北宋自真宗末年出現(xiàn)積貧狀況以來，正像蘇轍所指出的，特別是到仁宗時，因與西夏戰(zhàn)爭的發(fā)生，“邊久無備，遂命益兵以應(yīng)敵，急征以養(yǎng)兵”，但與西夏議和以后，“已益之兵，遂不復(fù)汰；加以宗子蕃衍，充牣宮??；官吏冗積，員溢于位；財之不贍，為日久矣。財政連年出現(xiàn)虧空，據(jù)載英宗治平二年（1065年），財政虧空達(dá)一千五百七十二萬。英宗于治平三年進(jìn)行的官員考核及科舉考試制度的改進(jìn)，對解決冗官問題起到了一定的作用。英宗雖“慨然有救弊之意”，但可惜英年早逝。年僅二十的長子趙頊（神宗）即位之后，“忿流弊之委積，閔財力之傷耗，覽政之初，為強(qiáng)兵富國之計。

大宋經(jīng)略河、湟地區(qū)，起于熙寧元年（1068年）王韶所上的《平戎策》。王韶在未中進(jìn)士前，曾經(jīng)客游陜西，采訪邊事，了解西北邊境形勢。他在《平戎策》中提出：“西夏可取。欲取西夏，當(dāng)先復(fù)河、湟，則夏人有腹背受敵之憂，書中還提出具體的策略與措施。神宗見到《平戎策》后，命樞密院召問方略，王韶即被任命為管勾秦鳳路經(jīng)略司機(jī)宜文字。河、湟地區(qū)的少數(shù)民族，以青唐的俞龍珂部族最為強(qiáng)大，是西夏想收服的重要對象。宋朝決定搶先出兵征服俞龍珂，以免其被西夏所控制。

為了實現(xiàn)夾擊而滅亡西夏，開拓河湟成為了此時大宋的第一目標(biāo)。于是神宗派遣王韶率軍連破蒙羅角、抹耳水巴等族，又擊敗木征、瞎藥等，占領(lǐng)原武勝軍地，隨后即建為鎮(zhèn)洮軍。此后王韶又接連征服或招撫其他西北少數(shù)民族的部族。同年十月，宋神宗和王安石覺得經(jīng)略河湟地區(qū)已有了頭緒，決定建立熙河路，改鎮(zhèn)洮軍為熙州，轄熙州、河州、洮州、岷州及通遠(yuǎn)軍。以王韶為熙河路都總管、經(jīng)略安撫使兼熙州知州，以協(xié)助王韶經(jīng)略河湟的高遵裕為熙河路總管兼通遠(yuǎn)軍知軍。于秦鳳路威遠(yuǎn)寨以西，設(shè)置熙河路經(jīng)略總管司。次年二月二十三日，以原秦鳳路軍馬的十分之六劃歸熙河路經(jīng)略總管司，約有兵近三萬人、馬近三千三百匹，以備王韶繼續(xù)開拓河湟地區(qū)。此前一日，王韶已收復(fù)河州。同年夏秋之際，王韶率軍自河州東南行，攻占宕州，岷州首領(lǐng)本令征以城降；疊州首領(lǐng)欽令征、洮州首領(lǐng)郭廝敦，也都到王韶軍中表示歸附。前后歷時五十四日，軍行一千八百里，收復(fù)五州，拓地二千里。

當(dāng)初熙寧初年任用王韶經(jīng)略河湟的目的，就是為斷西夏右臂，使西夏腹背受敵，以達(dá)到“取西夏”的目的。但是，熙寧七年四月，正當(dāng)王韶平定木征叛亂，完全控制河湟地區(qū)，準(zhǔn)備實行征服西夏戰(zhàn)略之時，首相王安石卻不得不辭相，出任江寧知府。王安石被免相的消息傳到河湟之后，使經(jīng)略河湟的王韶深感不安，甚至在王安石罷相后，神宗給王安石的手詔中都說：“王韶聞卿解機(jī)務(wù)，頗不安職。繼有奸人詐韶云：‘朝廷已有命廢熙河，徙帥治秦?！赜鷳n惑，朕雖已降手敕開諭，卿可特致書安慰之?？梢娙χС纸?jīng)略河湟的王安石的罷相，在王韶看來，意味著宋神宗已放棄經(jīng)略河湟以取西夏的戰(zhàn)略部署。但后來神宗雖未放棄河湟，卻放棄了積極準(zhǔn)備以攻取西夏的戰(zhàn)略思想。宋神宗曾對王安石說：“熙河探報，夏國欲用十二萬人取熙河，六萬拒漢兵來路，六萬攻取。果如此，奈何？”又顯示出對西夏的恐懼。將當(dāng)初取河湟以斷西夏右臂，使西夏腹背受敵以攻取西夏的戰(zhàn)略，完全置之腦后。

宋神宗自熙寧末年王安石第二次辭相以后，再未做過討伐西夏的各方面準(zhǔn)備，更沒有討伐西夏的戰(zhàn)略措施。直到元豐四年四月，西夏發(fā)生宮廷政變，西夏國主秉常為其母梁太后囚禁，梁太后專政。當(dāng)?shù)弥@一消息后，鄜延路將領(lǐng)種諤奏稱：“羌（指西夏）人遽然有此上下叛亂之變，誠天亡之時也。宜乘此時大興王師以問其罪”，并提出由他率鄜延九將兵馬及部分禁軍，“止裹十?dāng)?shù)日之糧，卷甲以趨，乘其君長未定，倉猝之間，大兵直搗興（今寧夏銀川）、靈（今寧夏靈武西南），可以一舉以滅西夏?！敖裎飨慕魵w中國，則契丹孤絕，彼勢既孤則徐為我圖矣，“此千載一時之會，陛下成萬世大勛，正在今日矣。一番話重又勾起神宗恢復(fù)漢唐故疆的舊夢。

同年六月，神宗提升種諤為鄜延路經(jīng)略安撫副使，負(fù)責(zé)征討西夏事務(wù)。隨后又調(diào)發(fā)內(nèi)地二十三將的兵馬，前往與西夏相鄰的諸路。八月間，宋軍攻打西夏。當(dāng)宋軍準(zhǔn)備攻夏之初，西夏梁太后召群臣商討對策，少壯派將領(lǐng)主張出兵抗宋，梁太后最終采納老將的建策，采取堅壁清野，以輕兵切斷宋軍糧道以困宋軍的戰(zhàn)略。九月下旬，種諤自綏德北上圍攻米脂，設(shè)伏于無定川，大敗西夏援軍數(shù)萬。十月，各路宋軍相繼戰(zhàn)勝西夏軍，占領(lǐng)米脂及銀、韋、夏、宥等州。而宦官李憲所率熙河路宋軍于九月西取蘭州，隨即修建城池，后雖奉詔東上，但只進(jìn)至葫蘆河（寧夏境清水河）即退回，沒有按期前往會攻靈州。十一月初，涇原副帥劉昌祚乘勝攻至靈州，西夏軍退往城中，城門還來不及關(guān)，涇原軍“先鋒奪門幾入”，環(huán)慶路主帥外戚高遵裕為爭功，“馳遣使止之”，劉昌祚只得“命按甲勿攻，因主帥爭功而貽誤戰(zhàn)機(jī)，西夏軍得以部署防務(wù)。宋軍五路會攻靈州，只有涇原、環(huán)慶兩路到達(dá)，攻城十八日仍未攻下，西夏又決河水淹宋軍，宋軍退兵途中，為西夏追擊而潰敗，其他各路宋軍也紛紛退兵。宋軍進(jìn)攻西夏之戰(zhàn)，遂以戰(zhàn)敗告終。

元豐五年正月，神宗決定再次發(fā)兵進(jìn)攻西夏。五月，鄜延副總管種諤建議，在宋與西夏接界的橫山地帶西夏境內(nèi)建城以守，依次建銀、宥、夏三州城，三城鼎峙以控制漠南地區(qū)，再進(jìn)筑鹽州以扼制西夏，然后攻取西夏的興州及靈州。（種諤謀據(jù)橫山，其志未已，遣子樸上其策。會朝廷命徐禧、李舜舉至鄜延議邊事，諤入對，言曰：“橫山延袤千里，多馬，宜稼，人物勁悍善戰(zhàn)，且有鹽鐵之利，夏人恃以為主；其城壘皆控險，足以守御。今之興功，當(dāng)自銀州始，其次遷宥州于烏延，又其次修夏州；三郡鼎峙，則橫山之地已囊括其中。又其次修鹽州，則橫山強(qiáng)兵、戰(zhàn)馬、山澤之利，盡歸中國，其勢居高俯視興、靈，可以直覆巢穴。）神宗派徐禧前往延州，與知州沈括商議建城選址之事。而徐禧建議放棄銀州舊城，東南移二十五里，另筑新城于永樂下埭，徐禧說：“銀州雖然占據(jù)明堂川、無定河的交匯之處，但舊城東南已為河水所吞沒，其西北邊又被天塹阻隔，實在不如永樂的形勢險厄。我認(rèn)為銀、夏、宥三州，已經(jīng)陷沒了百年，今日興復(fù)，對于邊將的功勞來說，實在是俊偉，軍隊的士氣，固然已經(jīng)百倍于之前；但一旦開始建立州城，煩雜費用不可計量。如果選擇要會，建置堡柵，名義上雖然不是州，但卻實際上有這塊地方，舊有的疆塞，仍然在腹心之地。已經(jīng)與沈括商議修筑砦，堡各六個。大砦周長九百步，小的五百步，大堡二百步，小的百步，用工二十三萬人次。”于是修筑永樂城，用時十四日修成。徐禧、沈括、李舜舉等人回到米脂。神宗竟聽從志大才疏的徐禧的建議。（禧已與沈括定議，先城永樂埭，乃上言：“銀州雖據(jù)明堂川、無定河之會，而故城東南已為河水所吞，其西北又陰天塹，實不如永樂之形勢險厄。竊惟銀、夏、宥三州陷沒百年，一日興復(fù)，于邊將事功實為俊偉；但建州之始，煩費不資。若選擇要會，建置堡柵，名雖非州，實有其地，舊來疆塞，乃在心腹。已與沈括議筑砦堡各六，自永樂埭至長城嶺置六砦，自背岡川至布娘堡置六堡。”從之）

種諤極力反對建城于缺水的永樂，徐禧竟以死恫嚇種諤，種諤說：“城之必敗，敗則死，拒節(jié)制亦死，死于此，猶愈于喪國師而淪異域也?！钡祆砸灰夤滦小ｌ舛炔豢梢郧N諤，于是奏諤跋扈異議，皇帝乃下詔種諤守延州。詔書中言道：昨大兵出界，種諤迂路舍取直之利，可降一官；王中正不審議道路迂直利害，及不討蕩左廂地分賊黨，可降兩官，并不用敍復(fù)法”故而，龍神衛(wèi)四廂都指揮使、鳳州團(tuán)練使種諤降授文州刺史，金州觀察使、提舉西太一宮王中正降授嘉州團(tuán)練使。種諤說：“橫山之勁兵在東，先時已聞賊據(jù)米脂及銀、夏等處，故我迎其鋒敗之。軍聲既振，千里之行無敢抗者。若由西路取直，雖近巢穴，大敵出於前，重兵攝於后，則有背腹之憂矣，不知何以御此。種諤由是怨懟。

永樂城建成的次日，西夏軍即前來攻城，西夏梁氏遣統(tǒng)軍葉悖麻、咩訛埋等，領(lǐng)六監(jiān)軍司兵三十萬攻永樂城，曲珍忙報知徐禧等。徐禧與李舜舉、李稷等，統(tǒng)兵往援，令沈括留守米脂。夏兵二十萬屯駐在涇原的邊北，聽聞修筑了永樂城，前來侵犯。徐禧以兵萬人列陣城下。夏軍渡永定河后，向宋軍發(fā)動猛攻，曲珍在水濱列陣對敵，與西夏軍交戰(zhàn)不利，將士均面帶懼色。曲珍報告徐禧說：“現(xiàn)在眾人的斗志已動搖，不能戰(zhàn)斗，戰(zhàn)必敗，請收兵入城?！膘唬骸熬秊榇髮?，奈何遇敵不戰(zhàn)，先自退邪？”宋軍戰(zhàn)敗，退入城中。夏軍兵圍永樂城，截斷流經(jīng)城中的水源，永樂城中缺水，“掘井不及泉”，“士卒渴死者太半”。沈括領(lǐng)兵至無定河川，欲分兵救永樂城及應(yīng)接糧道，為賊兵所隔，不得前。于是上奏說：“已轉(zhuǎn)戰(zhàn)往綏德城，部督將兵照應(yīng)諸寨。時賊游騎犯米脂，括退保綏德，故有是奏。永樂之始圍也。括僅有兵萬人，不足以戰(zhàn)。括集將佐議曰：“永樂之勝敗，未系邊勢之重輕。綏德，國之門戶，失綏德則延州為敵所逼，勝敗未可知，關(guān)中必震。此大機(jī)會也，寧釋永樂而救綏德。（夏人傾國而至，號三十萬，禧登城西望，不見其際。丁亥，夏人漸逼，永亨兄永能，請及其未陣擊之，禧曰：“爾何知！王師不鼓不成列?！蹦艘匀f人陣城下，坐譙門，執(zhí)黃旗令眾曰：“視吾旗進(jìn)止。”賊分兵進(jìn)攻，抵城下。曲珍陣于水際，軍不利，將士皆有懼色，遂白禧曰：“今眾心已搖，不可戰(zhàn)，戰(zhàn)必敗，請收兵入城?！膘唬骸熬秊榇髮?，奈何遇敵不戰(zhàn)，先自退邪？”俄夏人縱鐵騎渡水，或曰：“此號鐵鷂子，當(dāng)其半濟(jì)擊之，乃可以逞；得地，則其鋒不可當(dāng)也。”禧不聽。鐵騎既濟(jì)，震蕩沖突。時鄜延選鋒軍最為驍銳，皆一當(dāng)百，先接戰(zhàn)，敗，奔入城）

鄜延路總管種諤因為怨恨徐禧，竟未能及時予以援救。徐禧往來巡城，親以矢石擊賊，困則枕士兵大腿假寐，士皆扶瘡忍渴以拒賊。賊蟻附登城，積尸如山，后來的人踩著他們的尸體登城。夏軍知道沈括退保綏德，永樂孤絕，攻擊的更加急迫。高永勸說放棄永樂城，徐禧不聽，說：“曲侯已敗軍，又欲棄城耶！

城外的水寨被西夏軍占領(lǐng)，永樂城內(nèi)“掘井不及泉，士卒渴死者太半”，宋軍雖然“尚扶創(chuàng)拒斗，二十日夜，天降大雨，新建城墻浸水后被夏軍擂垮，宋軍饑疲不能拒，夏軍終攻破永樂城，徐禧、李舜舉、高永能死難，稷為亂兵所殺。永樂城（銀川寨）在九月中旬末陷落。（夏人圍永樂城，厚數(shù)里，游騎掠米脂，且據(jù)其水砦。將士晝夜血戰(zhàn)，城中乏水已數(shù)日，鑿井不得泉，渴死者大半，至絞馬糞汁飲之；夏人蟻附登城，尚扶創(chuàng)格斗。沈括、李憲援兵及饋餉，皆為游騎所隔。種諤怨徐禧，不遣救。曲珍度不可支，請禧乘兵氣未竭，潰圍而出，使人自求生。禧曰：“此城據(jù)要地，奈何棄之！且為將而奔，眾心搖矣。”珍曰：“非敢自愛，但敕使謀臣同沒于此，懼蜃國耳?！备哂滥芤鄤窭铕⒈M捐金帛募死士力戰(zhàn)以出，皆不聽。夏人呼珍來講和，呂整、景思義相繼而行。夏人髡思義，囚之。戊戌夜，大雨，夏人環(huán)城急攻，城遂陷。）

《宋史》評價說：“是役也，死者將校數(shù)百人，士卒、役夫二十余萬。夏人乃耀兵米脂城下而還。宋自熙寧用兵以來，凡得葭蘆、吳保、義合、米脂、浮圖、塞門六堡，而靈州、永樂之役，官軍、熟羌、義保死者六十萬人，錢、粟、銀、絹以萬數(shù)者不可勝計?！?這顯然夸大了永樂城之戰(zhàn)的損失，最早提出該數(shù)據(jù)的是張舜民在元豐八年（1085年）的《永樂客話》（即《永洛城事記》），其稱永樂城之役中宋方有“蕃漢十余軍，所將凡八萬，役夫荷糧者倍之”，并進(jìn)而指出最后的損失為“正兵及糧卒死者凡十余萬人，官吏、將校數(shù)百人”，但在此文開頭卻表示這是“西客有以永洛事語余者”，即是他根據(jù)傳聞撰寫。次年（1086年），御史中丞劉摯在彈劾李憲的奏疏中引用了這個數(shù)據(jù)，稱：“憲又逗留，不急赴援，使十?dāng)?shù)萬眾肝腦涂地。”《宋會要輯稿》則記為：“禧、舜舉與括等將蕃漢兵十余將，凡八萬，役夫荷糧者倍之。

而沈括、種諤奏：“永樂城陷，漢、蕃官二百三十人，兵萬二千三百馀人皆沒。雖然沒有損傷六十萬那么夸張但也足以比擬高粱河，定軍山這種慘敗了。

永樂城之戰(zhàn)，神宗是自熙寧以來最痛苦的一戰(zhàn)，這一戰(zhàn)之后神宗便對收復(fù)故土的不在抱有多大希望。（帝涕泣悲憤，為之不食。早朝，對輔臣痛哭，莫敢仰視，既而嘆息曰：“永樂之舉，無一人言其不可者。）但是神宗并沒有放棄收復(fù)故土。

對于神宗在永樂城之戰(zhàn)后對西夏的政策，《神宗實錄》的“舊錄”稱：“自是之后，上始知邊臣不可信，亦厭兵事，無意西伐矣?！薄端纬聦崱芬舱f：“及永樂陷沒，知用兵之難，于是亦息意征伐矣”。元祐諸臣出于反戰(zhàn)的需要，不僅夸大了永樂城之戰(zhàn)的損失，甚至進(jìn)而說神宗從此無意戰(zhàn)爭。事實上，神宗并未放棄過消滅西夏的理想。元豐七年（1084年）六月，他采納了李憲的聯(lián)合韃靼、回鶻、青唐進(jìn)攻西夏的計劃。十月，他在給李憲的手詔中仍不忘“除此禍孽（指西夏）”。元豐八年（1085年）二月，熙州蕃將呂吉率兵大敗西夏軍。三月，李憲率兵渡過黃河，自水波、克掄井羅抃龍井羅、噶爾轉(zhuǎn)戰(zhàn)，斬首四千七百余級，獲牛羊駝馬器甲凡八萬余。