一、毛地與凈地

“毛地”與“凈地”并非明確的法律用語，而是一系列政策文件中使用的概念。因兩者為相對(duì)概念，在此我們著重討論何為“凈地”？

自2007年國土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》首次在規(guī)范性文件中提出“凈地”概念后，并沒有給出明確的法律界定，在實(shí)踐中一般片面地認(rèn)為“凈地”就是將地塊“三通一平”，即通水、通電、通路和土地平整，但在各項(xiàng)政策及司法案例中越來越明確地趨向共識(shí)，“凈地”應(yīng)該包含以下兩個(gè)方面：

1、法律關(guān)系“凈”：“凈地”須土地權(quán)屬清楚、界址明確，已完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、集體土地征收為國有土地等手續(xù)，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，用地規(guī)劃條件明確，不存在抵押、查封等權(quán)利負(fù)擔(dān)，無法律經(jīng)濟(jì)糾紛的宗地。

2、土地現(xiàn)狀“凈”：“凈地”須土地現(xiàn)狀已完成地面、地上、地下建筑物、構(gòu)筑物拆除、苗木遷移、地上地下管線等遷移完畢，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，在物理狀態(tài)上不具有動(dòng)工建設(shè)障礙的宗地。

二、關(guān)于“凈地”出讓的政策規(guī)定

我國政策明確要求建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行“凈地”出讓，自2007年國土資源部提出“凈地”出讓后，后續(xù)國土資源主管部門與地方政策文件中持續(xù)強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓的規(guī)定。

（一）土地閑置預(yù)防及管理的政策

2007年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》規(guī)定：“實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓，出讓前，應(yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，防止土地閑置浪費(fèi)?！痹撜呤状蚊鞔_要求建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓。

2012年國土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》第二十一條：“市、縣國土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置：（一）土地權(quán)利清晰；（二）安置補(bǔ)償落實(shí)到位；（三）沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛；（四）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；（五）具備動(dòng)工開發(fā)所必需的其他基本條件?！痹撘?guī)定雖然未直接表述為“凈地”出讓，但對(duì)供應(yīng)土地的現(xiàn)狀及法律關(guān)系做了更為詳細(xì)的要求。

2018年自然資源部辦公廳《關(guān)于政府原因閑置土地協(xié)議有償收回相關(guān)政策的函》要求：在土地供應(yīng)和閑置土地處置工作中，要嚴(yán)格落實(shí)履約責(zé)任，營造誠實(shí)守信的營商環(huán)境。要嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”供應(yīng)的有關(guān)規(guī)定。供地前要處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)。

（二）土地儲(chǔ)備及融資管理的政策

土地征收儲(chǔ)備是土地出讓的前置手續(xù)之一，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)擬收儲(chǔ)出讓的土地進(jìn)行征收及前期開發(fā)是“凈地”出讓的重要保障。

2012年《國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》第三點(diǎn)明確要求：加強(qiáng)儲(chǔ)備土地前期開發(fā)管理。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開展對(duì)儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)“凈地”提供有效保障。進(jìn)行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過公開招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等單位。

2017年國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)印發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》第（十二）條規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開展對(duì)儲(chǔ)備土地必要的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)土地提供必要保障。儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)應(yīng)按照該地塊的規(guī)劃，完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進(jìn)行土地平整，滿足必要的“通平”要求。

（三）地方政策及實(shí)踐的細(xì)化

為落實(shí)上級(jí)政府及部門政策要求，優(yōu)化營商環(huán)境，打造服務(wù)型政府，加快項(xiàng)目落地、提升土地節(jié)約集約利用水平，各地對(duì)“凈地”做了更細(xì)化的規(guī)定。

其中，2016年《杭州市經(jīng)營性用地收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)》第十至十四條對(duì)土地收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)要求：地塊內(nèi)電力、通訊、供水、排水、燃?xì)?、輸油、人防工程等設(shè)施遷移完畢，并刊登地下管線設(shè)施遷移公告。地塊場地平整，無渣土和建筑垃圾堆積。原場地高度高于相鄰道路的，原則上不應(yīng)超過相鄰道路標(biāo)高20CM。原場地低于相鄰道路的，不得傾倒渣土提升場地高度。按地塊規(guī)劃確定的四至范圍構(gòu)筑實(shí)心圍墻，確保封閉管理。圍墻高度為2.5米，并確保墻體牢固、安全，不得設(shè)置除公益廣告、地塊信息以外的其他廣告。場地內(nèi)無農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物。胸徑20厘米以上的樹木可予以保留。土地取得方式及程序合規(guī)，征收補(bǔ)償落實(shí)到位，無法律、經(jīng)濟(jì)糾紛。

2023年《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地供應(yīng)及供后監(jiān)管的實(shí)施意見》第（二）條：擬供應(yīng)宗地必須是土地權(quán)利清晰、規(guī)劃條件明確、安置補(bǔ)償落實(shí)到位、沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛、具備動(dòng)工開發(fā)所必需的基本條件的“凈地”。

三、“毛地掛牌、凈地交付”的合同效力

嚴(yán)格落實(shí)“凈地”出讓需地方政府土地儲(chǔ)備部門前期投入大量的土地整備資金，為了減輕土地整備資金壓力，部分地方政府依然存在“毛地掛牌、凈地交付”的出讓行為。在“毛地掛牌”出讓后，政府利用受讓方繳納的土地出讓金將“毛地”整備為“凈地”，并在約定時(shí)間內(nèi)將“凈地”交付給受讓人。

“毛地掛牌、凈地交付”的操作顯然違反了國土資源部《閑置土地處置辦法》第二十一條的規(guī)定。從法律層面看，《民法典》第一百五十三條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。國土資源部及系列的政策文件雖然規(guī)定了“凈地”出讓的要求，但因其性質(zhì)屬于部門規(guī)章或管理性規(guī)范性文件，不是法律或行政法規(guī)，亦不屬于法律的強(qiáng)制性禁止規(guī)定。故該類土地出讓合同依然具有法律效力，而從該類案件裁判情況來看，人民法院亦普遍認(rèn)為合同有效。

如在（2019）最高法民終2013號(hào)一案中，最高院認(rèn)定，國務(wù)院、國土資源部的文件雖然有不得“毛地”出讓的規(guī)定，但因其性質(zhì)屬于部門規(guī)范性文件，而非法律或行政法規(guī)，相關(guān)規(guī)定即不屬于法律的強(qiáng)制性禁止規(guī)定，不能因此產(chǎn)生合同無效的法律后果。在（2019）湘行終1630號(hào)一案中，湖南省高院認(rèn)為，在招拍掛程序中競拍成功后，雙方簽訂的《出讓合同》，該協(xié)議內(nèi)容不違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，依法有效。

四、“毛地掛牌、凈地交付”的風(fēng)險(xiǎn)

從政府角度看，“毛地掛牌、凈地交付”的出讓模式是一把雙刃劍，該模式雖然可以緩解政府土地整備的資金壓力，加快地區(qū)開發(fā)建設(shè)，但該模式容易導(dǎo)致行政行為違法或構(gòu)成行政違約?！皟舻亍背鲎屖钦姆ǘ氊?zé)和義務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)合同目的的需要，嚴(yán)格落實(shí)“凈地”出讓是政府面臨爭議時(shí)的重要保障。

從受讓企業(yè)角度，“毛地掛牌、凈地交付”模式面臨著更為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)：

（一）權(quán)利受限

在出讓方未實(shí)現(xiàn)“凈地”交付之前，出讓地塊或存在未完成青苗補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、管線遷移、土地平整及法律經(jīng)濟(jì)糾紛等開發(fā)障礙，導(dǎo)致受讓方的開發(fā)權(quán)利嚴(yán)重受限，在繳納土地出讓金后無法及時(shí)辦理相關(guān)證書及施工手續(xù)，影響項(xiàng)目融資、施工進(jìn)度及銷售時(shí)點(diǎn)鋪排，造成資金沉淀及現(xiàn)金回流時(shí)間延長。

（二）交付風(fēng)險(xiǎn)（按時(shí)按質(zhì)量）

采用“毛地掛牌、凈地交付”出讓模式的屬地政府，一般財(cái)政資金比較緊張，在收繳土地出讓金后，即使將“凈地”交付時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)在合同中明確約定，并不必然能按合同約定的時(shí)間實(shí)現(xiàn)“凈地”交付。實(shí)踐中存在政府及主管部門怠于履行凈地交付責(zé)任直接將土地現(xiàn)狀交付或瑕疵交付的情況。

（三）額外成本

屬地政府及主管部門怠于履行凈地交付責(zé)任時(shí)，受讓方為加快進(jìn)場動(dòng)工的時(shí)間，不得不承擔(dān)土地整理的工作及產(chǎn)生的費(fèi)用，土地整理過程中同時(shí)還可能面臨訴訟風(fēng)險(xiǎn)，極大增加受讓方的開發(fā)費(fèi)用和時(shí)間成本。沒有政府相關(guān)部門的行政征收行為保障，甚至容易引發(fā)上訪信訪、治安案件等社會(huì)問題。

（四）遲延動(dòng)工

約定的交付時(shí)間未能實(shí)現(xiàn)“凈地”交付，除了政府怠于履行交付責(zé)任外，對(duì)于地塊內(nèi)古樹名木遷移、林木砍伐、高壓線網(wǎng)、供水管道、排水設(shè)施、通信設(shè)施、國防光纜的遷移等，需要相關(guān)政府部門的審批手續(xù)或協(xié)調(diào)。這些障礙的存在可能導(dǎo)致項(xiàng)目遲延動(dòng)工，數(shù)月乃至數(shù)年仍無法開發(fā)。

（五）閑置風(fēng)險(xiǎn)

在政府部門進(jìn)行土地整備過程中遇到拆遷糾紛、行政審批進(jìn)度緩慢等情況影響，在約定時(shí)間內(nèi)未能實(shí)現(xiàn)開工建設(shè)，觸發(fā)土地閑置監(jiān)管引起的土地閑置責(zé)任認(rèn)定與糾紛，企業(yè)可能面臨不必要的行政處罰或行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。