編者按
為慶?！稙l危野生動植物種國際貿(mào)易公約》（CITES）成立50周年，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會專家約翰·斯坎倫（John Scanlon AO）受邀撰寫“CITES 50周年”系列文章。本文為此系列之第四篇，由約翰·斯坎倫先生和中國綠發(fā)會秘書長周晉峰博士共同撰寫，以紀(jì)念《保護(hù)野生動物遷徙物種公約》（CMS）前執(zhí)行秘書長布拉尼·錢伯斯（Bradnee Chambers）博士。

關(guān)于修訂CITES附錄的建議獲得通過的投票結(jié)果公布后，會場內(nèi)爆發(fā)出自發(fā)的掌聲。這些物種將被列入CITES的貿(mào)易管制范圍，有人歡喜有人憂。

CITES：投票制公約

CITES中特別規(guī)定了投票制。在實質(zhì)性問題上，例如通過修改附錄列出管制新物種等問題，有三分之二的締約方“出席并投票”就足夠了。CITES締約方大會的議事規(guī)則(RoP)中規(guī)定，當(dāng)未達(dá)成共識時，主席有義務(wù)將某個事項付諸投票表決。締約方有時會根據(jù)程序，要求主席這樣做，特別是在審議對附錄的修正案時。

相比之下，《拉姆薩爾濕地公約》的締約方大會議事規(guī)則中則要求各方用盡一切努力來達(dá)成共識，投票表決只能作為“最后手段”?！渡锒鄻有怨s》(CBD)、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》(UNCCD)、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)也都采用協(xié)商一致的方式作出決定。在CBD的締約方大會議事規(guī)則中有允許投票的文本，但該部分內(nèi)容仍然放在括號中，這意味著對此文本尚未達(dá)成一致。

《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》締約方大會上的討論可以相當(dāng)短促。在CITES第十七屆締約方大會（CoP17）上，一個不熟悉CITES的代表團(tuán)看到締約方大會對一個問題可以如此迅速地付諸表決而感到震驚，他們反復(fù)提出程序問題，試圖減緩議題討論進(jìn)程。在CITES CoP19上，一些締約方多次試圖就“真鯊科”（requiem sharks）提案達(dá)成一致立場，但遭到了提案支持者的斷然拒絕。有人甚至懷疑，這些提案支持者已事先掌握了足夠的票數(shù)。

有資格參加并出席締約方大會的代表可以投票，棄權(quán)票也大打折扣。也就CITES的議題通過只需要出席并投票的締約方大會的代表中三分之二的投票，而不是所有締約方的三分之二投票。有趣的是，CITES締約方大會議事規(guī)則中規(guī)定的法定參會人數(shù)僅為所有締約方的一半，而《拉姆薩爾濕地公約》的締約方大會議事規(guī)則中，則規(guī)定的法定參會人數(shù)至少為所有締約方的三分之二。

在CITES CoP19上，最具爭議的提案是將真鯊科整科列入附錄II。投票結(jié)果是88票贊成，29票反對，17票棄權(quán)。它是由出席并參加投票的締約方的三分之二人數(shù)決定的，即117個締約方的三分之二代表決定的，但“贊成”票在CITES的184個締約方中的占比不到50%。

修訂附錄以將真鯊科列入附錄II的建議獲得通過，但人們可能會質(zhì)疑各方支持實施該清單的集體意愿。投票反對該提案的締約方是否愿意同意多數(shù)締約方的意見，或者他們會持保留意見，而這是否可能會削弱該提案的執(zhí)行效力呢?

投票表決一直是CITES的一大優(yōu)勢

總體而言，在締約方大會及其委員會上，包括在考慮遵約和執(zhí)行問題時，CITES的投票表決制一直是該公約的一個優(yōu)勢。締約方大會雖通過了修正附錄的提案，但各地約方未能達(dá)成協(xié)商一致的意見。如果沒有投票表決，真鯊科的大多數(shù)鯊魚物種和大多數(shù)木材物種永遠(yuǎn)不會被列入附錄。

歷史告訴我們，一旦一個物種被列入附錄，人們的態(tài)度就會軟化。例如，在CITES CoP15上將某些雙髻鯊科（hammerhead sharks）物種列入附錄II的提案被否決；在CITES CoP16上提出的修訂提案以極微弱的優(yōu)勢通過；然后，在最近的CoP19上，一項將更多雙髻鯊科物種列入附錄II的提案獲得協(xié)商一致通過。

保留意見——交換條件

雖然CITES允許投票制表決，但作為一種某種程度上的交換條件，它也允許締約方對附錄的修正案提出保留意見。但這種“交換條件”并沒有相對應(yīng)的條款，因為其并不具法律約束力。

在加入公約時，一個國家可以對附錄中所列出的任何物種提出保留意見。此外，在締約方大會通過附錄修訂提案的90天內(nèi)，締約方可以對修正提案提出保留意見。

目前仍有締約方對大量物種持保留意見。然而，歷史告訴我們，即使提案被投票否決，各方通常也不會提出保留意見。在大多數(shù)情況下，締約方都準(zhǔn)備與大多數(shù)保持一致，雖然情況并非總是如此。

挫敗感正在增加

人們可以發(fā)現(xiàn)，某些締約方在對某些問題還沒有盡一切努力以達(dá)成協(xié)商一致意見的情況下，就倉促進(jìn)行投票表決，這種方式會導(dǎo)致一定程度的挫敗感。有些人認(rèn)為，投票是首選，最優(yōu)先考慮的是擴(kuò)大附錄中的物種名單。而這種做法可能導(dǎo)致地越多提出更多的保留意見，并可能影響各締約方對CITES的支持程度。

CITES通過將一項修正案的生效時間從規(guī)定的90天推遲到12個月、18個月甚至24個月，來回應(yīng)各方對公約實施問題的關(guān)切。這是解決此類問題的一個相當(dāng)生硬的工具。它既有消極后果，也有積極后果，但它卻被越來越多地使用。由于CITES締約方大會每三年召開一次，一些人質(zhì)疑將該提案推遲24個月生效的價值。與此同時，未能在作出決定之前與原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)充分協(xié)商、以及締約方之間也未能進(jìn)行充分協(xié)商的問題也令人感到沮喪。

展望未來50年

投票表決制使《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》得以發(fā)展?？傮w而言，這是公約的一個優(yōu)勢。然而，現(xiàn)行做法的某些方面可能會剝奪一些締約方行使權(quán)力。為了保持善意和支持，締約方和觀察員可能應(yīng)該謹(jǐn)慎地反思最近的締約方大會，特別是在如何處理修訂附錄提案方面。

CITES可能會發(fā)現(xiàn)，重新審視提案的準(zhǔn)備工作和考慮方式是有益的，包括在國家層面的磋商，尤其是與原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的磋商；以及在提交提案之前和締約方大會期間的國際層面的磋商；以及考慮提案如何解決實施問題。

所有這些都需要一個公開、透明和包容的過程，以了解如何通過修訂締約方大會議事規(guī)則、相關(guān)決議和決定來最好地體現(xiàn)上述意見。

原文作者：

John Scanlon AO：大象保護(hù)倡議基金會首席執(zhí)行官，英國政府非法野生生物貿(mào)易（IWT）挑戰(zhàn)基金主席，“終止野生動物犯罪全球倡議”主席，CITES前秘書長。

周晉峰，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會秘書長，第九屆、十屆、十一屆中國人民政治協(xié)商會議委員會委員，《全球環(huán)境公約》專家組成員。

編譯：Sara ?審核：YJ

原文參看：

https://sdg.iisd.org/commentary/guest-articles/cites-voting-and-reservations-a-delicate-balance/