繼今年3月底廣州市政府明確做地模式后，5月中，行內流傳《廣州市做地征收補償工作指引（試行）》的征求意見稿，受到各界廣泛的關注。本文探討新時期下的拆遷安置政策應如何制定，更有利于廣州后續(xù)做地，乃至城中村的改造。

1、為什么需要在此時研究拆遷補償政策？

2、廣州新時期拆遷補償政策的重點

3、各大城市的城中村拆遷補償標準的借鑒

4、新時期拆補政策的建議：處理好三對關系

本文認為：統(tǒng)籌做地是廣州市作為全國“超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造”的重要抓手，目前廣州市城中村改造處于新舊模式轉換的節(jié)骨眼上，站在全市的高度對拆遷補償方案的標準、做法進行“一盤棋”的系統(tǒng)規(guī)劃非常重要。

新時期應該強化拆遷標準的管控，一桿子管到底。同時按照尊重歷史、公平公正的原則，處理好“征收政策與三舊標準”、“新時期與舊辦法”、“統(tǒng)一標準與區(qū)域價值”的關系，研究出臺城中村拆遷補償相關標準與辦法。

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一、為什么需要在此時研究城中村的拆遷補償政策？

目前，《廣州市做地征收補償工作指引（試行）》的征求意見稿正在編制中，內容主要是對做地模式的拆遷補償標準，作為做地政策較早列入研究名單的文件，可見其重要性。

為什么要研究拆遷補償政策呢？律房律地在《從舊改出發(fā)，向做地進軍》的分析文章中認為：“過度市場化動遷的惡果之一就是拆補標準就是一村更比一村高”，改造成本快速攀升”從而導致“留守戶”問題頻發(fā)，因此明確“制定相對統(tǒng)一的拆補標準”是目前統(tǒng)籌做地中重要的舉措。

4月28日，中央政治局會議指出：超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造。統(tǒng)籌做地是廣州市新時期推進城中村改造的重要舉措之一，因此，應站在如何推進廣州城中村改造的高度去統(tǒng)籌，銜接“舊模式”（“三舊”改造）與“新模式”（統(tǒng)籌做地），協(xié)調新標準與舊辦法以及明確市與區(qū)的深度等。因此，本文認為除了需要編制做地模式的拆遷補償標準以外，還需要跳出“就做地談做地”的框框，立足于統(tǒng)籌全市城中村改造的高度制定拆遷補償標準。

二、廣州新時期拆遷補償政策的重點

2009年以來，廣州市內征收與“三舊”改造并存，導致拆遷補償方案“百花齊放”、相互攀比，導致“留守戶”不斷，最終征收、“三舊”都難以推行的結果。正如手表定律——多塊手表不能幫助人準確地判斷時間,反而造成混亂。由此，新時期應回歸至“收攏”的主題。

在《廣州市規(guī)劃和自然資源局廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局關于印發(fā)廣州市統(tǒng)籌做地推進高質量發(fā)展工作方案的通知》（穗規(guī)劃資源字〔2023〕5號）中，做地工作流程中提到“做地主體配合屬地政府實施征收補償安置工作”，做地的拆遷環(huán)節(jié)實質上是“征收”。由此，做地模式應遵循征收的拆遷補償標準，這是毋庸置疑的。

從《土地管理法》來看，從集體土地轉為國有土地，只有征收一種途徑，廣東省的“三舊”改造是一種特殊政策。2019年《土地管理法》第三次修正以來，廣東省自然資源廳印發(fā)《廣東省“三舊”改造標圖入庫和用地報批工作指引（2021年版）》中也強化了“舊村莊集體建設用地轉為國有建設用地”審批流程中由轄區(qū)人民政府征收土地預公告與正式公告的環(huán)節(jié)。雖然有了這樣的形式，但實際拆遷補償中，“三舊”改造還是改造主體（開發(fā)商）與村集體、村民協(xié)商歸宗、統(tǒng)籌改造的民事行為。與征收模式比起來，改造主體所獲得的補償利益普遍更多，但在經(jīng)濟平衡的邏輯下，成本的不斷攀升導致“算不過賬”、“排不下樓”的問題越來越多，最終導致“三舊”模式難以為繼。

綜上，兩種模式實質不同，在拆遷補償上運用的法理規(guī)則也不同。而在城中村改造從舊模式（“三舊”改造）向新模式（統(tǒng)籌做地）過渡期間，如何協(xié)調好兩種不同類型的項目得標準，特別是“三舊”改造項目在新時期如何“收攏、回調”各主體的預期，確保本項目重新啟航的同時，也能銜接好周邊的做地模式的標準，更值得研究與斟酌。

三、各大城市的城中村拆遷補償標準的借鑒

各大城市出臺的城中村拆遷補償標準一般都參照征收補償標準，采取“按人頭/戶”的方式進行核算安置權益面積，超出部分主要采取貨幣補償方式。

表1 各大城市城中村村民住宅拆遷補償標準（以村民住宅為例）

3月31日《北京市征收集體土地房屋補償管理辦法》（征求意見稿）公開征求意見，這被認為是新時期對于集體土地征收具有典型意義的文件。主要有以下三個亮點：

一是區(qū)分了村民宅基地補償與地上房屋的補償：實行房屋安置的，采取以宅基地置換安置房的方式安置，并對宅基地上房屋給予重置成新價補償。

二是將“補磚頭”與“補人頭”有機結合：置換安置面積根據(jù)宅基地面積的一定比例確定…為保障集體經(jīng)濟組織成員的居住權利，區(qū)人民政府可以本區(qū)上一年度城鎮(zhèn)居民人均住房面積水平作為安置上限核算安置房面積，超出宅基地置換安置房面積部分的，按照同區(qū)域同類型安置房建安成本購買。

三是“限高、擴中、托底的原則確定安置房安置面積”：對宅基地面積超過補償控制標準的部分，只給與貨幣補償，對宅基地面積低于宅基地審批最低標準的，按照最低標準的一定比例計算。

四、新時期拆補政策的建議

綜上，拆補政策應該著眼于處理好三個關系：

· 做地項目——征收政策VS“三舊”政策

· “三舊”項目——新時期VS舊辦法

· 市區(qū)政策——統(tǒng)一標準VS區(qū)域價值

1、征收政策VS“三舊”標準

征收與“三舊”改造的補償標準，特別在涉集體土地房屋的補償安置方面有較大差異（見附表1-3）。

如統(tǒng)籌做地的實施實質是征收，那做地范圍內部分用地符合“三舊”政策標圖建庫的，讓原權屬人自主選擇？——權屬人對更新的認知水平與選擇困難癥，可能對整個動遷進程有較大影響，而且對于周邊不能納入“標圖建庫”的主體而言，這種“同地不同權”則會影響其配合的積極性。

在征收政策與改造政策之間折中?或者大部分按照征收，個別標準按照“三舊”改造？——征收政策與“三舊”改造政策，畢竟是兩套系統(tǒng)，直接拼接，總會出現(xiàn)一些問題。而折中則會產生缺乏法律政策依據(jù)基礎的問題。

建議做地的拆遷補償標準以征收相關法規(guī)政策為主，對于留用地補助、交地獎勵、搬遷獎勵等未作規(guī)定的予以明確。

2、新時期VS舊辦法

廣州市秉承尊重歷史的務實之風，在《廣州市統(tǒng)籌做地推進高質量發(fā)展工作方案》（穗規(guī)劃資源字〔2023〕5號）中提出“本實施方案印發(fā)前已經(jīng)公開引入合作企業(yè)的城市更新項目，可繼續(xù)按照合作改造模式推進…詳細規(guī)劃、片區(qū)策劃方案和項目實施方案尚未批準的，在基礎數(shù)據(jù)調查、安置補償、成本核算等方面原則上與本實施方案執(zhí)行同一標準?！庇纱?，對新時期未確定補償標準的項目進行管控是有政策依據(jù)的。從實施的角度看，建議對已進行舊村改造招商、拆遷補償方案已表決的項目按原方案繼續(xù)推進。而未招商、拆補方案未表決、未拆遷的舊村改造項目應進行拆補方案的管控。

標準上，可借鑒北京做法，將“補磚頭”與“補人頭”有機結合的方式，既銜接了“舊村”改造“補磚頭”的一般做法，也向征收補償“補人頭”的方式進行靠攏，一村一策，確保村集體與村民合法利益的同時，也與同時期的統(tǒng)籌做地范圍內的復建總量相持平。

手段上，可參考此前2019年時廣州開發(fā)區(qū)城市更新局曾經(jīng)印發(fā)改造補償安置方案（模板），對于拆遷補償標準、協(xié)議模板進行了詳細的規(guī)定，并要求在各村方案制定時實際需要與更新局進行溝通確認后，才可以進行表決。

3、統(tǒng)一標準VS區(qū)域價值

市級層面的標準對于拆遷補償?shù)亩ㄐ杂休^大作用，如集體土地與房屋的征收就有《廣州市農民集體所有土地征收補償辦法》（穗府規(guī)[2023]3號）進行框架與原則的規(guī)定，下屬各區(qū)在此基礎上進行細項與具體標準的規(guī)定。

而“三舊”改造的主要邏輯是按照成本核算辦法，為改造主體“制作蛋糕”，改造主體內部如何“分蛋糕”則由具體的拆遷補償方案。

前者是一竿子到底的直管方式，后者是承包內部分成的間接方式。從公平、公正、透明的角度來看，前者效果更好，這也是各大城市主要采用的方式之一。但廣州市11個行政區(qū)，7473平方公里，價值差異較大，不宜一概而論。建議作為市級指引可提原則、方法，在區(qū)級層面或具體以評估價值確定具體數(shù)值。

全文完。

附表1 征收政策與“三舊”政策對國有土地上住宅補償方案對比

附表2 征收政策與“三舊”政策對村民住宅補償方案對比

附表3 征收政策與“三舊”政策對集體物業(yè)補償方案對比

附表4 征收政策與“三舊”政策對于無證村民住宅的規(guī)定