招標(biāo)投標(biāo)程序中中標(biāo)通知書(shū)為招標(biāo)人作出的承諾，中標(biāo)通知書(shū)一經(jīng)發(fā)出即生效，也即承諾生效，那么根據(jù)《民法典》第四百八十三條規(guī)定，承諾生效時(shí)合同成立，但是法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。但《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條中規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。

按照該規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人還應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面合同，此處的“書(shū)面合同”一般理解為合同書(shū)，當(dāng)事人采用合同書(shū)形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立。圍繞《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的規(guī)定，理論界及實(shí)務(wù)界對(duì)中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后合同的成立生效時(shí)間產(chǎn)生了巨大爭(zhēng)議。

主要存在以下四種觀點(diǎn)：

（1）發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)時(shí)合同尚未成立，在招標(biāo)人和中標(biāo)人簽署書(shū)面合同之后，合同才成立并同時(shí)生效；

（2）中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后合同成立但未生效，招標(biāo)人、中標(biāo)人簽訂書(shū)面合同后合同生效，合同書(shū)是合同關(guān)系成立的有效證據(jù)；

（3）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)以及發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，招標(biāo)人和投標(biāo)人在要約和承諾方面已經(jīng)達(dá)成一致，書(shū)面合同成立并生效；

（4）發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后，招標(biāo)人和投標(biāo)人之間已經(jīng)成立書(shū)面合同并生效，但雙方成立的是預(yù)約合同，違反合同應(yīng)承擔(dān)預(yù)約合同的違約責(zé)任。

對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)程序中合同的成立時(shí)間，首先需要明確此處“合同”所指，即招標(biāo)投標(biāo)程序中招標(biāo)人、中標(biāo)人之間通過(guò)招投標(biāo)文件等各種書(shū)面文件所形成的當(dāng)事人之間的合意。

如果認(rèn)定當(dāng)事人通過(guò)招投標(biāo)程序訂立了合同，那么該合同與之后訂立的合同書(shū)的關(guān)系如何？

如何理解當(dāng)事人在通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序成立合同后還應(yīng)當(dāng)訂立合同書(shū)的規(guī)定？

各種觀點(diǎn)爭(zhēng)論的根源就在于對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條理解的不同。

主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

1.合同未成立說(shuō)認(rèn)為通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序雙方的合同未成立，不產(chǎn)生拘束招標(biāo)人、中標(biāo)人的后果。該觀點(diǎn)難以成立，如果通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)和中標(biāo)，最終的結(jié)果是在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間不產(chǎn)生任何合意，那么招標(biāo)、投標(biāo)程序就失去了存在的意義。

2.合同成立未生效的觀點(diǎn)認(rèn)為招標(biāo)人、中標(biāo)人簽訂書(shū)面合同是合同的生效要件，通過(guò)招投標(biāo)程序招標(biāo)人和中標(biāo)人成立了書(shū)面合同，但雙方按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件簽訂合同書(shū)后，通過(guò)招投標(biāo)程序成立的合同方才生效。問(wèn)題是招標(biāo)人、中標(biāo)人簽訂合同書(shū)自然可以產(chǎn)生合同書(shū)成立生效的法律后果，但該合同書(shū)的簽訂是否就是招標(biāo)人、中標(biāo)人通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序成立的合同的生效要件？

對(duì)此，在《招標(biāo)投標(biāo)法》中并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，強(qiáng)行將簽訂合同書(shū)作為在前已成立的書(shū)面合同的生效要件，未免牽強(qiáng)。從《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法原意來(lái)看，該法主要在于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，法律規(guī)定招標(biāo)人、中標(biāo)人簽訂合同書(shū)的目的在于通過(guò)對(duì)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的梳理、整合以明晰雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，達(dá)到方便合同履行以及監(jiān)管的目的。招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立的合同書(shū)與通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序成立的合同在實(shí)質(zhì)性條款上應(yīng)當(dāng)一致，如不一致應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

如未按規(guī)定訂立書(shū)面合同書(shū)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條規(guī)定，首先是責(zé)令改正，其次是可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額一定比例的罰款。如此規(guī)定，主要目的是督促當(dāng)事人按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件確立的基本內(nèi)容履行，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)行政主管部門的監(jiān)管需要。招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立的合同書(shū)可以在履行細(xì)節(jié)方面進(jìn)行不背離實(shí)質(zhì)性條款的約定，同時(shí)主要內(nèi)容與招標(biāo)、中標(biāo)文件內(nèi)容保持一致，這對(duì)于招標(biāo)人、中標(biāo)人之間已經(jīng)成立的合同效力并無(wú)影響。

3.預(yù)約合同的觀點(diǎn)認(rèn)為招標(biāo)人、中標(biāo)人之間已經(jīng)成立書(shū)面合同，但該合同并不能構(gòu)成本約合同，乃預(yù)約合同，是在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間約定將來(lái)訂立特定合同的合同。關(guān)于預(yù)約合同的法律效力，理論上主要存在兩種觀點(diǎn)：一種是必須磋商說(shuō)，另一種是必須締約說(shuō)。必須磋商說(shuō)是指當(dāng)事人之間一旦訂立預(yù)約合同，則當(dāng)事人即負(fù)有為達(dá)成本約而進(jìn)行磋商的義務(wù)，只要進(jìn)行了磋商就視為履行合同義務(wù)，至于本約最終有無(wú)達(dá)成在所不問(wèn)。必須締約說(shuō)則認(rèn)為當(dāng)事人訂立預(yù)約合同的目的在于達(dá)成本約合同，如果沒(méi)有達(dá)成本約則預(yù)約合同沒(méi)有其價(jià)值。兩種學(xué)說(shuō)在不同的情況下都有其合理性，在預(yù)約合同僅是當(dāng)事人之間的意向尚不具備本約的主要條款時(shí)，必須磋商說(shuō)有其適用余地，而如果預(yù)約合同已經(jīng)基本具備本約主要條款，則可視為當(dāng)事人就締約已基本達(dá)成一致，必須締約說(shuō)比較合理，當(dāng)事人不履行締約義務(wù)的可以適用強(qiáng)制履行。

4.關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間合同成立并生效的觀點(diǎn)認(rèn)為，《民法典》明確規(guī)定了招標(biāo)人發(fā)出的招標(biāo)公告屬于要約邀請(qǐng)，而投標(biāo)行為屬于要約、中標(biāo)通知書(shū)屬于承諾的觀點(diǎn)在要約承諾理論框架內(nèi)并無(wú)太大障礙，因而招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后能夠產(chǎn)生承諾生效的后果，也即合同成立的后果，合同成立后即生效。至于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同是行政管理的需要，也是對(duì)于招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的細(xì)化和確認(rèn)，不能影響當(dāng)事人之間成立合法有效的合同。

即使招標(biāo)人、投標(biāo)人沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，也應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件實(shí)際履行，當(dāng)然其后果是受到行政監(jiān)督部門的處罰以及責(zé)令改正，嚴(yán)重情況下中標(biāo)人有可能被取消中標(biāo)資格。《招標(biāo)投標(biāo)法》之所以要求招標(biāo)人與中標(biāo)人在合同成立后再行簽訂書(shū)面的合同，是考慮到招標(biāo)項(xiàng)目的重要性、復(fù)雜性、特殊性而對(duì)合同的形式和合同生效時(shí)間提出的要求，書(shū)面合同實(shí)際上是生效的要件，而非合同成立生效的證明。法律既然明確規(guī)定通過(guò)招投標(biāo)活動(dòng)訂立合同必須是書(shū)面形式且同時(shí)規(guī)定了其生效時(shí)間，那么認(rèn)為發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后合同即成立并生效的論據(jù)顯然不足。我們傾向于認(rèn)為，招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后，即產(chǎn)生在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間成立書(shū)面合同的效力。

理由在于：

（1）招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程符合《民法典》關(guān)于通過(guò)要約、承諾方式成立合同的基本理論，前文已經(jīng)述及，不再贅述；

（2）合同未成立說(shuō)、合同成立未生效說(shuō)都有其自身缺陷，合同未成立說(shuō)的缺陷自不待言，合同成立未生效說(shuō)將招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程視為效力待定的合同，完全沒(méi)有法律依據(jù)；

（3）招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程究竟是成立本約合同還是預(yù)約合同是目前最具爭(zhēng)議的問(wèn)題。預(yù)約合同理論確實(shí)可以在很大程度上解決《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條給理論和實(shí)踐中造成的困惑，但其代價(jià)是將當(dāng)事人之間通過(guò)嚴(yán)肅的招投標(biāo)程序訂立合同的行為解釋為約定訂立合同的合同，從而使招投標(biāo)程序給予當(dāng)事人的約束力大為下降。

按照預(yù)約合同理論，在預(yù)約合同具備本約合同主要條款時(shí)，一方不履行訂立合同義務(wù)的，另一方可以訴請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，也即當(dāng)事人必須先通過(guò)訴訟確認(rèn)雙方成立本約合同，然后才能根據(jù)本約合同要求對(duì)方進(jìn)一步履行本約的合同義務(wù)。這種復(fù)雜的法律結(jié)構(gòu)無(wú)疑使得當(dāng)事人之間的交易成本大為增加，也極大地增加了當(dāng)事人之間的交易風(fēng)險(xiǎn)，任何一方當(dāng)事人均可以在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后拒絕訂約，其后果最多是構(gòu)成預(yù)約合同的違約，而非本約合同的違約，這絕非《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法原意。

實(shí)踐中，中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，招標(biāo)人、中標(biāo)人未簽訂書(shū)面合同，中標(biāo)人經(jīng)招標(biāo)人同意便會(huì)開(kāi)始進(jìn)場(chǎng)履行義務(wù)，如果認(rèn)為當(dāng)事人之間只是構(gòu)成預(yù)約合同，那么中標(biāo)人完全沒(méi)有必要進(jìn)場(chǎng)，因?yàn)槠淞x務(wù)也不過(guò)是按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件訂立合同而已。在深化審批制度改革、取消施工合同備案的大背景下，招標(biāo)過(guò)程中確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)依據(jù)最重要的文件是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書(shū)，而非備案合同。

中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書(shū)，這些文件即構(gòu)成當(dāng)事人之間的書(shū)面合同，而《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定的書(shū)面合同只是對(duì)招投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書(shū)的進(jìn)一步確認(rèn)、明確和規(guī)范化。招標(biāo)人、中標(biāo)人通過(guò)招投標(biāo)過(guò)程成立并生效的合同與《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定的書(shū)面合同可以并行，二者從《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法意旨上并不矛盾，且《招標(biāo)投標(biāo)法》亦未要求后者與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件完全保持一致。

《招標(biāo)投標(biāo)法》只是規(guī)定招標(biāo)人、中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，當(dāng)事人就同一工程成立多個(gè)合同，在實(shí)踐中有其現(xiàn)實(shí)需要，在法律法規(guī)中亦無(wú)禁止性規(guī)定。本條規(guī)范的正是招標(biāo)人、中標(biāo)人簽訂的合同與招投標(biāo)文件不一致時(shí)如何結(jié)算工程價(jià)款的問(wèn)題，如果將招投標(biāo)過(guò)程理解為成立預(yù)約合同，則合同與招投標(biāo)文件不一致時(shí)，合同因欠缺合法有效的內(nèi)容而無(wú)法在當(dāng)事人之間產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又不能依據(jù)招投標(biāo)文件確定合同內(nèi)容，那么對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的保護(hù)是極為不利的。

而將招投標(biāo)過(guò)程認(rèn)定為在當(dāng)事人之間成立本約，則一旦合同與招投標(biāo)文件相背離，完全可以根據(jù)招投標(biāo)文件確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)就不會(huì)存在真空地帶。需要強(qiáng)調(diào)的是，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和當(dāng)事人之間締約能力的提高，實(shí)踐性合同有式微之勢(shì)，而諾成性合同則成為經(jīng)濟(jì)生活中的主流。

預(yù)約合同理論對(duì)解決實(shí)踐性合同或要物合同未成立時(shí)對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)力度不足的問(wèn)題作用巨大，但建設(shè)工程施工合同并非要物合同，屬諾成性合同，無(wú)須通過(guò)引入預(yù)約合同理論對(duì)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)。至于《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的規(guī)定屬管理性、倡導(dǎo)性規(guī)定，對(duì)合同成立并無(wú)影響，招標(biāo)人、中標(biāo)人未按規(guī)定執(zhí)行的，相關(guān)部門可以給予行政處罰，當(dāng)事人一方亦可根據(jù)合同約定行使權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

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