以看出，文化產(chǎn)業(yè)政策在各時(shí)期內(nèi)體現(xiàn)出一定的階段化特征。具體來看，政策數(shù)量在各個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期內(nèi)均呈現(xiàn)出從期初到期末的漸進(jìn)增加趨勢，且在期初期末這一關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的政策數(shù)量與相鄰年份的政策數(shù)量相比，存在顯著的數(shù)量斷層，這正是導(dǎo)致我國文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量在整體上升趨勢中出現(xiàn)局部震蕩的主要原因。這種現(xiàn)象反映了我國產(chǎn)業(yè)政策制定中“規(guī)劃先行”的政策制定理念，即只有在五年規(guī)劃時(shí)期的期初，產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃發(fā)布以后，各政策主體才開始著手頒布實(shí)施相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套政策，執(zhí)行和完成整體規(guī)劃目標(biāo)，因而導(dǎo)致了政策數(shù)量在各時(shí)期內(nèi)部的階段化特點(diǎn)。

整體來看，2006年以來文化產(chǎn)業(yè)政策供給數(shù)量的時(shí)間序列變遷特點(diǎn)，體現(xiàn)出我國對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的日益重視，而2014年形成的趨勢高點(diǎn)則說明了這種重視程度在黨的十八大以后進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，黨的十八屆三中全會(huì)提出“市場在資源配置中起決定作用和更好的發(fā)揮政府的作用”這一要求，對文化發(fā)展領(lǐng)域產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。顯然，不論是通過發(fā)展文化事業(yè)來滿足人民群眾公共文化基本需求，還是提升我國整體的文化軟實(shí)力，都離不開文化產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展，作為以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)體系，我國文化產(chǎn)業(yè)的市場主體優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升都有待進(jìn)一步加強(qiáng)，通過政策工具引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為政府的一種重要手段，而文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量的增加趨勢也暗含了對這一要求的回應(yīng)。

(二) 文化產(chǎn)業(yè)政策主題的分布結(jié)構(gòu)

從政策主題的分布趨勢來看，文化產(chǎn)業(yè)政策主題呈現(xiàn)出多元化議題下的結(jié)構(gòu)集中態(tài)勢。結(jié)合政策文本量化分析以及詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以看出，2006—2018年間，政策主題主要分布在行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集群、金融支持、人才發(fā)展與隊(duì)伍建設(shè)、稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)資金支持、文化市場管理與服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、文化服務(wù)、文化體制改革、產(chǎn)業(yè)融合、文化創(chuàng)意、文化貿(mào)易與出口共13個(gè)方面，表現(xiàn)出政策主題整體分布上的多元化特點(diǎn)。將關(guān)系密切的主題詞進(jìn)一步聚合分類后，文化產(chǎn)業(yè)政策的主題可以進(jìn)一步劃分為規(guī)劃指引、政策工具、市場管理3種類群。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，有較大比例的政策主題聚焦于規(guī)劃指引、市場管理與服務(wù)兩方面，這兩類政策數(shù)量合計(jì)占比48%，體現(xiàn)出政策主題分布結(jié)構(gòu)上的集中趨勢。首先，在所有的政策文本中，規(guī)劃指引類政策主題占到了總樣本比重的20%，主要包括了“十一五”“十二五”“十三五”三個(gè)時(shí)期的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以及各時(shí)期制定的具體產(chǎn)業(yè)類別的發(fā)展戰(zhàn)略，其政策內(nèi)容不僅涵蓋了我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，也包括新聞出版產(chǎn)業(yè)、廣告產(chǎn)業(yè)、動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)等具體文化產(chǎn)業(yè)類別的支持性政策，如《文化部關(guān)于扶持我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》《新聞出版總署關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》等，都具較為明顯的政策代表性，《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)則標(biāo)志著我國對文化產(chǎn)業(yè)的支持力度已經(jīng)上升到國家法律層面，體現(xiàn)出國家推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)深入發(fā)展的堅(jiān)定決心。其次，市場管理與服務(wù)類政策數(shù)量共計(jì)54篇，占比達(dá)到28%，在政策類型上主要包括了針對文化市場的執(zhí)法、管理、審批、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等各類的意見、通告、管理辦法和條例。在政策工具方面，財(cái)政專項(xiàng)資金支持類政策數(shù)量為22篇，占到總樣本量的11%;金融支持類政策數(shù)量為8篇，占比4%;稅收優(yōu)惠類政策數(shù)量為11篇，占比6%。顯然，完善的政策理念需要有效的政策工具才能得以實(shí)現(xiàn)，政策工具的分散化結(jié)構(gòu)反映出為實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)而使用的政策工具類型的靈活與多樣性。

通過對政策數(shù)量和政策主題的聯(lián)合趨勢分析，可以發(fā)現(xiàn)各時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)的政策熱點(diǎn)和我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念的變遷特點(diǎn)。在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這一發(fā)展理念變遷的具體特征表現(xiàn)為:以推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)為整體目標(biāo)，以市場化改革為主要途徑，以各類政策工具影響市場主體行為，以各類監(jiān)管措施規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且政策熱點(diǎn)的變遷體現(xiàn)出發(fā)展理念時(shí)間維度上的一致性和政策工具類型選擇上的復(fù)合性。首先，從時(shí)間維度來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃類政策在整個(gè)樣本期間的分布較為均勻，各個(gè)年份均有一定數(shù)量的政策樣本分布。雖然“十一五”“十二五”和“十三五”三個(gè)時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃的政策主題熱點(diǎn)不同，但各主題之間并非嚴(yán)格的替代關(guān)系，而是存在著內(nèi)在的演化邏輯。6具體來看，從“十一五”時(shí)期的“著重市場培育，重塑市場主體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，到“十二五”時(shí)期的“建立現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系和文化市場體系”，再到“十三五”時(shí)期“全面提升文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，各類政策均圍繞做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、提升產(chǎn)業(yè)競爭力這一中心議題展開，并沿著時(shí)間維度逐步遞進(jìn)，從而使得各時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)容上保持了穩(wěn)定性與一貫性。其次，在政策工具的選擇和使用上，財(cái)政支持與稅收優(yōu)惠這一復(fù)合方式對市場主體行為產(chǎn)生了較為穩(wěn)定的正向激勵(lì)，部分政策工具的選擇體現(xiàn)出了較強(qiáng)的時(shí)點(diǎn)特征，尤其是在財(cái)政資金專項(xiàng)支持這類政策工具的使用上，其頒布時(shí)間主要集中于2012—2018年間，主要通過財(cái)政專項(xiàng)資金對新聞出版廣播影視重大項(xiàng)目、藝術(shù)呈現(xiàn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)推廣項(xiàng)目、對外文化貿(mào)易發(fā)展以及“互聯(lián)網(wǎng)+中華文明”等項(xiàng)目提供支持，與此前這類政策工具在數(shù)量上構(gòu)成了顯著性差別。這一差別也從一個(gè)側(cè)面說明了黨的十八大以后，我國對于文化產(chǎn)業(yè)重視程度的顯著增加，其支持力度與方法開始呈現(xiàn)出多樣化特點(diǎn)。

四、文化產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu):金字塔型的政策集群

盡管我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系由數(shù)量眾多的政策個(gè)體構(gòu)成，但其并非不同政策數(shù)量上的簡單疊加，而是通過不同政策之間的相互關(guān)聯(lián)以及共時(shí)互動(dòng)表現(xiàn)出一定的政策結(jié)構(gòu)，從而在此結(jié)構(gòu)上形成了一個(gè)文化產(chǎn)業(yè)政策集群。政策文本量化結(jié)果顯示，在將政策文本進(jìn)行縱向上的政策效力排序和橫向上的政策主題聚類后，政策體系總體上表現(xiàn)出較強(qiáng)的層級化特征，這一特征正好與政策群理論相契合。政策群是指國家、政府在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施的內(nèi)容不同但產(chǎn)出理念同源、導(dǎo)向相近的一組政策的集合體，其不僅關(guān)注政策體系的宏觀目標(biāo)，同時(shí)也關(guān)注微觀層次的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。7從政策群的理論視角對我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系加以審視，可以看出，我國的文化產(chǎn)業(yè)政策群由一個(gè)政策體系目標(biāo)和兩大并行的主政策構(gòu)成。就政策目標(biāo)而言，盡管文化產(chǎn)業(yè)政策體系的總體目標(biāo)在多份產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中被提及，且其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求在表達(dá)上略有差別，但對內(nèi)容進(jìn)行分析則可以發(fā)現(xiàn)，各類規(guī)劃始終是圍繞著將文化產(chǎn)業(yè)打造成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)這一戰(zhàn)略目標(biāo)來闡述的。事實(shí)上，這一目標(biāo)制定的背后有著更為底層的戰(zhàn)略邏輯，即文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展被視為是滿足群眾精神文化需求、發(fā)揚(yáng)中國優(yōu)秀文化的重要途徑，因而文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展乃至文化領(lǐng)域的發(fā)展與多類國家戰(zhàn)略目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)成為整個(gè)文化建設(shè)體系當(dāng)中的一個(gè)子任務(wù)。這一宏大目標(biāo)需要拆解為具體的政策主張，依據(jù)相應(yīng)的發(fā)展要求進(jìn)而通過各類政策工具予以配合實(shí)現(xiàn)。因而，在整個(gè)政策體系的宏觀目標(biāo)下形成了兩大主政策:一是圍繞促進(jìn)市場主體發(fā)展形成的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)主政策，二是圍繞健全市場監(jiān)管體系而形成的市場監(jiān)管主政策。這兩大主政策下，又包含了諸多子政策，其構(gòu)成了文化產(chǎn)業(yè)政策群的第三級結(jié)構(gòu)。具體來看，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)主政策下，包含了為提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而使用的各類政策工具，如專項(xiàng)資金支持、財(cái)政優(yōu)惠支持、金融支持、人才發(fā)展支持、文化出口支持等;在市場監(jiān)管主政策下，主要包含了規(guī)范市場主體行為的各類政策措施，如監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法制度建設(shè)等各類子政策。政策體系目標(biāo)與主政策、子政策一起，共同構(gòu)成了我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系“政策目標(biāo)———主政策———子政策”的三層級結(jié)構(gòu)，形成了一個(gè)正金字塔形的政策集群 (如圖2所示) 。

從政策群各層級結(jié)構(gòu)的政策效力來看，其整體呈現(xiàn)出由上至下的政策效力遞減趨勢。其中，作為政策層級結(jié)構(gòu)的頂層部分，以闡述政策體系目標(biāo)為主的各規(guī)劃類政策具有較高的政策效力，主要為法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)范性文件。法律的政策效力最高，《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定了國家應(yīng)當(dāng)適當(dāng)實(shí)施必要的人才扶植計(jì)劃、稅收優(yōu)惠政策以及加大產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金投入力度等方式保障和支持電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政策效力排在第二位的為國務(wù)院下發(fā)的各時(shí)期文化領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，主要為行政法規(guī)和各類國務(wù)院規(guī)范性文件。排在政策效力第三位的主要為部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件，這類政策是政策體系中構(gòu)成主政策和子政策群的主體部分，也是將政策理念轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的主要措施。在所有的政策文本類型中，法律占比2%，國務(wù)院規(guī)范性文件等占比12.4%，部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件占比75.6%，這一量化結(jié)果顯示了政策效力與政策數(shù)量的負(fù)向相關(guān)關(guān)系，即政策效力的層級越高則政策數(shù)量越少，政策效力越低則政策數(shù)量越多，因而文化產(chǎn)業(yè)政策群在政策數(shù)量上也呈現(xiàn)出正金字塔型結(jié)構(gòu)。政策結(jié)構(gòu)的形成主要源于公共問題的復(fù)雜性和政策體系目標(biāo)的宏觀性，隨著宏觀的政策目標(biāo)被一級級分解，復(fù)雜的政策問題也被劃分為多個(gè)子問題，從而易于使用單個(gè)政策工具或通過多個(gè)微觀政策工具的互動(dòng)來解決不同政策情境下的具體問題，這種模式成為促使政策體系結(jié)構(gòu)向金字塔狀發(fā)展的重要推動(dòng)力量。因此，在越微觀的政策層面上，政策數(shù)量和政策互動(dòng)越為突出，政策體系整體化的正金字塔結(jié)構(gòu)也就越為明顯。

五、政策主體的時(shí)空演進(jìn):從單一主體到多元主體協(xié)同治理

在公共政策的理論研究中，通過研究政策主體之間的相互關(guān)系來揭示政策結(jié)構(gòu)是研究公共政策體系的一種重要方法。在對2006—2018年間我國文化產(chǎn)業(yè)政策制定主體的時(shí)間分布和空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行測量后可以看出，我國文化產(chǎn)業(yè)政策主體呈現(xiàn)出空間分布上的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)和時(shí)間分布上的多元協(xié)同趨勢。

量化結(jié)果顯示，有多家政府部門參與了文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的制定，呈現(xiàn)出多元化和網(wǎng)絡(luò)化的空間分布特點(diǎn)。在所有的191篇政策文本中，單一主體發(fā)文數(shù)量達(dá)到149篇，占總體的78%;多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為42篇，占總體的22%。在所有的單獨(dú)發(fā)文主體中，文化部的發(fā)文數(shù)量最多，共計(jì)80篇，占單一發(fā)文主體數(shù)量的54%，占政策文本總量的42%。除文化部外，其余的單一發(fā)文政策主體及其占單一發(fā)文主體總量的比重在1%—7%之間浮動(dòng)，各自主體的所占比重較為分散，展現(xiàn)出結(jié)構(gòu)上的多元化特點(diǎn) (見圖3) 。除單獨(dú)發(fā)文外，多部門聯(lián)合發(fā)文成為不同政策主體開展合作治理的重要方式。量化結(jié)果顯示，由兩個(gè)部門合作發(fā)文的政策數(shù)量達(dá)到26篇，占所有多部門聯(lián)合發(fā)文政策總量的62%;由兩個(gè)以上政策主體聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量為16篇，占所有多部門聯(lián)合發(fā)文政策總量的38%。其中，由中央宣傳部會(huì)同其他8家部門共同頒布的《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》這一政策文本涉及主體最多，成為網(wǎng)絡(luò)化特征最為明顯的政策樣本。各發(fā)文機(jī)構(gòu)之間的府際合作關(guān)系進(jìn)一步展示了在文化產(chǎn)業(yè)當(dāng)中政策主體的合作模式與特征:首先，整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)不存在一個(gè)中心化主體，盡管參與聯(lián)合發(fā)文的政策制定主體眾多，但并無某一主體存在著頻率上的顯著占優(yōu)，這意味著整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)上并不存在一個(gè)具有中心地位的政策制定者，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出多中心化的結(jié)構(gòu)特征;其次，合作關(guān)系構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的主要推動(dòng)力。政策主體之間之所以采用聯(lián)合發(fā)文的形式來管理公共事務(wù)，主要是基于各主體在某些政策目標(biāo)上存在合作關(guān)系，8文化產(chǎn)業(yè)政策中的政策合作現(xiàn)象同樣遵循這一邏輯，基于相同或相似的政策目標(biāo)，文化產(chǎn)業(yè)各政策主體之間形成了一個(gè)多中心合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

進(jìn)一步引入時(shí)間維度對所有聯(lián)合發(fā)文政策文本展開分析，可以有效探究不同政策主體開展合作治理的發(fā)展變遷趨勢。在依照時(shí)間維度梳理所有聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量后可以看出，2006—2018年間，聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量整體呈現(xiàn)出上升趨勢，從最低的2006年的2篇上升到2014年的10篇，并在2014年到達(dá)數(shù)量頂峰。以2013年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分期后發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量在該年前后出現(xiàn)了顯著性差別:在2006—2013年間，聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量趨勢整體趨于平緩，每年的平均政策數(shù)量為2—3篇;而在2014—2018年間，這一趨勢出現(xiàn)顯著上升，每年平均政策數(shù)量達(dá)到6篇 (見圖4) 。這一顯著變化體現(xiàn)了黨的十八大以后我國政府在文化產(chǎn)業(yè)治理模式上的一個(gè)顯著特點(diǎn)，即多中心治理模式在整個(gè)文化領(lǐng)域中的應(yīng)用開始變得更為廣泛。對這一時(shí)期的發(fā)展背景進(jìn)行分析后可以看出，造成這一趨勢變化的原因主要來自兩個(gè)方面:

第一，黨的十八屆三中全會(huì)提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一命題，對文化建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)生了一定影響。治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不僅需要各治理主體之間的高效互動(dòng)與協(xié)同，也離不開治理工具和治理模式的創(chuàng)新。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，文化產(chǎn)業(yè)同其他產(chǎn)業(yè)之間、文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各要素之間，都產(chǎn)生了復(fù)雜的高度關(guān)聯(lián)，單一主體的割裂式治理很難實(shí)現(xiàn)既定的政策效果，而多中心治理的協(xié)同模式在一定程度上更貼合這一政策現(xiàn)實(shí)的需要。

第二，多中心治理這一模式使用頻率的顯著增加也在理論上與阿什比 (Ashby) 必要多樣性定律相契合。Ashby必要多樣性定律指出，只有當(dāng)控制系統(tǒng)的多樣性不低于被控制對象的多樣性時(shí)，才能實(shí)施有效的控制。而將Ashby定律運(yùn)用到社會(huì)系統(tǒng)領(lǐng)域中則意味著，隨著社會(huì)對象復(fù)雜性的不斷增加，只有當(dāng)管理手段和管理模式的復(fù)雜性與多樣性也隨之提升時(shí)，政府部門才能實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理。9近年來，我國文化市場的發(fā)展與改革不斷深入，針對市場主體的各類政策實(shí)施效果開始體現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)總體產(chǎn)值不斷增加，文化產(chǎn)業(yè)當(dāng)中的各類要素開始變得更加多元，動(dòng)漫、游戲、數(shù)字文化等新興業(yè)態(tài)也開始快速發(fā)展，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)這一網(wǎng)絡(luò)媒介更是催生了豐富的網(wǎng)絡(luò)藝術(shù)形態(tài)10。隨著文化產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部復(fù)雜性的增加也成為必然趨勢。一方面，市場的不斷開放和市場主體的增多導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)競爭程度和市場細(xì)分程度的增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和市場主體的數(shù)量也隨之增加;另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)融合程度的加深，復(fù)雜性的提升使得不同市場主體之間的界限變得越來越模糊，產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系變得越來越緊密，識(shí)別不同主體進(jìn)而實(shí)行分類管理的難度變得越來越大，這些都進(jìn)一步加強(qiáng)了文化產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部及文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)間的復(fù)雜性與多樣性。在這種情形下，多元主體通過聯(lián)合發(fā)文的形式對文化產(chǎn)業(yè)展開協(xié)同治理，成為政府有效應(yīng)對文化產(chǎn)業(yè)復(fù)雜性不斷增長的最優(yōu)方法。

六、總結(jié)與啟示

通過研究政策文本在時(shí)間序列和空間結(jié)構(gòu)上的分布規(guī)律，進(jìn)而探究政策體系的演進(jìn)趨勢和結(jié)構(gòu)特征，是開展政策文本量化研究的重要目的。本文的研究結(jié)果顯示，我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系整體呈現(xiàn)出政策主題多元化、政策主體網(wǎng)絡(luò)化、政策結(jié)構(gòu)層級化和政策數(shù)量漸進(jìn)增加的演化特征，并最終致使文化產(chǎn)業(yè)政策體系呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)復(fù)雜化的趨勢。然而，究竟是哪些因素推動(dòng)了這一趨勢的形成，如何理解這一結(jié)構(gòu)和特征內(nèi)在的生成機(jī)制，是相較于政策體系自身趨勢和特征而言更為基礎(chǔ)和核心的“元問題”。事實(shí)上，任何公共政策的制定與實(shí)施總是基于一定的政策情景、政策目標(biāo)和政策現(xiàn)實(shí)，也總是與所要解決的公共問題的復(fù)雜程度相聯(lián)系。因而，公共問題自身性質(zhì)的改變與發(fā)展會(huì)帶來整個(gè)政策目標(biāo)和政策情景的改變，進(jìn)而推動(dòng)公共政策體系在結(jié)構(gòu)上形成與問題性質(zhì)相適應(yīng)的那部分特征。

基于這一邏輯，公共政策體系所呈現(xiàn)出的演化趨勢與特征也就能夠從公共問題和被管理對象的性質(zhì)變化加以解釋。近年來，我國文化產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出的市場主體多元化、產(chǎn)品內(nèi)容多樣化以及產(chǎn)業(yè)融合不斷加深等發(fā)展趨勢，使得整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性不斷增加，由Ashby必要多樣性定律可知，要想實(shí)現(xiàn)對文化產(chǎn)業(yè)的有效管理，整個(gè)政策體系至少應(yīng)具備與被管理對象對等的復(fù)雜程度。因此，文化產(chǎn)業(yè)由于自身發(fā)展而不斷增加的復(fù)雜性致使我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系形成與之相適應(yīng)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，從而表現(xiàn)出時(shí)間維度上動(dòng)態(tài)復(fù)雜化的發(fā)展趨勢?；谶@一分析，我國政府可通過加強(qiáng)政策工具創(chuàng)新和多元協(xié)同治理等方式，完善我國的文化產(chǎn)業(yè)政策體系，進(jìn)而提升管理效率，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展。

注釋

1?祁述裕、孫博、曹偉、紀(jì)芬葉:《2000-2014年我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系研究》, 《東岳論叢》2015年第5期。

2?蔡尚偉、何鵬程:《回眸與展望:中國文化產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新演化》, 《成都大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版) 》2010年第2期。

3?王長松、何雨、楊矞:《中國文化產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)研究 (2002-2016) 》, 《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第7期。

4?韓美群:《2001-2010年我國文化產(chǎn)業(yè)政策演變與發(fā)展?fàn)顩r檢視》, 《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版) 》2016年第3期。

5?文化部:《文化部關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》, 文產(chǎn)發(fā)[2003]38號(hào)。

6?黃萃、任弢、張劍:《政策文獻(xiàn)量化研究:公共政策研究的新方向》, 《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第2期。

7?汪霞:《政策群視域下政策效率的理論詮釋及啟示》, 《武漢大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 》2010年第2期。

8?李江、劉源浩、黃萃、蘇竣:《用文獻(xiàn)計(jì)量研究重塑政策文本數(shù)據(jù)分析---政策文獻(xiàn)計(jì)量的起源、遷移與方法創(chuàng)新》, 《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第2期。

9?李亞、李習(xí)彬:《行政體制改革與阿什比定律---關(guān)于我國政府管理模式變遷的控制論解釋》, 《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。

10?黃鳴奮:《后移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)文藝》, 《福建論壇 (人文社會(huì)科學(xué)版) 》2018年第8期。