第一部分 筆試部分

1考研初試筆試題

一、材料分析題

材料：《預(yù)算法》第2、14、16、92條

問題：

1.什么是預(yù)算公開制度？預(yù)算公開有什么意義？

2.我國現(xiàn)在的預(yù)算公開制度有哪些不足？應(yīng)該如何完善？

思路分析

本題考察預(yù)算公開原則，并要求考生結(jié)合我國《預(yù)算法》闡述其存在的不足之處以及其解決辦法。在藍皮教材中并沒有預(yù)算公開原則的具體內(nèi)容，但是這一原則歷來是財稅法中的學(xué)術(shù)熱點，也是我國財稅法中亟需完善的方面，2020年修訂的《預(yù)算法實施條例》就是對此問題的集中回應(yīng)。本題又一次說明了在經(jīng)濟法備考中學(xué)術(shù)熱點問題的重要性，我們不僅要留意這些熱點問題本身，還需對其背后的原理原則性問題有深刻的認識。若后者在教材中著墨不多，那就更需要我們在教材之外進一步擴充自己的知識儲備了。

參考答案

1什么是預(yù)算公開制度？預(yù)算公開有什么意義？

預(yù)算公開制度，通常指年度財政收支計劃的編制、審批、執(zhí)行的全過程應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式向公眾公開，具體要求公共預(yù)算必須采取一定的形式向全社會公開，其內(nèi)容具有透明性，能為全體公眾所了解，并置于人民的監(jiān)督之下。

預(yù)算公開的意義有以下三個方面：

一、預(yù)算公開能規(guī)范政府財政權(quán)力的運作過程，有助于建設(shè)責(zé)任政府、法治政府。

預(yù)算公開是對政府財政權(quán)力的規(guī)范和控制，面向立法機關(guān)的公開本質(zhì)上即是預(yù)算權(quán)在國家機關(guān)間的妥善配置，而面向納稅人的直接公開則導(dǎo)入了行政——立法機關(guān)之外的第三方主體，在保留、做實和強化立法機關(guān)對政府的制衡權(quán)力的同時，更真實地建構(gòu)了納稅人對行政機關(guān)直接的監(jiān)督關(guān)系。這種“立法機關(guān)制衡+納稅人監(jiān)督”的雙重機制，能更好地規(guī)范政府財政權(quán)力的行使。

二、預(yù)算公開保護納稅人權(quán)利，避免權(quán)利受到不當(dāng)損害，促進權(quán)利得以積極實現(xiàn)。

一方面，通過設(shè)置納稅人對政府財政行為進行有效監(jiān)督的渠道，相當(dāng)程度上避免因政府不當(dāng)?shù)呢斦袨椋ㄓ绕涫秦斦С觯p害到自身的權(quán)益；另一方面，預(yù)算公開也是納稅人行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提和保障，而這些權(quán)利的行使最終有利于納稅人的財產(chǎn)權(quán)益得以實現(xiàn)。

三、長遠來看，預(yù)算公開是國家治理現(xiàn)代化的要求。

合理界定的政府權(quán)力體系是國家治理的“權(quán)威主體”，是實現(xiàn)“多元共治”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而政府權(quán)力體系的現(xiàn)代化，基本表現(xiàn)形式就是政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)；同時，“民主治理”也是治理體系現(xiàn)代化的基本要求，而在預(yù)算公開制度中引入社會主體，即是回應(yīng)民主治理要求的制度設(shè)計。

2我國現(xiàn)在的預(yù)算公開制度有哪些不足？應(yīng)該如何完善？

預(yù)算公開過程涉及各類經(jīng)濟主體，其中作為預(yù)算公開主體的公眾、立法機構(gòu)與行政部門。作為預(yù)算公開客體的預(yù)算公開內(nèi)容以及預(yù)算公開環(huán)境間的相互影響都會對預(yù)算公開結(jié)果產(chǎn)生影響和制約。以下將從這三個方面論述我國預(yù)算公開制度的不足之處。

一、不足之處：

（一）主體方面

政府行政部門一直處于預(yù)算過程的核心，也是預(yù)算公開的主體，負責(zé)提出資金結(jié)構(gòu)性分配的初步意見，對預(yù)算資金的使用實行有效的內(nèi)部控制，并保證預(yù)算知行和預(yù)算編制的合理制衡，但預(yù)算公開的主要行為人常由于制度缺失、公開意識淡薄等原因，不能有效履行其職責(zé)，隱匿自身行為和財政信息。

（二）客體方面

我國現(xiàn)行的預(yù)算會計采用收付實現(xiàn)制，使得會計記錄只能反映出當(dāng)期現(xiàn)金實際流入、流出及存量情況，不能詳盡地反映當(dāng)期經(jīng)濟活動的真實結(jié)果；在政府預(yù)算科目設(shè)置上，為了真實反映政府收支中的具體細節(jié)，我國政府預(yù)算會計科目實際分為“類、款、項、目、節(jié)”等五大層次，可是在實際公開中，許多政府部門在預(yù)算公布時只反映到“類”，有少部分反映到“款”，而“款”以下各層次信息基本上不予反映。在《預(yù)算法實施條例》修訂之后，對不同預(yù)算的各項目支出收入以及具體程度作出了明確規(guī)定，有效解決了預(yù)算公開程度有限的問題。

（三）環(huán)境方面

法治化是預(yù)算公開的必然選擇。預(yù)算公開的基本條件是預(yù)算制度本身的規(guī)范以及相關(guān)制度的配合。雖然在法律文本上我國實行人大至上的權(quán)力架構(gòu)，但在實際運行中，預(yù)算權(quán)在立法和行政之間、各級政府之間以及政府內(nèi)部各機關(guān)之間依舊缺乏合理配置和有效監(jiān)督，導(dǎo)致中國在推進預(yù)算透明的進程中陷入監(jiān)督乏力的困境。

二、針對主體、客體、環(huán)境三方面因素的制約，我國應(yīng)該從以下幾個方面完善我國的預(yù)算制度：

（一）樹立預(yù)算民主理念，打造責(zé)任型政府

責(zé)任型政府，就是承擔(dān)委托代理責(zé)任的政府，引申出政府所有的財政收支情況都應(yīng)民主公開，接受民眾監(jiān)督。長期以來，我國政府在委托代理責(zé)任方面普遍存在不明確不清晰的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府財政信息公開問題不斷凸顯。因此，打造責(zé)任型政府的前提是樹立預(yù)算民主理念，各級政府都應(yīng)自覺主動地接受廣大人民群眾的監(jiān)督與問責(zé)，在信息生產(chǎn)、披露和信息解讀等環(huán)節(jié)真正做到“以公開為常態(tài)、不公開為例外”。

（二）推進預(yù)算技術(shù)管理改革，提高政府預(yù)算公開質(zhì)量

預(yù)算兼具專業(yè)性、政策性、技術(shù)性等特征，只有做到公開內(nèi)容具體有效，才能使預(yù)算信息發(fā)揮最大效益。第一，要加快建設(shè)我國預(yù)算體系，使政府預(yù)算會計準(zhǔn)則、國庫集中收付制度、政府收支分類標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算制度等制度改革與預(yù)算體系建立配套進行。第二，細化政府預(yù)算內(nèi)容，完善政府收支分類科目設(shè)置，細化預(yù)算編制，將財政各項收支活動分門別類編入“類、款、項、目、節(jié)”，進行分類公開。第三，完善我國政府預(yù)算會計信息系統(tǒng)，使財務(wù)系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)有機結(jié)合。

（三）加強法治建設(shè)，建立全面規(guī)范透明的預(yù)算制度

我國直接和間接涉及預(yù)算管理的相關(guān)法律、條例、規(guī)定偏少，大部分制定時間較早且未涉及預(yù)算公開標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方式等，導(dǎo)致了預(yù)算公開的模糊性。因此，應(yīng)當(dāng)完善新預(yù)算法中關(guān)于預(yù)算公開標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容等細則，有效約束預(yù)算制定主體行為，在此基礎(chǔ)上規(guī)范預(yù)算監(jiān)督主體的權(quán)力。

二、論述題

結(jié)合我國目前的金融發(fā)展態(tài)勢談?wù)剬ξ覈晟平鹑诒O(jiān)管體制改革的認識？

思路分析

首先，從答題角度來看，應(yīng)當(dāng)抓住兩點：一是我國目前的金融發(fā)展態(tài)勢，二是我國金融監(jiān)管體制改革的完善。同時需要注意的是，金融領(lǐng)域涉及很多專業(yè)性、技術(shù)性較強的知識，已不屬于經(jīng)濟法考察內(nèi)容。所以在答題時，應(yīng)當(dāng)注重從宏觀層面、制度層面去解析。此題屬于拔高性的題目，考生需要憑借扎實的基礎(chǔ)知識以及對金融監(jiān)管體制的洞若觀火，作出拓展性的回答，實屬不易，當(dāng)然，這也是經(jīng)濟法考題的特色所在。

其次，從知識儲備上，應(yīng)當(dāng)儲備如下知識：一是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)知識，此部分內(nèi)容在講義第四編宏觀調(diào)控法——第五章金融法——第三節(jié)金融監(jiān)督管理法中，萬變不離其宗，考生應(yīng)當(dāng)將基礎(chǔ)知識融會貫通到自己的論述內(nèi)容中。另外，也可以圍繞金融法基本原則、央行的職能、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會的職能開展論述。如果對熱點背景沒有很深的了解的話，僅憑基礎(chǔ)知識也可以拿到一定的分數(shù)。二是對命題老師的關(guān)注點和學(xué)科熱點的了解掌握，此部分的重要性不再贅述。從該道題目來看，考生應(yīng)當(dāng)對近幾年的金融態(tài)勢、金融監(jiān)管體制改革的熱點有所了解（當(dāng)然，知行法學(xué)經(jīng)濟法講義在制作之初就注重基礎(chǔ)知識與熱點的結(jié)合，并且經(jīng)濟法小組會在后續(xù)及時總結(jié)更新補充經(jīng)濟法學(xué)科熱點，為知行學(xué)員提供一站式輔導(dǎo))

最后，對金融監(jiān)管體制改革歷程的背景知識進行一定補充。

一、我國金融監(jiān)管體系的建設(shè)歷程，大致分為三個階段。

（一）統(tǒng)一監(jiān)管體系的形成與發(fā)展（1978-1992）

改革開放初，金融監(jiān)管體系建設(shè)主要圍繞專業(yè)銀行和中央銀行進行。1979年，為推動經(jīng)濟體制改革，加快市場化建設(shè)步伐，農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行和工商銀行相繼從人民銀行分離出來，成立專業(yè)銀行。同時，非銀行金融機構(gòu)也快速發(fā)展。金融業(yè)務(wù)的日益增長和金融機構(gòu)的持續(xù)增加，迫切需要成立一個能夠統(tǒng)一監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)金融業(yè)的職能部門。1984年，人民銀行開始專門履行中央銀行職能，制定和實施全國宏觀金融政策，控制信貸總量和調(diào)節(jié)貨幣資金，不再辦理企業(yè)和私人信貸業(yè)務(wù)。

1984年，“撥改貸”改革深入推進。此后，國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金來源不再依賴財政撥款，轉(zhuǎn)而尋求銀行貸款，這在一定程度上加速了股份制銀行金融試點的改革。同時，保險公司、證券公司等非銀行金融機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，資本市場上開始發(fā)行股票和債券，金融監(jiān)管相關(guān)規(guī)章制度開始建立和完善。1986年，國務(wù)院頒布《銀行管理暫行條例》，明確了人民銀行作為金融監(jiān)管者的法律地位。人民銀行不僅負責(zé)貨幣政策的制定，同時還需對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和信托業(yè)的業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督和管理，事實上形成了以人民銀行為唯一監(jiān)管者的統(tǒng)一監(jiān)管體系，標(biāo)志著適應(yīng)改革開放要求的金融監(jiān)管體系初步形成。

（二）分業(yè)監(jiān)管體系的形成與發(fā)展（1993-2016年）

20世紀(jì)90年代，金融體系格局發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，資本市場發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈?992年，國務(wù)院證券委員會和證券監(jiān)督管理委員會成立，人民銀行正式將證券期貨市場的監(jiān)管權(quán)移交，標(biāo)志著金融監(jiān)管體系開始由統(tǒng)一走向分業(yè)。

為貫徹黨的十四屆三中全會決定，更好發(fā)揮金融在國民經(jīng)濟中宏觀調(diào)控和優(yōu)化資源配置的作用，1993年底國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（以下簡稱“《決定》”）?！稕Q定》指出，保險業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)和銀行業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營，要求相關(guān)職能部門抓緊擬訂金融監(jiān)管法律草案。

在經(jīng)歷一輪快速發(fā)展后，我國金融體系內(nèi)部風(fēng)險因素有所積累，且時逢亞洲金融危機，金融監(jiān)管格外受到重視。1998年，國務(wù)院證券委員會和證券監(jiān)督管理委員會合并，成立新的證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“證監(jiān)會”），統(tǒng)一監(jiān)管全國證券和期貨經(jīng)營機構(gòu)。同年，保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“保監(jiān)會”）成立，統(tǒng)一監(jiān)管保險經(jīng)營機構(gòu)。2003年，銀行監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）成立。

2004年以來，我國金融分業(yè)監(jiān)管體系不斷完善。各監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)監(jiān)管能力不斷提升，金融監(jiān)管法律體系不斷完善，分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制開始建立，國際監(jiān)管合作機制逐步加強。特別是在2008年國際金融危機以來，我國金融監(jiān)管體系掀起了一輪改革浪潮，不僅構(gòu)建了逆周期調(diào)節(jié)的宏觀審慎監(jiān)管框架，而且也強化了人民銀行對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的管理職能，同時對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管和對金融消費者權(quán)益的保護也逐步加強。

這一階段，金融監(jiān)管體系由統(tǒng)一監(jiān)管走向分業(yè)監(jiān)管，形成以人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會“一行三會”為主導(dǎo)的監(jiān)管格局。人民銀行的主要職責(zé)是對貨幣市場、信托機構(gòu)、反洗錢等方面進行金融監(jiān)管，“三會”的主要職責(zé)則是制定監(jiān)管部門規(guī)章和規(guī)范性文件，并通過業(yè)務(wù)審查、現(xiàn)場檢查等方式對相應(yīng)行業(yè)進行審慎監(jiān)管。

（三）綜合監(jiān)管體系的形成與發(fā)展（2017年至今）

為切實強化金融監(jiān)管，提高防范化解金融風(fēng)險能力，2017年第五次全國金融工作會議提出設(shè)立金融穩(wěn)定和發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)委”），同年11月黨中央、國務(wù)院同意批準(zhǔn)金穩(wěn)委成立。作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，金穩(wěn)委的成立可以說是拉開了新時代金融體系改革的大幕。

2018年3月，為深化金融體制改革、順應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢、落實功能監(jiān)管和加強綜合監(jiān)管，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀保監(jiān)會”）。值得注意的是，這是繼金穩(wěn)委之后，我國金融監(jiān)管體系的又一重大變革。

銀保監(jiān)會的正式成立，進一步健全了我國金融監(jiān)管體系，意味著我國金融監(jiān)管體系進入了金穩(wěn)委、人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會“一委一行兩會”為主導(dǎo)的新時代，綜合監(jiān)管步伐已正式邁開。

綜上所述，經(jīng)過40年的發(fā)展歷程，我國金融監(jiān)管體系日臻完善，組織體系架構(gòu)更趨合理，監(jiān)管規(guī)則逐步健全，監(jiān)管決策機制更加高效，監(jiān)管方式方法更加科學(xué)合理，為金融安全的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的發(fā)展提供了重要支撐。

二、對2018年國務(wù)院機構(gòu)改革中金融監(jiān)管體制改革方案的解讀

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，對金融監(jiān)管體制改革做出了重大部署，主要強調(diào)了三個方面：一是堅持金融業(yè)綜合經(jīng)營方向，順應(yīng)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢，“組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會”，集中整合監(jiān)管資源、充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，落實功能監(jiān)管并加強綜合監(jiān)管，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。二是分離發(fā)展與監(jiān)管職能、分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”，使監(jiān)管部門專注于監(jiān)管執(zhí)行，提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性。三是強化中央銀行宏觀審慎管理職能，人民銀行落實“三個統(tǒng)籌”，為“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”奠定重要基礎(chǔ)。

銀保監(jiān)會合并原因：銀行與保險統(tǒng)一監(jiān)管是順應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢的必然選擇。我國金融業(yè)綜合經(jīng)營已成趨勢，銀行與保險深度合作、融合發(fā)展的特征明顯。一是銀行與保險產(chǎn)品功能交叉趨同，壽險產(chǎn)品除了傳統(tǒng)的保障功能外，發(fā)展出與銀行存款類似的儲蓄功能，成為“儲蓄壽險”。二是銀保合作不斷深化，我國銀行已成為保險銷售的重要渠道，近年來業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，促進人身保險業(yè)保費規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模的快速增長。在此背景下，統(tǒng)一銀行與保險監(jiān)管是堅持金融業(yè)綜合經(jīng)營方向、順應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢、落實功能監(jiān)管并加強綜合監(jiān)管的必然要求。

三、構(gòu)建新發(fā)展格局下的有效金融監(jiān)管體系

在新發(fā)展格局下，金融監(jiān)管者肩負著新的使命任務(wù)，需要不斷探索新形勢下的監(jiān)管理念和方法，持之以恒提升監(jiān)管有效性，形成監(jiān)管與市場的良性互動和正向激勵。

塑造符合新發(fā)展格局的金融監(jiān)管理念，首先要尊重金融運行客觀規(guī)律。

一是要堅持把防范金融風(fēng)險作為首要目標(biāo)。金融業(yè)是經(jīng)營風(fēng)險、管理風(fēng)險的行業(yè)，與風(fēng)險相伴共生是金融的固有特征。監(jiān)管者的本職就是審慎把握風(fēng)險本質(zhì)，及時規(guī)范金融機構(gòu)行為，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

二是要堅持把服務(wù)實體經(jīng)濟作為根本任務(wù)。金融與經(jīng)濟共生共榮，離開實體經(jīng)濟自我循環(huán)，只會加劇金融風(fēng)險積累。監(jiān)管者要引領(lǐng)金融業(yè)堅守本位職責(zé)，始終把服務(wù)實體經(jīng)濟作為經(jīng)營發(fā)展的立足點。

三是要堅持把保護消費者合法權(quán)益作為重要使命。金融具有較強的公共屬性，事關(guān)人民群眾財富安全和生活保障。監(jiān)管者要把消費者保護貫穿監(jiān)管全過程，對違規(guī)違法行為保持“零容忍”態(tài)度。塑造符合新發(fā)展格局的金融監(jiān)管理念，還要做到保持監(jiān)管定力?！鞍倌晡从兄笞兙窒?，國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，金融監(jiān)管應(yīng)立足于我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的基本格局，樹立底線思維，保持戰(zhàn)略定力?！?/p>

具體來看，要堅持專業(yè)專注的定力。黨中央、國務(wù)院堅定推行金融監(jiān)管體制改革，組建中國銀保監(jiān)會，進一步整合強化銀行保險監(jiān)管職責(zé)。這要求金融監(jiān)管部門必須更好地立足專業(yè)，保持專注，忠于職守，精準(zhǔn)防控，堅持強監(jiān)管、嚴(yán)監(jiān)管的方向不動搖。

要堅持依法監(jiān)管的定力。依法監(jiān)管是監(jiān)管者的履職邊界和行為準(zhǔn)繩，也是監(jiān)管權(quán)威的來源和基礎(chǔ)。要始終保持監(jiān)管規(guī)則的透明度，維護監(jiān)管尺度一致性。無論對中資機構(gòu)還是外資機構(gòu)、國有機構(gòu)還是民營機構(gòu)，均一視同仁，適用一致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

同時，要持續(xù)釋放機構(gòu)活力。目前，我國金融供給不平衡、不充分，與金融需求多層次、多樣化的矛盾，仍然比較突出，激發(fā)金融機構(gòu)市場活力、推動金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展同樣重要。一定要處理好加強監(jiān)管與支持創(chuàng)新的關(guān)系，始終將是否有利于支持實體經(jīng)濟、是否有利于防范金融風(fēng)險、是否有利于保護消費者合法權(quán)益這三個“有利于”原則，作為衡量金融創(chuàng)新合理性的基本標(biāo)準(zhǔn)，堅決打擊偏離實體經(jīng)濟需求、危害金融穩(wěn)定、侵害消費者權(quán)益的“偽創(chuàng)新”“亂創(chuàng)新”行為。

此外，要關(guān)注不同類型機構(gòu)在自身資源稟賦、業(yè)務(wù)生態(tài)、市場定位、發(fā)展戰(zhàn)略等方面的差異和特色，做實分類監(jiān)管和差異化監(jiān)管。努力營造各類金融機構(gòu)錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補、細化分工、有序競爭的良性金融共生環(huán)境，滿足多層次、多元化的金融需求。

參考答案

近年來，我國金融風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)，根本原因在于金融業(yè)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢和金融分業(yè)監(jiān)管體制機制之間矛盾突出。鑒于金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢不可逆轉(zhuǎn)，改革的方向應(yīng)是建立適應(yīng)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢的現(xiàn)代金融監(jiān)管體制。（首先根據(jù)金融業(yè)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢指出金融監(jiān)管體制改革的方向）

為切實強化金融監(jiān)管，提高防范化解金融風(fēng)險能力，2017年國務(wù)院設(shè)立金融穩(wěn)定和發(fā)展委員會，作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。2018年，國務(wù)院機構(gòu)改革，對金融監(jiān)管體制做出了重大部署。首先，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。銀行與保險統(tǒng)一監(jiān)管是順應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢的必然選擇。我國金融業(yè)綜合經(jīng)營已成趨勢，銀行與保險深度合作、融合發(fā)展的特征明顯。一是銀行與保險產(chǎn)品功能交叉趨同，壽險產(chǎn)品除了傳統(tǒng)的保障功能外，發(fā)展出與銀行存款類似的儲蓄功能，成為“儲蓄壽險”。二是銀保合作不斷深化，我國銀行已成為保險銷售的重要渠道，近年來業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，促進人身保險業(yè)保費規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模的快速增長。在此背景下，統(tǒng)一銀行與保險監(jiān)管是堅持金融業(yè)綜合經(jīng)營方向、順應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢、落實功能監(jiān)管并加強綜合監(jiān)管的必然要求。其次，分離發(fā)展與監(jiān)管職能、分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”，使監(jiān)管部門專注于監(jiān)管執(zhí)行，提高監(jiān)管的專業(yè)性和有效性。最后，強化中央銀行宏觀審慎管理職能，人民銀行落實“三個統(tǒng)籌”，為“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”奠定重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前，我國金融監(jiān)管體系進入了金穩(wěn)委、人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會“一委一行兩會”為主導(dǎo)的新時代，綜合監(jiān)管步伐已正式邁開。（對我國已經(jīng)實施的重大金融監(jiān)管體制改革進行介紹、分析，并指出我國當(dāng)前的金融監(jiān)管體系）

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局。在新發(fā)展格局下，金融監(jiān)管者肩負著新的使命任務(wù)，需要不斷探索新形勢下的監(jiān)管理念和方法，持之以恒提升監(jiān)管有效性，形成監(jiān)管與市場的良性互動和正向激勵。

塑造符合新發(fā)展格局的金融監(jiān)管理念，首先要尊重金融運行客觀規(guī)律。一是要堅持把防范金融風(fēng)險作為首要目標(biāo)。金融業(yè)是經(jīng)營風(fēng)險、管理風(fēng)險的行業(yè)，與風(fēng)險相伴共生是金融的固有特征。監(jiān)管者的本職就是審慎把握風(fēng)險本質(zhì)，及時規(guī)范金融機構(gòu)行為，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。二是要堅持把服務(wù)實體經(jīng)濟作為根本任務(wù)。金融與經(jīng)濟共生共榮，離開實體經(jīng)濟自我循環(huán)，只會加劇金融風(fēng)險積累。監(jiān)管者要引領(lǐng)金融業(yè)堅守本位職責(zé)，始終把服務(wù)實體經(jīng)濟作為經(jīng)營發(fā)展的立足點。三是要堅持把保護消費者合法權(quán)益作為重要使命。金融具有較強的公共屬性，事關(guān)人民群眾財富安全和生活保障。監(jiān)管者要把消費者保護貫穿監(jiān)管全過程，對違規(guī)違法行為保持“零容忍”態(tài)度。

塑造符合新發(fā)展格局的金融監(jiān)管理念，還要做到保持監(jiān)管定力。“百年未有之大變局下，國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，金融監(jiān)管應(yīng)立足于我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的基本格局，樹立底線思維，保持戰(zhàn)略定力?！本唧w來看，要堅持專業(yè)專注的定力。黨中央、國務(wù)院堅定推行金融監(jiān)管體制改革，組建中國銀保監(jiān)會，進一步整合強化銀行保險監(jiān)管職責(zé)。這要求金融監(jiān)管部門必須更好地立足專業(yè)，保持專注，忠于職守，精準(zhǔn)防控，堅持強監(jiān)管、嚴(yán)監(jiān)管的方向不動搖。要堅持依法監(jiān)管的定力。依法監(jiān)管是監(jiān)管者的履職邊界和行為準(zhǔn)繩，也是監(jiān)管權(quán)威的來源和基礎(chǔ)。要始終保持監(jiān)管規(guī)則的透明度，維護監(jiān)管尺度一致性。無論對中資機構(gòu)還是外資機構(gòu)、國有機構(gòu)還是民營機構(gòu)，均一視同仁，適用一致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。同時，要持續(xù)釋放機構(gòu)活力。目前，我國金融供給不平衡、不充分，與金融需求多層次、多樣化的矛盾，仍然比較突出，激發(fā)金融機構(gòu)市場活力、推動金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展同樣重要。一定要處理好加強監(jiān)管與支持創(chuàng)新的關(guān)系，始終將是否有利于支持實體經(jīng)濟、是否有利于防范金融風(fēng)險、是否有利于保護消費者合法權(quán)益這三個“有利于”原則，作為衡量金融創(chuàng)新合理性的基本標(biāo)準(zhǔn)，堅決打擊偏離實體經(jīng)濟需求、危害金融穩(wěn)定、侵害消費者權(quán)益的“偽創(chuàng)新”“亂創(chuàng)新”行為。

此外，要關(guān)注不同類型機構(gòu)在自身資源稟賦、業(yè)務(wù)生態(tài)、市場定位、發(fā)展戰(zhàn)略等方面的差異和特色，做實分類監(jiān)管和差異化監(jiān)管。努力營造各類金融機構(gòu)錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補、細化分工、有序競爭的良性金融共生環(huán)境，滿足多層次、多元化的金融需求。（最后，緊跟時代，面對加速構(gòu)建新發(fā)展格局的重要使命，給出金融監(jiān)管體系的完善建議）

2考研復(fù)試筆試題

一、論述題

論全面改革和經(jīng)濟法治的完善

思路分析

縱觀歷年真題，經(jīng)濟法的論述題習(xí)慣于從宏觀的角度展開論述，該題甚至跟法考中理論法主觀題有異曲同工之妙，“改革”與“法治”是理論法主觀題的常規(guī)重點。因此，認真?zhèn)淇歼^法考理論法主觀題，于經(jīng)濟法也大有裨益。

本題按照論述題的常規(guī)答法，按照“是什么”，“為什么”，“怎么辦”的答題思路。

第一步，“是什么”。首先，抓住題眼，該題有兩個關(guān)鍵詞，“全面改革”和“經(jīng)濟法治”。全面改革，聯(lián)系的是當(dāng)年的改革熱點，可以從黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》等政策文件中提取相關(guān)背景知識，可定位至講義中的第二編經(jīng)濟法主體——第二章國有企業(yè)改革和第三編市場規(guī)制法——補充專題競爭中性中的知識點。經(jīng)濟法治，可以結(jié)合法理學(xué)科目中的“法治”一章，從“良法”、“守法”、“善治”幾方面展開論述。

第二步，“為什么”，即為什么要改革，為什么要完善經(jīng)濟法治？我國經(jīng)濟法治存在什么問題，改革完善后有何好處？落實到教材和講義中，涉及經(jīng)濟法的概念、原則、特征、理念等知識點。

第三步，“怎么辦”，即如何通過改革實現(xiàn)經(jīng)濟法治。這一塊可以從如何制定“良法”、如何“守法”、如何實現(xiàn)善治角度，結(jié)合講義中補充的熱點以及后續(xù)增補講義展開論述，（具體如何展開在2018年復(fù)試筆試真題中已經(jīng)進行過分析，此處不作贅述）如講義中的“十四五”稅制改革、“新發(fā)展格局下的金融監(jiān)管體系”等都是答題素材之一（需要解釋的是，本題問的是經(jīng)濟法治的改革，同18年復(fù)試筆試所問的“轉(zhuǎn)變政府職能”還是有所區(qū)別，故該題補充進了稅制改革、金融監(jiān)管體制改革的具體內(nèi)容，以使改革措施更加全面、具體）。

參考答案

1是什么：

全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。亞里士多德曾提出，法治應(yīng)包含兩重意義：其一，已成立的法律獲得普遍的服從；其二，大家所服從的法律是已經(jīng)制定的良好的法律。經(jīng)濟法治，也可從“良法”、“守法”、“善治”這幾個角度展開。

2為什么：

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，與這些新形勢新要求相比，我國市場體系還不健全、市場發(fā)育還不充分，政府和市場的關(guān)系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經(jīng)濟活力不強等問題。完善經(jīng)濟法治，體現(xiàn)了經(jīng)濟法平衡協(xié)調(diào)法、社會責(zé)任法的本質(zhì)，有利于踐行經(jīng)濟法的理念，促進社會整體經(jīng)濟利益乃至實質(zhì)正義的實現(xiàn)。

3怎么辦：

（一）關(guān)于“良法”

立法上，應(yīng)當(dāng)關(guān)注經(jīng)濟法領(lǐng)域的立法權(quán)分配、立法體系構(gòu)建、經(jīng)濟政策與經(jīng)濟法的關(guān)系等問題，并在此基礎(chǔ)上通過融入經(jīng)濟法的特殊性，實現(xiàn)科學(xué)立法。經(jīng)濟法的任務(wù)是實現(xiàn)一定經(jīng)濟體制和經(jīng)濟政策的要求，從而獲得了比其他任何法律部門都更為顯著的政策性特征，經(jīng)濟的法律調(diào)整往往以政策先行。對于符合條件的政策，應(yīng)當(dāng)通過法定程序及時上升為法律，以實現(xiàn)“有法可依”，在法治框架下推動經(jīng)濟法的制度改進，促進和保障經(jīng)濟與社會的發(fā)展。（經(jīng)濟法的政策性特征）

除此之外，立法的重要目標(biāo)是制定“好的法”。首先，按照法治原則的要求，經(jīng)濟法的立法應(yīng)具有合法性，滿足合憲性以及立法正當(dāng)性的要求。為此，經(jīng)濟法立法從實體到程序都應(yīng)正當(dāng)、合法，不能與上位法相沖突；同時，其立法目標(biāo)與相應(yīng)的調(diào)控、規(guī)制手段也都要合法，以處理好改革與法治的關(guān)系，切實保障基本人權(quán)，要時刻以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為經(jīng)濟法治的目標(biāo)。其次，經(jīng)濟法的立法還應(yīng)具有合理性，能夠有效平衡公平與效率、自由與秩序等基本價值，充分實現(xiàn)經(jīng)濟法作為“平衡協(xié)調(diào)法”“社會本位法”的功能，在實質(zhì)上保障分配正義和發(fā)展正義。其中，協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系是完善經(jīng)濟體制的重中之重。只有全面體現(xiàn)上述價值以及相關(guān)理念和規(guī)律，不斷增進立法的合理性和合法性，才能實現(xiàn)經(jīng)濟法結(jié)構(gòu)與功能的持續(xù)優(yōu)化。（經(jīng)濟法的理念、本質(zhì)）

（二）關(guān)于“守法”與“善治”

基于政府在宏觀調(diào)控和市場規(guī)制方面的主導(dǎo)地位，只有政府模范遵守經(jīng)濟法，善于運用經(jīng)濟法實施治理，才可能實現(xiàn)“善治”。

1.政府及其職能部門，都應(yīng)依法定的經(jīng)濟職權(quán)和經(jīng)濟職責(zé)，依法定程序進行宏觀調(diào)控和市場規(guī)制，不得越權(quán)、濫用權(quán)力，也不得棄權(quán)，踐行經(jīng)濟法的責(zé)、權(quán)、利、效相統(tǒng)一原則，經(jīng)濟法律關(guān)系中各管理主體和公有制經(jīng)營主體所承受的權(quán)利（力）、利益、義務(wù)和職責(zé)必須相一致，不斷優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)置。（經(jīng)濟法的原則）

2.政府應(yīng)在法治框架下，綜合運用各類經(jīng)濟法制度，從整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會整體利益出發(fā)，來調(diào)整具體利益關(guān)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟利益關(guān)系，以引導(dǎo)、促進或強制社會整體目標(biāo)和個體利益的統(tǒng)一，推動國家經(jīng)濟職能的全面實現(xiàn)，提高政府效率，全面提高政府效能。（經(jīng)濟法的原則）

3.政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守經(jīng)濟法，真正做到依法辦事，充分保障市場主體的信賴?yán)?，不斷完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，例如在稅法的實施過程中，征稅機關(guān)必須嚴(yán)格落實“稅收法定”原則，不能為完成稅收目標(biāo)或收入任務(wù)而罔顧法律規(guī)定，這樣不僅嚴(yán)重影響市場主體的稅法預(yù)期和稅收利益，還會對稅收秩序、征納關(guān)系產(chǎn)生一系列負面影響。

4.政府在經(jīng)濟法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進簡政放權(quán)，更加尊重市場經(jīng)濟一般規(guī)律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補市場失靈?？赏ㄟ^全面完善產(chǎn)權(quán)制度、全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度、全面落實公平競爭審查制度等措施，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，強化事中事后監(jiān)管，切實解決法律實施中的問題，不斷提升經(jīng)濟治理的水平。此外，完善經(jīng)濟法治，還應(yīng)當(dāng)深化稅收制度改革，完善直接稅制度并逐步提高其比重，研究將部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移。建立和完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法。健全地方稅體系，調(diào)整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，穩(wěn)步擴大地方稅管理權(quán)。金融監(jiān)管上，應(yīng)當(dāng)堅定推行金融監(jiān)管體系改革，構(gòu)建新發(fā)展格局下的有效監(jiān)管體系，堅持把防范金融風(fēng)險作為首要目標(biāo)，把服務(wù)實體經(jīng)濟作為根本任務(wù)，把保護消費者合法權(quán)益作為重要使命，保持監(jiān)管定力，堅持專業(yè)專注，依法監(jiān)管，持續(xù)釋放機構(gòu)活力。這樣才能實現(xiàn)經(jīng)濟法領(lǐng)域的“善治”，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，達到經(jīng)濟體制改革的良好效果。

二、論述題

從經(jīng)濟法的角度論金融風(fēng)險的防范與化解

思路分析

此題雖然為2017年的考題，但對于背景、時間并無明確的指向性，金融風(fēng)險防范是金融業(yè)永恒的主題，現(xiàn)今這類型的題目仍有考察的可能性，所以我們把它放在當(dāng)前的背景下進行解答。對于這道題，我們可以運用體系化思維，從多角度進行解答，形成知識點的串聯(lián)，并且可以結(jié)合熱點時事進行拔高。

第一，從金融法的原則角度談對金融風(fēng)險的防范和化解。金融法基本原則是金融法本質(zhì)和內(nèi)容的最集中的表現(xiàn)，對金融法體系中的各項制度具有普遍的指導(dǎo)作用，遵循金融法基本原則對于防范金融風(fēng)險具有不可或缺的作用。第二，中國人民銀行是國家金融穩(wěn)定的重要力量，也承擔(dān)著防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定的職能?？梢詮闹袊嗣胥y行的性質(zhì)、職能、職責(zé)的角度分析金融風(fēng)險的防范。第三，從金融監(jiān)督管理的角度談金融風(fēng)險的防范化解，比如，監(jiān)管機構(gòu)——銀保監(jiān)會、證監(jiān)會的職責(zé)。最后，可以把講義中補充的《構(gòu)建新發(fā)展格局下的有效金融監(jiān)管體系》中有關(guān)金融風(fēng)險防范的話術(shù)運用到答案內(nèi)容中（不難發(fā)現(xiàn)，講義中的某些補充內(nèi)容具有“萬金油”的作用，掌握其中話術(shù)，對于提升答題水平功不可沒），還可以補充一些關(guān)于金融風(fēng)險防范的重要講話、報道，提升整個答案的格局，給人眼前一亮的感覺。

值得一提的是，金融領(lǐng)域涉及很多專業(yè)性、技術(shù)性較強的知識，已不屬于經(jīng)濟法考察內(nèi)容。所以在答題時，應(yīng)當(dāng)注重從宏觀層面、制度層面去解析。這是考生在解答金融法類的題目時特別需要注意的，避免陷入思維誤區(qū)。

參考答案

金融安全是國家安全的重要組成部分，金融風(fēng)險防范是金融業(yè)永恒的主題。防范化解金融風(fēng)險特別是系統(tǒng)性金融風(fēng)險，是金融工作的根本性任務(wù)。筆者將站在經(jīng)濟法的角度，從以下幾點淺談金融風(fēng)險的防范與化解。

首先，防范化解金融風(fēng)險必須遵循金融法的基本原則。金融法的基本原則是指金融立法、執(zhí)法以及參加金融關(guān)系和金融管理關(guān)系的所有主體必須遵循的基本的行為準(zhǔn)則。它是金融法本質(zhì)和內(nèi)容的最集中的表現(xiàn)，對金融法體系中的各項制度具有普遍的指導(dǎo)作用。我國金融法應(yīng)當(dāng)確立和貫徹以下幾項基本原則。

一、穩(wěn)定貨幣與促進經(jīng)濟增長相結(jié)合的原則

穩(wěn)定貨幣、避免通貨膨脹是我國貨幣政策的主要目標(biāo)，是我國金融工作的一項長期穩(wěn)定的方針，同時也是貨幣流通規(guī)律的基本要求。為了保證貨幣的合理發(fā)行，保持人民幣的幣值基本穩(wěn)定，就要使金融管理活動和金融經(jīng)營活動朝著穩(wěn)定貨幣并以此促進經(jīng)濟增長的目標(biāo)發(fā)展。金融法將穩(wěn)定貨幣與促進經(jīng)濟增長相結(jié)合的方針確定為法律原則，從而使經(jīng)濟規(guī)律的基本要求和國家金融政策一致起來，使金融政策由于被法律確定下來而得到強制執(zhí)行。

二、保障金融效率原則

該原則要求一切金融活動必須圍繞提高經(jīng)濟效益這個中心展開，嚴(yán)格各項貸款的審批制度、責(zé)任制度和監(jiān)督檢查制度，以保證貸款的安全和使用效益等。

三、個體利益與社會利益平衡協(xié)調(diào)原則

金融活動和金融關(guān)系涉及各方面當(dāng)事人的權(quán)益。金融法必須明確金融機構(gòu)在金融活動中應(yīng)當(dāng)維護各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時，由于資金融通量巨大，經(jīng)濟關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)營風(fēng)險提高，加之現(xiàn)代社會信息交流快，所以金融業(yè)對社會影響極大。為此，金融法必須采取的貨幣政策工具和其他制度措施，必須考慮減少金融風(fēng)險，維護國家與社會整體利益及金融安全的需要。

四、維護金融主權(quán)與尊重國際慣例的原則

一方面，我國的金融立法要大膽地借鑒市場經(jīng)濟國家的金融立法經(jīng)驗，采取國際金融立法的慣例，培育外向型的金融市場；另一方面，又要從我國的基本國情出發(fā)，從維護國家主權(quán)、國家經(jīng)濟安全和促進本國經(jīng)濟發(fā)展入手，對外債、外匯進行必要的監(jiān)督管理，并對外資銀行和其他外資金融機構(gòu)的活動以及我國駐外金融機構(gòu)依法進行管理和必要的金融監(jiān)督。

其次，防范化解金融風(fēng)險，央行須扮演好維護金融穩(wěn)定的重要角色。人民銀行是我國的中央銀行，是國務(wù)院組成部門，是特殊的國家機關(guān)。作為中央銀行，人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，承擔(dān)金融宏觀調(diào)控職能；擁有資本，可依法開展業(yè)務(wù)，行使發(fā)行銀行、政府的銀行和銀行的銀行的職能；同時，它還是國家金融穩(wěn)定的重要力量，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下防范和化解系統(tǒng)性、整體性金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定。

防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，是黨的十九大確定的三大攻堅戰(zhàn)之一。在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，人民銀行認真貫徹落實各項決策部署，系統(tǒng)性金融風(fēng)險上升勢頭得到遏制，金融脫實向虛、盲目擴張得到根本扭轉(zhuǎn)，金融風(fēng)險整體收斂、總體可控，金融業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果：金融服務(wù)實體經(jīng)濟效能明顯提升、平穩(wěn)有序處置高風(fēng)險金融機構(gòu)、影子銀行風(fēng)險持續(xù)收斂、全面清理整頓金融秩序、有效應(yīng)對金融市場異常波動和外部沖擊風(fēng)險、防范化解金融風(fēng)險制度建設(shè)有力推進、深度參與國際事務(wù)，推進金融業(yè)高水平對外開放。（此段部分引用了央行發(fā)布的文章《打好防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn) 切實維護金融安全》。提醒一下，在經(jīng)濟法的答題中，特別是論述題，如果能夠引用一些專業(yè)性的文章、講話或者緊跟時事熱點，會提高整個答卷的水平。這個就要依賴考生平時的積累及練習(xí)）

最后，防范化解金融風(fēng)險要加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理。金融監(jiān)督管理主要是對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)督管理。證監(jiān)會是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，依法對全國證券市場實行集中、統(tǒng)一監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。銀保監(jiān)會成立于2018年，是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，其主要職責(zé)是依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風(fēng)險，保護金融消費者合法權(quán)益，維護金融穩(wěn)定。

我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風(fēng)險，身兼發(fā)展與監(jiān)管兩職的監(jiān)管部門目標(biāo)沖突是重要原因。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行、由人民銀行負責(zé)金融業(yè)重大監(jiān)管政策的制定。主要有兩個考慮：一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實分離。監(jiān)管規(guī)則外生降低了監(jiān)管執(zhí)行部門的自由裁量權(quán)，增強監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管，防止目標(biāo)偏離。二是有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。在金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢明顯的背景下，金融風(fēng)險跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)傳染并放大的特點明顯，系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范超出了單個領(lǐng)域監(jiān)管部門的能力范圍，以近年來快速發(fā)展的萬能險為例，其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業(yè)，從單個監(jiān)管部門的角度看，都監(jiān)管合規(guī)、風(fēng)險可控，但從全局看其風(fēng)險隱患可能已威脅金融系統(tǒng)穩(wěn)定。因此，由中央銀行從維護金融系統(tǒng)全局穩(wěn)定的角度，負責(zé)重大金融監(jiān)管規(guī)則制定，包括制定跨市場交叉性金融產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)則實現(xiàn)穿透式監(jiān)管，統(tǒng)一同類產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則落實功能監(jiān)管，從而有效防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險，有力維護金融穩(wěn)定。

在新發(fā)展格局下，金融監(jiān)管者肩負著新的使命任務(wù)，需要不斷探索新形勢下的監(jiān)管理念和方法，持之以恒提升監(jiān)管有效性，形成監(jiān)管與市場的良性互動和正向激勵。要堅持把防范金融風(fēng)險作為首要目標(biāo)。金融業(yè)是經(jīng)營風(fēng)險、管理風(fēng)險的行業(yè)，與風(fēng)險相伴共生是金融的固有特征。監(jiān)管者的本職就是審慎把握風(fēng)險本質(zhì)，及時規(guī)范金融機構(gòu)行為，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

三、材料分析題

材料：

關(guān)于2016年最高院“解決僵尸企業(yè)”的部分法院座談會以及專業(yè)組長杜萬全的發(fā)言。

問題：

1.破產(chǎn)重整制度的地位和作用

2.破產(chǎn)重整制度的功能

3.如何解讀“從利益平衡的角度，確保職工工資、國家稅收、擔(dān)保債權(quán)和普通債權(quán)的實現(xiàn)方式和順序”？

思路分析

本題考察的內(nèi)容是破產(chǎn)重整制度（該項制度在2016年左右被廣泛用作解決“僵尸企業(yè)”問題的有效工具），以及2016年破產(chǎn)法上的實務(wù)熱點問題——破產(chǎn)債權(quán)分配。在藍皮經(jīng)濟法教材中，編者對于破產(chǎn)法著墨不多，近幾年初試中也未曾考察過，但是在復(fù)試中卻往往成為考察的重點，這就需要考生在初試結(jié)束后對企業(yè)和公司法、破產(chǎn)法等作延伸閱讀。本題的第一問與第二問屬于基礎(chǔ)性問題，在對相關(guān)教材進行閱讀后即可順利作答。第三問涉及到破產(chǎn)債權(quán)的分配問題，要求考生在掌握《企業(yè)破產(chǎn)法》及相關(guān)司法解釋對于破產(chǎn)債權(quán)清償順序的規(guī)定的基礎(chǔ)上，以“平衡各方利益”的視角探索在司法實踐中對破產(chǎn)債權(quán)清償?shù)奶幚恚赃_成在實現(xiàn)主體退出這一目的的同時，兼顧各方主體的利益分配，積極化解社會矛盾的目標(biāo)。究其實質(zhì)，第三問要求考生分析破產(chǎn)制度的多重目的，在此基礎(chǔ)上給出自己對于各債權(quán)人受償率差距過大這一問題的解決方案。2018年3月，最高人民法院印發(fā)了《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》，對受償順序問題作了補充指引，有學(xué)者指出該紀(jì)要第28條初步創(chuàng)設(shè)了我國劣后債權(quán)制度，具有相當(dāng)進步意義，在一定程度上回應(yīng)了上述問題。

參考答案

1破產(chǎn)重整制度的地位和作用

破產(chǎn)重整制度，是一種在企業(yè)無力償債但有復(fù)蘇希望的情況下，依照法律規(guī)定的程序，保護企業(yè)繼續(xù)營業(yè)，實現(xiàn)債務(wù)調(diào)整和企業(yè)整理，使之?dāng)[脫困境、走向復(fù)興的再建型債務(wù)清償程序。它是我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的三種破產(chǎn)程序中的其中一種，與破產(chǎn)清算、和解程序一樣擔(dān)負著配置市場資源的法律工具使命，具有相同的功能，只不過破產(chǎn)重整和破產(chǎn)清算在完成配置資源的途徑和方法上有所不同、效果上有所差異而已，它們的社會意義沒有本質(zhì)差異。

該制度無論對參與重整程序的各參加人，還是對整個社會而言，都有著十分重要的作用：

其一，對被重整的債務(wù)人而言，債務(wù)人重整的直接目的是挽救財務(wù)狀況惡劣或已暫停營業(yè)及有停業(yè)危險的公司，因其有繼續(xù)經(jīng)營的價值、重整的可能和必要，從而予以重整使其免予解體或破產(chǎn)，并能夠清償?shù)狡趥鶆?wù)，使瀕臨破產(chǎn)或已達到破產(chǎn)界限的債務(wù)人起死回生；

其二，對債務(wù)人的債權(quán)人而言，若債務(wù)人重整成功，將有效避免一旦其進入破產(chǎn)清算所導(dǎo)致的債權(quán)清償比例過低這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，一定程度上避免了最差局面的發(fā)生，有機會挽回損失。

其三，對社會整體利益而言，因債務(wù)人重整的間接目的也是為保護債權(quán)人以及社會部分公眾的整體利益，其中包括了職工利益，故債務(wù)人的重整成功也有利于社會經(jīng)濟的安定與發(fā)展。

2破產(chǎn)重整制度的功能

第一，重生功能。重整制度使企業(yè)獲得再生機會，提高企業(yè)自身的經(jīng)營管理水平。虧損企業(yè)中并非所有不能支付到期債務(wù)的企業(yè)都無可挽救，重整制度給存在復(fù)興可能性的企業(yè)提供重要的再生機會，促使該企業(yè)查明經(jīng)營失敗的原因并從中吸取教訓(xùn)。

第二，穩(wěn)定功能。重整能避免破產(chǎn)帶來的損失，而且保護了包括債權(quán)人、債務(wù)人、股東、交易貨幣等諸多方面的利益，例如企業(yè)資產(chǎn)增值、債權(quán)人收到應(yīng)得款項、職工保留了就業(yè)機會、政府獲得了稅收收入等。

3如何解讀“從利益平衡的角度，確保職工工資、國家稅收、擔(dān)保債權(quán)和普通債權(quán)的實現(xiàn)方式和順序”？

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第113條明確規(guī)定在破產(chǎn)財產(chǎn)優(yōu)先清償破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆?wù)后，按照職工工資及其他法定費用、國家稅收、擔(dān)保債權(quán)、普通債權(quán)的順序分別償還。在該法第87條有關(guān)重整的規(guī)定中，也重申在重整計劃中也不得違反上述規(guī)定，否則該等重整計劃不會獲得人民法院的批準(zhǔn)。

上述規(guī)定定下了破產(chǎn)財產(chǎn)清償順序的基調(diào)，但在司法實踐中，還存在大量該規(guī)定無法完全覆蓋的情況。由于破產(chǎn)財產(chǎn)與破產(chǎn)債權(quán)之間的懸殊比例，眾多債權(quán)人往往爭論不休，難以產(chǎn)生最終的分配方案，嚴(yán)重影響了破產(chǎn)制度發(fā)揮其功能作用的效率。為解決這一矛盾，材料中提及的座談會即在破產(chǎn)債權(quán)清償中引入了“利益平衡”，意在讓受理法院充分發(fā)揮自身主觀能動性，在處理法律沒有明文規(guī)定的清償順序問題時，綜合考慮各方利益，使有限的破產(chǎn)財產(chǎn)發(fā)揮最大的社會價值，避免各方債權(quán)人無序地競相爭奪財產(chǎn)。

2018年最高法出臺的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》更是以公開文件的形式闡釋了“利益平衡”的內(nèi)涵。該紀(jì)要第28條規(guī)定：“對于法律沒有明確規(guī)定清償順序的債權(quán)，人民法院可以按照人身損害賠償債權(quán)優(yōu)先于財產(chǎn)性債權(quán)、私法債權(quán)優(yōu)先于公法債權(quán)、補償性債權(quán)優(yōu)先于懲罰性債權(quán)的原則合理確定清償順序......”。這一規(guī)定確立了符合社會主義市場經(jīng)濟的破產(chǎn)債權(quán)清償?shù)幕驹瓌t，彰顯了新時代民法的價值取向，解決了長期以來債權(quán)人的生存權(quán)、健康權(quán)等基本人身權(quán)利在破產(chǎn)程序中難以保障的社會問題。同時，還初步探索了劣后債權(quán)制度，在破產(chǎn)申請受理前產(chǎn)生的對債務(wù)人的懲罰性債權(quán)，包括民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等，是具有人身不可替代性的財產(chǎn)責(zé)任。債務(wù)人進入破產(chǎn)程序后，通常其資產(chǎn)已不足以償還全部債務(wù)，若懲罰性債權(quán)也可以作為普通債權(quán)獲得清償，實際受到財產(chǎn)處罰損失的并不是違法的行為人，而是無辜的債權(quán)人。

總之，“從利益平衡的角度，確保職工工資、國家稅收、擔(dān)保債權(quán)和普通債權(quán)的實現(xiàn)方式和順序”的提法實際上就是要求法院以更加積極主動的方式參與到破產(chǎn)債權(quán)分配中來，在不違反法律規(guī)定的前提下通過職權(quán)實現(xiàn)破產(chǎn)財產(chǎn)的公平合理分配，將“以人為本”的民法原則融入商事實踐當(dāng)中。

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