行政處罰權下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府問題研究

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摘 要

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行政執(zhí)法重心下沉至基層是近幾年來我國執(zhí)法體制改革的大趨勢，新修改的《行政處罰法》第二十四條回應了這一現(xiàn)實需要。根據(jù)筆者搜集的33份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法治政府建設年度報告可知，目前該法在具體落實上存在行政執(zhí)法人員數(shù)量少、部分執(zhí)法人員法律專業(yè)知識欠缺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法經費不足等問題。從法律解釋的角度看，行政處罰權下沉的法律性質為行政授權；各地可根據(jù)不同的法律實踐情況決定行政處罰權下沉的決定主體應為行政機關還是立法機關；基層管理迫切需要的下放事項應理解為包括民生、社會治安、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)當?shù)鼐用裆钕⑾⑾嚓P的領域且由基層人民政府行使更為便利有效的行政處罰權事項。同時行政處罰權的下放過程是一個由省級制定《指導目錄》到縣級制定賦權清單的過程；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有效承接行政處罰權的條件為主體適格、具備明確的執(zhí)法機構和現(xiàn)實層面的財政適合與執(zhí)法人員專業(yè)水平合格；定期組織評估的價值在于保障行政處罰權放得下、接得住、辦得好、有監(jiān)督，其頻率出于各地的實踐情況不同、實現(xiàn)下放工作法律效益最大化的原因應根據(jù)各地的需求而定，評估的條件為評估主體適格、評估對象正確，評估通過成立評估小組、依法評估的方式進行，若評估不通過，則上級政府將收回行政處罰權并交由原縣級政府行使以防出現(xiàn)執(zhí)法真空。

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關鍵詞：行政處罰權下沉 賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn) 評估 法律解釋

Research on The Sinking of Administrative Punishment Power and Township People's Government

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ABSTRACT

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The sinking of the focus of administrative law enforcement to the grass-roots level is the general trend of China's law enforcement system reform in recent years. The newly revised Article 24 of the administrative punishment law responds to this practical need. According to the 33 annual reports on the construction of the rule of law government of the Township People's government collected by the author, there are some problems in the specific implementation of the law, such as the small number of administrative law enforcement personnel, the lack of legal professional knowledge of some law enforcement personnel, and the lack of law enforcement funds of the Township People's government. From the perspective of legal interpretation, the legal nature of the sinking of the power of administrative punishment is administrative authorization; All localities can decide whether the subject of the sinking of the power of administrative punishment should be the administrative organ or the legislative organ according to different legal practice; The urgent need for decentralization of grass-roots management should be understood as including people's livelihood, social security, market supervision, ecological environment and other fields closely related to the lives of local residents in villages and towns, and the grass-roots people's government should exercise more convenient and effective administrative punishment power. At the same time, the decentralization process of administrative punishment power is a process from the formulation of guidance catalogue at the provincial level to the formulation of empowerment list at the county level; The conditions for the Township People's government to effectively undertake the power of administrative punishment are that the subject is qualified, has a clear law enforcement agency and realistic financial suitability, and the professional level of law enforcement personnel is qualified; The value of regular evaluation is to ensure that the power of administrative punishment can be released, accepted, well handled and supervised. Its frequency depends on the local needs due to the different practical conditions and the reasons for maximizing the legal benefits of decentralization. The evaluation conditions are that the evaluation subject is qualified and the evaluation object is correct. The evaluation is carried out by establishing an evaluation team and evaluating according to law. If the evaluation fails, The superior government will take back the power of administrative punishment and hand it over to the original county-level government to prevent a law enforcement vacuum.

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KEYWORDS: Sinking of administrative punishment power;Empowering villages and towns;Assessment;Legal interpretation

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目錄

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摘 要

ABSTRACT

一、問題的提出

二、行政處罰權下沉的法律性質辨析

（一）屬于行政授權

（二）屬于行政委托

（三）兼有兩種屬性

三、行政處罰權下沉的決定

（一）行政處罰權下沉的決定主體

1. 省級人大及其常委會。

2. 省級人民政府。

（二） 行政處罰權決定下沉的事項及程序

1. 行政處罰權決定下沉的事項

2. 行政處罰權決定下沉的程序

四、行政處罰權下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的有效承接條件

（一）主體適格

（二）現(xiàn)實層面的具體承接條件

五、行政處罰權下沉的實效性反饋機制

（一）定期組織評估的價值

（二）行政處罰權下沉的評估途徑與方法

1.定期組織評估的頻率

2.定期組織評估的條件

3.評估方式

4.評估結果

結語

參考文獻

致謝

一、問題的提出

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近些年來，我國各地不斷進行著基層政府的執(zhí)法體制改革，如北京、上海、天津等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過設置基層綜合執(zhí)法局、整合基層執(zhí)法力量的方式，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見管不著、看得見管不好”的基層執(zhí)法難題，實現(xiàn)了行政執(zhí)法權力的有效下沉。2019年10月28日至31日，黨的十九屆四中全會會議審議通過的《決定》[]提出，要進一步整合行政執(zhí)法隊伍，推動執(zhí)法重心下移，是黨從國家治理的高度不斷推動行政執(zhí)法重心下沉至基層。

在行政權力下沉的大趨勢下，《行政處罰法》于2021年1月22日由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂通過，自2021年7月15日起施行。新修的《行政處罰法》對于我國目前行政權力不斷下沉趨勢的回應，主要體現(xiàn)在了其新增的第二十四條[]，即省級人民政府在符合一定條件的情形下可以決定將一定范圍內的行政處罰權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。修訂前的《行政處罰法》因為沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府相應的行政執(zhí)法權限，而基于原《行政處罰法》第十六條[]的規(guī)定，當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在日常行政活動中承擔了大量的屬地管理責任，這就導致了基層管理屬地變成了“責任屬地”而“權力不屬地”?！耙軟]權，不管背鍋”，這種權責不對等的情況使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府難以發(fā)揮基層治理的優(yōu)勢。[]如今，新《行政處罰法》第二十四條使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承接上級人民政府下沉的行政處罰權成為可能，這不僅體現(xiàn)了行政執(zhí)法權下移、為基層治理賦權的中央精神[]，也有利于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府權責不對等的問題。

本文對于“下沉”一詞的的含義，以《行政處罰法》第24條第一款中“交由”二字為視角，理解為一種方向為由上至下的（行政處罰權的）轉移。葉必豐[]通過對過去所進行的行政執(zhí)法權轉移的實踐[]進行總結提煉，歸納出“下沉”一詞的概念[]。

然而，新《行政處罰法》新增了第二十四條后，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在行政執(zhí)法上的權責不對等問題得到了法律層面上的解決，但各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是否仍然面臨著一系列新的現(xiàn)實問題和法律問題，以至于其不能適應行政處罰權下沉的新變化呢？

為了得到上述問題的答案，筆者通過訪問部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的官方網站，在其政務信息公開平臺中找到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府2021年的法治政府建設年度報告（且這些法治政府建設年度報告的上傳時間在2021年7月15日之后，即《行政處罰法》新修之后），并通過仔細閱讀，以得到關于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于行政處罰權下沉的態(tài)度、尚且存在的問題、相應的應對措施等關鍵信息。

在對搜集的33篇不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府[]的2021年法治政府建設年度報告中“存在的問題”部分后仔細研讀后，筆者從中發(fā)現(xiàn)了一些主要問題進行了如下歸類：

第一，行政執(zhí)法人員少，即人員數(shù)量上的缺乏，屬于單純的數(shù)量問題。在33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府中，有10個[]反應目前在推進法治工作中存在該問題。

第二，行政執(zhí)法人員持證比例低，即在行政執(zhí)法人員中，持有相應證件的人數(shù)較少。在33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府中，有6個[]反映存在該問題。

第三，執(zhí)法人員法律專業(yè)知識不足，有的報告也表述為對法律法規(guī)的學習不足、法律綜合素質低、法律專業(yè)人員缺乏等。在33份的法治政府建設報告中，有13份[]表示目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的法治建設工作存在這類問題。

其他次要問題有：井都鎮(zhèn)、吳川市塘綴鎮(zhèn)、葉潭鎮(zhèn)表示存在經費不足、缺乏執(zhí)法用車輛、執(zhí)法儀器配備不到位的問題；浮萍鎮(zhèn)表示存在政府職能部門職能交叉的問題；在執(zhí)法監(jiān)督方面，蘇圩鎮(zhèn)表示存在執(zhí)法監(jiān)督程序不嚴格的現(xiàn)象，茂名市電白區(qū)沙瑯鎮(zhèn)表示行政執(zhí)法監(jiān)督機制不完善；高州市潭頭鎮(zhèn)表示存在上下級政府溝通不暢以至于下級政府無法滿足群眾合理需求的問題。

同時，有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府表示在適應行政處罰權下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、綜合行政執(zhí)法體制改革的新形勢下，仍存在著一系列的問題。具體如下：東鳳鎮(zhèn)表示因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權力下放時間尚短，執(zhí)法隊伍的素質和人數(shù)有待加強；高崗鎮(zhèn)、南興鎮(zhèn)、坡頭鎮(zhèn)表示執(zhí)法隊伍建設需要加強；井都鎮(zhèn)表示上級政府下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的執(zhí)法規(guī)范標準不夠具體，以至于部分事權可操作性不高，執(zhí)法難度大；羅坑鎮(zhèn)表示面對執(zhí)法權下沉未能及時形成一套符合當?shù)厍闆r的行政執(zhí)法制度，對于下放的權力清單沒有做到有效銜接；葉潭鎮(zhèn)表示落實行政執(zhí)法工作需要的配套資源不足，行政執(zhí)法制度不夠完善。

由此可知，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在推進法治建設工作中仍存在各種各樣的問題，而《行政處罰法》第二十四條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要得到上級政府交由的行政處罰權，必須能夠做到有效承接。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府目前存在的問題，是否會影響其有效承接上級政府交由的行政處罰權，這個問題筆者將會在下文進行具體的分析和討論。

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二、行政處罰權下沉的法律性質辨析

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根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，上級政府將行政處罰權下沉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，所使用的動詞為“交由”，并未明確這一法律行為的性質為行政委托還是行政授權，相應的司法解釋也尚未出臺。因此，行政處罰權下沉的法律性質目前尚且存疑。厘清并辨析行政處罰權下沉的法律性質，是本文論證的基礎。

（一）屬于行政授權

一種觀點認為是法律法規(guī)的授權。在中國的行政法中，授權與委托范疇的起源是1990年《行政訴訟法》第二十五條第四款[]。雖然該條已被《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定(2014)》所修改，但仍不影響其作此論證。該法條明確表示授權指的是法律、法規(guī)授權。王學輝認為，法律法規(guī)的授權，指的是通過國家憲法和行政組織法以外的單行法律、法規(guī)和規(guī)章直接賦予國家行政機關以外的社會組織以行政職能的制度。[]持同一觀點的還有胡建淼。[]（有的學者[]認為規(guī)章不能進行授權），在特殊情況下行政機關也可以被授權[]。這類授權在《行政處罰法》第十九條[]也有體現(xiàn)。授權的組織有行政機構、事業(yè)單位、企業(yè)單位、社會團體、基層群眾性自治組織。[]

行政權轉讓的授權。授權也可以指某一行政主體通過法定程序將自己所擁有的行政職權委任給另一行政機關或有關組織的行為，有的學者認為另一行政機關僅指授權者的下屬。[]在這一涵義上規(guī)定授權的法律有《煙草專賣法》第二十一條[]、《審計法》第二十八條第三款[]、《反洗錢法》第二十八條[]、《海域使用管理法》第十八條[]。有的學者認為這是一種真正意義上的授權，其也恰恰被視作委托。[]其具有以下特點：一，授權主體是依法享有行政職權的行政主體；二，行政授權須依法進行；三，被授權者是具備行使行政權限的特定組織；四，授權主體的授權范圍小于或等于其自身所享有的行政職權范圍。[]

以上兩種授權的區(qū)別為：（1）主體不同。前者為國家立法機關，后者為有行政權的行政機關。（2）行為性質不同。前者為立法行為（因為是立法機關通過法律法規(guī)授權）。后者是行政行為。[]

對于《行政處罰法》第二十四條，學者們對其中的上級政府將行政處罰權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的法律性質的辨析，觀點主要集中在行政權轉讓的行政授權與行政委托這兩類性質上，筆者并未找到認為其屬于法律法規(guī)的行政授權的觀點，且根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，行政處罰權下沉為上級政府將縣級政府的行政職權授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，這是一種主體為人民政府間的權力的轉移，并不是法律法規(guī)直接進行的授權。故行政處罰權下沉不是法律法規(guī)的授權。在討論這一問題上提及法律法規(guī)的行政授權的學者也極少，因此下文的行政授權除特別指出是法律法規(guī)的行政授權的情況下，一般指的是行政權轉讓的行政授權。

根據(jù)上述行政權轉讓的授權的基本概念，即行政授權是某一行政主體通過法定程序將自己所擁有的行政職權委任給另一行政機關或有關組織的行為?；乜础缎姓幜P法》第二十四條的規(guī)定，上級所下沉的行政處罰權為縣級人民政府所擁有，僅從法律條文的字面進行理解，這就與此處概念的“自己所擁有的”不符。但根據(jù)筆者后文所論述的行政處罰權下沉的實踐過程，行政處罰權下沉的性質是可以理解為行政權轉讓的授權的。

而根據(jù)胡建淼對行政授權所作出的定義[]，行政授權的對象是行政機關以外的企業(yè)事業(yè)單位和社會組織，該理解的法律依據(jù)為《行政處罰法》第十九條。該對象明顯與行政處罰權下沉的對象——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不符，但根據(jù)胡建淼提出的解釋[]，根據(jù)“特殊法優(yōu)于一般法”的法律適用規(guī)則，可以將行政處罰權下沉的性質理解為一種間接的行政授權[]。

根據(jù)行政授權的特點，被授權的政府能夠以自己的名義進行行政處罰并獨立承擔相應的法律后果。有的學者據(jù)此認為在現(xiàn)實中根據(jù)《行政處罰法》第二十四條被授權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有完全的行政處罰主體資格，能夠以自己的名義作出行政處罰并獨立承擔法律后果。[]若執(zhí)法對象對執(zhí)法過程中的行政處罰行為不服，則向上級行政機關提出的行政復議的被申請人、行政訴訟的被告將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府[]。因此，《行政處罰法》第二十四條中的放權情形其法律性質應該屬于行政授權，這也與上文中胡建淼的觀點[]有相容之處。持同一觀點的還有丁嬌[]。

（二）屬于行政委托

在我國的行政法理上，行政委托是指，因為管理上的需要和一定的條件限制，某一無法親自行使職權的行政主體（委托人）委托了另一行政主體或其他非行政機關的組織及個人（被委托人）以委托人的名義代行職權或其他實務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。[]胡建淼認為，行政委托的客體是行政實施權而不是行政歸屬權，即行政委托導致的是行政實施權的轉移而不是行政歸屬權的轉移。[]且伊強認為，行政委托中委托人所委托的權限范圍、事項只能小于、少于其自身的權限范圍、事項。[]

涉及行政委托的法律有：《行政許可法》第二十四條[]、《殘疾人保障法》第八條第二款[]、《循環(huán)經濟促進法》第十一條第一款[]、《煙草專賣法》第十六條[]?！缎姓幜P法》第二十條、第二十一條[]也是行政處罰權委托的相關內容。

行政權轉讓的行政授權與行政委托存在區(qū)別：

第一，所轉移的內容不同。行政權轉讓的行政授權轉移的是行政歸屬權與行政實施權，即A政府將行政職能的所有權轉移給了B政府，同時B政府也能以自己的名義依據(jù)得到的職權實行行政行為；行政委托僅轉移行政實施權，即A政府在不轉移權力歸屬的情況下讓B政府以A政府的名義行使一定范圍內的行政職權。

第二，行為性質不同。（1）行政權轉讓的行政授權屬于單方行為，而行政委托屬于雙方行為。（2）行政權轉讓的行政授權中的行政主體具有上下級關系，為縱向上的權力轉移，具有強制性。而行政委托中的行政主體不具有上下級關系，為橫向上的權力轉移，不具有強制性，須雙方達成合意。

第三，行使職權的名義與效果歸屬不同。在行政權轉讓的行政授權中，得到A政府行政歸屬權與行政實施權的B政府以自己的名義行使職權，其行為效果歸屬于B政府；在行政委托中，B政府是以A政府的名義行使職權的，故B政府的行為效果歸屬于A政府。

第四，行政訴訟中的地位不同。在行政權轉讓的行政授權中，被授權組織因為得到了行政歸屬權，因此可以作為一個行政主體成為行政訴訟中的被告；而行政委托中被授權組織因未得到行政歸屬權而不是行政主體，因此其不能成為行政訴訟中的被告。[]

作為法律法規(guī)的行政授權與行政委托的區(qū)別更為明顯：

首先，行為主體與行為性質不同。法律法規(guī)的行政授權的行為主體為立法機關，行為性質為立法行為；行政委托的行為（委托）主體為行政主體，行為性質為行政合同行為。

其次，行為客體不同。法律法規(guī)的行政授權的客體為完整的行政職權，包括行政歸屬權與行政實施權；行政委托的客體進為行政實施權。[]

目前《行政處罰法》第二十四條對于下放處罰權所使用的動詞為“交由”，并未明確表示其是具體屬于行政授權還是行政委托，因此也可以理解為其法律性質是可以理解為行政委托的。持此觀點的學者的提出的現(xiàn)實依據(jù)是：現(xiàn)實中行政處罰權下沉存在委托、“街道吹哨、部門報到”等多種行政執(zhí)法模式[]，這點將在本節(jié)下部分細談。而若其法律性質為行政委托，則應該符合《行政處罰法》第二十條、第二十一條關于行政委托的規(guī)定。

（三）兼有兩種屬性

兼有兩種屬性，指的是行政處罰權下沉的法律性質既可以是行政授權也可以是行政委托，即出于實踐需要，可以存在行政處罰權下沉在A地的性質為行政授權的同時，其在B地的性質為行政委托的情況。如果僅根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定進行理解，則其使用的“交由”二字與“賦予”的差別，所體現(xiàn)出的是實際行使權力的主體的轉移而不必然是權力本身的轉移，即“交由”二字僅能體現(xiàn)行政實施權的轉移。因此，結合實踐中存在的授權、委托、“街道吹哨、部門報到”等多種執(zhí)法模式，下放行政處罰權的具體形式既可以是行政授權也可以是行政委托。[]持同一結論的還有黃海華[]。

在法律實踐層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責任權力匹配不合理、協(xié)同機制不完善的一種執(zhí)法工作機制。[]根據(jù)這一詞語的概念及實踐報道[]，筆者認為這與行政處罰權下沉的性質問題無關，故不作過多論述。而關于依據(jù)《行政處罰權》第二十四條所進行的行政處罰權下沉的性質應理解為行政委托的現(xiàn)實依據(jù)，筆者并未找到。

葉必豐在《執(zhí)法權下沉到底的法律回應》一文中提出了不同看法，他認為：首先，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府取得執(zhí)法權的依據(jù)不是法律、法規(guī)或規(guī)章的授權，而是上級政府的決定，因此交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法權的法律性質不是法律法規(guī)的行政授權。其次，根據(jù)“兩辦執(zhí)法權下沉意見”、各地的實踐情況和行政委托的概念，可知執(zhí)法權下沉的法律性質也不是行政委托。[]由此可知，葉必豐認為執(zhí)法權下沉既不是法律法規(guī)的行政授權也不是行政委托，但其在論文中并未對執(zhí)法權下沉是否屬于行政權轉讓的行政授權進行論述。而葉必豐對這個問題的肯定性結論為：執(zhí)法權下沉到底的法律性質為事權的縱向再配置。支持該觀點的學者還有丁球球[]。

筆者認為，根據(jù)《行政處罰法》第二十四條所進行的行政處罰權下沉，其性質應理解為行政授權，而非行政委托，也并不兼具兩種屬性。理由如下：其一，從行政法理論的概念角度進行理解，“交由”二字的含義與行政授權的含義并不存在明顯的沖突，因此可以用后者解釋前者的法律性質。同時，在實踐中也存在著相應的印證。根據(jù)筆者后文論述的行政處罰權下沉的過程，是先由省級制定《指導目錄》，而后再由縣級依據(jù)該目錄制定賦權清單，以此實現(xiàn)縣級行政處罰權逐步下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以自身的名義行使行政處罰權。這一法律實踐過程與上文中提到的行政授權的概念相符合，與行政委托的概念卻不符合。其二，將該性質理解為行政委托、兼具兩種屬性，這一觀點雖然具備行政法理論上的依據(jù)，即“交由”二字并未明確行政處罰權下沉的性質究竟為行政授權還是行政委托，因此可將其性質理解為屬于行政委托、兼具兩種屬性。但提出該觀點的學者并未提供任何現(xiàn)實中的法律實踐以作印證，筆者也并未找到將行政處罰權下沉理解為行政委托的相關法律實踐事例。因此這一觀點在是否存在實踐印證這一點上不如前一觀點。

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三、行政處罰權下沉的決定

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在行政處罰權下沉的決定方面，筆者主要論述的部分為決定的主體與下沉的事項及程序。

（一）行政處罰權下沉的決定主體

《行政處罰法》第二十四條第一款的規(guī)定，決定下放行政處罰權的主體為“省、自治區(qū)、直轄市”，此處并未將決定主體具體規(guī)定為省、自治區(qū)、直轄市人民政府（行政機關）或人大及其常委會（立法機關）。

1.?省級人大及其常委會。一方面，認為此處的決定主體可以為省級人大常委會的學者[]也提到，省級機關通過決定、決議、地方性法規(guī)[]的方式下放行政處罰權至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，屬于行政組織法的范圍，因此決定下放的主體理解為省級立法機關較為合適。且對于決定下放的主體，也可以根據(jù)下放的行政處罰權領域、種類等具體內容進行理解。在實踐層面，下放主體為省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會的有河北省[]、浙江省[]。

2.?省級人民政府。另一方面，因為此處并未作出具體規(guī)定，因此有學者認為此處的決定主體既可以是人民政府也可以是人大常委會。[]同時，認為決定主體為省級人民政府的學者[]，其觀點為行政處罰權下放是一種對地方行政管轄權進行的再分配行為，可以通過省級人民政府發(fā)布行政命令或決定、制定政府規(guī)章等規(guī)范性文件的方式進行權力的下放。在此觀點下，其也不否認可以通過省級立法機關制定的層級更高的地方性法規(guī)進行授權。在實踐層面，下放主體為省、自治區(qū)、直轄市人民政府的有福建省[]、玉環(huán)市[]、浙江省[]。

筆者認為，出于在賦權實踐層面的操作需求，具體的下放主體為何還是應該根據(jù)各地的具體情況而定，這樣或許更有利于使得賦權工作符合各個基層人民政府的具體情況與需求，更便于基層政府對行政處罰權的有效承接。

（二）行政處罰權決定下沉的事項及程序

1.?行政處罰權決定下沉的事項

《行政處罰法》第二十四條第一款規(guī)定，上級政府下放行政處罰權的范圍，為基層管理迫切需要的行政處罰權。由此可見，本法并未對何為“基層管理迫切需要的”進行具體的解釋。筆者搜集到部分省、直轄市、縣人民政府的《辦法》、《決定》、《條例》等文件，通過歸納總結其中對“基層管理迫切需要的”的具體事項的列舉，從實踐層面對“基層管理迫切需要的”行政處罰權下放作出進一步的解讀。

在省級層面，整合河北省[]、浙江省[]、福建省[]人民政府在下放行政處罰權的過程中與“基層管理迫切需要的”的有關內容，可知“易發(fā)現(xiàn)易處理、高頻多發(fā)、專業(yè)要求合適”為與“基層管理迫切需要的”一同用于描述下放事項范圍的特點，而這些文件中對于“基層管理迫切需要的”也并未進行具體解釋，而是直接使用特點對下放事項的范圍進行說明。同時，這些文件也提到要對下放事項的目錄清單進行社會公開、定期評估，結合工作實際對其內容進行適時的動態(tài)調整。而對于下放行政處罰權的主要事項的類別，提到多為環(huán)境保護、農村農業(yè)、交通運輸、市場監(jiān)管、社會服務、自然資源等領域。

在市、縣級層面，如馬鞍山市[]、玉環(huán)市[]、岳陽縣[]、遂昌縣[]，其文件是依據(jù)省一級與行政處罰權下放的相關文件制定的，也是直接使用而并未對何為“基層管理迫切需要的”進行更為詳細的解釋，在其余如社會公開、定期評估、主要事項類別等方面也大同小異。

因此，筆者對此的理解為，此處的“基層管理迫切需要的”一般指與鄉(xiāng)鎮(zhèn)當?shù)鼐用裆钕⑾⑾嚓P的領域，而在現(xiàn)實的執(zhí)法層面，則多指民生領域、社會治安、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等量大面廣、直接針對基層實踐、由基層人民政府行使更為便利有效的行政處罰權。而為了保障行政處罰權能精準下沉，何為基層管理迫切需要的行政處罰權，還需要上級政府在下放行政處罰權時進行實地考察和具體調研，準確把握各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對行政處罰權的下放需求。[]同時，出于“屬地管理責任制產生執(zhí)法事項，執(zhí)法事項體現(xiàn)執(zhí)法需求，執(zhí)法需求確定執(zhí)法權力”的賦權邏輯，在下放過程中要遵守“因事配權”的原則，歸納整理各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府位于邏輯開端的執(zhí)法事項，進而推導出其所需要下放的行政處罰權。[]筆者認為，之所以在下放權力時要強調滿足基層對權力的需要，傾聽基層人民政府的意見，是因為基層人民政府最了解其所在地方的管理事務，按照基層人民政府的需求下放權力可以使下放的行政處罰權得到最大程度的發(fā)揮。筆者認為在這一點上，我國的行政權力下放原因與希爾克分析的英國權力下放的原因[]不謀而合。赫塞爾廷報告中也提到：英格蘭每個地方都是獨一無二的。當?shù)仡I導人最有能力了解自己社區(qū)發(fā)展的機遇和障礙。整體和局部制定的政策，以及根據(jù)當?shù)厍闆r量身定制的政策，更有可能提高經濟的增長能力。[]

而在相反的一面，專業(yè)要求較高、適合實行垂直監(jiān)管的行政處罰權，上級政府不宜將其下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。鑒定技術、確定執(zhí)法標準、認定違法事實等存在較高專業(yè)要求的行政處罰權，由更高層級的人民政府行使更有助于保障行政處罰行為的高效性與正確性。工商、海關、稅務等方面的行政處罰權也不宜下放，這是因為下放會影響到省級或者中央主管部門[]對其進行的垂直管理的獨立性。[]且對于不宜下放、但企業(yè)和群眾迫切需要的事項，宜春市[]通過建設市營商辦統(tǒng)一反饋省政務服務管理辦公室的方式，為基層爭取賦權事項，體現(xiàn)了其在賦權工作中的靈活性。

在更為具體的下沉的行政處罰權的內容方面，通過分析整理《指導目錄》[]與賦權清單[]的具體內容，可知賦權事項名稱一般表述為“對……的處罰”，而具體的處罰設定依據(jù)則為其他法律法規(guī)，如《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國動物防疫法》等。

2.?行政處罰權決定下沉的程序

下放行政處罰權在事項內容上的具體呈現(xiàn)方式為編制一個向社會公開、適時進行動態(tài)調整的執(zhí)法事項清單（目錄）。

在編制清單的主體方面，河北省、浙江省僅籠統(tǒng)規(guī)定為?。ㄊ?、區(qū)、縣）人民政府[]；福建省規(guī)定為由省委編辦會與省司法廳協(xié)商相關的省級行政執(zhí)法機關制定及發(fā)布《指導目錄》。[]縣級人民政府負責的是結合實際情況確定具體清單及其實行時間并向社會公開。[]這一點在遂昌縣[]也有體現(xiàn)。

關于《指導目錄》，在搜集整理了甘肅省[]、湖南省[]、江蘇省[]、江西省[]、四川省[]、浙江省[]、寧夏回族自治區(qū)[]人民政府的《指導目錄》的共同點后，不難看出，省級政府的《指導目錄》的發(fā)布時間一般早于縣級政府的賦權清單，而玉環(huán)市[]、遂昌縣[]、定西市[]等下級政府有關賦權清單的通知文件中也明確表示其是依據(jù)相應省級《指導目錄》制定的。這一點與英國2016年權力下放的模式——“菜單加地方特色”模式略有相似，即先由英國的中央政府事先給出功能職責、政策領域的備選菜單，再由下級實體部門進行選擇。[]但英國的該權力下放模式并未充分考慮地方的需求，反而導致中央政府的政治藍圖擠壓了下級政府對所需權力的訴求。因此，我國在下放權力的過程中，上級政府要充分調查、考慮、尊重地方政府對行政權力的需求，切莫用政治藍圖取代了地方政府的實際利益。

因此，筆者認為，下放行政處罰權的過程，是一個由省級制定《指導目錄》到縣級制定賦權清單的過程，它不僅是一個自上而下、下放內容符合大政方針的過程，也是一個滿足基層人民政府權力需求的自下而上的過程。

在動態(tài)調整方面，對賦權清單進行調整后，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的賦權事項被取消，則經設區(qū)的市人民政府審核且報省人民政府備案后，該事項由原縣級人民政府有關的行政執(zhí)法部門繼續(xù)行使。[]

《行政處罰法》第二十四條第一款規(guī)定，上級政府下放的行政處罰權，僅限于縣級人民政府部門的行政處罰權，不能下放更高層級行政機關的行政處罰權。這主要是因為縣與鄉(xiāng)在行政執(zhí)法上的實際環(huán)境更為接近，縣級人民政府部門的行政處罰權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的管理實際關系相較于縣級以上的行政處罰權更為緊密，如此下放有利于滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對行政處罰權的需求，在接納權力方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也能更為有效地承接，逐級下沉也符合我國行政處罰權不斷下沉至基層這一循序漸進的大趨勢。這也可以使得縣級人民政府能夠以一個更為客觀、中立的態(tài)度進行賦權后的監(jiān)督工作，以防止因下放更高層級行政處罰權而受到來自更高層級政府干預、縣級人民政府不便監(jiān)督的情況發(fā)生。[]

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四、行政處罰權下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的有效承接條件

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《行政處罰法》第二十四條第一款規(guī)定，行政處罰權交由的對象為能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具備何種條件才達到能夠有效承接行政處罰權的標準，該法條本身并未作出具體規(guī)定，也尚不存在相應的司法解釋。本節(jié)將從主體適格與現(xiàn)實層面的具體承接條件兩方面，解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有效承接行政處罰權條件的具體內容，以通過明確其具體內容的方式促進該法條在法律實踐中適用的便利性，有利于增強該法條在我國行政處罰權下沉工作中的可操作性。

（一）主體適格

根據(jù)《行政處罰法》第二十四條第一款的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是承接上級政府下沉的行政處罰權的主體之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產生的，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責的，我國最低層級的人民政府，由其具體實施各種基層行政事務。《行政處罰法》的這次修改在保持原有的以市區(qū)縣級人民政府的有關行政機關執(zhí)法為主的行政執(zhí)法體制的基礎上，將行政處罰權下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，推動了在縱向上理順不同層級政府之間的事權與職能，有利于減少執(zhí)法層次，進而避免多層多重執(zhí)法。[]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府得到行政處罰權、解決了權責不統(tǒng)一問題后，有利于維護廣大農村的社會秩序和國家政權的穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該具備明確的執(zhí)法機構，明確在行政處罰權下放后具體進行實施的主體，如政府自身、另外設置的執(zhí)法隊伍或機構等。[]

（二）現(xiàn)實層面的具體承接條件

要想讓行政處罰權能夠順利下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并在下放后能夠得到順利的實行，還必須考慮各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在現(xiàn)實層面是否能夠做到對下放行政處罰權的有效承接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在現(xiàn)實層面的具體承接下放行政處罰權的條件，應該從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員的數(shù)量和法律專業(yè)水平兩個方面進行評估。

1.?鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟情況。經濟基礎決定上層建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟發(fā)展水平，會從根本上制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效行使行政執(zhí)法權，也會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對下放行政處罰權的承接能力。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政方面十分困難，則其在行政執(zhí)法方面的投入也會呈現(xiàn)相應的不足狀況，進而導致行政執(zhí)法的實行得不到足夠經費的有力保障，無法具備完備的行政執(zhí)法技術條件，最終使得需要這些行政執(zhí)法技術的行政執(zhí)法活動難以落實。如因執(zhí)法經費不足導致的數(shù)碼相機等執(zhí)法設備的缺失，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在執(zhí)法時存在實時取證方面的困難，最終造成其在行政執(zhí)法方面相對被動。[]若對這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟情況不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放行政處罰權，其最終難以實行行政處罰權的結局是可以預見的。因此，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對下放行政處罰權的承接能力，與其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟情況是密不可分的，上級政府在下放行政處罰權時不僅要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府自身的行政執(zhí)法能力進行評估，也要對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟情況多加考量。

我國目前各個地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間存在經濟發(fā)展不平衡、貧富差距無法忽視的現(xiàn)狀。因此，上級政府在下放行政處罰權時，應該根據(jù)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力、物力、財力等經濟情況及相應鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政執(zhí)法能力，充分評估將要承接行政處罰權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的承接能力。

黨的十八屆三中全會提出“對吸納人口多、經濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經濟規(guī)模相適應的管理權”[]。筆者認為，這是因為經濟較發(fā)達、人口數(shù)量較多、行政區(qū)域較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對于經濟較為落后、人口數(shù)量較少、行政區(qū)域較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，辦案數(shù)量更多，其對于行政處罰權的需求也更為突出。因此，在行政處罰權的下放對象中優(yōu)先考慮經濟水平比較高、人口密度大、擁有較大行政區(qū)域面積的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府[]。

2.?執(zhí)法人員的法律專業(yè)水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員的法律專業(yè)水平，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對下放的行政處罰權的承接能力的重要組成部分。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的執(zhí)法人員法律專業(yè)水平較低，無法熟練地在行政執(zhí)法的過程中運用法律，則其所做出的行政處罰的合法性或許會遭到群眾的質疑，其行政執(zhí)法的成效勢必會大打折扣，甚至會出現(xiàn)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中違反法律、侵犯公民合法權益，最終導致政府公信力一落千丈的不良現(xiàn)象。而執(zhí)法人員的法律專業(yè)水平，筆者認為有兩個重要的評估標準，其一為是否通過法律執(zhí)業(yè)資格考試并取得相應的證書，其二則是是否擁有行政執(zhí)法資格證。

之所以認為行政執(zhí)法資格證可以用于評估執(zhí)法人員的法律專業(yè)水平，是因為在筆者搜集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法治社會建設報告中，多次提及執(zhí)法人員擁有行政執(zhí)法資格證的人數(shù)少。進而推斷或許是因為該證書與法律專業(yè)水平有關，擁有該證書的人數(shù)少，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在法治建設工作中發(fā)現(xiàn)他們缺乏更多具備更高法律專業(yè)水平的執(zhí)法人員，這影響了行政執(zhí)法工作的進行，最終這一點在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法治建設報告的不足中通過“執(zhí)法人員中擁有執(zhí)法資格證的人較少”的方式表現(xiàn)出來。

通過以下的整理與分析，筆者認為是否獲得行政執(zhí)法資格證與執(zhí)法人員的法律專業(yè)水平高低確實存在密切聯(lián)系。

為明確行政執(zhí)法資格證的概念，筆者對所搜集到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法治社會建設報告中提及行政執(zhí)法資格證的部分進行了整理。根據(jù)上文提及的，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的報告反映其在法治建設工作中存在人員持有相應證件比例低的問題。這里所說的相應證件，在反映存在該問題的6份[]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法治政府建設工作報告中，2份[]將其具體表述為執(zhí)法資格證，2份[]將其具體表述為執(zhí)法證，1份[]將其具體表述為行政執(zhí)法資格證，1份[]對其未做具體表述。

表 4-1

???????鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱

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證件的表述

臺山市沖蔞鎮(zhèn)（表述數(shù)量）

樓子營鎮(zhèn)（表述數(shù)量）

沙泉鎮(zhèn)（表述數(shù)量）

百合鎮(zhèn)（表述數(shù)量）

井都鎮(zhèn)（表述數(shù)量）

石碼鎮(zhèn)（表述數(shù)量）

執(zhí)法資格證

0

1

1

0

0

0

執(zhí)法證

0

0

0

1

0

1

行政執(zhí)法資格證

0

0

0

0

1

0

如表4-1所示，可見在對該證件的表述上，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的表述均包含“執(zhí)法證”三字，不同點則是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為具體的表述中含有“行政”、“資格”。

同時，仔細閱讀各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的報告后，筆者對應整理出了有利于弄清各個報告中執(zhí)法證具體名稱的相關文件與內容：

（1）臺山市沖蔞鎮(zhèn)——省人民政府統(tǒng)一制發(fā)的行政執(zhí)法證[]。

（2）樓子營鎮(zhèn)——狠抓執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試[]。

（3）沙泉鎮(zhèn)——狠抓執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試[]。

（4）百合鎮(zhèn)——申領執(zhí)法證[]。

（5）井都鎮(zhèn)——參加上級舉辦的行政執(zhí)法人員資格考試[]。

（6）石碼鎮(zhèn)——參加全區(qū)行政執(zhí)法人員崗位考核[]。

而在省級與縣級具體的賦權實踐層面，河北省[]、岳陽縣[]將取得行政執(zhí)法資格相關證件需要通過的考試表述為公共法律知識和專業(yè)法律知識培訓。浙江省[]則明確規(guī)定該考試的組織者為省司法廳，考試合格后行政執(zhí)法資格的有效期限為五年。福建省[]表示要組織落實行政執(zhí)法資格考試，嚴格落實持證上崗制度。

表 4-2

省、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱

具體表述的證書名稱、考試名稱或獲證程序、程序組織者

福建省

行政執(zhí)法資格考試

樓子營鎮(zhèn)

執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試

沙泉鎮(zhèn)

執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試

井都鎮(zhèn)

上級舉辦的行政執(zhí)法人員資格考試

石碼鎮(zhèn)

全區(qū)行政執(zhí)法人員崗位考核

河北省

公共法律知識和專業(yè)法律知識培訓

岳陽縣

公共法律知識和專業(yè)法律知識培訓

浙江省

考試的組織者為省司法廳

百合鎮(zhèn)

申領執(zhí)法證

臺山市沖蔞鎮(zhèn)

省人民政府統(tǒng)一制發(fā)的行政執(zhí)法證

如表4-2所示，可見在考試的名稱上，各地表述的共同點為均帶有“執(zhí)法人員資格”；在考試的內容上，可推斷為法律知識；考試的組織者為司法廳。

綜合上述信息可知，相應證件指的是特定主體通過行政執(zhí)法人員資格認證考試等一系列程序后獲得的證件。

雖然我國法律法規(guī)對執(zhí)法資格這一概念尚未作出明確的規(guī)定，但在大量政策中執(zhí)法資格這一概念仍有體現(xiàn)。[]如有進行行政處罰權下放的重慶市，其《重慶市行政執(zhí)法人員管理辦法》第十六條第五款就對申請確認行政執(zhí)法資格法律專業(yè)水平方面的條件進行了規(guī)定。[]由此不難看出，取得行政執(zhí)法資格必須通過行政執(zhí)法資格考試，而要通過行政執(zhí)法資格考試必須具備一定的法律專業(yè)水平。因此，筆者認為是否通過行政執(zhí)法資格考試也是評估法律專業(yè)水平高低的標準之一，上級政府在下放行政處罰權時，有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員是否取得行政執(zhí)法資格進行評估，以評定該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在法律專業(yè)水平方面是否具備有效承接行政處罰權的能力。

除此之外，為了保障行政處罰權賦權工作順利展開，定西市[]表示其將通過行政處罰全員培訓考試全覆蓋的方式，加強業(yè)務培訓，提高行政執(zhí)法人員的專業(yè)水平。

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五、行政處罰權下沉的實效性反饋機制

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在行政處罰權下沉后所做出的行政處罰，其性質是損益行政行為，涉及公民權利的減損。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所進行的行政處罰存在法律適用錯誤、程序違法等問題，則會導致公民的合法權益受到侵害。因此，為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所進行的行政處罰合法合規(guī)，公民的合法權益不受減損，行政處罰權下沉以定期組織評估制度作為其法律實踐實效性的反饋機制。

（一）定期組織評估的價值

《行政處罰法》第二十四條第一款規(guī)定，上級政府在將行政處罰權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府后要定期組織評估。定期評估制度，有利于及時發(fā)現(xiàn)行政處罰權下沉后有沒有產生負面效果與管理混亂問題，同時還可以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是否仍維持了“有效承接”行政處罰權的執(zhí)法能力，推動行政處罰權的下沉“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”[]。同時如前文所述，定期評估還可以適時調整下放權力事項清單的內容，做到下放事項與時俱進，有利于更好滿足下級政府對行政處罰權的需求。在實踐層面，通過福建省[]、甘肅省[]、河北省[]、郫都區(qū)[]、德安縣[]的相關報道與文件可知，定期組織評估的價值在于糾偏正向，保障賦權事項放得下、接得住、辦得好、有監(jiān)督，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權工作落地見效，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府能夠更好地服務基層。

（二）行政處罰權下沉的評估途徑與方法

有的學者認為定期評估制度在程序方面分為兩次。第一次評估為事前評估，即對上級政府要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的實際情況進行事前評估，以明確行政處罰權下沉至該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的必要性、合理性、合法性，綜合考慮地方行政管理實際需要、人口數(shù)量、行政區(qū)劃特點、基層行政執(zhí)法水平等因素，注意這一處罰權下沉是否滿足“基層迫切需要”與“有效承接”這兩個條件。第二次評估為行政處罰權下沉后的對承接情況的“回頭看”[]，評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是否具備有效承接的能力、行政處罰實施效果是否良好、下放的行政處罰權事項是否適當?shù)惹闆r。而有的學者認為此處的定期組織評估僅指事后評估，上述事前評估其認為應該屬于事前評定，不屬于定期組織評估。[]

《行政處罰法》第十五條[]規(guī)定的有關政府定期組織評估針對的是行政處罰的實施情況，筆者認為第二十四條所說的定期組織評估針對的是行政處罰權下沉后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的承接與實行情況，因二者所針對的對象不同，因此這兩處的定期組織評估的含義是不一樣的。

1.定期組織評估的頻率

在實踐層面，評估二字在福建省[]、甘肅省[]、江西省[]、菏澤市[]、郫都區(qū)[]、德安縣[]、通化縣[]、岳陽縣[]的賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力的相關文件中，指的是對評估賦權清單的落實情況（賦權事項的執(zhí)行情況）進行評估，使得對其進行動態(tài)調整、使之更適應基層政府需要成為可能。同時，上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的文件中都未提及具體的評估頻率，對定期組織評估的敘述較為籠統(tǒng)。而浙江省[]有明確規(guī)定定期組織評估的頻率為每年進行；河北省[]則將時間規(guī)定為2022年6月底。

筆者認為，定期組織評估中的“定期”，即組織評估的頻率，應該根據(jù)具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在實踐中的具體需求而定，因為不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府需要處理的行政事務、運行承接的行政處罰權的周期不同，因此適時對賦權清單進行評估的周期也應該不同。故在此作放寬解釋，有利于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)實際情況進行調整，將行政處罰權下放的法律效益最大化。

2.定期組織評估的條件

定期組織評估的條件，即要進行定期組織評估工作，需要滿足主體適格、評估對象正確等方面的要件。

主體方面。河北省[]、福建省[]、通化縣[]指出制定評估方案的主體為縣級人民政府；浙江省[]指出進行評估的主體則為各市、縣（市、區(qū)）人民政府；菏澤市[]指出進行定期評估的主體為各縣區(qū)的人民政府（管委會）；郫都區(qū)[]指出由區(qū)委編辦來牽頭加強對行政處罰權下沉事項運行情況的定期評估工作；在賦予實施農村農民非法占用土地建住宅行政處罰權的工作中，泗陽縣[]表示縣農業(yè)農村局要協(xié)同縣自然資源和規(guī)劃局、司法局等有關部門做好評估工作。

評估對象方面。筆者在本部分中提到的所有文件與報道均表示定期組織評估的對象為各個基層人民政府的賦權清單落實情況，其后對賦權清單的調整均以該情況為基礎。此處所說的落實情況，筆者根據(jù)下文中提及的河北省、海南省的文件與報道，將其具體內容理解為除了各個賦權事項的實施情況外，還包括各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的基層辦公條件、配套制度建設情況等相應的配套措施。

3.評估方式

在落實評估工作的具體方式上，河北省[]明確規(guī)定縣級人民政府在評估的過程中要遵守法定程序，充分分析賦權事項實施情況、基層辦公條件、配套制度建設情況等客觀情況，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府相關行政執(zhí)法部門的意見。而海南省[]采用的是成立評估小組、深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進行評估的方式。主要的工作內容為實際調研鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權事項的下放、承接、執(zhí)行情況，同時聽取各方意見。這些工作內容也在上述的河北省相關文件[]中有所提及。浙江省[]則指明進行評估時需要將重要情況報送至省司法廳。

4.評估結果

定期組織評估的對象是各個基層人民政府的賦權清單落實情況，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府能夠有效行使被交由的行政處罰權，則由其繼續(xù)行使；若其不能有效行使被交由的行政處罰權，則上級政府可以決定將下沉的行政處罰權予以收回，由上級政府部門繼續(xù)行使該行政處罰權。[]河北省[]明確指出經過評估后發(fā)現(xiàn)所下沉的行政處罰權超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的實際承接能力等需要對賦權清單的事項內容進行調整的，應該按照有關規(guī)定[]履行法定程序，調整賦權清單后將其向社會公眾公開，且取消的賦權事項由原縣級人民政府有關部門繼續(xù)行使的目的是為防止出現(xiàn)執(zhí)法真空。

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結語

當前我國的基層執(zhí)法改革不斷推進、行政執(zhí)法重心不斷下沉，從法律解釋的角度明確《行政處罰法》第二十四條中關于行政處罰權下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府各個詞語的含義，有利于提高我國在行政處罰權下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作中法律的可操作性，方便了在此過程各級人民政府對法律的適用。目前我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府仍存在執(zhí)法人員數(shù)量少、執(zhí)法工作人民法律水平欠缺、執(zhí)法經費不足等問題，這些問題都需要我國在行政處罰權下沉的過程中逐步解決。本文從法律解釋的角度，辨析了行政處罰權下沉的法律性質，認為目前行政授權說相較于行政委托說更有說服力；分析了行政處罰權下沉決定的主體、事項、程序，主體有立法機關、行政機關，下沉事項為基層迫切需要的行政處罰權，下沉程序在實踐中體現(xiàn)為由《指導目錄》到賦權清單的過程；論述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有效承接行政處罰權的條件，即主體適格與現(xiàn)實方面的承接能力；探討了行政處罰權下沉定期組織評估的相關問題，評估頻率依實踐情況而定，評估主體為人民政府，評估對象為賦權清單執(zhí)行情況，評估方式為組織評估小組深入調研。評估結果若不合格，收回行政處罰權由縣級繼續(xù)行使。

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參考文獻

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一、著作類

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二、期刊類

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三、碩士論文類

[1]任堯瑤.《新一輪機構改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法問題研究》[D].重慶:中共重慶市委黨校,2021年.

[2]楊光杰.《1997年以來的英格蘭權力下放研究》[D],北京:北京外國語大學,2020年.

[3]龍鎮(zhèn)湘.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權問題研究》[D],廣西:廣西師范大學,2016年.

[4]王涵.《行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格制度研究》[D],四川:四川省社會科學院,2021年.

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四、外文文獻：

[1]The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford CH , No Stone Unturned in Pursuit of Growth , October 2012.

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致謝

經歷了這幾個月論文撰寫的磨礪，我的語言組織能力、邏輯能力、搜集資料的能力都有了明顯的提升，也明白了要完成一項重大的任務，需要獲得他人各方面的指導，需要與他人進行一次又一次的討論。選題時我險些走錯路，多虧我的導師一次次有理有據(jù)地說服，我最終才選擇了一個比較合適的題目進行論文寫作，使得這篇論文得以完成。寫論文的過程可以說是不輕松的，從查閱各種期刊上的文章，尋找各種政府網站上的公開文件，翻閱圖書館一本本行政法學相關著作，到在各個文章的結構中撰寫具體內容，最后則是修改文中一處處使用不當?shù)淖衷~，填補上一些文章所欠缺的內容。這篇論文，可以說是耗費了筆者的無數(shù)心血才寫就的。感謝吳曉秋老師在筆者的這次論文寫作中提供的一次次指導，老師細致地將文中一處處需要修改的地方一一標出，使得筆者對論文進行修改的效果得到了質的飛躍，這份責任心令我感動。在這次畢業(yè)論文撰寫中，我知道了完成一篇學術文章的不易與撰寫這類文章所需要的嚴謹。最后，再次感謝筆者的指導老師與其他在論文寫作過程中提供了各種幫助的老師們。

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