2023年3月23日，廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施》（以下簡稱“工作措施”）。3月30日，廣州市規(guī)劃自然資源局與廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局聯(lián)合印發(fā)《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》（以下簡稱“工作方案”），至此，這個(gè)在年前已經(jīng)網(wǎng)傳的模式，終于靴子落地！標(biāo)志著廣州市更新進(jìn)入一個(gè)國企主導(dǎo)的新階段！

本文認(rèn)為：這是廣州更新的新模式！以市級(jí)政策的高度，明確國企在更新中的地位，為重點(diǎn)地區(qū)的更新傾注“人、錢、政策”等多方面支持。給廣州城市更新的行業(yè)、拆遷戶和從業(yè)者帶來新的希望！

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一?為什么要在此時(shí)提出新模式？

廣州市城市更新一直按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則推進(jìn)，很多更新項(xiàng)目都由民企開發(fā)商參與其中。2020年對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的“三條紅線”，疊加疫情影響，2021年住建部的“防大拆大建”政策導(dǎo)致廣州市更新進(jìn)入評(píng)估整頓期，這些情況的影響下，導(dǎo)致民企掙扎、更新項(xiàng)目的停滯，這為廣州的未來發(fā)展，乃至社會(huì)穩(wěn)定帶來隱憂。

此外，市場(chǎng)運(yùn)作的模式也存在片區(qū)統(tǒng)籌成本高、節(jié)奏把控難、對(duì)增量土地市場(chǎng)造成沖擊，拆補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)與征地模式存在差距等問題。

針對(duì)這些問題，早在2019年，《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號(hào)）第18條就提出：發(fā)揮政府補(bǔ)位作用。2021年8月，市住建局也曾經(jīng)提出“鼓勵(lì)功能性國企參與城市更新改造項(xiàng)目”。黃埔區(qū)、白云區(qū)中的城市更新項(xiàng)目，均鼓勵(lì)國企參與舊改項(xiàng)目。

2023年是疫情后重新推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的元年。新階段，為增強(qiáng)政府對(duì)更新的調(diào)控與力度，借鑒杭州市的“做地”模式，探索廣州的“統(tǒng)籌做地”模式。

二?政策的主要框架內(nèi)容

本次政策成果豐富，是由“十條工作措施”+“1個(gè)工作方案+2個(gè)實(shí)施方案”成果支撐，內(nèi)容層層遞進(jìn)。

其中，工作方案中提出做地項(xiàng)目類型可分為四類：軌道交通站場(chǎng)綜合體開發(fā)項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目征地節(jié)余地塊交儲(chǔ)地塊、城市更新舊村舊城改造項(xiàng)目、成片開發(fā)項(xiàng)目。其中，對(duì)于城市更新舊村舊城改造項(xiàng)目、軌道交通站場(chǎng)綜合體開發(fā)項(xiàng)目兩種類型以附件形式（兩個(gè)實(shí)施方案）進(jìn)行更詳細(xì)規(guī)定。

圖1?廣州統(tǒng)籌做地政策框架

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三?模式1 or 模式2？

重點(diǎn)城市更新片區(qū)統(tǒng)籌做地的兩種模式是重點(diǎn)地區(qū)統(tǒng)籌做地方案的核心內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)有所不同：

（1）模式一：做儲(chǔ)結(jié)合、滾動(dòng)開發(fā)

模式一借鑒了杭州的做地模式，本質(zhì)是政府征收儲(chǔ)備用地的升級(jí)版——政府將傳統(tǒng)儲(chǔ)備過程中的前期工作，從選址論證、勘測(cè)定界到“七通一平”、環(huán)評(píng)、歷史建筑保護(hù)等工作獨(dú)立指派給特定國企，同時(shí)由其負(fù)責(zé)前期工作的資金。這相當(dāng)于將土地征收工作給國企“總包”了。

在傳統(tǒng)的征地工作中，一般由土儲(chǔ)部門將征收拆遷的任務(wù)下達(dá)給鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街可聘請(qǐng)代業(yè)主協(xié)助開展征收工作。因此，將全流程的工作委托給政府指定的國企，這是廣州乃至廣東省創(chuàng)新的模式。

需要注意的是，文中多次采用“做地主體配合屬地政府”的表述，強(qiáng)調(diào)屬地政府在征收補(bǔ)償安置作用的主體地位。

（2）模式二：改儲(chǔ)結(jié)合、帶方案招商

本質(zhì)是2021年“鼓勵(lì)功能性國企參與城市更新改造項(xiàng)目”的升級(jí)版——在原提議中，主要是針對(duì)中心城區(qū)中近期要改造但未正式引入合作企業(yè)的舊村改造項(xiàng)目，而本輪“統(tǒng)籌做地”方案則強(qiáng)調(diào)“片區(qū)”的概念，統(tǒng)籌多條舊村、舊城，可應(yīng)用于全市范圍。

（3）實(shí)際應(yīng)用：尊重既成格局，通過做地模式加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)的空間支持

附則中明確“在本實(shí)施方案印發(fā)前已經(jīng)公開引入合作企業(yè)的城市更新項(xiàng)目可繼續(xù)按照合作改造模式推進(jìn)。其中，詳細(xì)規(guī)劃、片區(qū)策劃方案和項(xiàng)目實(shí)施方案已經(jīng)批準(zhǔn)的，繼續(xù)按照批準(zhǔn)的方案推進(jìn)。”即對(duì)于既成事實(shí)還是繼續(xù)推進(jìn)。而對(duì)于省、市重點(diǎn)項(xiàng)目，如機(jī)場(chǎng)三期、火車站等重要基礎(chǔ)設(shè)施周邊地區(qū)的改造擬采用模式一推進(jìn)。

四?政策的亮點(diǎn)

自2月6日廣州市更新專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)布，表達(dá)“再出發(fā)”的決心以來。“統(tǒng)籌做地”政策是新時(shí)期的第一個(gè)政策，它以國企上臺(tái)的姿態(tài)，將決心付諸行動(dòng)，將為重點(diǎn)地區(qū)的更新傾注“人、錢、政策”多方面支持。

人：N個(gè)市屬國企（越秀集團(tuán)、廣州建筑、廣州城投、廣州交投、珠實(shí)集團(tuán)、機(jī)投集團(tuán)）+每個(gè)區(qū)認(rèn)定的1-2個(gè)區(qū)屬國企。相當(dāng)于是將國企中房地產(chǎn)精英都全盤托出了。

錢：原土儲(chǔ)部門的征地資金主要來自于政府性基金。根據(jù)《廣州市２０２２年預(yù)算執(zhí)行情況和２０２３年預(yù)算》，2022年全市政府性基金預(yù)算收入1629.2億元，政府性基金支出2049.9億元，可見征收需要的資金捉襟見肘。而通過國企則可以通過貸款、企業(yè)債、公司債等金融工具，則可以有效拓寬資金來源。

政策：通過國企主導(dǎo)片區(qū)改造，可有效統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，“十條措施”中還首次提出支持探索“點(diǎn)狀更新”——對(duì)于已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的占比超過95%的，政府可依法對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施征收，為“釘子戶”老大難問題掃清障礙。

五?政策完善方向

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)，保障征地主體的合法性

根據(jù)廣州市集體所有土地、國有土地征收的相關(guān)政策，關(guān)于管理、實(shí)施主體部分，都并未提及國企在征收工作中的角色與作用。建議完善相關(guān)法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

（2）出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，明確關(guān)鍵問題

目前做地方案中主要是定思路，定框架，其中一些關(guān)鍵問題僅有原則，亟待下一步通過細(xì)則明確。

譬如模式1中“市規(guī)自局劃定年度擬推進(jìn)的重點(diǎn)城市更新片區(qū)做地范圍，做地主體編制做地方案…”，其中做地主體通過什么方式如何確定？

又如模式2中的前期工作需要先編制做地方案、后續(xù)編制單元詳細(xì)規(guī)劃、片區(qū)策劃方案、項(xiàng)目實(shí)施方案等，則做地方案內(nèi)容深度如何？與后續(xù)更新中系列的規(guī)劃關(guān)系如何？

（3）加入財(cái)政視角，全生命周期考慮

杭州的做地模式中，資金保障是很重要的一環(huán)，包含土地出讓金、財(cái)政補(bǔ)助、專項(xiàng)貸款、地方政府專項(xiàng)債、引入社會(huì)資本等。目前，疫情三年后，各大國企負(fù)債率處于較高位置，如何通過多種金融手段拓寬資金來源，應(yīng)在后續(xù)專門研究。

此外，更新中應(yīng)引入全生命周期的視角，統(tǒng)籌一級(jí)開發(fā)、二級(jí)建設(shè)、三級(jí)運(yùn)營、四級(jí)市場(chǎng)。目前，模式一聚焦于一級(jí)開發(fā)，模式二聚焦于一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，因此，需要加強(qiáng)對(duì)于后期運(yùn)營等方面的考慮。

六?總結(jié)：廣州更新的新世代來臨了！

本次政策是在市級(jí)政策層面給“國企上場(chǎng)”做好鋪墊，雖說目前主要在預(yù)收儲(chǔ)的項(xiàng)目、重點(diǎn)城市更新片區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，但其標(biāo)志意味濃厚，就是：政府要下場(chǎng)規(guī)范市場(chǎng)、整頓節(jié)奏了。

對(duì)于國企而言，將肩負(fù)起廣州未來十年城市更新的重任，展開一個(gè)新的版圖！

對(duì)于正在開展的項(xiàng)目，政府已明確尊重既成事實(shí)繼續(xù)推進(jìn)，對(duì)企業(yè)與民眾無疑能吃下 “定心丸”了！