《金證研》法庫(kù)中心 浩宇/作者 幽樹/風(fēng)控

環(huán)境執(zhí)法的目的是保障環(huán)境質(zhì)量，環(huán)評(píng)是保障環(huán)境質(zhì)量的程序性過程。市場(chǎng)生態(tài)趨向嚴(yán)監(jiān)管，且新環(huán)評(píng)法對(duì)“未批先建”項(xiàng)目限期補(bǔ)辦手續(xù)的情形，或進(jìn)一步反映環(huán)境執(zhí)法的力度在加大。

2018年2月21日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》。該文件表明，新環(huán)境保護(hù)法和環(huán)境影響評(píng)價(jià)法施行以來，關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書，或未依照規(guī)定重新報(bào)批，或報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書，擅自開工建設(shè)違法行為的行政處罰，在實(shí)踐中存在不同爭(zhēng)議。而《金證研》法庫(kù)中心圍繞“未批先建”法律適用、行政處罰追溯期限等方面進(jìn)行梳理。

?

一、對(duì)于“未批先建”違法行為，法規(guī)作出明確規(guī)定不得擅自開工建設(shè)

對(duì)于“未批先建”的違法行為，《環(huán)境保護(hù)法》與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等做出了明確規(guī)定。

據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件自批準(zhǔn)之日起超過五年，方?jīng)Q定該項(xiàng)目開工建設(shè)的，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門重新審核；原審批部門應(yīng)當(dāng)自收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件之日起十日內(nèi)，將審核意見書面通知建設(shè)單位。

據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，或者未依照第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

而何為“開工建設(shè)”？

據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2018〕18號(hào)），除火電、水電和電網(wǎng)項(xiàng)目外，建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)是指，建設(shè)項(xiàng)目的永久性工程正式破土開槽開始施工，在此以前的準(zhǔn)備工作，如地質(zhì)勘探、平整場(chǎng)地、拆除舊有建筑物、臨時(shí)建筑、施工用臨時(shí)道路、通水、通電等不屬于開工建設(shè)?；痣婍?xiàng)目開工建設(shè)是指，主廠房基礎(chǔ)墊層澆筑第一方混凝土。電網(wǎng)項(xiàng)目中變電工程和線路工程開工建設(shè)是指，主體工程基礎(chǔ)開挖和線路基礎(chǔ)開挖。

也就是說，不同項(xiàng)目“開工建設(shè)”的標(biāo)準(zhǔn)不一。除火電、水電和電網(wǎng)外的項(xiàng)目，一般而言，建設(shè)項(xiàng)目的永久性工程破土開槽開始施工，可判斷為建設(shè)項(xiàng)目已開工建設(shè)。

另外，海洋環(huán)境保護(hù)法對(duì)于“未批先建”亦做出了相關(guān)規(guī)定。

據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十二條規(guī)定：違反本法第四十七條第一款的規(guī)定，進(jìn)行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的，由海洋行政主管部門責(zé)令其停止施工，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。違反本法第四十八條的規(guī)定，海洋工程建設(shè)項(xiàng)目未建成環(huán)境保護(hù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施未達(dá)到規(guī)定要求即投入生產(chǎn)、使用的，由海洋行政主管部門責(zé)令其停止生產(chǎn)、使用，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款。

?

二、新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中環(huán)評(píng)未批先建取消“限期補(bǔ)辦手續(xù)”，環(huán)保執(zhí)法進(jìn)一步強(qiáng)化

據(jù)政府公開信息，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第一次于2002年10月28日通過，并于2016年7月2日第一次修訂通過（自2016年9月1日起施行），2018年12月29日第二次修訂通過。

《環(huán)境保護(hù)法》于1989年12月26日通過，新《環(huán)境保護(hù)法》于2014年4月24日通過修訂（2015年1月1日起施行）。

對(duì)應(yīng)原《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款：“對(duì)未批先建擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)”，新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修改為：“未批先建擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。

據(jù)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》，關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰，生態(tài)環(huán)境部2016年1月8日作出的《關(guān)于〈環(huán)境保護(hù)法〉（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)政法函〔2016〕6號(hào)）已對(duì)“新法實(shí)施前已經(jīng)擅自開工建設(shè)的項(xiàng)目的法律適用”作出相關(guān)解釋，現(xiàn)針對(duì)實(shí)踐中遇到的問題，進(jìn)一步提出補(bǔ)充意見。

一是建設(shè)項(xiàng)目于2015年1月1日后開工建設(shè)，或者2015年1月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境保護(hù)法第六十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。

二是，建設(shè)項(xiàng)目于2016年9月1日后開工建設(shè)，或者2016年9月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。

可以看出，新環(huán)評(píng)法施行后，因?yàn)橄奁谘a(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)已被取消，建設(shè)單位在開工建設(shè)之前需要完成環(huán)評(píng)手續(xù)，否則或可能面臨被責(zé)令停止建設(shè)和“未批先建”的罰款。

此外，關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限，《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》也作出了補(bǔ)充說明。

據(jù)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”

根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算。因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。

另外，未批先建還涉及其他違法行為的行政處罰。

《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》指出，建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構(gòu)成獨(dú)立違法行為的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)違法行為依法予以處罰。

而關(guān)于建設(shè)單位可否主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批的問題，上述意見指出，新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法并未禁止建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批。

上述意見還指出，建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理。

具體來看，因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理，并根據(jù)不同情形分別作出相應(yīng)處理：（1）對(duì)符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定。（2）對(duì)不符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法不予批準(zhǔn)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。建設(shè)單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗(yàn)收制度、超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。

且據(jù)生態(tài)部2018年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》，為加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作，各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要按照“屬地管理”原則，對(duì)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行拉網(wǎng)式排查并依法予以處罰，要督促“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目依法履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)等。

從其法律適用、行政處罰追溯期限等方面，可以看出，未批先建行為受到監(jiān)管層的關(guān)注，并且多條法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

?

三、飛展能源未批先建遭罰款250萬元，三亞新機(jī)場(chǎng)投資擅自開工建設(shè)海洋工程收8,000萬元罰單

雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于建設(shè)單位“未批先建”的違規(guī)行為，出臺(tái)了明確的處罰條款。然而，多家企業(yè)卻無視相關(guān)法規(guī)，存在違規(guī)建設(shè)的行為。其中，江蘇飛展能源科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱“飛展能源”）的光伏發(fā)電項(xiàng)目，因“未批先建”違規(guī)建設(shè)，領(lǐng)罰單250萬元。

據(jù)連云港市生態(tài)環(huán)境局，2020年12月4日，江蘇省連云港市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，飛展能源的《灌南百祿飛展45MW平價(jià)上網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目》環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件已向生態(tài)環(huán)境部門報(bào)批，但未取得審批手續(xù)。相關(guān)執(zhí)法部門檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場(chǎng)已開工建設(shè)，已建成9,000余個(gè)樁基和金屬框架，該項(xiàng)目未進(jìn)行投產(chǎn)并網(wǎng)發(fā)電。

據(jù)連云港市生態(tài)環(huán)境局，飛展能源的上述行為違反了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條之規(guī)定，構(gòu)成“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)”的環(huán)境違法行為，依法應(yīng)當(dāng)予以處罰。2021年3月8日，飛展能源被連云港生態(tài)環(huán)境局罰款250萬元。

然而，存在“未批先建”違規(guī)建設(shè)的企業(yè)，不止飛展能源一家。

據(jù)海南省生態(tài)環(huán)境廳2020年6月18日發(fā)布的公開信息，三亞新機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“三亞新機(jī)場(chǎng)投資”）于2016年8月份起，在海南省三亞市紅塘灣附近海域，在未編制海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書并未經(jīng)海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)的情況下，擅自填海建設(shè)海洋工程暨三亞新機(jī)場(chǎng)投資臨空國(guó)際旅游商貿(mào)區(qū)填海工程。

據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四十七條第一款，海洋工程建設(shè)項(xiàng)目必須符合全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。海洋工程建設(shè)項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，編制海洋環(huán)境影響報(bào)告書（表），并在建設(shè)項(xiàng)目開工前，報(bào)海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)。海洋行政主管部門在批準(zhǔn)海洋環(huán)境影響報(bào)告書（表）之前，必須征求海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門的意見。

據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十二條規(guī)定，違反本法第四十七條第一款的規(guī)定，進(jìn)行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的，由海洋行政主管部門責(zé)令其停止施工，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

對(duì)此，海南省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)三亞新機(jī)場(chǎng)投資責(zé)令停止施工，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額20億元百分之四，共計(jì)8,000萬元的罰款，并恢復(fù)原狀。

《金證研》法庫(kù)中心通過整理“未批先建”的適用法律、行政處罰、追溯期限、以及部分企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目未批先建的案例可知，對(duì)于一些存僥幸心理的違規(guī)建設(shè)單位而言，按照情節(jié)嚴(yán)重程度其或遭“重罰”，罰款金額按照建設(shè)項(xiàng)目總投資額的一定比例進(jìn)行處罰。而未來隨著法規(guī)條例的完善，對(duì)于“未批先建”的違法行為，執(zhí)法部門正加大違法行為查處力度，促進(jìn)形成良好的行業(yè)生態(tài)。