城市“體檢”與城市更新是相輔相成的關(guān)系

杜棟

城市是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重要載體，又是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市的“消化”不良和運(yùn)行不暢問題逐步顯現(xiàn)。城市“病”了，需要進(jìn)行“體檢”。日前，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展2021年城市體檢工作的通知》，提出把城市體檢作為統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)，促進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要抓手。那么，城市到底得的什么“病”？城市“體檢”又是咋么一回事？城市體檢與城市更新到底是什么關(guān)系？

城市主要得的是“慢性病”

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一些城市在發(fā)展中面臨著房?jī)r(jià)過高、人口過密、交通擁堵、噪音嚴(yán)重等短板。對(duì)于這些城市“病”，有的人可能已經(jīng)習(xí)以為常，認(rèn)為人會(huì)得病，城市“病”不算什么。而一旦城市出現(xiàn)重大問題了，比如鄭州城市內(nèi)澇，人們才意識(shí)到問題的嚴(yán)重?？梢?，城市主要得的是“慢性病”。

“急性病”是顯而易見的，故容易被人們意識(shí)到。但人們往往只注意到解決急性問題而忽視解決長(zhǎng)期存在的慢性問題。而且，解決慢性問題，往往又是需要一定的時(shí)間和過程。解決急性問題是為了維持現(xiàn)狀；而要打破現(xiàn)狀就必須解決慢性問題。針對(duì)城市的“慢性病”，需要了解廣大群眾的訴求、聽取各方面的意見，進(jìn)一步要進(jìn)行改進(jìn)、更新和優(yōu)化。無論如何，要正視城市“病”，明確“診斷”和“治療”城市“慢性病”，其目的在于推進(jìn)城市高質(zhì)量“健康”發(fā)展、真正提升城市居民生活品質(zhì)。

城市“體檢”的“三步曲”

人們?yōu)榱吮３稚眢w健康，高品質(zhì)地去生活，就會(huì)選擇定期體檢。如果發(fā)現(xiàn)問題，就會(huì)做出調(diào)整或及早治療。與人進(jìn)行體檢一樣，城市“體檢”也需要明確檢查什么項(xiàng)目？（按什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市進(jìn)行“體檢”？）由“誰”來對(duì)城市進(jìn)行“體檢”？如何利用“體檢”的結(jié)果？（也即該采取什么行動(dòng)？）

（1）城市“體檢”，都要“檢”哪些指標(biāo)？目前，城市體檢建立了生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力等8方面65項(xiàng)指標(biāo)。這是住建部推出的指標(biāo)體系，并已有多家樣本城市參與試點(diǎn)。最近，又看到自然資源部發(fā)布的《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》，該規(guī)程從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6個(gè)維度設(shè)置了城市體檢評(píng)估指標(biāo)。其中，基本指標(biāo)33項(xiàng)，是各個(gè)城市進(jìn)行體檢評(píng)估時(shí)必須要選用的。還有89項(xiàng)推薦指標(biāo)，各城市可以根據(jù)自己的發(fā)展階段和重點(diǎn)任務(wù)選擇使用。對(duì)于具體城市而言，到底選擇哪家指標(biāo)？關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)的目的、目標(biāo)和導(dǎo)向。因?yàn)槊考抑笜?biāo)體系的提出都有自己的理念和指導(dǎo)思想。比如自然資源部的《規(guī)程》與國(guó)土空間規(guī)劃掛鉤，一方面能夠及時(shí)查找發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)管理方面已有的問題，便于精準(zhǔn)施策，及時(shí)調(diào)整；另一方面，強(qiáng)調(diào)對(duì)未來可能產(chǎn)生的問題防患于未然，從末端治理轉(zhuǎn)為源頭管理，從規(guī)劃設(shè)計(jì)層面加以統(tǒng)籌。

（2）城市“體檢”，由多方參與診斷。住建部倡導(dǎo)圍繞各項(xiàng)指標(biāo)，采取城市自體檢、第三方體檢和社會(huì)滿意度調(diào)查相結(jié)合的方式開展。其中，城市自體檢指由樣本城市人民政府自行組織開展，以官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為主要依據(jù)，對(duì)城市體檢各項(xiàng)指標(biāo)測(cè)算分析，查找城市人居環(huán)境質(zhì)量及存在的問題，提出對(duì)策建議。而第三方體檢和社會(huì)滿意度調(diào)查由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織或委托第三方機(jī)構(gòu)開展，對(duì)城市體檢各項(xiàng)指標(biāo)測(cè)算分析，綜合評(píng)價(jià)樣本城市人居環(huán)境質(zhì)量，全面了解群眾對(duì)城市人居環(huán)境質(zhì)量的滿意度，查找突出問題和短板。如果說社會(huì)滿意度調(diào)查是偏主觀的定性體檢，那么借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的第三方體檢，則更偏定量。無論如何，這項(xiàng)工作都包括數(shù)據(jù)采集、分析論證、問題診斷等環(huán)節(jié)。只有做出診斷，才能精準(zhǔn)施策、靶向治療。

（3）城市“體檢”，最終要開出“藥方”。在上面診斷的基礎(chǔ)上，“對(duì)癥下藥”，及時(shí)采取措施，城市工作才能有改進(jìn)成效或順利地健康發(fā)展。具體地說，要建立城市高質(zhì)量發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，并以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)城市高質(zhì)量健康發(fā)展。值得一提的是，“十四五”規(guī)劃綱要提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”。城市更新是提升踐行城市品質(zhì)生活的方法和途徑，對(duì)城市中已不適應(yīng)一體化城市社會(huì)生活的地區(qū)加以必要的改建，使之重新發(fā)展和繁榮。可見，和新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，城市更新是城市“體檢”可采用的重要措施。

上述“三步曲”，實(shí)際上形成了“確定控制標(biāo)準(zhǔn)——衡量實(shí)際成效——采取糾偏措施”完整的城市控制論系統(tǒng)，完成一個(gè)管理周期。通過年復(fù)一年地每一次循環(huán)，城市必將會(huì)向理想目標(biāo)方向高質(zhì)量、“健康”地發(fā)展。

城市體檢與城市更新之間的關(guān)系

前面已引出城市更新，下面重點(diǎn)探討城市體檢與城市更新之間的關(guān)系。

（1）城市體檢為城市更新指明方向

目前，城市體檢評(píng)估機(jī)制已初步建立，成為統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要抓手。通過城市體檢，可以梳理出存在的具體問題，這些問題將會(huì)成為各個(gè)城市開展城市更新的重點(diǎn)目標(biāo)和對(duì)象。然而，城市體檢不是為了體檢而體檢，城市體檢成果的應(yīng)用才是關(guān)鍵。也就是說，城市體檢報(bào)告只是精準(zhǔn)查找出城市建設(shè)和發(fā)展的短板與不足，及時(shí)采取有針對(duì)性措施加以解決才能真正體現(xiàn)出城市體檢的價(jià)值和作用。

（2）城市更新是城市體檢應(yīng)有舉措

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，一方面，城市建筑和設(shè)施逐步自然老化，一些原有建筑標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后，需要改造調(diào)整，增強(qiáng)其安全性；另一方面，一些城市原來的功能布局、建筑設(shè)施、空間環(huán)境已不再適應(yīng)居民更高的生活需求，需要通過城市更新提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。隨著城市更新行動(dòng)持續(xù)推進(jìn)，城市功能有望實(shí)現(xiàn)全面升級(jí)，城市發(fā)展方式也將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

（3）城市體檢與城市更新應(yīng)有機(jī)融合

今天我們?cè)谧龀鞘懈?，不再是?jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是要有系統(tǒng)性整體性、協(xié)同性的觀念，同時(shí)還要有動(dòng)態(tài)感知、實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)、及時(shí)反饋的工作機(jī)制。而城市體檢恰恰就為我們提供了可能路徑。城市更新就是要通過城市體檢，在前端進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、反饋的基礎(chǔ)上，針對(duì)城市建設(shè)發(fā)展中的問題，圍繞城市發(fā)展目標(biāo)，依托新型城市基礎(chǔ)設(shè)施賦能，并借助智慧城市等手段，最后推動(dòng)城市更新。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和城市發(fā)展規(guī)律看，有必要先開展城市體檢，全面查找城市發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)管理中的短板和弱項(xiàng)，并以實(shí)施城市更新行動(dòng)治理“城市病”。也就是說，實(shí)施城市更新行動(dòng)的路徑是先開展城市體檢。而從另一角度看，城市更新行動(dòng)又是城市體檢的重要組成部分，是城市體檢給出的“藥方”。概括地講，城市體檢是病情診斷，城市更新是病情治理，兩者都是針對(duì)同一“對(duì)象”，為了共同目的，是相輔相成的關(guān)系。

既然兩者是相輔相成的關(guān)系，那么就應(yīng)該讓兩者產(chǎn)生相得益彰的效果。下一步，應(yīng)該重點(diǎn)做好以下工作：一是健全城市體檢評(píng)估長(zhǎng)效工作機(jī)制，推動(dòng)城市體檢評(píng)估工作全覆蓋。二是完善城市體檢評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確城市開發(fā)建設(shè)的底線管控要求。三是優(yōu)化城市體檢技術(shù)方法，提高對(duì)城市問題診斷的精準(zhǔn)性。四是強(qiáng)化城市更新手段，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化治理水平。

（作者系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫(kù)首席專家，中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)決策科學(xué)專業(yè)委員會(huì)主任委員。）