最高法指導(dǎo)案例76號(hào)：萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴萍鄉(xiāng)市國土資源局不履行行政協(xié)議案

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議，司法審查，合同解釋

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2016年最高院發(fā)布的指導(dǎo)案例76號(hào)是行政協(xié)議案件。從論文寫作角度看，行政協(xié)議研究的既有成果較豐富，且要求寫作者對(duì)行政法和合同法都有一定認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新和寫作難度較大，或不適宜在該領(lǐng)域進(jìn)行論文寫作（說我自己，我太菜了）。但是從行政法實(shí)務(wù)角度看，行政協(xié)議案件可能是較容易遇到的，“行政協(xié)議+土地”的組合就更不用說，因此本案具有較高的研讀學(xué)習(xí)價(jià)值。

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大致案情：

2006年2月原告亞鵬公司與被告萍鄉(xiāng)市國土局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，合同約定出讓宗地用途為商住綜合用地。標(biāo)的土地原屬于當(dāng)?shù)厝饴?lián)廠，有冷藏車間，合同還約定了冷藏車間維持現(xiàn)狀。同年3月，市國土局據(jù)該合同向亞鵬公司頒發(fā)兩本國有土地使用證，地類（用途）分別是工業(yè)和商住綜合用地。

（相當(dāng)于，合同約定整塊宗地都是商住綜合用地，市國土局將冷藏車間地塊的用途發(fā)成了工業(yè)。）

亞鵬公司要求將其中一證的地類從“工業(yè)”更正為“商住綜合”，但市國土局認(rèn)為“冷藏車間維持現(xiàn)狀”是指冷藏車間保留工業(yè)用地性質(zhì)出讓,且亞鵬公司也是按照冷藏車間為工業(yè)出讓地繳納的土地使用權(quán)出讓金,故不同意更正土地用途。

2012年7月，萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局復(fù)函稱，根據(jù)其出具的規(guī)劃條件，冷藏車間地塊用地性質(zhì)為居?。嫒萆虡I(yè)），但由于冷藏車間是萍鄉(xiāng)市重要的民生工程項(xiàng)目，未經(jīng)批準(zhǔn)不得拆除。也就是說市規(guī)劃局明確了冷藏車間地塊的用途是商住綜合，只是因公共利益不能拆。

（規(guī)劃局和國土局打架了，規(guī)劃局站行政相對(duì)人。）

2013年2月，市國土局同意將冷藏車間地塊變更為商住用地，但要求亞鵬公司補(bǔ)交土地出讓金200萬元。

（國土局妥協(xié)，但要求相對(duì)人多交錢。）

同年3月，亞鵬公司向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令被告將冷藏車間地塊用途更正為商住綜合用地（冷藏車間維持現(xiàn)狀），并撤銷要求亞鵬公司補(bǔ)交土地出讓金200萬的決定。

（相對(duì)人不服，向法院起訴。）

一二審法院均支持原告。

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法院觀點(diǎn)：

涉案地塊出讓時(shí)對(duì)外公布的土地用途是“開發(fā)用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀”，出讓合同中約定為“出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀”。

市國土局與亞鵬公司就該約定的理解產(chǎn)生分歧，而市規(guī)劃局復(fù)函確認(rèn)涉案地塊的用地性質(zhì)是商住綜合用地。

市規(guī)劃局的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質(zhì)一致，且該解釋是萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局在職權(quán)范圍內(nèi)作出的，符合法律規(guī)定和實(shí)際情況，有助于樹立誠信政府形象，并無重大明顯的違法情形，具有法律效力，并對(duì)市國土局關(guān)于土地使用性質(zhì)的判斷產(chǎn)生約束力。

因此，法院對(duì)市國土局提出的冷藏車間占地為工業(yè)用地的主張不予支持，市國土局應(yīng)對(duì)土地證地類予以更改。亞鵬公司作為土地受讓方按約支付了全部價(jià)款，市國土局要求亞鵬公司如若變更土地用途則應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金，缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),且有違誠實(shí)信用原則。

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本案要點(diǎn)：

1.行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),在法定職責(zé)范圍內(nèi)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議；

2.行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)誠實(shí)信用、平等自愿,一經(jīng)簽訂,各方當(dāng)事人必須嚴(yán)格遵守,行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不得在約定之外附加另一方當(dāng)事人義務(wù)或單方變更解除；

3.行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)行政協(xié)議約定的條款進(jìn)行的解釋，對(duì)協(xié)議雙方具有法律約束力，人民法院經(jīng)過審查，根據(jù)實(shí)際情況，可以作為審查行政協(xié)議的依據(jù)。