國(guó)土空間規(guī)劃體系下的綜合交通規(guī)劃編制思考

規(guī)劃中國(guó)?2022-03-07 18:17

以下文章來(lái)源于規(guī)劃師雜志?，作者張浩宏 黃斐玫

規(guī)劃師雜志.

? ? ? ?《規(guī)劃師》創(chuàng)刊于1985年，現(xiàn)為雙核心期刊，是全國(guó)惟一一份以規(guī)劃師為核心的人文化的國(guó)家級(jí)專業(yè)雜志。服務(wù)宗旨：立足城鄉(xiāng)規(guī)劃，服務(wù)一線人員；傳遞行業(yè)信息，關(guān)注熱點(diǎn)難點(diǎn)；剖析典型案例，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；拓寬理論視野，促進(jìn)學(xué)科發(fā)展。

? ? ? ?本文在梳理國(guó)土空間規(guī)劃體系框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期綜合交通規(guī)劃的作用和新要求，整合了綜合交通規(guī)劃的新體系，進(jìn)而提出綜合交通規(guī)劃的新理念：需以強(qiáng)約束思維踐行綠色交通理念；提高交通與生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的耦合度；對(duì)接韌性城市建設(shè)，提高交通系統(tǒng)韌性；綜合交通規(guī)劃應(yīng)回歸人本主義?；诖耍恼乱匝虐彩袊?guó)土空間總體規(guī)劃編制為例，將新理念應(yīng)用到綜合交通規(guī)劃編制中，以支撐國(guó)土空間規(guī)劃方案的編制，以期為國(guó)土空間規(guī)劃體系下綜合交通規(guī)劃的編制提供思路借鑒。

? ? ? 本文刊載于《規(guī)劃師雜志》2021年23期，歡迎分享。

【作者簡(jiǎn)介】

張浩宏，注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師，規(guī)劃師，現(xiàn)任職于中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院

黃斐玫，通訊作者，注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師，高級(jí)工程師，現(xiàn)任職于中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院

引言

? ? ? ?2019年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱為《意見(jiàn)》)提出構(gòu)建“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系。此后，自然資源部先后出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)章和指南，指導(dǎo)規(guī)劃的編制審批和實(shí)施監(jiān)督工作?！兑庖?jiàn)》明確了國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)成和各類規(guī)劃的定義，國(guó)土空間規(guī)劃由總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成，專項(xiàng)規(guī)劃包括海岸帶、自然保護(hù)地等專項(xiàng)規(guī)劃和交通、市政、能源等基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃。廣義的交通規(guī)劃是指交通設(shè)施體系布局規(guī)劃、交通運(yùn)輸發(fā)展政策規(guī)劃、交通運(yùn)輸組織規(guī)劃等一系列以交通為規(guī)劃對(duì)象的規(guī)劃。

? ? ? ?綜合交通規(guī)劃則是指完整的城市交通規(guī)劃，包含了各種交通子系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)其綜合屬性。由于國(guó)土空間規(guī)劃的綜合性和協(xié)調(diào)性，其中的交通專項(xiàng)規(guī)劃特指綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，綜合交通規(guī)劃作為其中的專項(xiàng)規(guī)劃，如何適應(yīng)新的空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)交通發(fā)展理念和規(guī)劃方法的轉(zhuǎn)型，值得規(guī)劃從業(yè)者深思。作為專項(xiàng)規(guī)劃，綜合交通規(guī)劃對(duì)于國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)、保護(hù)與利用具有關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用，其在新時(shí)期如何變革引起了規(guī)劃界和學(xué)術(shù)界的積極探索。

? ? ? ?孔令斌提出城市交通規(guī)劃要從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃的思維，認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先發(fā)展綠色交通、提升人們的出行品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的城市交通高水平治理；李潭峰等人認(rèn)為全國(guó)交通系統(tǒng)應(yīng)向全球化、差異化、多元化、減量化和智能化等方向轉(zhuǎn)變；錢林波等人認(rèn)為應(yīng)探索不同層次交通體系的規(guī)劃重點(diǎn)，明確綜合交通規(guī)劃的層級(jí)與事權(quán)，強(qiáng)化交通指標(biāo)的分層傳導(dǎo)，應(yīng)用交通大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)劃；李娟等人認(rèn)為在國(guó)土空間規(guī)劃體系中需要提升交通規(guī)劃的重要性，由“三區(qū)三線”改變?yōu)椤八膮^(qū)四線”；江雪峰等人提出應(yīng)增強(qiáng)交通規(guī)劃與“三生空間”的協(xié)同，發(fā)揮交通規(guī)劃在協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和協(xié)調(diào)用地矛盾方面的作用；黃凱迪等人認(rèn)為交通規(guī)劃要同時(shí)服務(wù)于生態(tài)管控和城鎮(zhèn)建設(shè)，并且形成國(guó)家級(jí)—省級(jí)—市縣級(jí)的縱向交通規(guī)劃體系；何峻嶺提出應(yīng)重視交通發(fā)展戰(zhàn)略向區(qū)域化、精細(xì)化方向的變化，協(xié)調(diào)好交通規(guī)劃與“雙評(píng)價(jià)”“三調(diào)”“三線三區(qū)”的關(guān)系；馬小毅等人提出應(yīng)認(rèn)識(shí)到指標(biāo)管控的重要作用，合理構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃交通指標(biāo)體系?？梢钥闯?，學(xué)者們對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系下綜合交通規(guī)劃的討論主要集中在規(guī)劃的層次、地位和未來(lái)的轉(zhuǎn)變等方面，多數(shù)停留在體系的構(gòu)建和理論層面，對(duì)于結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際的綜合交通規(guī)劃編制思考較少?；谝陨涎芯拷Y(jié)果，本文在深入了解國(guó)家近年來(lái)相關(guān)交通重大政策的基礎(chǔ)上，探討綜合交通規(guī)劃的新理念，并將其應(yīng)用到正在編制的雅安市國(guó)土空間總體規(guī)劃中。

01 國(guó)土空間規(guī)劃體系下綜合交通規(guī)劃的作用與變革

1.1 綜合交通規(guī)劃的作用

? ? ? ?《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制的專屬性、空間性和一致性，其中專屬性強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)具有地域和功能的鮮明特征；空間性強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)落實(shí)到空間布局上?！兑庖?jiàn)》要求專項(xiàng)規(guī)劃遵循總體規(guī)劃，且詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)包含專項(xiàng)規(guī)劃的主要內(nèi)容，這對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的一致性提出了更高的要求。一直以來(lái)，交通設(shè)施的布局和建設(shè)對(duì)國(guó)土空間要素的流動(dòng)與聚集有關(guān)鍵的引導(dǎo)作用，影響著自然資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)，也是城市空間環(huán)境的重要組成元素。1933年的《雅典憲章》提出，在現(xiàn)代城市中交通起到疏通和連接居住、工作、游憩等基本城市功能的骨架作用。而綜合交通規(guī)劃作為支撐和約束空間開(kāi)發(fā)、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)空間組織的重要技術(shù)手段，是塑造美麗國(guó)土空間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提升國(guó)土空間管治水平的有效手段，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。綜合交通規(guī)劃同時(shí)具備專項(xiàng)規(guī)劃和綜合規(guī)劃的雙重屬性。一方面，綜合交通規(guī)劃屬于國(guó)土空間規(guī)劃體系下的專項(xiàng)規(guī)劃，是對(duì)交通系統(tǒng)的深入研究；另一方面，綜合交通規(guī)劃類似于交通規(guī)劃體系內(nèi)的總體規(guī)劃，是對(duì)各類交通專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)。可見(jiàn)，綜合交通規(guī)劃具有較強(qiáng)的規(guī)劃理念傳遞和指標(biāo)分解落實(shí)的作用，深入理解綜合交通規(guī)劃的雙重屬性有助于充分發(fā)揮其承接國(guó)土空間規(guī)劃、指導(dǎo)各類交通專項(xiàng)規(guī)劃的作用，有利于推進(jìn)各類交通專項(xiàng)規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施等各階段的工作。

1.2 綜合交通規(guī)劃的變革

? ? ? ?多年來(lái)，綜合交通規(guī)劃在城市發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但是在實(shí)踐中一些問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，如價(jià)值理念沒(méi)有得到體現(xiàn)、沒(méi)有形成實(shí)施后的評(píng)估系統(tǒng)、規(guī)劃管理機(jī)制不完善等。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，綜合交通規(guī)劃將面臨全方位的變革。
(1)從注重城市空間向塑造全域全要素空間轉(zhuǎn)變

? ? ? ?從加強(qiáng)國(guó)土空間要素保護(hù)與開(kāi)發(fā)、實(shí)現(xiàn)共同富裕等目標(biāo)出發(fā)，國(guó)土空間規(guī)劃體系提出全域全要素統(tǒng)籌、規(guī)劃土地和自然資源。以往的綜合交通規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注城市空間，對(duì)非城市空間一般只控制重要廊道和設(shè)施。在國(guó)土空間規(guī)劃要求塑造全域全要素空間的背景下，綜合交通規(guī)劃需增強(qiáng)交通與生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間的協(xié)調(diào)度，減少交通設(shè)施與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的沖突。
(2)從注重增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變

? ? ? ?經(jīng)過(guò)40年的高速發(fā)展，我國(guó)城市發(fā)展由增量主導(dǎo)進(jìn)入增存并舉的階段，部分城市以存量為主導(dǎo)，而且所有城市都積累了龐大的存量資源。城市交通也即將進(jìn)入存量發(fā)展階段，中心城市的干道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)接近完成。增量規(guī)劃和存量規(guī)劃的技術(shù)邏輯、理論基礎(chǔ)與技術(shù)方法存在較大的差別，對(duì)綜合交通規(guī)劃的要求也不同。在增量規(guī)劃階段，以需求確定規(guī)劃規(guī)模，超前供應(yīng)設(shè)施，核心是交通設(shè)施的建設(shè)；在存量規(guī)劃階段，交通空間基本定型，政策調(diào)整和空間配置優(yōu)化是重點(diǎn)。此外，規(guī)劃目標(biāo)的制定應(yīng)適應(yīng)需求的變化，更關(guān)注交通需求的個(gè)性化，以提升交通出行體驗(yàn)和交通服務(wù)水平。
(3)從高環(huán)境代價(jià)的粗放式發(fā)展向生態(tài)文明與綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變

? ? ? ?多年的高速發(fā)展使城市面貌煥然一新，然而以大量資源消耗為特征的粗放式發(fā)展也帶來(lái)了城市環(huán)境污染、碳排量不斷攀升的結(jié)果，城市發(fā)展難以為繼。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持以生態(tài)文明建設(shè)為第一位的原則，注重引導(dǎo)城市高質(zhì)量發(fā)展和營(yíng)造美好生活。因此，綜合交通規(guī)劃需要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，把低影響開(kāi)發(fā)、低碳交通、綠色交通主導(dǎo)等理念落實(shí)到具體的規(guī)劃方案中。

02 綜合交通規(guī)劃體系的構(gòu)建

2.1 綜合交通規(guī)劃體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系相適應(yīng)

? ? ? ?以往的綜合交通規(guī)劃體系包括都市圈交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃、交通專項(xiàng)規(guī)劃、片區(qū)交通改善規(guī)劃、交通近期建設(shè)規(guī)劃和交通影響評(píng)價(jià)等類型。從規(guī)劃范圍來(lái)看，主要集中在城市中心城區(qū)，對(duì)區(qū)域、市域的關(guān)注相對(duì)較弱；從規(guī)劃的法定性來(lái)看，除作為總體規(guī)劃一部分的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃，以及作為項(xiàng)目審批前提條件的交通影響評(píng)價(jià)以外，城市停車設(shè)施、公共交通、城市道路等各類交通專項(xiàng)規(guī)劃均不具有法定性，規(guī)劃落實(shí)程度往往較低；從縱向體系來(lái)看，缺乏與詳細(xì)規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃層次。因此，建議構(gòu)建與國(guó)土空間總體規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的“五級(jí)三類”綜合交通規(guī)劃體系(圖1，圖2)。在編制總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)同時(shí)組織編制各級(jí)綜合交通規(guī)劃；在編制詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)用性村莊規(guī)劃時(shí)，可組織編制交通詳細(xì)規(guī)劃，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況需要在重點(diǎn)片區(qū)編制交通詳細(xì)設(shè)計(jì)；在地塊建設(shè)階段，應(yīng)堅(jiān)持以建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目審批的依據(jù)之一。

2.2 加強(qiáng)綜合交通規(guī)劃對(duì)交通專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)

? ? ? ?交通專項(xiàng)規(guī)劃分為對(duì)外交通規(guī)劃和城市內(nèi)部交通規(guī)劃兩類，包括公路、城市道路、軌道、航運(yùn)、航空、慢行和靜態(tài)交通等子系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃。根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定，由各系統(tǒng)主管部門負(fù)責(zé)組織編制各個(gè)交通子系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃。在實(shí)際情況中，公路、鐵路、城市道路、航運(yùn)、航空等分屬不同部門負(fù)責(zé)，而城市綜合交通規(guī)劃一般由自然資源局負(fù)責(zé)(表1)。因此，各類系統(tǒng)主管部門應(yīng)與自然資源局同步開(kāi)展各類交通專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，城市交通規(guī)劃編制組應(yīng)加強(qiáng)與各類系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)，確立對(duì)各類系統(tǒng)的指導(dǎo)原則，及時(shí)更新相關(guān)研究成果。

表1? 市級(jí)各類交通專項(xiàng)規(guī)劃的編制主體

? ? ? ?在實(shí)際工作中，各地普遍出現(xiàn)各類交通專項(xiàng)規(guī)劃編制不及時(shí)、規(guī)劃前提條件和規(guī)劃年限與國(guó)土空間規(guī)劃不對(duì)應(yīng)等問(wèn)題。因此，建議城市交通規(guī)劃編制組加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)接，為各類交通設(shè)施和廊道預(yù)留規(guī)劃彈性。

03 新時(shí)期綜合交通規(guī)劃的新理念

3.1 以強(qiáng)約束思維踐行綠色交通理念

? ? ? ?在生態(tài)文明時(shí)代背景下，應(yīng)以強(qiáng)約束思維編制綜合交通規(guī)劃。以往的大規(guī)模交通設(shè)施建設(shè)較少考慮資源環(huán)境的約束，雖然有交通影響評(píng)價(jià)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的約束，但是交通設(shè)施的布局和建設(shè)很少會(huì)因環(huán)境、土地等因素而中斷。在國(guó)土空間規(guī)劃要求塑造全域全要素空間的背景下，生態(tài)敏感地區(qū)的交通建設(shè)負(fù)外部性日益顯著，應(yīng)謹(jǐn)慎評(píng)估交通設(shè)施對(duì)外部環(huán)境的影響。
? ? ? ?在新時(shí)期，不僅空間資源受約束，能源與環(huán)境還呈現(xiàn)約束加強(qiáng)的趨勢(shì)。在能源方面，目前我國(guó)的原油對(duì)外依存度達(dá)70％，道路交通在石油消費(fèi)中的占比達(dá)48％，而優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)能有效降低我國(guó)的能源對(duì)外依存度，保障能源供應(yīng)安全。在環(huán)境方面，機(jī)動(dòng)車尾氣排放是我國(guó)城市的主要空氣污染源。在碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)下，降低交通系統(tǒng)的碳排放將成為城市綜合交通規(guī)劃的主要出發(fā)點(diǎn)。國(guó)土空間規(guī)劃是約束性規(guī)劃，規(guī)劃師需擺脫以往粗放的發(fā)展思維，通過(guò)合理的資源配置和需求管理，保障慢行交通和公共交通等綠色交通方式的運(yùn)行空間。

3.2 提高交通與生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的耦合協(xié)調(diào)程度

? ? ? ?交通與用地的耦合協(xié)調(diào)主要是指交通和生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的耦合協(xié)調(diào)。以往的城市規(guī)劃核心要素是土地利用和交通，交通與用地的耦合協(xié)調(diào)程度對(duì)城市發(fā)展的合理性有決定性作用。在城市規(guī)劃時(shí)代，規(guī)劃師更關(guān)注交通與產(chǎn)業(yè)、生活空間的耦合協(xié)調(diào)，對(duì)生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間與交通的耦合協(xié)調(diào)關(guān)注較少。因此，需加強(qiáng)交通與生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的耦合協(xié)調(diào)程度。
? ? ? ?對(duì)于生態(tài)空間，在一些生態(tài)敏感地區(qū)，區(qū)域交通設(shè)施難以避免會(huì)穿越生態(tài)保護(hù)紅線。對(duì)此，在規(guī)劃線位時(shí)要盡量避讓這些生態(tài)敏感地區(qū)，實(shí)在無(wú)法避讓時(shí)應(yīng)采用低影響開(kāi)發(fā)策略，并通過(guò)多種生態(tài)修復(fù)手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)于農(nóng)業(yè)空間，國(guó)土空間規(guī)劃非常重視耕地保護(hù)，特別是對(duì)永久基本農(nóng)田的保護(hù)，而區(qū)域型交通基礎(chǔ)設(shè)施如機(jī)場(chǎng)、軌道站等占地巨大，且一般傾向于選址在城郊，與永久基本農(nóng)田的矛盾尤為突出。因此，在規(guī)劃中區(qū)域型交通基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)盡量避讓永久基本農(nóng)田，實(shí)在無(wú)法避讓時(shí)應(yīng)采用緊湊用地方案；對(duì)于其他農(nóng)業(yè)空間，也應(yīng)減少占用農(nóng)田。

3.3 對(duì)接韌性城市建設(shè)，提高交通系統(tǒng)韌性

? ? ? ?近年來(lái)城市突發(fā)災(zāi)害頻發(fā)，“7·20鄭州特大暴雨”引發(fā)公眾對(duì)韌性城市的討論。韌性城市指城市能夠有效抵御災(zāi)害，減少災(zāi)害損失，并通過(guò)合理的資源調(diào)度后能夠從災(zāi)害中快速恢復(fù)過(guò)來(lái)。以往的韌性城市研究主要關(guān)注城市如何應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害，新型冠狀病毒肺炎疫情引起了研究者對(duì)疫情這種長(zhǎng)時(shí)間影響因素的關(guān)注。
? ? ? ?構(gòu)建韌性城市包括構(gòu)建韌性的交通系統(tǒng)，城市系統(tǒng)的復(fù)雜性決定了只有從整個(gè)韌性城市系統(tǒng)考慮，才能有效提高交通系統(tǒng)的韌性。而構(gòu)建韌性的交通系統(tǒng)，首先需要認(rèn)識(shí)到城市交通系統(tǒng)是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的復(fù)雜系統(tǒng)，既要增強(qiáng)單個(gè)交通設(shè)施的韌性，又要研究交通系統(tǒng)的脆弱性和恢復(fù)能力；其次，需要從城市整體韌性系統(tǒng)的角度綜合統(tǒng)籌城市排澇、供電/供水系統(tǒng)與交通系統(tǒng)的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)多樣化、分散化、智能化、快速反應(yīng)且具有較高韌性的交通系統(tǒng)。

3.4 回歸人本主義

? ? ? ?近年來(lái)，我國(guó)城市小汽車的數(shù)量激增，城市交通擁堵日趨嚴(yán)重。多地大規(guī)模修建高等級(jí)道路，陷入“修建道路越多，車輛越多，道路越擁堵”的怪圈。以往的城市內(nèi)部交通規(guī)劃更注重滿足小汽車的需求，忽視甚至損害了步行和自行車的通行權(quán)。國(guó)土空間規(guī)劃體系下的綜合交通規(guī)劃需回歸初心，關(guān)注人的活動(dòng)和體驗(yàn)。

(1)從人的活動(dòng)出發(fā)，規(guī)劃關(guān)注點(diǎn)從交通向交往轉(zhuǎn)變

? ? ? ?綜合交通規(guī)劃應(yīng)服務(wù)于15分鐘生活圈，公共服務(wù)設(shè)施則圍繞生活圈差異化布局。一般而言，除了通勤交通，人們的日常出行基本圍繞工作單位和居住地所在的15分鐘生活圈展開(kāi)。而細(xì)致地規(guī)劃生活圈交通，不僅可以降低人們的長(zhǎng)距離出行比例，還可以為人們提供豐富的出行體驗(yàn)。公共交通的布局是城市公共服務(wù)設(shè)施布局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也要按照生活圈來(lái)布局。因此，規(guī)劃可在街坊層面布局公交站點(diǎn)，在社區(qū)層面布局公交首末站和物流配送站，在單元區(qū)布局物流配送中心和換送中心，把交通服務(wù)嵌入到城市生活圈中，實(shí)現(xiàn)交往空間與交通空間的疊合、出行需求與交通供給的匹配。

(2)從人的體驗(yàn)出發(fā)，規(guī)劃重點(diǎn)從設(shè)施建設(shè)向服務(wù)完善轉(zhuǎn)變

? ? ? ?近年來(lái)，在交通強(qiáng)國(guó)和綠色交通的戰(zhàn)略目標(biāo)下，一些城市出現(xiàn)了過(guò)度建設(shè)綠色交通設(shè)施的現(xiàn)象，過(guò)度追求設(shè)施的規(guī)模和投資額，而不是人的體驗(yàn)。例如，規(guī)劃自行車高架高速體系連通全市、建設(shè)高架BRT公交系統(tǒng)追求公交運(yùn)行的高速度等方案層出不窮，造成綠道和BRT的可達(dá)性較差、與用地脫節(jié)等問(wèn)題。對(duì)此，綜合交通規(guī)劃應(yīng)以提供美好的出行體驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)，提高交通設(shè)施的人性化服務(wù)水平。

04 雅安市實(shí)踐

? ? ? ?雅安市位于成都平原向青藏高原的過(guò)渡地區(qū)，被譽(yù)為“進(jìn)藏門戶”。新中國(guó)成立后，作為G318川藏公路進(jìn)藏的第一站，雅安市確立了川西交通樞紐的地位。然而，在進(jìn)入現(xiàn)代綜合交通時(shí)代后，雅安市的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)日漸消失。多條進(jìn)藏通道的修建削弱了雅安市對(duì)藏服務(wù)的重要意義；鐵路和航空的缺位導(dǎo)致交通效率相對(duì)降低；山地眾多，交通設(shè)施建設(shè)成本高且進(jìn)展緩慢；“4·20雅安地震”后交通設(shè)施受損嚴(yán)重，區(qū)域交通設(shè)施布局受阻。在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃中，雅安市如何在有限的資源配給下構(gòu)建現(xiàn)代化、高質(zhì)量的綜合交通系統(tǒng)，提供高品質(zhì)的交通服務(wù)成為規(guī)劃的重點(diǎn)與難點(diǎn)。對(duì)此，以下結(jié)合上述新理念，探討雅安市國(guó)土空間總體規(guī)劃編制過(guò)程中的綜合交通規(guī)劃思路。

4.1 構(gòu)建水陸空綜合立體交通體系

? ? ? ?規(guī)劃通過(guò)構(gòu)建水陸空綜合立體交通體系，優(yōu)化交通與用地的耦合度，提高交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率。雅安市長(zhǎng)久以來(lái)以道路交通為主，缺乏現(xiàn)代化鐵路系統(tǒng)和航空系統(tǒng)的支撐。在國(guó)家構(gòu)建綜合立體交通網(wǎng)的規(guī)劃布局中，雅安市位于成渝昆走廊和川藏通道交匯處，是涉藏地區(qū)與成都平原的交匯地帶。規(guī)劃提出，雅安市要充分發(fā)揮國(guó)家通道重要節(jié)點(diǎn)的有利條件，主動(dòng)融入全國(guó)高鐵網(wǎng)、高速公路網(wǎng)和長(zhǎng)江流域“黃金水道”，構(gòu)建成渝地區(qū)西向門戶綜合交通樞紐(表2)。

表 2? 雅安市對(duì)外綜合交通運(yùn)輸走廊一覽

? ? ? ?在陸路交通方面，規(guī)劃依托國(guó)家、省級(jí)綜合立體交通網(wǎng)，形成至京津冀、長(zhǎng)三角、孟中印緬、南亞、新亞歐大陸橋的5條對(duì)外綜合交通運(yùn)輸走廊，其中每條綜合交通運(yùn)輸走廊中均包含兩種以上運(yùn)輸方式，有效提高了交通廊道的韌性。在規(guī)劃時(shí)，充分考慮上層次交通設(shè)施方案的不確定性，安排多條互為補(bǔ)充的線路備選方案。在布局線位時(shí)，結(jié)合雅安市山地眾多的特點(diǎn)，基本沿已有的河谷或低洼地帶布置新增的公路和鐵路，避免開(kāi)挖山體，提升與生態(tài)空間的耦合度。同時(shí)，鑒于天全縣、寶興縣等地經(jīng)常出現(xiàn)大熊貓下山“奪路”導(dǎo)致公路交通中斷甚至發(fā)生人員和動(dòng)物傷亡的情況，規(guī)劃提出在大熊貓活躍的生態(tài)保護(hù)區(qū)，以天橋或涵道形式在公路和鐵路沿線設(shè)置野生動(dòng)物通道，以有效保護(hù)野生動(dòng)物棲息地的連續(xù)性，降低區(qū)域交通系統(tǒng)對(duì)生態(tài)空間的影響。上述規(guī)劃思路已和國(guó)省道專項(xiàng)規(guī)劃、鐵路專項(xiàng)規(guī)劃、山地軌道專項(xiàng)規(guī)劃等交通專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)接，并體現(xiàn)在相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容中。

? ? ? ?在水上交通方面，結(jié)合雅安市的旅游資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，建設(shè)水港和陸港，融入?yún)^(qū)域港口體系。在陸港建設(shè)方面，規(guī)劃建設(shè)雅安市無(wú)水港，將其定位為川西貨物集散中心，積極對(duì)接樂(lè)山港、宜賓港和重慶港，開(kāi)展“公鐵水”聯(lián)運(yùn)；在水港建設(shè)方面，規(guī)劃建設(shè)雨城港區(qū)和漢源港區(qū)兩個(gè)核心港區(qū)，以及名山港區(qū)和石棉港區(qū)兩個(gè)輔助港區(qū)。
在航空方面，針對(duì)雅安市在民用機(jī)場(chǎng)方面的空白，規(guī)劃構(gòu)建“支線機(jī)場(chǎng)+通用機(jī)場(chǎng)”的“1+6”機(jī)場(chǎng)體系，強(qiáng)化航空運(yùn)輸、航空物流、低空旅游和應(yīng)急救援的能力。

4.2 以川西數(shù)字大道帶動(dòng)三區(qū)同城化

? ? ? ?規(guī)劃通過(guò)打造特色交通道路帶動(dòng)城區(qū)同城化，提高交通與城區(qū)用地的耦合度。規(guī)劃提出以現(xiàn)有及規(guī)劃的干道為骨架構(gòu)建川西數(shù)字大道，串聯(lián)雅安市的雨城區(qū)、名山區(qū)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)3個(gè)區(qū)，以位于三區(qū)中間的光華山作為城市綠芯，打造7個(gè)風(fēng)采多樣、特色突出的發(fā)展段落，形成一條城野交融、聚集人氣、展現(xiàn)雅安市當(dāng)代城市魅力的公共活力走廊。在各區(qū)域依據(jù)當(dāng)?shù)氐墓δ芎鸵?guī)劃定位，細(xì)化規(guī)劃道路寬度、道路規(guī)模、綠化比例等設(shè)計(jì)條件，使川西數(shù)字大道與沿線組團(tuán)發(fā)展相適應(yīng)。
? ? ? ?在交通設(shè)施方面，在川西數(shù)字大道中構(gòu)建綜合交通廊道，提升綠芯交通服務(wù)品質(zhì)。規(guī)劃最美綠芯自駕環(huán)線，打造雅安市山水自駕游名片；以BRT公交專線、旅游公交、定制化響應(yīng)公交、產(chǎn)業(yè)園區(qū)無(wú)人接駁車等多種公交方式為人們提供豐富的公交體驗(yàn)；在川西數(shù)字大道沿線布設(shè)多個(gè)公交首末站和綜合車場(chǎng)，增強(qiáng)公交設(shè)施的支撐作用；提供非機(jī)動(dòng)車道、人行道、慢行驛站等多種慢行設(shè)施，以完整街道理念精細(xì)化設(shè)計(jì)道路；結(jié)合各組團(tuán)定位設(shè)計(jì)特色鮮明的街道斷面和街道綠化，塑造特色街區(qū)(圖3)。

4.3 增強(qiáng)組團(tuán)間的聯(lián)系，打造韌性交通系統(tǒng)

? ? ? ?雅安市水系密集，地質(zhì)活動(dòng)活躍，各種災(zāi)害頻發(fā)，需要建設(shè)韌性交通系統(tǒng)。《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51328—2018)規(guī)定，“7度地震設(shè)防的城市每個(gè)疏散方向應(yīng)有不少于2條對(duì)外放射的城市道路”。由于雅安市為組團(tuán)式布局城市，組團(tuán)間比較分散孤立，為加強(qiáng)組團(tuán)間的交通連接，規(guī)劃在組團(tuán)間建設(shè)不少于3條干線道路，增強(qiáng)組團(tuán)間的交通連接，以方便市民的跨區(qū)出行，提高交通系統(tǒng)韌性(圖4)。

4.4 從人本主義出發(fā)，提升交通服務(wù)水平

? ? ? ?規(guī)劃秉持人本主義理念，以人的體驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)多種策略豐富交通服務(wù)體驗(yàn)、提升交通服務(wù)水平。

(1)建立多級(jí)交通綜合樞紐，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫換乘；模塊化規(guī)劃組團(tuán)，實(shí)現(xiàn)組團(tuán)內(nèi)職住平衡

? ? ? ?規(guī)劃建立市級(jí)—區(qū)縣級(jí)—組團(tuán)級(jí)客運(yùn)樞紐，綜合多種交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)綜合樞紐的無(wú)縫換乘。其中，市級(jí)客運(yùn)樞紐包括雅安客運(yùn)站和名山客運(yùn)站，集合了鐵路、長(zhǎng)途客運(yùn)、公交和慢行交通系統(tǒng)；區(qū)縣級(jí)客運(yùn)樞紐包括各縣長(zhǎng)途客運(yùn)站和城區(qū)內(nèi)兩個(gè)公交樞紐站；組團(tuán)級(jí)客運(yùn)樞紐為組團(tuán)內(nèi)的公交首末站，圍繞首末站提供充足的慢行設(shè)施。

(2)以15分鐘生活圈為基礎(chǔ)構(gòu)建慢行系統(tǒng)

? ? ? ?規(guī)劃打造高品質(zhì)的15分鐘生活圈，形成圈內(nèi)以慢行為主、以公交為輔的慢行系統(tǒng)；以社區(qū)為中心，通過(guò)打通斷頭道路、優(yōu)化過(guò)街設(shè)施等措施提升可達(dá)性，實(shí)現(xiàn)慢行空間與城市特色空間的有機(jī)融合。

(3)在城區(qū)規(guī)劃多類型綠道，豐富騎行體驗(yàn)

? ? ? ?規(guī)劃配套建設(shè)多類型綠道，為人們提供豐富的騎行體驗(yàn)。規(guī)劃結(jié)合青衣江和名山河建設(shè)濱河綠道；結(jié)合綠芯、蒙頂山和北郊設(shè)置山野綠道；結(jié)合名山城區(qū)配置城市綠道。沿綠道設(shè)置綠道服務(wù)區(qū)和綠道驛站，配套設(shè)置騎游設(shè)備租售、維修、休憩、醫(yī)療保障和游客服務(wù)等功能。規(guī)劃多個(gè)綠道與城市道路的接口，方便市民進(jìn)入綠道開(kāi)展休閑活動(dòng)(圖5)。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，全國(guó)各地紛紛組織編制新一輪綜合交通規(guī)劃，以求與編制中的各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。本文基于國(guó)土空間規(guī)劃體系的新要求，通過(guò)梳理相對(duì)應(yīng)的交通規(guī)劃體系，結(jié)合國(guó)家最新政策提出踐行綠色交通、提高交通與用地的耦合度、加強(qiáng)韌性交通建設(shè)、堅(jiān)持人本主義交通等新理念，并將其應(yīng)用于雅安市國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制實(shí)踐中。由于篇幅所限，本文僅能列舉編制過(guò)程中的一些創(chuàng)新點(diǎn)，而對(duì)于如何將完整的綜合交通系統(tǒng)創(chuàng)新地融入國(guó)土空間規(guī)劃體系仍需進(jìn)一步研究。

來(lái)源：規(guī)劃師雜志.